Familjehemsvård för barn och ungdom
Betänkande 1992/93:SoU4
Socialutskottets betänkande
1992/93:SOU04
Familjehemsvård för barn och ungdom
Innehåll
1992/93
SoU4
Sammanfattning
I betänkandet behandlas riksdagens revisorers förslag 1991/92:21 angående familjehemsvård för barn och ungdom och en motion med anledning av förslaget. Samtidigt behandlas också en motion om familjehemsvård som väckts under den allmänna motionstiden 1992. Utskottet anser att åtgärder nu behövs för att utveckla och stärka familjehemsvården, bl.a. genom utbildning, stöd och handledning till familjehemsföräldrarna. Regeringen bör ta del av revisorernas överväganden och förslag och återkomma till riksdagen i frågan. Detta bör enligt utskottet ges regeringen till känna.
Riksdagens revisorers förslag
I sitt förslag 1991/92:21 hemställer riksdagens revisorer att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört om familjehemsvård för barn och ungdom.
Motioner
Motion väckt med anledning av riksdagens revisorers förslag
1991/92:So31 av Eva Zetterberg m.fl. (v) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om utbildning och anställningsförhållanden för familjehem.
Motion väckt under allmänna motionstiden 1992
1991/92:So282 av Liisa Rulander m.fl. (kds, fp, c, v) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förbättrad familjehemsvård.
Utskottet
Revisorernas förslag
Revisorernas granskning av familjehemsvården för barn och ungdom har i huvudsak inriktats på att följa upp hur reglerna i socialtjänstlagstiftningen om familjehemsvården för barn och ungdom efterlevs samt hur länsstyrelsen och Socialstyrelsen utövar sin tillsyn. Vidare har kostnaderna för olika vårdformer undersökts liksom landstingens och kommunernas ansvar för planeringen av vården. Granskningen, som huvudsakligen har omfattat familjehemsvården, berör även hem för vård eller boende (HVB) som drivs av enskild person eller av landsting eller kommun.
Med familjehem avses enligt 35 § socialtjänstförordningen (SoF) ett enskilt hem som på uppdrag av socialnämnden tar emot barn för stadigvarande vård och fostran. Med HVB avses enligt 6 § SoF ett hem inom socialtjänsten, som drivs av landsting eller kommun och som tar emot enskilda för vård, behandling, omvårdnad eller tillsyn i förening med ett boende. Driver enskild person eller sammanslutning ett hem med motsvarande uppgifter skall hemmet räknas som ett HVB, om hemmet har minst fem platser eller, om hemmet har ett mindre antal platser, verksamheten bedrivs yrkesmässigt och är av avgörande betydelse för hemmets tillkomst eller bestånd.
Revisorerna har funnit att kommunerna har svårigheter att rekrytera familjehem och finna platser för placering av barn inom eller nära den egna kommunen och att kommunerna ibland tvingas acceptera oskäliga ekonomiska villkor. Enligt revisorerna har granskningen även visat att samhällets insatser för tillsyn och uppföljning av placeringarna är bristfälliga på såväl central och regional som lokal nivå. Detsamma gäller i fråga om utbildning, stöd och handledning till familjehemmen. Vidare konstateras att planeringen av vårdresurser för barn och ungdom, som kommuner och landsting har gemensamt ansvar för, inte fungerar på avsett sätt.
Revisorerna framhåller att kommunerna i dag är tvingade till en stark ekonomisk återhållsamhet som också gäller socialsektorns område. Familjehemsvården är den vårdform som är ekonomiskt mest fördelaktig för kommunerna och som mest liknar det vanliga hemmet. Revisorerna anser därför att kommunerna bör utveckla denna vårdform genom ökade insatser i form av utbildning, stöd och handledning åt familjehemsföräldrarna. Vidare bör ökade satsningar göras för att tillförsäkra familjehemsföräldrarna ekonomisk och social trygghet. Det bör ankomma på Socialstyrelsen att följa och påverka utvecklingen av familjehemsvården i kommunerna, t.ex. genom att styrelsen tar initiativ till uppföljningar och utvärderingar samt presenterar och sprider resultatet av utvärderingarna till kommunerna. Därigenom bör kommunerna kunna få ett nödvändigt stöd i sitt arbete.
