Finansiella säkerheter (prop. 2004/05:30)
Betänkande 2004/05:FIU24
Finansutskottets betänkande2004/05:FIU24
Finansiella säkerheter (prop. 2004/05:30)
Sammanfattning I betänkandet behandlas regeringens förslag i proposition 2004/05:30 Finansiella säkerheter samt de två motioner som väckts med anledning av förslaget. I propositionen föreslås ett antal lagändringar som behövs för att genomföra EG-direktivet om ställande av finansiell säkerhet (säkerhetsdirektivet) i svensk lagstiftning. Regeringen gör bedömningen att i svensk rätt finns redan i dag regler som i princip överensstämmer med säkerhetsdirektivet. Regeringen föreslår således de kompletteringar som krävs i befintlig lagstiftning för att reglerna helt ska överensstämma med säkerhetsdirektivet. Ett viktigt syfte med direktivet är att användningen av säkerheter på EU:s finansmarknader ska bli säkrare och mer förutsebara samt att förfarandet ska bli enklare genom att de formella kraven begränsas. I lagen om handel med finansiella instrument finns det särskilda bestämmelser för företag som står under Finansinspektionens tillsyn. Bestämmelserna innebär bl.a. att ett skriftligt avtal ska ingås med rätt för företag att förfoga, återpantsätta eller överlåta finansiella instrument som tillhör någon annan. Regeringen föreslår att dessa bestämmelser inte behöver följas om ett företag ingår ett avtal där motparten är en, i enlighet med uppräkningen i säkerhetsdirektivet, professionell aktör på finansmarknaden. Förslaget innebär att ett skriftligt avtal inte behöver träffas. Säkerhetsdirektivet anger bl.a. att ett avtal mellan parter om ställd säkerhet också ska skyddas gentemot tredje man - t.ex. om någon av parterna försätts i konkurs. För att göra de svenska bestämmelserna helt i överensstämmelse med direktivet föreslår regeringen att reglerna för hur kvittning i konkurs får gå till ändras. Förslaget innebär att större utrymme lämnas för att använda sig av förvärvade fordringar vid kvittningen, om förvärvet kan anses vara ordinärt. Vidare föreslås att t.ex. värdepapper eller valuta omedelbart får säljas eller genom avräkning realiseras av en borgenär som har egendomen som säkerhet om det sker på ett affärsmässigt rimligt sätt, även om den som ställt säkerheten är försatt i konkurs. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 maj 2005. Enligt direktivet skulle säkerhetsdirektivet ha införlivats senast den 27 december 2003. Utskottet tillstyrker regeringens förslag och motionsyrkandena avstyrks. I betänkandet finns en reservation.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut 1. Förfoganderätt för finansiella aktörer Riksdagen antar det av regeringen framlagda förslaget till2. lag om ändring i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument.Därmed bifaller riksdagen proposition 2004/05:30 i denna del och avslår motionerna2004/05:Fi2 av Mats Odell m.fl. (kd) och2004/05:Fi3 av Karin Pilsäter m.fl. (fp). Reservation (m, fp, kd, c) 2. Lagförslagen i övrigt Riksdagen antar de av regeringen framlagda förslagen till1. lag om ändring i konkurslagen (1987:672),3. lag om ändring i lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion,4. lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Därmed bifaller riksdagen proposition 2004/05:30 i denna del. Stockholm den 10 mars 2005 På finansutskottets vägnar Arne Kjörnsberg Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Arne Kjörnsberg (s), Mikael Odenberg (m), Carin Lundberg (s), Sonia Karlsson (s), Kjell Nordström (s), Mats Odell (kd), Agneta Ringman (s), Gunnar Axén (m), Bo Bernhardsson (s), Christer Nylander (fp), Hans Hoff (s), Tomas Högström (m), Agneta Gille (s), Yvonne Ruwaida (mp), Gunnar Nordmark (fp), Siv Holma (v) och Jörgen Johansson (c).
