EU:s institutioner m.m.
Betänkande 1994/95:KU43
Konstitutionsutskottets betänkande
1994/95:KU43
EU:s institutioner m.m.
Innehåll
1994/95 KU43
Sammanfattning
I detta betänkande behandlar utskottet ett antal motioner om EU:s institutionella utveckling, offentlighet och sekretess inom EU samt svenska språkets ställning i EU. Utskottet avstyrker dessa motioner. Reservationer har avgetts dels av (fp), dels av (v) och (mp) gemensamt.
Utskottet föreslår samtidigt att riksdagen uttalar att regeringen under hösten 1995 bör överlämna en skrivelse till riksdagen med en redovisning för uppläggningen av förberedelsearbetet inför regeringskonferensen 1996 samt för vissa mer principiella ställningstaganden från regeringens sida i de sakfrågor som konferensen kommer att behandla.
Motioner
1994/95:K205 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att Sverige i arbetet inom EU skall lägga särskild vikt vid att hävda offentlighetsprincipen,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att Sverige skall verka för ökad öppenhet inom EU:s institutioner så att beslut, protokoll och arbetsunderlag där offentliggörs,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att statsråd och andra som företräder Sverige i EU regelmässigt bör offentliggöra sina ställningstaganden där,
1994/95:K218 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas
1. att riksdagen beslutar att en ny folkomröstning bör anordnas om svenskt EU-medlemskap om regeringskonferensen leder fram till beslut som ökar EU:s överstatliga karaktär,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om den internationella öppenhet som bör prägla EU,
1994/95:K224 av Alf Svensson m.fl. (kds) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att EU utvecklas till en federation baserad på subsidiaritetsprincipen,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att utarbeta en egen enhetlig grundlag för EU med klar kompetensfördelning där bl.a. respekten för de små ländernas situation uppmärksammas,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att verka för ökad öppenhet inom EU och i hanteringen av EU-ärenden i Sverige,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att verka för att Europaparlamentet får ökad makt och ökat inflytande,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att medlemsländerna bör behålla kontrollen på det inrikespolitiska och utrikespolitiska samarbetet med hjälp av bl.a. enhälligt beslutsfattande.
1994/95:U502 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) vari yrkas
16. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att Sverige inom EU bör arbeta för att hävda svenskans ställning som likaberättigat EU-språk och motsätta sig varje förslag om att inskränka antalet arbetsspråk,
18. att riksdagen hos regeringen begär en lista med konkreta EU-regler som bör upphävas och överföras till medlemstaternas kompetens eller bättre kan omhändertas av internationella organisationer med bredare medlemskrets,
19. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att Sverige inom EU bör använda sitt veto för att motsätta sig alla förändringar som inskränker småstaternas inflytande i EU:s beslutsprocess.
1994/95:U503 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en stärkt roll för EU-parlamentet,
11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om offentlighet inom EU.
Utskottet
Europeiska unionens institutioner
Utvecklingen
I april 1951 tillkom fördraget om den Europeiska kol- och stålgemenskapen (EKSG). Samarbetet inom EKSG skulle inte utgöra ett traditionellt mellanstatligt samarbete utan också ha överstatliga inslag. Målet för detta samarbete var att skapa förutsättningar för fred i Europa. För att uppnå detta politiska mål och också för att befordra välståndsutvecklingen i de medverkande länderna skulle en gemensam marknad för kol och stål upprättas. Diskriminering och konkurrensbegränsande åtgärder i förhållandet mellan medlemsstaterna skulle förhindras.
Fördraget om kol- och stålgemenskapen följdes år 1957 av fördragen om Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG) och Europeiska atomenergigemenskapen (Euratom). Fördraget om EEG, det s.k. Romfördraget, kan sägas vara ett avtal mellan stater som på ett antal definierade områden avhänder sig självbestämmande till förmån för ett gemensamt beslutsfattande i gemenskapens institutioner. EEG:s uppgifter var att främja en harmonisk utveckling av den ekonomiska verksamheten inom gemenskapen som helhet, en fortgående och balanserad tillväxt, en ökad stabilitet, en allt snabbare höjning av levnadsstandarden samt närmare förbindelser mellan medlemsstaterna. Detta skulle åstadkommas genom att en gemensam marknad upprättades och genom att medlemsstaternas ekonomiska politik gradvis närmades till varandra.