Kommunernas och landstingens gemensamma ansvar för planeringen av vårdresurserna leder till diskussioner om vem som skall göra vad. Det finns i dag inte någon heltäckande fungerande vårdresursplanering. Familjehemsvården är t.ex. ofta inte nämnd i vårdresursplanen. Revisorerna anser därför att det är väsentligt att ansvarsfrågan blir klart och tydligt definierad och att de ansvariga vid utarbetandet av vårdresursplanerna beaktar krav på kvalitet, vårdinnehåll och utveckling av vården samt ekonomiska förhållanden. Enligt deras mening förefaller den lämpligaste lösningen vara att kommunerna får ett samlat ansvar för familjehemsvården. Revisorerna föreslår att frågan om ett enhetligt huvudmannaskap för barn- och ungdomsvården, utom för de särskilda ungdomshemmen, bör övervägas av Socialtjänstkommittén.
När det gäller kostnaderna för familjehemsvården har revisorerna funnit det svårt att få fram uppgifter. Statistiska uppgifter om vad olika vårdformer inom socialtjänsten kostar finns i dag inte att tillgå. Enligt revisorerna är det angeläget att kunnandet om kostnader och ekonomi utvecklas hos de beslutsfattare som handhar frågor om vård av barn och ungdomar. Revisorerna föreslår att Socialstyrelsen regelbundet bör sammanställa uppgifter om kostnader och ekonomi avseende olika vårdformer samt föra ut sådana uppgifter till länsstyrelser och kommuner.
Enligt revisorerna har länsstyrelsernas sociala funktion otillräckliga personalresurser för att kunna bedriva en fortlöpande tillsyn över socialnämnderna och över HVB. Revisorerna föreslår att åtgärder bör vidtas för att få en bättre balans mellan uppgifter och resurser hos länsstyrelsernas sociala funktion. Vidare föreslås att länsstyrelserna regelbundet genomför uppföljningar och utvärderingar av familjehemsvården.
Beträffande frågan om tillståndsgivning till privata HVB har revisorerna anfört följande. Det behövs klarare regler för tillstånd att driva enskilda HVB. Länsstyrelsens socialkonsulenter anser att tillståndsbedömningarna i en del fall är svåra. Socialkonsulenterna har inte några möjligheter att göra ingående ekonomiska bedömningar av de budgetförslag som anges i ansökningarna. Under granskningen har uppmärksammats att enskilda HVB i ökande utsträckning drivs i form av aktiebolag. Denna utveckling reser en rad frågor som bör belysas, t.ex. frågor om insyn, offentlighet, sekretess, ekonomi och om vårdnadsansvaret kan överlämnas till en juridisk person. Revisorerna föreslår att vad de anfört i denna del bör överlämnas till Socialtjänstkommittén som har i uppdrag att utreda frågan om vilka villkor som bör vara förenade med tillstånd att driva enskilda HVB.
Socialstyrelsen skall svara för tillsyn, uppföljning och utvärdering av bl.a. familjehemsvården. Revisorerna har uppmärksammat att styrelsens insatser för utveckling av familjehemsvården varit otillräckliga. Av de utvecklingsmedel som styrelsen disponerar har endast en mindre del gått till familjehemsvården. Missbrukarvård och institutionsvård har kraftigt prioriterats. Revisorerna anser att det finns anledning att kritisera Socialstyrelsen och Socialdepartementet för en alltför passiv hållning när det gäller utvecklingen av familjehemsvården. Det saknas i dag en samlad styrning från Socialstyrelsen. Styrelsens roll och uppgifter inom familjehemsvården behöver preciseras. Kommunerna behöver stöd och råd för att tolka gällande bestämmelser och för att utveckla vårdens innehåll och göra utvärderingar. Socialstyrelsen ger ut råd och anvisningar om barn och unga i familjehem, vilka kommunerna dock inte är skyldiga att följa och vilka enligt Socialstyrelsen inte verkar ha haft någon egentlig genomslagskraft. Revisorerna föreslår att Socialstyrelsen skall arbeta mer aktivt för en utveckling av familjehemsvården. Socialstyrelsen har enligt socialtjänstförordningen bemyndigande att utfärda närmare föreskrifter i fråga om HVB. Frågan om Socialstyrelsen också borde få befogenhet att utfärda föreskrifter riktade till kommunerna rörande rekrytering av familjehem och placering av unga i sådana hem bör övervägas av Socialtjänstkommittén.
Motionerna
I motion 1991/92:So31 av Eva Zetterberg m.fl. (v) hemställs om tillkännagivanden av vad som i motionen anförts om utbildning och anställningsförhållanden för familjehem. Motionärerna anför bl.a. följande. Utbildningen av familjehemsföräldrar är en angelägenhet för kommunerna. Handledning behövs både på grundnivå och vidareutbildningsnivå. De familjehemsföräldrar som i dag arbetar professionellt bör betraktas som en yrkesgrupp, med möjligheter till anställnings- och pensionsskydd. Betydande insatser behövs vad gäller samordning av, huvudmannaskap för och tillsyn över familjehemsvården, som är en mycket viktig resurs i det sociala arbetet. Vänsterpartiet ställer sig bakom riksdagens revisorers förslag till åtgärder rörande familjehemsvården.