Redogörelse för ärendet Ärendet och dess beredning I proposition 2004/05:30 Finansiella säkerheter föreslår regeringen att riksdagen antar regeringens förslag till ändringar i bl.a. konkurslagen och lagen om handel med finansiella instrument. Regeringens förslag återges i bilaga 1 och lagförslagen i bilaga 2. Med anledning av propositionen har två motioner väckts. Förslagen i motionerna återges i bilaga 1. Propositionens huvudsakliga innehåll EU Finansmarknaderna är alltmer gränsöverskridande. Sådana marknader kan förbättra konkurrensen och göra marknaderna mera kostnadseffektiva. Effektiva marknader förutsätter dock att "handelshindren" är så få som möjligt. Ett handelshinder när det gäller finansiella tjänster är olikheter i nationell lagstiftning. Olikheter i lagstiftning innebär bl. a. att aktörer som är verksamma i flera länder måste tillämpa olika säkerhetsarrangemang. Detta leder till ökade administrativa kostnader. Vid finansiella transaktioner behöver parterna ofta ställa säkerhet. Det kan vara fråga om lån där låntagaren lägger sina aktier som pant. Säkerhet måste också lämnas om någon vill låna värdepapper och vid handel med derivatinstrument. I juni 2002 beslutades EG:s säkerhetsdirektiv. Bakgrunden till direktivet var bl.a. olikheterna i de nationella regelverken, vilka skapade rättsosäkerhet vid gränsöverskridande verksamhet. Direktivet är en del av den ökade harmoniseringen av lagstiftningen på finansmarknaderna. Direktivet ska tillämpas på säkerhetsavtal, dvs. sedvanliga pantavtal och säkerhetsöverlåtelser, som avser finansiella tillgångar av visst slag. Tillämpningsområdet begränsas till avtal där den ena eller båda parterna är en myndighet eller ett företag på finansmarknaden. Direktivet omfattar bara skriftliga säkerhetsavtal. Minimidirektiv eller full harmonisering? EG-direktiv kan vara s.k. minimidirektiv eller fullharmoniserande direktiv samt även en kombination av dessa båda. Är det fråga om minimidirektiv anger EG-regleringen en lägsta gemensam standard för regleringen med möjlighet för medlemsstaterna att föreskriva strängare regler. Medlemsstaterna måste självklart då tillämpa den allmänna EG-rättsliga principen om likabehandling; all reglering ska således tillämpas lika på parterna oavsett var inom EG (och EES) de befinner sig. Är det däremot fråga om ett fullharmoniserande direktiv är avsikten att reglerna ska vara desamma i samtliga medlemsstater. Som skäl för en full harmonisering brukar anföras att olika regler medför onödiga handelshinder. Det framgår inte uttryckligen av säkerhetsdirektivet om det är fråga om en minimireglering eller inte. I ingressen till direktivet anges att målet är att skapa "miniminormer för användandet av finansiella säkerheter". Enligt uttalanden från kommissionen ger direktivet ett ramverk av minimikaraktär. Regeringen gör i propositionen bedömningen att direktivet bör ses som ett ramverk i syfte att uppnå en effektivare hantering och rättssäkerhet samt att det avser att ge en minimireglering. Finansiella instrument Med finansiella instrument avses enligt direktivet aktier i företag och andra likvärdiga värdepapper, obligationer och andra skuldförbindelser som kan omsättas på kapitalmarknaden samt "andra värdepapper som normalt omsätts och ger rätt att förvärva varje sådan typ av aktier, obligationer eller andra värdepapper genom teckning, köp eller byte eller som föranleder kontantavveckling (med undantag för betalningsinstrument), inklusive andelar i fondföretag, penningmarknadsinstrument samt fordringar på eller rättigheter till eller avseende [något] av de föregående instrumenten". Definitionen är allmänt hållen och omfattar i stort sett alla finansiella instrument som finns reglerade på den svenska finansmarknaden. I lagen om handel med finansiella instrument definieras finansiella instrument som fondpapper och annan rättighet eller förpliktelse avsedd för handel på värdepappersmarknaden. Detta täcker enligt regeringen vad som ingår i säkerhetsdirektivets definition av finansiella instrument. Användningsområde Säkerheter har stor betydelse för att möjliggöra transaktioner som innebär bl.a. att kapital allokeras på ett mer effektivt sätt, olika aktörer kan förändra sin risksituation. Säkerheter har generellt - enligt regeringen - sett en gynnsam effekt för ekonomin och stabiliserande effekt på finansmarknaderna. Säkerheter i form av finansiella instrument och betalningsmedel är av stor och växande betydelse för finansmarknaderna. Detta gäller bl.a. betalningssystemkrediter, centralbankernas penningpolitiska operationer, återköpsavtal och säkerheter vid kreditgivning av banker och andra kreditinstitut på de "icke-professionella" marknaderna. Säkerhet på svenska marknaden En av de viktigaste funktionerna för finansmarknaden är att uppfylla finansieringsbehovet för individer, företag, organisationer och offentliga institutioner. För att hantera sina åtaganden hade bankerna våren 2004 registrerat säkerheter motsvarande ett värde av i runda tal 108 miljarder kronor hos Riksbanken. De svenska bestämmelserna har det senaste årtiondet varit föremål för lagstiftningsåtgärder vid flera tillfällen i syfte att bättre anpassa regelverket till de förhållanden och behov som finns på finansmarknaderna. På flera områden har således Sverige enligt regeringen redan ett regelverk som är väl i linje med kraven i säkerhetsdirektivet.