Genom Romfördraget etablerades fyra institutioner: Europaparlamentet, ministerrådet, kommissionen och EG-domstolen. Europaparlamentet och EG-domstolen var redan från början gemensamma för de två nyupprättade gemenskaperna och EKSG, medan de beslutande och verkställande institutionerna var särskilda. Sammanslagningen av de beslutande och verkställande institutionerna inom de olika gemenskaperna skedde genom det s.k. fusionsfördraget 1967.
Europaparlamentet valdes till en början av medlemländernas parlament. Sedan 1979 väljs emellertid ledamöterna av parlamentet direkt av medborgarna i medlemsländerna. Valen äger rum i stort sett samtidigt med tillämpning av valregler som länderna själva bestämmer. Reglerna måste dock innebära att varje unionsmedborgare har rösträtt och är valbar vid val i den medlemsstat där han bor under samma förutsättningar som den statens medborgare.
Den första större revisionen av Parisfördraget om EKSG och Romfördraget om EEG och Euratom skedde genom Europeiska enhetsakten 1986 med ikraftträdande den 1 juli 1987. Genom Enhetsakten fick de tre fördragen en gemensam preambel med en ingress och tre artiklar. Inom det institutionella området rörde viktiga förändringar beslutsprocessen inom gemenskaperna. När det gällde den harmonisering av lagarna som var nödvändig för att förverkliga den inre marknaden skulle besluten i ministerrådet som regel fattas som majoritetsbeslut. Enhällighet krävdes mer undantagsvis. I dessa frågor infördes också en samarbetsprocedur mellan rådet och parlamentet, som stärkte parlamentets ställning men utan att det fick det slutliga avgörandet. Även kommissionen fick en starkare position genom att befogenheterna att tillämpa av rådet beslutade föreskrifter och utfärda tillämpningsföreskrifter till dessa utvidgades.
Genom Maastrichtfördraget som trädde i kraft den 1 november 1993 har Europeiska unionen (EU) upprättats. Den innesluter tre stora samarbetsområden, tre pelare. Den första pelaren utgörs av Europeiska ekonomiska gemenskapen som numera betecknas Europeiska gemenskapen (EG). Den andra pelaren omfattar ett mellanstatligt samarbete inom utrikes- och säkerhetspolitikens område och den tredje ett likaledes mellanstatligt samarbete inom området för rättsliga frågor och inrikes angelägenheter. Inom unionen sker det överstatligt präglade samarbetet fortfarande inom de tre gemenskaperna. Till detta samarbete förs också vissa nya samarbetsområden av vilka det mest långtgående är det som syftar till att upprätta en ekonomisk-monetär union.
Inga djupgående förändringar i den institutionella strukturen blev följden av Maastrichtfördraget. Beslutsordningen ändrades dock på flera viktiga punkter. Användning av majoritetsbeslut i rådet vidgades. Europaparlamentet fick ett ökat inflytande genom medbestämmandeproceduren som bl.a. tillämpas på inre marknadsfrågor. Den ger parlamentet en möjlighet att förhindra beslut av lagstiftningskaraktär.
Utvecklingen inom EG har under 1980- och 1990-talet således gått mot ökad överstatlighet. Parlamentets ställning har stärkts i två omgångar. Majoritetsbeslut tillämpas i ökande utsträckning i rådet. Kommissionen har fått en starkare position. Till denna utveckling har emellertid EG-domstolen i hög grad bidragit. Domstolens främsta uppgifter är att tolka och tillämpa EG:s fördrag och regelsystem. Domstolen dömer i tvister mellan EG och medlemsländerna, mellan medlemsländerna inbördes och mellan EG och medborgarna. Större delen av EG-rätten tillämpas emellertid av de nationella domstolarna, som dock är skyldiga att följa EG-domstolens förhandsbesked. Genom sin verksamhet har domstolen utvecklat fler av EG-rättens viktigaste principer, bl.a. principerna om EG-rättens företräde framför nationell rätt och om EG-rättens direkta tillämplighet.
