Finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m.

Betänkande 1988/89:NU7

Näringsutskottets betänkande
1988/89 :NU7

Finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall
m.m.

Ärendet

I detta betänkande behandlas proposition 1988/89:37 (miljö- och energidepartementet)
om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m.
- som Studsvik AB har ansvaret för - och tre av de fyra motioner som har
väckts med anledning av denna proposition.

Sammanfattning

Utskottet tillstyrker enhälligt en ordning som innebär att kostnaderna för
vissa delar av Studsvik AB:s verksamhet skall betalas av kärnkraftsproducenterna.
Dessa skall enligt den föreslagna lagen betala en avgift av 0,1 öre
per levererad kilowattimme elström. Enligt en reservation (vpk, mp) borde
erforderliga medel tas ut snabbare och avgiftsbeloppet därför höjas till 1 öre.

Propositionen

Förslag

Regeringen föreslår i proposition 1988/89:37 - efter föredragning av miljöoch
energiminister Birgitta Dahl - att riksdagen

1. antar ett i propositionen framlagt förslag till lag om finansiering av
hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m.,

2. medger att statens kärnbränslenämnd under åren 1989-1991 får
disponera en rörlig kredit i riksgäldskontoret om högst 50 milj. kr. för det
ändamål som föredragande statsrådet har angett.

Lagförslaget har granskats av lagrådet. Det har följande lydelse:

1988/89

NU7

1 Riksdagen 1988/89.17sami. Nr 7

Förslag till

1988/89 :NU7

Lag om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall
m. m.

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Avgift skall betalas till staten enligt denna lag såsom kostnadsbidrag
till sådan verksamhet vid Studsvik AB som avser

1. dekontaminering och nedläggning av forskningsreaktorerna R2 och
R2—0 i Studsvik med tillhörande byggnader,

2. dekontaminering och nedläggning av kraftvärmereaktorn i Ågesta,

3. dekontaminering och nedläggning av det aktiva centrallaboratoriet,
bränslelaboratoriet och vissa avfallsanläggningar i Studsvik, nämligen
förbränningsanläggningen HA, behandlingsanläggningen HM, förvaringsanläggningen
FA, bergrumslagret och det s. k. aktiva tråget,

4. hantering och slutförvaring av kärnavfall och kärnbränslerester härrörande
från samarbetet med de svenska kärnkraftsforetagen i det svenska
kärnkraftsprogrammet och från sådan verksamhet som avses i 1—3,

5. hantering och slutförvaring av kärnbränsle från forskningsreaktorn
R1 i Stockholm och kraftvärmereaktorn i Ågesta,

6. återställning enligt lag av anläggningen i Ranstad till följd av tidigare
bedriven kärnteknisk verksamhet,

7. strålskyddsåtgärder som enligt lag är nödvändiga till följd av sådan
verksamhet som avses i 1—6.

2 § Betalningsskyldig enligt denna lag är den som har tillstånd att inneha
och driva en kärnkraftsreaktor (reaktorinnehavare).

3 § Avgiften är 0,1 öre per år för varje under året levererad kilowattimme
elström.

Avgiften skall betalas till statens kärnbränslenämnd.

4 § Avgift som har betalats enligt denna lag får användas för att ersätta
kostnader för sådan verksamhet som avses i 1 §.

Statens kärnbränslenämnd beslutar om den närmare användningen av
avgiftsmedlen.

5 § Studsvik AB — eller efter medgivande av statens kärnbränslenämnd
annan juridisk person —skall upprätta en beräkning över kostnaderna för
sådan verksamhet som avses i 1 §. I de beräknade kostnaderna skall ingå
dels en uppskattning av kostnaderna för samtliga de åtgärder som kan
anses bli behövliga, dels kostnaderna för de åtgärder som avses bli vidtagna
inom en tidsrymd av minst tre år.

Kostnadsberäkningen skall ses över årligen samt varje år lämnas till
kärnbränslenämnden.

6 § Reaktorinnehavare och den som skall upprätta kostnadsberäkning
enligt 5 § skall på begäran av statens kärnbränslenämnd lämna de upplysningar
och tillhandahålla de handlingar som behövs för kärnbränslenämndens
verksamhet enligt denna lag.