Utskottets överväganden Förfoganderätt för finansiella aktörer Utskottets förslag i korthet I lagen om handel med finansiella instrument finns det särskilda bestämmelser för företag som står under Finansinspektionens tillsyn. De innebär bl.a. att ett skriftligt avtal ska ingås med rätt för företag att förfoga över, återpantsätta eller överlåta finansiella instrument som tillhör någon annan. Utskottet tillstyrker regeringens förslag att dessa bestämmelser inte behöver följas om ett företag ingår ett avtal där motparten är en, i enlighet med uppräkningen i säkerhetsdirektivet, professionell aktör på finansmarknaden - således behöver inget skriftligt avtal träffas. Utskottet avstyrker motionerna där man anser att begränsningen i förfoganderätten över panter är oskälig. Jämför reservation (m, fp, kd, c). Propositionen Allmänt om förfoganderätt Artikel 5 i säkerhetsdirektivet reglerar möjligheten för en säkerhetstagare att förfoga över den ställda säkerheten. I princip föreskriver direktivet att parterna ska ha möjlighet att fritt avtala om full förfoganderätt utan att detta förhindras av medlemsstaterna. Aktörerna på finansmarknaden ställer säkerheter i många olika situationer, och en aktör är ofta både säkerhetsställare och säkerhetstagare. En möjlighet att sälja de finansiella instrumenten vidare eller låna ut dem för blankningsaffärer ger säkerhetstagaren tillfälle till ökad avkastning. Detta mer effektiva användande av "samma" finansiella instrument kan leda till en effektivare marknad och billigare lån. Gällande rätt Enligt svensk rätt gäller att säkerhetstagaren får nyttja och förfoga över säkerheten om säkerhetsställaren har gått med på detta. I lagen om handel med finansiella instrument (3 kap. 1 och 3 §§) finns vissa villkor som enligt regeringens bedömning i propositionen torde vara oförenliga med säkerhetsdirektivet. Bestämmelserna omfattar finansiella företag som står under Finansinspektionens tillsyn. Om ett finansiellt företag fått rätt att förfoga över någon annans finansiella instrument för egen räkning, t.ex. genom aktielån eller ett säkerhetsavtal med förfoganderätt, ska i sådana fall avtalet slutas skriftligen i en handling som upprättats särskilt för ändamålet. Vidare anges att finansiella företag visserligen får återpantsätta men att detta inte får ske till högre belopp eller på strängare villkor än vad som gäller hos den ursprunglige panthavaren. Gemensamt för dessa två bestämmelser är att de begränsar parternas avtalsfrihet. Lagrådsremissen Regeringen har inhämtat Lagrådets yttrande över lagförslaget. I remissen föreslog regeringen att en skyldighet - i de nu aktuella bestämmelserna i lagen om handel med finansiella instrument - för företag under Finansinspektionens tillsyn att upprätta ett skriftligt avtal för att få förfoga över annans finansiella instrument endast skulle gälla om motparten var en fysisk person. Som skäl för förslaget anförde regeringen bl.a. att för en icke professionell aktör på finansmarknaden kan det vara svårt att bedöma vad en fri förfoganderätt innebär. Pantsättarens rätt till den pantsatta egendomen kan bli beroende av om han bedöms ha separationsrätt till egendomen. Förfogar säkerhetstagaren över säkerheten utan att separationsrätt uppkommer i en konkurs för säkerhetsställaren, innebär detta att säkerhetsställaren får en - oftast oprioriterad - fordran som måste bevakas i säkerhetstagarens konkurs. Mot denna bakgrund finns det enligt regeringen skäl som talar för att direktivet inte ska ges generell tillämplighet. En särreglering som träffar endast de finansiella aktörer som anges i direktivet kan å andra sidan enligt regeringen missgynna andra aktörer eftersom dessa i så fall riskerar att inte få tillgång till effektivare och billigare tjänster. Vidare kan en särreglering missgynna svenska finansiella företag genom att en konkurrensnackdel uppstår i förhållande till deras utländska konkurrenter. Den snedvridning av konkurrensen som skulle uppstå måste anses överväga skyddsintresset för juridiska personer. Regeringen motiverar det omfattande undantaget med att skyddet för sådana aktörer kan tillgodoses genom annan lagstiftning. Det skulle t.ex. finnas en möjlighet för Finansinspektionen och Marknadsdomstolen att ingripa mot företeelser som inte kan anses förenliga med sund verksamhet. Lagrådet har haft flera invändningar mot förslaget i denna del. Lagrådet påpekade att det är svårt att förstå poängen med att tillåta formlösa avtal om fri förfoganderätt i den bestämmelse som just reglerar denna