Rom-fördraget i lydelse efter ingåendet av Maastrichtfördraget begränsar emellertid EG:s handlande på olika sätt. Det fastslås att gemenskapen skall utöva sin verksamhet inom ramen för den behörighet som den har tilldelats och de mål som har uppställts enligt fördraget. Denna s.k. legalitetsprincip innebär att gemenskapens institutioner kan handla endast när en befogenhet uttryckligen ges i fördraget. Institutionerna kan alltså inte själva bestämma sin egen kompetens. Det fastslås vidare att gemenskapen inte skall vidta någon åtgärd som går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målen i fördraget. Principen innebär i korthet att institutionerna inte får ålägga enskilda rättssubjekt förpliktelser utöver vad som är absolut nödvändigt för att uppnå målet med en reglering och att även sådana förpliktelsers inverkan inte får stå i missförhållande till nyttan av regleringen. Detta brukar kallas för proportionalitetsprincipen.
Legalitetsprincipen var redan före Maastrichtfördraget fördragsfäst och proportionalitetsprincipen erkänd i domstolspraxis. Genom Maastrichtfördraget infördes en ny princip, subsidiaritetsprincipen, ibland kallad närhetsprincipen. Den föreskriver att EG skall handla endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och åtgärden därför, på grund av sin omfattning och sina verkningar, bättre kan utföras av gemenskapen. Principens centrala innebörd är att "högre" samhälleliga beslutsnivåer skall understödja "lägre" och endast ingripa då de "lägre" inte förmår lösa ett problem. Subsidiaritetsprincipen har ännu inte varit föremål för rättslig prövning. Däremot har kommissionen gjort en översyn av det existerande regelverket med utgångspunkt från bl.a. denna princip.
Institutionernas roll i beslutsprocessen
I EG:s beslutsprocess har den av medlemsländerna oberoende kommissionen en initiativtagande, övervakande och verkställande roll. Den formella initiativrätten i normgivningsfrågor tillkommer endast kommissionen. Ett förslag från kommissionen är en förutsättning för att en formell beslutsprocess skall initieras. Kommissionens övervakande roll tar bl.a. sikte på tillämpningen av fördragsbestämmelserna och de bestämmelser som institutionerna antagit med stöd av fördraget (sekundärrätten). Utgångspunkten för kommissionens kontroll är EG:s gemensamma intresse, inte de nationella intressena. Kommissionens verkställande åtgärder och tillämpning i övrigt av fördragen och sekundärrätten sker i stor utsträckning genom ett omfattande och utvecklat system av kommittéer med representanter för medlemsstaterna (kommittologin). Genom kommittologin behåller medlemsstaterna ett visst inflytande över utnyttjandet av de befogenheter som delegerats till kommissionen.
Kommissionen består av 20 ledamöter med fem års mandattid. Tillsättningsproceduren inleds med att medlemsländerna nominerar en ordförandekandidat. I samråd med denne nomineras sedan de övriga kommissionsledamöterna. Därefter skall Europaparlamentet godkänna den föreslagna kommissionen. Till sist sker utnämningen av kommissionärerna gemensamt av medlemsländerna. Minst en och högst två av kommissionens ledamöter skall komma från varje medlemsland.
Varje kommissionär har ett eget "kabinett" med en grupp tjänstemän som han eller hon utsett själv. En kommissionsledamot ansvarar för ett eller flera av de 23 s.k. generaldirektoraten. Där sker beredningen av ärenden men den kan också ske i särskilda expertgrupper med deltagare från olika medlemsländer. Kommissionsförslagen riktas till Europeiska unionens råd (ministerrådet) där de viktigaste besluten fattas inom EU. Rådet utgörs av representanter för medlemsstaternas regeringar. Vilka ministrar som deltar beror på de behandlade frågornas sakinnehåll. Mer övergripande frågor behandlas vid utrikesministrarnas möten ungefär en gång i månaden. Ordförandeposten roterar mellan länderna på halvårsbasis. Ordförandelandets utrikesminister tituleras rådspresident och företräder EU i internationella sammanhang. Minst en ledamot av kommissionen är alltid närvarande vid rådets möten.