7 § Till böter döms den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet
lämnar oriktig uppgift eller på annat sätt åsidosätter sina skyldigheter
enligt 5 eller 6 §, om gärningen inte är belagd med straff i brottsbalken.

8 § Beslut av statens kärnbränslenämnd enligt denna lag får överklagas 1988/89:NU7
hos regeringen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1989.

Huvudsakligt innehåll

Den lag som föreslås skall göra det möjligt att genom uttag av en avgift från
de kärnkraftsproducerande företagen finansiera hanteringen av visst radioaktivt
avfall m.m. som Studsvik AB har ansvaret för. Avgiften skall utgöra
0,1 öre för varje levererad kilowattimme elström. Statens kärnbränslenämnd
skall besluta om den närmare användningen av avgiftsmedlen. De avgiftsändamål
som anges i lagen är dekontaminering och nedläggning av vissa
uppräknade anläggningar, hantering och slutförvaring av visst kärnavfall och
kärnbränsle samt vissa återställnings- och strålskyddsinsatser. Den rörliga
kredit som föreslås skall få användas av statens kärnbränslenämnd för de
resursbehov som uppkommer i ett inledningsskede av den nya finansieringsordningen.

Motionerna

Yrkanden

De motioner som har väckts med anledning av propositionen och behandlas i
detta betänkande är följande:

1988/89:N5 av Lars Norberg m.fl. (mp) vari yrkas att riksdagen beslutar att
3 § i det framlagda lagförslaget i stället måtte lyda:

3 § Avgiften är 1 öre per år för varje under året levererad kilowattimme
elström.

Avgiften skall betalas till statens kärnbränslenämnd som skall bygga upp
en fond i riksbanken för bestridande av verksamhet enligt 1 §.

1988/89:N6 av Lars Werner m.fl. (vpk) vari yrkas att riksdagen

1. fastställer avgiften enligt den nya finansieringsordningen till 1 öre per år
för varje under året levererad kilowattimme elström,

2. beslutar att ej förbrukade medel fonderas för framtida kostnader för
kärnkraftsavvecklingen.

1988/89:N8 av Hadar Cars m.fl. (fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening
ger regeringen till känna vad i motionen anförts angående lagförslaget.

Ytterligare en motion har väckts med anledning av propositionen men avser
inte det förslag som framläggs i denna. Den kommer att behandlas av
utskottet i ett senare sammanhang.

Yrkandenas innebörd och motivering

I motion 1988/89:N5 (mp) uttalas att miljöpartiet i princip tillstyrker den

föreslagna lagen. Dess totalomdöme om förslaget är emellertid: för sent och 3

för litet. Det är, anförs det, inte ovanligt att tekniska beräkningar av
kostnader för helt ny och oprövad verksamhet underskattas med en faktor
två eller t.o.m. tre. Vidare konstateras att det med det föreslagna avgiftsuttaget
beräknas ta tiden fram till år 2000 innan hela det erforderliga beloppet har
betalats in. Ansvaret för framtiden borde leda till att man nu snabbt tar igen
vad som tidigare har försummats. Avgiften borde därför fastställas till 1 öre
för varje levererad kilowattimme. Då skulle man på några år kunna bygga
upp en fond som täcker kostnaderna även om dessa är underskattade. När en
betryggande reserv har byggts upp borde regeringen ta upp frågan om att
avskaffa avgiften.

Avgiftsberäkningen bygger på en uppskattning av kostnader för åtgärder
som skall genomföras under ca 30 år, framhålls det i motion 1988/89:N6
(vpk). En sådan uppskattning blir ytterst osäker. Med en avgift av 1 öre per
levererad kilowattimme skulle det uppnås en större säkerhet för kostnadstäckning.
Ett eventuellt överskott på medel under en viss period borde
fonderas för framtida kostnader för kärnkraftsavvecklingen.

I motion 1988/89:N8 (fp) hävdas att avgiftskonstruktionen inte är acceptabel.
Avgiftsuttaget borde tidsbegränsas så att summan av de totala avgifterna
inte kan överskrida kostnaderna för de angivna ändamålen. Motionärerna
vill att riksdagen skall anmoda regeringen att återkomma till riksdagen med
förslag till en komplettering av lagen i enlighet med detta.