I motion 1991/92:So282 av Liisa Rulander m.fl. (kds, fp, c, v) hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förbättrad familjehemsvård. Motionärerna anför bl.a. följande. Ett större behov av kvalificerade familjehem har aktualiserats i samband med diskussionerna om omedelbart omhändertagande av ungdomar som utför kriminella handlingar. Det är i dag allt svårare att rekrytera familjehem. Anställningsförhållandena kan skifta mycket från kommun till kommun. Introduktion och inskolning är mycket ovanliga. Familjerna förväntas klara uppdraget genom "sunt förnuft". Många familjer tvekar att ställa upp inför dessa godtyckliga anställningsförhållanden, trots att både intresse och kompetens finns. De vanliga familjehemmen kommer dock att kunna utgöra en utmärkt rekryteringsbas för kvalificerade uppdrag, under förutsättning att handledning och utbildning erbjuds dem redan i samband med det första uppdraget. Den utbildning som i dag erbjuds är huvudsakligen anordnad av familjehemmens intresseorganisationer. Det är angeläget att den utbildning och den metodutveckling som finns hos intresseorganisationerna kommer alla familjehem till del. För att detta skall vara möjligt bör uppgifter om vilka som har uppdrag som familjehem inte omfattas av sekretess. Det är likaså angeläget att familjehemmen får stöd från socialtjänsten och att kontakten präglas av kontinuitet. Motionärerna anser att riksdagens revisorers rapport om familjehemsvård för barn och ungdom i sin helhet bör föranleda åtgärder.
Allmänt om socialtjänsten
Nuvarande bestämmelser
Enligt socialtjänstlagen (1980:620 SoL) skall socialnämnden i kommunen verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden. Socialtjänstens insatser för barn och ungdom enligt SoL bygger på frivillig medverkan av den unge och hans vårdnadshavare. Inom kommunerna skall socialnämnden enligt 22 § SoL sörja för att den som behöver vårdas eller bo i ett annat hem än det egna tas emot i ett familjehem eller i ett HVB. Socialnämnden ansvarar för att den som genom nämndens försorg tagits emot i ett annat hem än det egna får god vård. Socialnämnden har enligt 26 § SoL tillsynsansvar för de barn, som med stöd av 25 § SoL placeras i familjehem. Såväl de biologiska föräldrarna som familjehemsföräldrarna skall av nämnden få råd, stöd och annan hjälp som de behöver. Enligt 69 § SoL har socialnämnden -- eller den nämnd som ansvarar för socialtjänsten -- ett tillsynsansvar över de enskilda HVB, som finns i kommunen. Ansvaret för planeringen av vårdresurser för barn och ungdom åvilar landsting och kommuner gemensamt (23 § SoL).
Länsstyrelsen har ansvar för den regionala tillsynen över socialnämndernas tillämpning av socialtjänstlagen samt över HVB och familjehemsvården. Enligt 68 § SoL skall länsstyrelserna inom länet följa socialnämndernas tillämpning av denna lag, informera och ge råd till allmänheten i frågor som rör socialtjänsten, biträda socialnämnderna med råd i deras verksamhet, främja samverkan på socialtjänstens område mellan kommunerna och andra samhällsorgan samt i övrigt se till att socialnämnderna fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt.
Socialstyrelsens uppgifter regleras i 67 § SoL. Där stadgas att Socialstyrelsen har tillsyn över socialtjänsten i riket. Styrelsen skall följa och vidareutveckla socialtjänsten. Till ledning för tillämpningen av denna lag utfärdar Socialstyrelsen allmänna råd.
Bestämmelser om sekretess på socialtjänstens område återfinns i 7 kap. 4--6 §§ sekretesslagen (1980:100). Huvudregeln är att det råder sekretess om den enskildes personliga förhållanden. Uppgifter om dessa får enligt 7 kap. 4 § första stycket sekretesslagen lämnas ut endast om det står klart att de kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Vad som menas med begreppet personliga förhållanden skall enligt förarbetena till lagen (prop. 1979/80:2) bestämmas med ledning av vanligt språkbruk. Någon tvekan om att uttrycket avser så vitt skilda förhållanden som t.ex. en persons adress eller yttringarna av ett psykiskt sjukdomstillstånd råder inte enligt förarbetena.