fråga och som förbjuder sådana avtal i relation till vissa personer, för att sedan eventuellt förbjuda eller ogiltigförklara dem med stöd av andra regler, såsom avtalslagen eller föreskrifter från Finansinspektionen. Lagrådet har vidare betvivlat att ingripanden enligt andra regler kan ske annat än i speciella fall. Lagrådet har också ansett att ett särskilt skäl till att vara försiktig med att urholka ägarnas skydd är att bestämmelserna i lagen om handel med finansiella instrument inte bara gäller avtal där de finansiella instrumenten är föremål för handel utan alla avtal om förfoganderätt över sådana instrument. Exempelvis gäller det avtal om förfoganderätt i samband med depositioner där ägaren inte mottagit någon kredit från det finansiella institutet. Regeringens förslag om undantag för finansiella aktörer Regeringen föreslår - mot bakgrund av vad Lagrådet förordat - att de särskilda villkoren (bl.a. krav på ett särskilt skriftligt avtal) enligt lagen om handel med finansiella instrument för avtal som ingås av företag under Finansinspektionens tillsyn inte ska gälla om motparten, eller båda parter när företaget medverkar till ett sådant avtal mellan andra parter, är ett annat företag som står under Finansinspektionens tillsyn, en offentlig myndighet, internationella banker eller andra motsvarande utländska företag eller myndigheter som verkar på finansmarknaden. Regeringen föreslår således att undantag ska göras endast för de finansiella aktörer som räknas upp i säkerhetsdirektivet. Undantaget bör så långt möjligt enligt regeringen begränsas till fall där parterna är jämbördiga. Motionerna Kristdemokraterna instämmer i motion Fi2 i de flesta av de föreslagna förändringarna och anför att ändringarna kommer att väsentligen förbättra möjligheterna att uppnå en effektivare hantering av panter och finansiella säkerheter på finansmarknaden. Motionärerna anser dock att regeringens förslag innebär en oskälig begränsning i förfoganderätten över panter. Kristdemokraterna anser att den fria förfoganderätten över en ställd pant bör vara mer omfattande när det handlar om säkerheter som ställs mellan företag. De föreslår därför att fler bör omfattas av den fria förfoganderätten. Motionärerna påpekar att det i dag inte är ovanligt att större företag har egna avancerade funktioner för att hantera finansiella tjänster på ett sätt som fullgott motsvarar den verksamhet som bedrivs av företag som står under Finansinspektionens tillsyn. Kristdemokraterna anser att undantaget från lagen om handel med finansiella instrument ska omfatta samtliga svenska och internationella företag och myndigheter som idkar regelbunden handel med finansiella instrument. Folkpartiet framför i motion Fi3 motsvarande yrkande om vidgning av möjligheten till undantag från de särskilda villkoren enligt lagen om handel med finansiella instrument. Folkpartiet anser att det bör ankomma på regeringen att beakta Lagrådets synpunkter i arbetet med att snarast återkomma till riksdagen med förslag om att bredda undantagskretsen i detta hänseende. Finansutskottets ställningstagande Finansutskottet konstaterar att regeringens förslag innebär att undantaget från det kvalificerade formkravet i lagen om handel med finansiella instrument begränsas till de fall som är obligatoriska enligt säkerhetsdirektivet (artikel 1.2 a-d), dvs. i stort sett när båda inblandade parter är aktörer med särskild inriktning på det finansiella området. I lagrådsremissen föreslog dock regeringen att skyldigheten för företag under Finansinspektionens tillsyn att upprätta ett skriftligt avtal för att få förfoga över annans finansiella instrument bara ska gälla om motparten är en fysisk person. Lagrådet ifrågasatte i sitt yttrande om att det är lämpligt och om det fanns tillräckligt beredningsunderlag för att i nämnda lag slopa det kvalificerade formkravet för andra än de särskilt kvalificerade aktörer som tagits upp i den promemorian Finansiella säkerheter (Ds 2003:38). Efter påpekande från Lagrådet har de aktuella paragraferna utformats i enlighet med föreslagna lydelser i nämnda promemoria. Utskottet delar Lagrådets och regeringens uppfattning att undantagsbestämmelsen bör utformas i enlighet med lydelsen i säkerhetsdirektivet. Utskottet delar därmed regeringens uppfattning att undantaget så långt möjligt bör begränsas till fall där parterna är jämbördiga. Med det anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag i denna del och avstyrker motionerna Fi2 (kd) och Fi3 (fp). Lagförslagen i övrigt Utskottets förslag