Utskottet

Den som innehar en kärnkraftsreaktor är enligt lagen (1981:669) om
finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (finansieringslagen)
skyldig att betala en årlig avgift till staten. Syftet är att säkerställa att
det kommer att finnas medel tillgängliga för att täcka kostnaderna för
hantering och slutförvar av kärnavfallet och för avveckling av reaktoranläggningen.
Avgiften utgår i förhållande till den energi som levereras från
anläggningen. Den fastställs för ett år i sänder av regeringen på grundval av
aktuella kostnadsberäkningar. För år 1988 har kärnkraftsföretagen att betala
mellan 1,7 öre och 2,2 öre för varje levererad kilowattimme elström.
Avgiftsmedlen fonderas. Den myndighet som förvaltar medlen - statens
kärnbränslenämnd - skall sätta in dem på räntebärande konto i riksbanken.

Forskningsreaktorer ger upphov till samma slag av kostnader som de
kraftproducerande reaktorerna men omfattas inte av avgiftssystemet. Studsvik
AB (ursprungligen AB Atomenergi) har ansvaret för flera sådana
anläggningar. Regeringen lät år 1987 statens kärnbränslenämnd utreda hur
vissa delar av Studsviks verksamhet skulle kunna finansieras inom finansieringslagens
system. I proposition 1987/88:90 om energipolitik inför
1990-talet anmäldes att enligt regeringens uppfattning den svenska kraftproducerande
kärnkraftsindustrin borde betala kostnaderna för ett antal
närmare angivna delar av Studsviks verksamhet; ett förslag till lagstiftning i
frågan aviserades. Motiveringen för regeringens ställningstagande var att
kärnkraftsindustrin delvis hade byggt upp sin kompetens och verksamhet
med hjälp av det utvecklingsarbete som hade genomförts vid Studsvik. På
förslag av näringsutskottet (NU 1987/88:40 s. 120) instämde riksdagen häri
och lämnade regeringens anmälan utan erinran.

1988/89:NU7

Regeringen har nu i proposition 1988/89:37 föreslagit en särskild lag om
finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. Enligt lagförslaget
skall reaktorinnehavarna betala en avgift till staten såsom kostnadsbidrag
till viss preciserad verksamhet vid Studsvik. Avgiften får användas för att
ersätta kostnader för den angivna verksamheten. Att besluta om den
närmare användningen blir en uppgift för statens kärnbränslenämnd, som
varje år genom Studsviks försorg skall få en kostnadsberäkning. Avgiftsbeloppet
är 0,1 öre för varje levererad kilowattimme elström. Lagen skall gälla
från 1989 års början.

Den kostnadskalkyl som ligger till grund för propositionen slutar på en
summa av 1,1 miljarder kronor. Under de båda första åren beräknas
inbetalningarna uppgå till 40 milj. kr. resp. 50 milj. kr., utbetalningarna till
50 milj. kr. resp. 65 milj. kr., allt i runda tal. För att resursbehovet under
inledningsskedet skall kunna täckas föreslås kärnbränslenämnden under tre
år få disponera en rörlig kredit i riksgäldskontoret av högst 50 milj. kr.

I de motioner som rör regeringens förslag riktas ingen invändning mot dess
huvudprinciper. Såväl i motion 1988/89:N6 (vpk) som i motion 1988/89:N5
(mp) begärs emellertid att avgiftsnivån skall höjas till 1 öre per kilowattimme.
Motionärerna pekar på risken för att kostnaderna visar sig bli väsentligt
högre än beräknat. Genom ett ökat avgiftsuttag i inledningsskedet skulle det
bli säkrare att kostnaderna kan täckas. Det är, tilläggs det i motion
1988/89:N5 (mp), betydligt förnuftigare att ta ut erforderliga medel nu när
elpriset är lågt än i en framtid när det är mycket högre. I denna motion
föreslås också att det skall anges i lagen att statens kärnbränslenämnd skall
samla avgiftsmedlen i en fond i riksbanken. I motion 1988/89:N8 (fp)
kritiseras avgiftskonstruktionen. Avgiftsuttaget borde tidsbegränsas, menar
motionärerna, så att summan av de totala avgifterna inte kan överskrida
kostnaderna för de angivna ändamålen. De vill att riksdagen av regeringen
skall begära förslag till en komplettering av lagen i enlighet härmed.