I 14 kap. 9 § första stycket sekretesslagen finns en allmän regel om förbehåll vid utlämnande av uppgift till enskild. Ett förbehåll inskränker rätten för en mottagare av uppgifter att förfoga över uppgifterna. Ett förbehåll kan gälla t.ex. förbud mot vidarespridning av uppgiften eller mot publicering av namn eller hemliga uppgifter ur handlingar. Genom ett förbehåll uppkommer en tystnadsplikt för den person förbehållet riktar sig till (jfr 20 kap. 3 § brottsbalken). Genom förbehåll av det nämnda slaget kan stelhet i sekretessregleringen motverkas och utomståendes informationsbehov tillgodoses i angelägna fall.
Utredningar
På initiativ av riksdagen (1990/91:SoU:6) tillsatte den förra regeringen i juni 1991 en parlamentarisk kommitté, (Socialtjänstkommittén), med uppgift att göra en allmän översyn av socialtjänstlagen (dir. 1991:50). Utgångspunkt för kommitténs arbete är enligt direktiven att det synsätt som kommer till uttryck i socialtjänstlagens målformuleringar skall ligga fast. Översynen bör bl.a. utifrån en utvärdering av hur socialtjänstlagen tillämpas inriktas på ställningstaganden till vilket uppdrag socialtjänsten skall ha och hur detta uppdrag skall kunna genomföras. Även socialtjänstens organisation måste ses över. Det anges som angeläget att översynen inriktas mot vissa uppräknade huvudområden, som t.ex. socialtjänstens framtida inriktning och organisation och frågor om tillsyn, uppföljning och utvärdering.
Beträffande socialtjänstens framtida inriktning och organisation sägs i direktiven att kommittén bör ta ställning till vilka uppgifter som individ- och familjeomsorgen bör ha och om delar av verksamheten kräver särskilda organisatoriska förutsättningar. Kommittén bör vidare analysera förutsättningarna för en förändring av socialsekreterarnas arbetsuppgifter och ansvarsområden och därvid särskilt uppmärksamma kompetensfrågorna.
Angående tillsynsfrågorna sägs i direktiven att dessa får ökad tyngd i ett skede kännetecknat av decentralisering, generella i stället för riktade statsbidrag och tilltagande privatisering inom vården.
Beträffande uppföljning och utvärdering anges i direktiven att en ändrad styrning av den kommunala verksamheten ställer krav på att såväl statens som kommunernas och landstingens uppföljnings- och utvärderingsinstrument förbättras. Kommittén skall därför överväga vilken uppföljning och utvärdering som bör ske av den kommunala socialtjänsten och de privata vårdgivarnas verksamhet och hur detta arbete kan underlättas och stärkas. Kommittén bör i dessa delar inhämta synpunkter från Socialstyrelsens pågående arbete med tillsyns-, uppföljnings- och utvärderingsfrågor.
Kommitténs arbete skall vara slutfört senast vid utgången av år 1993.
I januari 1992 tillsatte Socialdepartementet och Civildepartementet en arbetsgrupp med uppgift att klargöra och utveckla innehållet i länsstyrelsernas arbete med tillsyn och uppföljning av socialtjänsten. Arbetsgruppens rapport (Ds 1992:67), Länsstyrelserna och socialtjänsten -- tillsyn och uppföljning under utveckling, överlämnades till regeringen i juni 1992. I rapporten konstateras att länsstyrelsen har behov av resursförstärkning för att fullgöra det tillsyns-, uppföljnings- och utvärderingsarbete som åligger den. För att åstadkomma denna nödvändiga förstärkning föreslås att vissa arbetsuppgifter avlastas länsstyrelserna. Mest angeläget är enligt arbetsgruppen att handläggningen av ärenden enligt lagen om vård av missbrukare (LVM) så snart som möjligt förs över till kommunerna. En annan stor ärendegrupp som bör avlastas länsstyrelserna är ärenden enligt lagen om handel med drycker. Regeringen har i maj 1992 utsett en särskild utredare med uppdrag att utreda möjligheterna till en kommunalisering av dessa båda ärendegrupper. Utredningen skall enligt direktiven vara klar senast den 1 mars 1993. För att ge ökat utrymme för uppföljning, utvärdering och kunskapsåterföring föreslås i rapporten att ytterligare fem ärendeområden skall avlastas länsstyrelserna.