i korthet Finansutskottet tillstyrker regeringens förslag i den mån lagförslagen inte omfattas av vad utskottet föreslagit ovan. Propositionen Regeringen föreslår ett antal lagändringar som behövs för att genomföra EG-direktivet om ställande av finansiell säkerhet (säkerhetsdirektivet) i svensk lagstiftning. Regeringen gör bedömningen att i svensk rätt finns redan i dag regler som i princip överensstämmer med direktivet. Regeringen föreslår således de kompletteringar i det gällande regelverket som krävs för att reglerna helt ska överensstämma med säkerhetsdirektivet. Säkerhetsdirektivet anger bl.a. att ett avtal mellan parter om ställd säkerhet också ska skyddas gentemot tredje man - t.ex. om någon av parterna försätts i konkurs. För att göra de svenska bestämmelserna helt i överensstämmelse med direktivet föreslår regeringen att reglerna för hur kvittning i konkurs får gå till ändras. Förslaget innebär att större utrymme lämnas för att använda sig av förvärvade fordringar vid kvittningen, om förvärvet kan anses vara ordinärt. Vidare föreslås att t.ex. värdepapper eller valuta omedelbart får säljas eller genom avräkning realiseras av en borgenär som har egendomen som säkerhet om det sker på ett affärsmässigt rimligt sätt, även om den som ställt säkerheten är försatt i konkurs. Regeringen föreslår att bestämmelserna träder i kraft den 1 maj 2005. Finansutskottets ställningstagande Utskottet har inte något att erinra mot regeringens förslag utan tillstyrker propositionen i denna del.
Reservation Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservation. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet. Förfoganderätt för finansiella aktörer, punkt 1 (m, fp, kd, c) av Mikael Odenberg (m), Mats Odell (kd), Gunnar Axén (m), Christer Nylander (fp), Tomas Högström (m), Gunnar Nordmark (fp) och Jörgen Johansson (c). Förslag till riksdagsbeslut Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse: Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument och tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om förfoganderätt för finansiella aktörer. Därmed bifaller riksdagen delvis motionerna 2004/05:Fi2 av Mats Odell m.fl. (kd) och 2004/05:Fi3 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) samt avslår proposition 2004/05:30 i denna del. Ställningstagande Vi anser att de flesta av de föreslagna förändringarna i propositionen kommer att väsentligen förbättra möjligheterna att uppnå en effektivare hantering av finansiella säkerheter på finansmarknaden. Vi anser dock att regeringens förslag är otillräckligt när det gäller möjligheten för större företag att avtala fri förfoganderätt på ställda panter. Regeringens förslag innebär enligt vår uppfattning en onödig begränsning. Vi anser att större företag som agerar på finansmarknaden måste anses jämbördiga med företag som står under Finansinspektionens tillsyn. Det kan enligt vår uppfattning inte anses finnas något väsentligt skyddsintresse för dessa företag som motiverar att inte avtalsfriheten även kan gälla större företag. Vi anser således att den fria förfoganderätten över en ställd pant bör vara mer omfattande än regeringens förslag när det handlar om säkerheter som ställs mellan större företag. Vi föreslår därför att undantaget från lagen om handel med finansiella instrument ska omfatta samtliga svenska och internationella företag och myndigheter som idkar regelbunden handel med finansiella instrument. Med det anförda föreslår vi att riksdagen delvis bifaller motionerna Fi2 (kd) och Fi3 (fp).
Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Propositionen Proposition 2004/05:30 Finansiella säkerheter: Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i konkurslagen (1987:672), lag om ändring i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument, lag om ändring i lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion, lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Följdmotioner 2004/05:Fi2 av Mats Odell m.fl. (kd): Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att låta undantaget från 3 kap. lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument omfatta samtliga svenska och internationella företag och myndigheter som idkar regelbunden handel med finansiella instrument. 2004/05:Fi3 av Karin Pilsäter m.fl. (fp): Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om vidgning av möjligheten till undantag från de särskilda villkoren enligt 3 kap. 1 och 3 §§ lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument.
Bilaga 2 Regeringens lagförslag