Utskottet konstaterar att det, i konsekvens med riksdagens ställningstagande
våren 1988, råder samstämmighet om det föreslagna systemet i stort, dvs. om
vilka kostnader som skall täckas och vilka som skall täcka dessa kostnader.
Vad som finns att diskutera är dels vissa frågor av mera formell natur, dels
frågan om avgiftsuttagets fördelning i tiden.

Det bör först noteras att den föreslagna avgiften - till skillnad från den som
tas ut enligt finansieringslagen - statsrättsligt sett är en skatt. Den kan
karakteriseras som en specialdestinerad punktskatt. Det är således riksdagen
som i lag fastställer avgiftsnivån.

Enligt förslaget anges i lagen (4 §) uttryckligen att avgift som betalats enligt
lagen får användas - endast - för att ersätta kostnader för sådan verksamhet
som avses i lagen. Om användningen av ett sådant eventuellt framtida
överskott av avgiftsmedel, som det i motionerna talas om från två skilda
utgångspunkter, kan alltså endast riksdagen besluta.

I den kostnadsberäkning som Studsvik AB skall tillhandahålla (5 §) skall i
de beräknade kostnaderna ingå dels en uppskattning av kostnaderna för
samtliga åtgärder som kan anses bli behövliga, dels kostnaderna för de
åtgärder som avses bli vidtagna inom en tidsrymd av minst tre år.

1988/89:NU7

Kostnadsberäkningen skall ses över årligen och varje år lämnas till kärnbränslenämnden.
Härav följer att ändringar i förutsättningarna för avgiftskalkylen
fortlöpande kommer under nämndens prövning. Om de skulle göra
en höjning av avgiftsnivån påkallad är det givetvis nämndens skyldighet att
anmäla detta för regeringen, som i sin tur får förelägga riksdagen frågan om
erforderlig lagändring. I ett läge då disponibla avgiftsmedel täcker alla
beräknade kvarstående kostnader får på motsvarande sätt tas initiativ till att
avgiftsuttaget upphör.

Beträffande de avgiftsmedel som inbetalas enligt finansieringslagen föreskrivs
det i den lagen att den förvaltande myndigheten, dvs. kärnbränslenämnden,
skall sätta in dem på räntebärande konto i riksbanken. Någon
motsvarande föreskrift finns inte i den nu föreslagna lagen. Denna kommer
emellertid på samma sätt som finansieringslagen att kompletteras med en
förordning innehållande sådana bestämmelser av administrativ natur etc.
som inte kräver riksdagsbeslut. I propositionen (s. 9) anges att kärnbränslenämnden,
i likhet med vad som gäller enligt finansieringslagens system, bör
sätta in avgiftsmedlen på ett räntebärande konto i riksbanken.

Av den genomgång som här har gjorts följer att motion 1988/89:N8 (fp)
inte ger anledning till någon åtgärd av riksdagen. Vidare följer att det, även
om avgiftsuttaget skulle bestämmas enligt de båda övriga motionerna, inte
behövs något sådant tillägg till 3 § - om fond i riksbanken - som föreslås i
motion 1988/89:N5 (mp).

En formell ändring bör göras i 3 §. Orden ”per år” och ”under året” fyller
ingen funktion utan bör utgå.

Slutligen tar utskottet så upp frågan huruvida avgiften nu skall sättas till 0,1
öre eller 1 öre per levererad kilowattimme.

Enligt utskottets mening är det naturligt att den nu behandlade avgiften
fördelas i tiden på samma sätt som avgiften enligt finansieringslagen. Risken
för kostnadsstegringar eller vikande avgiftsunderlag är, såsom framgår av det
föregående, inte ett skäl häremot. Sådana förändringar kommer enligt den
föreslagna ordningen att successivt konstateras och kunna föranleda justering
av avgiftsuttaget. Utskottet avstyrker följaktligen motionerna 1988/
89:N6 (vpk) och 1988/89:N5 (mp).

Sammanfattningsvis föreslår utskottet att riksdagen antar förslaget till lag om
finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. med den
utformning som följer av det föregående och lämnar sitt medgivande till att
kärnbränslenämnden får disponera den föreslagna rörliga krediten i riksgäldskontoret.

Hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen med anledning av proposition 1988/89:37 och med
avslag på motionerna 1988/89:N5, 1988/89:N6 och 1988/89:N8

1. antar det i propositionen framlagda förslaget till lag om finansiering
av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m., dock med
ändrad lydelse av 3 § enligt utskottets förslag i det följande:

1988/89-.NU7

Regeringens förslag

Utskottets förslag

1988/89: NU7

3 §

Avgiften ärO,l öreper År för varje Avgiften är 0,1 öre för varje leve under

året levererad kilowattimme rerad kilowattimme elström,
elström.

Avgiften skall betalas till statens kärnbränslenämnd.

2. medger att statens kärnbränslenämnd under åren 1989-1991 får
disponera en rörlig kredit i riksgäldskontoret om högst 50 milj. kr. för
det ändamål som utskottet har angett.

Stockholm den 9 december 1988
På näringsutskottets vägnar

Rune Jonsson

Närvarande: Rune Jonsson (s), Per Westerberg (m), Birgitta Johansson (s),
Nic Grönvall (m), Bo Finnqvist (s), Reynoldh Furustrand (s), Gunnar
Hökmark (m), Paul Lestander (vpk), Leif Marklund (s), Sven-Åke Nygårds
(s), Kjell Ericsson (c), Karl Hagström (s), Christer Eirefelt (fp), Elisabet
Franzén (mp), Leo Persson (s) och Håkan Hansson (c).

Reservation

Paul Lestander (vpk) och Elisabet Franzén (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 6 som börjar med ”Enligt
utskottets” och slutar med ”och 1988/89:N5 (mp)” bort ha följande lydelse:

Avgiftsuttaget enligt finansieringslagen grundas på samma lättsinne som
präglar kärnkraftsproduktionen. Det överlämnas åt kommande generationer
att bära kostnader som den nuvarande har förorsakat. Den snabba
avveckling av kärnkraften som är det enda realistiska framtidsperspektivet
ger inte utrymme för en sådan fonduppbyggnad på mycket lång sikt som
avgiftssystemet är inriktat på. De kostnader som den nu föreslagna lagen
gäller kan kalkyleras med något större säkerhet. Att kärnkraftsproducenterna
skall betala dem motiveras med att dessa redan har fått dra nytta av den
verksamhet som förorsakar kostnaderna. Under dessa omständigheter finns
det inga som helst skäl att låta det nya avgiftsuttaget fördelas över tiden på
samma sätt som det nuvarande. Vad som har försummats tidigare bör
tvärtom tas igen så snart som möjligt. Det låga elpris som tillämpas nu
möjliggör att en rimlig höjning av avgiftsnivån inte blir särskilt kännbar. Ett
tidigare uttag av de behövliga medlen kan sålunda bidra till en jämnare
prisutveckling för konsumenterna. Utskottet föreslår alltså att avgiften per
levererad kilowattimme höjs till 1 öre, såsom föreslås i motionerna 1988/

89:N6 (vpk) och 1988/89:N5 (mp). 7

dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

att riksdagen med anledning av proposition 1988/89:37 och motionerna
1988/89:N5 och 1988/89:N6 och med avslag på motion 1988/
89:N8

1. antar det i propositionen framlagda förslaget till lag om finansiering
av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m., dock med
ändrad lydelse av 3 § enligt alternativt förslag i det följande:

Regeringens förslag Alternativt förslag

3 §

Avgiften är 0, l öre per år för varj e Avgiften är i öre för varje levere under

året levererad kilowattimme rad kilowattimme elström,
elström.

Avgiften skall betalas till statens kärnbränslenämnd.

2. medger att statens kärnbränslenämnd under åren 1989-1991 får
disponera en rörlig kredit i riksgäldskontoret om högst 50 milj. kr. för
det ändamål som utskottet har angett.

Särskilt yttrande

Kjell Ericsson (c) och Håkan Hansson (c) anför:

Från centerpartiets sida har vi upprepade gånger påtalat osäkerheten i
bedömningarna av hur stora de framtida kostnaderna för hanteringen av
använt kärnbränsle m.m. kommer att bli och kritiserat formerna för
finansieringen av dessa kostnader. Samma osäkerhet gäller enligt vår
uppfattning i fråga om motsvarande kostnader för det radioaktiva avfall som
härrör från forskningsreaktorerna och därmed även nivån på den avgift som
skall tas ut för att täcka dessa kostnader. Vi avser att återkomma till detta i
annat sammanhang.

1988/89 :NU7

gotab Stockholm 1988 16348