Socialstyrelsen har under 1990 påbörjat ett tillsynsprojekt "Aktiv uppföljning". Projektet innebär att Socialstyrelsen kommer att granska ett flertal verksamhetsområden inom ett län för att få en samlad bild av hur verksamheten inom socialsektorn fungerar i länet. Projektet kommer att ta ca sju år och avser samtliga län i riket. Vidare har Socialstyrelsen i maj 1991 erhållit ett uppdrag från dåvarande regeringen att närmare utreda hur behovet av vetenskapligt grundade utvärderingar av behandlingsmetoder och andra insatser inom socialtjänstens individ- och familjeomsorg skulle kunna tillgodoses. Som ett resultat av uppdraget pågår inom Socialstyrelsen uppbyggnaden av ett centrum för utvärdering av metoder i socialt arbete. Centrumet skall ur olika aspekter vetenskapligt värdera olika metoder och insatser inom individ- och familjeomsorgen. Vidare skall centrumet göra kunskapssammanställningar och bedömningar, sprida information och verka för genomförande så att förändringar kan ske till bättre och mer effektiva metoder. Centrumet skall också fungera som kunskapsbank när det gäller metoder i socialt arbete.
Tidigare behandling
Utskottet har vid ett flertal tillfällen behandlat frågan om länsstyrelsernas sociala funktion. I yttrandet 1990/91:SoU3y
konstaterade utskottet på nytt att länsstyrelserna av allt att döma har svårigheter att fullgöra sina lagstadgade uppgifter på det sociala området. Utskottet ansåg det nödvändigt att länsstyrelserna får resurser att utföra de lagstadgade uppgifterna. Utskottet förutsatte att det arbete som då pågick inom Socialdepartementet för att komma till rätta med problemen skulle ske skyndsamt. Utskottet avstyrkte i avvaktan på resultatet av detta arbete ett motionsyrkande om att vissa av länsstyrelsens uppgifter på det sociala området skulle föras över till kommunerna. I betänkandet 1990/91:BoU14 anförde bostadsutskottet att en resursförstärkning för de sociala funktionerna enligt de riktlinjer som föreslogs i motionen var under övervägande i regeringskansliet. Utskottet hemställde att motionen skulle avslås. Riksdagen följde utskottet.
Utskottet behandlade våren 1989 propositionen 1988/89:130 om Socialstyrelsens framtida roll, uppgifter och inriktning. Utskottet tillstyrkte i betänkandet 1988/89:SoU24 att riksdagen godkände regeringens förslag i fråga om Socialstyrelsens huvudsakliga uppgifter och verksamhetsinriktning. Riksdagen följde utskottet. Enligt riksdagens beslut skall Socialstyrelsen i första hand inrikta sitt arbete på tillsyn i form av uppföljning och utvärdering av den verksamhet som kommuner, landsting och andra organ bedriver inom socialsektorns område. Socialstyrelsen skall också i egenskap av expertmyndighet kunna tillhandahålla kunskapsunderlag som kan behövas av regering, landsting och kommuner inför olika ställningstaganden. Den nya organisationen trädde i kraft den 1 januari 1990.
Den privata vården -- tillsyn och tillstånd
Enligt 69 § SoL skall enskild person eller sammanslutning som vill inrätta hem för vård eller boende söka tillstånd hos länsstyrelsen. Ett sådant hem står under löpande tillsyn av socialnämnden i den kommun där hemmet är beläget. Direkttillsynen över enskilda hem för vård eller boende skall utövas av både kommunen och länsstyrelsen (68 § SoL).
Inom Socialstyrelsen pågår för närvarande en översyn av tillståndsgivningen för de privata hemmen för vård eller boende. En rapport kommer att läggas fram under hösten 1992 med förslag till förändringar i lagstiftningen på området. Vidare har regeringen uppdragit åt Statskontoret att som underlag för Socialtjänstkommittén utreda frågor som bl.a. rör tillstånd för och tillsyn av enskilt drivna HVB.
I direktiven för Socialtjänstkommittén (s. 24) anförs att det stora inslaget av privata vårdgivare inom vården av bl.a. barn och ungdomar motiverar en översyn av de regler som finns för tillstånd och tillsyn av verksamheten. Enligt direktiven bör kommittén överväga innehållet i och formerna för tillsynen av såväl den kommunala socialtjänsten som de privata vårdgivarnas verksamhet. Särskild uppmärksamhet bör ägnas frågan om vilka villkor som bör vara förenade med tillstånd att driva HVB och hur tillsynen över hemmen bör vara utformad.
Tidigare behandling
I betänkandet 1991/92:SoU2 avstyrkte utskottet motionsyrkanden om en översyn av regler, riktlinjer och kompetenskrav för den vård som erbjuds utanför den offentliga vården. Utskottet hänvisade till Socialtjänstkommitténs uppdrag. Riksdagen följde utskottet.
Utbildning m.m.
Bakgrund
Familjehemmens behov av utbildning, fortbildning och handledning skall tillgodoses av placerande kommun. Socialstyrelsen fick i januari 1988 regeringens uppdrag att utvärdera socialtjänstens verksamhet bland främst utsatta barn och ungdomar. Utredningen fick namnet REBUS-projektet. Huvuddelen av uppdraget har redovisats i rapporten Växa i välfärdsland (SoS-rapport 1990:3). I rapporten behandlas vissa utbildningsfrågor. Genom metodutveckling, uppföljning och utvärdering bör enligt Socialstyrelsen en ökad professionalism uppnås. Socialarbetarna bör ges ökat stöd genom program och riktlinjer samt genom den politiska och administrativa ledningen. Socialstyrelsen kommer att medverka till att dess förslag kan förverkligas. I rapporten Vård utom hemmet (SoS-rapport 1990:4) redovisas de frågor i regeringsuppdraget som rör barn och ungdomar som omhändertagits av samhället. Av en enkät som Socialstyrelsen i samband härmed riktade till kommuner och landsting framgår att utbildningen av familjehemsföräldrarna är otillräcklig. Av de tillfrågade huvudmännen hade endast 25 % utarbetat egen utbildning för familjehemsföräldrarna. För kommuner med särskild sektion för familjehemsvården var motsvarande siffra 60 %. Det konstateras att den utbildning som sker till stora delar drivs av familjehemmens intresseorganisationer. Samtliga berörda parter är överens om att både grundutbildning och fortbildning är av central betydelse för att utveckla kvaliteten på vården.
Under 1983 och 1984 gjorde justitieombudsmannen (JO) en undersökning av hur socialnämnderna fullgör sina uppgifter inom familjehemsvården. Resultatet av granskningen har redovisats i JO:s ämbetsberättelse 1986/87 (s. 138 ff.). I rapporten framfördes allvarlig kritik mot kommunerna. Bl.a. riktades kritik mot att socialnämnderna underlät att hålla god kontakt med familjehemsföräldrarna. När det gäller stödet till familjehemmen har det sedan JO kom med sin kritiska rapport drivits två statsfinansierade försöksprojekt för att stödja familjehemmen. I Kopparbergs län har kommunerna grundat stiftelsen Dalahem som är en stödorganisation för familjehem. I Östergötland har ett liknande stöd till familjehem utvecklats. Familjehemmens riksförbund och Familjevårdens centralorganisation, som båda driver en landsomfattande utbildning för sina medlemmar, har fått utvecklingsmedel från Socialstyrelsen. Socialstyrelsen har år 1986 gett ut Allmänna råd om barn och unga i familjehem och en skrift, Vård i familjehem -- hur vill vi ha den (SoS redovisar 1987:8).
I rapporten Privat och offentligt i vården (SoS-rapport 1991:27) redovisas resultatet av det uppdrag Socialstyrelsen fick av regeringen 1989. I rapporten konstateras att, trots ovannämnda insatser, utvecklingen av stödet till familjehemmen generellt sett har varit svag under tiden efter JO:s kritiska rapport. Utredarna anser att det finns anledning att på nytt göra en uppföljning och utvärdering av hela familjehemsvården. Likaså konstaterar Socialstyrelsen, efter att ha gjort en kartläggning av aktuella placeringar i familjehem under 1989 och 1990, att frågan om hur stödet och handledningen till familjehemsföräldrarna bör utformas behöver belysas mer ingående. Resultatet av kartläggningen har presenterats i skriften Familjehem för barn och föräldrar -- en kartläggning.
Inom ramen för Barn i fokus-projektet har Socialstyrelsen och Kommunförbundet under 1992 påbörjat en gemensam satsning på att utveckla familjehemsvården. Projektet beräknas vara avslutat vid årsskiftet. Vidare genomför Socialstyrelsen och Kommunförbundet under 1992 en riksomfattande seminarieserie riktad till deltagare inom kommunernas familjehemsverksamhet. Syftet är att öka kompetensen hos familjehems- och socialsekreterare, vilket ses som en nödvändig förutsättning för att utveckla familjehemsvården. I samarbete med högskolorna i bl.a. Stockholm och Lund har Socialstyrelsen fått till stånd fortbildningskurser för socialsekreterare.
Tidigare behandling
Motioner om behovet av olika utbildningsinsatser inom socialtjänsten har behandlats flera gånger tidigare av utskottet, bl.a. i betänkandena 1990/91:SoU7 och 1991/92:SoU1. I betänkandet 1990/91:SoU7 delade utskottet motionärernas inställning i fråga om betydelsen av utbildning och fortbildning av familjehemsföräldrar, av personalen vid de särskilda ungdomshemmen och inom socialtjänsten över huvud taget. Utskottet såg positivt på att Socialstyrelsen avsåg att medverka till att förstärka de personalutvecklande insatserna för dessa grupper. Mot denna bakgrund ansåg utskottet att det inte behövdes något initiativ från riksdagens sida. De då aktuella motionerna avstyrktes därför. Riksdagen följde utskottet. I betänkandet 1991/92:SoU1 anförde utskottet att riksdagen nyligen hade ställt medel till Socialstyrelsens förfogande för utbildning och kompetensutveckling inom socialtjänsten när det gäller utsatta barn. Mot denna bakgrund och då utskottet ansåg att riksdagens revisorers projekt om familjehemmen borde avvaktas innan riksdagen vidtog någon åtgärd beträffande utbildning av familjehemsföräldrar avstyrktes motionerna. Riksdagen följde utskottet.
Anställningsförhållanden och ersättningar
Som tidigare nämnts fick Socialstyrelsen år 1988 i uppdrag av regeringen att följa upp och utvärdera socialtjänstens verksamhet bland utsatta barn och ungdomar. I uppdraget ingick även att undersöka hur frågan om ersättningar till familjehemsföräldrar skulle lösas. Rapporten Vård utom hemmet (SoS-rapport 1990:4) innehåller en redovisning av ersättningsfrågan. Uppdraget hade i denna del sitt ursprung i en riksdagsbehandling (AU 1986/87:8) av en motion där man krävde att familjehemsföräldrar skulle likställas med arbetstagare. I motionen betonades familjehemmens viktiga uppgift när det gäller omvårdnaden av barn och ungdomar. Motionärerna framhöll att kraven på familjehemmen växer samtidigt som svårigheterna med att få fram kvalificerade familjehem ökar. Som ett skäl härför angav motionärerna att den som åtar sig uppgiften som familjehemsförälder mister en stor del av den sociala tryggheten eftersom vederbörande inte betraktas som arbetstagare. Arbetsmarknadsutskottet anförde att utskottet inte ville förneka att det kan finnas en rad olösta problem när det gäller ersättningen till familjehemsföräldrarna av det slag som förts fram i motionen. Utskottet ansåg dock att det inte är en lämplig väg att lösa problemen genom en ändring i den arbetsrättsliga lagstiftningen. Enligt utskottet torde en del av huvudfrågorna kunna hänföras till vad som normalt regleras genom avtal. Socialstyrelsen anför i nyssnämnda rapport att om familjehemsföräldrar är anställda skall de garanteras fortsatt arbete ifall det barn som finns placerat hos dem av någon anledning skulle lämna familjehemmet. Detta innebär att man blev tvungen att hitta ett barn till en viss familj. Målsättningen med familjehemsplaceringen är dock att varje familjs lämplighet skall bedömas utifrån varje barns speciella behov. Socialstyrelsen anser att ett sätt att garantera ekonomisk och social trygghet för familjehemsföräldrar -- utan att behöva ge avkall på samhällets möjligheter att vid varje enskild placering söka ett speciellt hem -- är den form av objektanställning som prövas inom landstingssektorn. Det innebär att anställningen är knuten till det placerade barnet och upphör då placeringen upphör. Socialstyrelsen anser att objektanställning som metod att trygga familjehemsföräldrarnas situation i första hand bör övervägas. Styrelsen tar inte ställning till hur hög ersättningen skall vara. Denna fråga får lösas genom avtal.
Den ekonomiska ersättning som kommunerna betalar ut till familjehemmen består dels av arvode, dels av omkostnadsersättning. Arvodet utgör en skattepliktig inkomst. Socialnämnden erlägger sociala avgifter och drar, i förekommande fall, preliminärskatt. Omkostnadsersättningen avser att täcka de kostnader som föranleds av placeringen. Omkostnadsersättningen är från och med inkomståret 1991 skattepliktig. Om ersättningen betalas ut med högst de delar av basbeloppet som Riksskatteverket och Svenska kommunförbundet rekommenderar, får den skattskyldige göra avdrag i deklarationen med motsvarande belopp. Svenska kommunförbundet har i cirkulär 1992:33 utfärdat rekommendationer avseende omkostnadsersättning och lämnat förslag till beräkningssätt och storlek på arvodesersättningar inom familjehemsvården. Enligt rekommendationerna skall arvodet utgå i procent av det för året gällande basbeloppet fördelat per månad. Arvodet skall vara ATP-grundande. Detta innebär att lägsta arvode måste uppgå till minst 100,3 % av basbeloppet. Begär kommunen att uppdragstagaren tillfälligt eller under längre tid, helt eller delvis, avstår från förvärvsarbete bör inkomstbortfallet kompenseras med extra arvode upp till högst 450% av gällande basbelopp fördelat per månad. I särskilda fall, då placeringen ställer mycket höga krav på familjehemmet, bör förhöjt arvode utbetalas. Uppdraget att vara familjehem berättigar inte uppdragstagaren till ersättning enligt semesterlagen. Kommunförbundet har betonat vikten av att enskilda personer som engageras för samhälleliga vårduppgifter så långt möjligt skyddas mot skador som kan inträffa med anledning av vårduppgiften. Kommunförbundet rekommenderar kommunerna att teckna ansvarsförsäkring för bl.a. personer som placeras i familjehem och att svara för självrisken inom denna försäkring. Uppdragstagarna rekommenderas att teckna en s.k. fritidsförsäkring. Genom en sådan försäkring kommer de att få ett skydd som liknar arbetsskadeförsäkringen.
Huvudmannaskapet
I dag har kommunen ansvaret för att barn och ungdom som befinner sig i riskzonen får skydd och stöd och -- om det behövs -- vård och fostran utanför det egna hemmet. Behovet av HVB inom varje landstingskommun skall enligt SoL tillgodoses av landstingskommunen och kommunerna i området. Detta gäller även de särskilda ungdomshemmen (§ 12-hemmen). I maj 1991 beslöt riksdagen att huvudmannaskapet för de s.k. § 12-hemmen under 1992 skulle överföras från kommuner och landsting till staten (1990/91:SoU14, rskr. 267). I juni 1991 tillkallade regeringen en särskild utredare för att göra en utredning om institutioner inom ungdomsvården och missbrukarvården. Utredningens uppdrag är slutfört och i det betänkande (SOU 1992:18) som har överlämnats till regeringen föreslås att en ny statlig myndighet inrättas för ledning och uppföljning av verksamheten vid de särskilda ungdomshemmen och LVM-hemmen. En proposition är aviserad under hösten i den delen.
Utskottets bedömning
Familjehemsvården är en viktig resurs i det sociala arbetet. Det är i dag den dominerande vårdformen för barn och ungdom som behöver vård utanför det egna hemmet. I flertalet fall är vård i familjehem överlägsen vård i institution på grund av den nära anknytningen till vuxna ersättare för de biologiska föräldrarna och den känslomässiga relation som uppstår mellan dem och det placerade barnet. Även kontinuiteten i relationer är ett grundläggande motiv till att familjehem många gånger är att föredra framför andra vårdformer. Vårdformen är enligt revisorernas rapport också den ekonomiskt mest fördelaktiga. Kommunerna har emellertid i dag svårigheter att rekrytera kvalificerade familjehem, särskilt för tonåringar. Orsakerna härtill är enligt revisorernas rapport flera. Familjehemsföräldrarna får inte den utbildning som de behöver för att kunna fullgöra sitt uppdrag och möta de ökade krav som ställs på dem. Även socialtjänstens stöd och handledning till familjehemsföräldrarna är bristfälliga.
Utskottet anser att åtgärder nu behövs för att utveckla och stärka familjehemsvården bl.a. genom utbildning, stöd och handledning till familjehemsföräldrarna. Regeringen bör ta del av revisorernas överväganden och förslag och återkomma till riksdagen i frågan.
Vad utskottet nu anfört bör riksdagen, med anledning av revisorernas förslag och motionerna So31 (v) och So282 (kds, fp, c, v), som sin mening ge regeringen till känna.
Hemställan
Utskottet hemställer
att riksdagen, med anledning av riksdagens revisorers förslag och motionerna 1991/92:So31 och 1991/92:So282, som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Stockholm den 22 oktober 1992
På socialutskottets vägnar
Bo Holmberg
I beslutet har deltagit: Bo Holmberg (s), Sten Svensson (m), Göte Jonsson (m), Anita Persson (s), Ingrid Andersson (s), Rosa Östh (c), Rinaldo Karlsson (s), Ingrid Hemmingsson (m), Jan Andersson (s), Johan Brohult (nyd), Hans Karlsson (s), My Persson (m), Martin Nilsson (s), Barbro Westerholm (fp) och Chatrine Pålsson (kds).