Vissa beslut kräver enhällighet i rådet. Men flertalet beslut inom ramen för EG-samarbetet fattas med kvalificerad majoritet. Genom regeln om kvalificerad majoritet kan en stat och dess medborgare bli bundna av ett beslut som denna stat motsatt sig. Vid beslut med kvalificerad majoritet förfogar varje stat över ett visst röstetal som är relaterat till landets storlek. Frankrike, Italien, Storbritannien och Tyskland har tio röster var, Spanien åtta röster, Belgien, Grekland, Nederländerna och Portugal fem röster var, Sverige och Österrike fyra röster var, Danmark, Finland och Irland tre röster var samt Luxemburg två röster. Det sammanlagda antalet röster uppgår således till 87. Rådets beslut skall fattas med minst 62 röster när beslutet skall fattas på förslag från kommissionen. En blockerande minoritet utgör således 26 röster. Vid förändringen av röstningsreglerna våren 1994 enades medlemsstaterna dessutom om att 23 röster mot ett förslag skulle räcka för att förslaget skulle vila till dess tillräckligt stor enighet uppnåddes.
Rådets beredande organ är De ständiga representanternas kommitté (Coreper), som består av medlemsstaternas EU-ambassadörer. Det har till uppgift att jämka samman skiljaktiga meningar inför besluten i rådet. Coreper har till sin hjälp ett stort antal kommittéer som består av tjänstemän från medlemsstaternas fackdepartement eller EU-ambassader. Rådet biträds också av ett sekretariat som leds av en generalsekreterare. Sekretariatet består av sju generaldirektorat.
Kommissionen och rådet inhämtar ofta yttranden från Ekonomiska och sociala kommittén, som är en rådgivande församling som representerar arbetsgivare, arbetstagare och andra grupper, såsom jordbrukare, konsumentintressen och vissa yrkesgrupper i medlemsländerna. Kommissionen och rådet kan också höra Regionkommittén som består av företrädare för regionala och lokala organ i medlemsstaterna.
Europeiska unionens råd skall skiljas från Europeiska rådet, som är unionens "toppmöte". I rådet ingår medlemsstaternas regeringschefer, Finlands och Frankrikes presidenter och kommissionens ordförande. Rådet möts en gång i halvåret för överläggningar och beslut i övergripande politiska frågor. Formella beslut fattas sällan vid dessa möten, även om det givetvis är möjligt att de närvarande ministrarna kan besluta i sin egenskap av medlemsstaternas företrädare i minsterrådet. Vanligen omsätts dock Europeiska rådets politiska överenskommelser i EG-rätt genom beslut vid ministerrådets reguljära sammanträden.
Det direkt folkvalda Europaparlamentet har en komplicerad ställning i beslutsprocessen. Det har en uttrycklig rätt "att anmoda kommissionen att lägga fram lämpliga förslag i frågor som enligt Europaparlamentets uppfattning kräver att en gemenskapsrättsakt utarbetas för att detta fördrag skall kunna genomföras"(artikel 138b). Parlamentet fungerar vidare dels som ett beredande organ till rådet i ett tidigt skede av processen, dels som ett i vissa sammanhang beslutsfattande organ tillsammans med rådet. I första fallet gäller att rådet inte kan fatta några beslut som är bindande för medlemsstaterna utan att parlamentet åtminstone yttrat sig i saken. I det andra fallet finns två former för Europaparlamentets medverkan: samarbetsförfarandet (artikel 189c i Romfördraget) och medbeslutandeförfarandet (artikel 189b).
I propositionen om val till Europaparlamentet (prop. 1994/95:154) ges följande koncisa beskrivning av samarbetsförfarandet och medbeslutandeförfarandet.
Det gemensamma för dessa båda förfaranden är att parlamentet åter kommer in i bilden vid det tillfälle i beslutsprocessen då rådet annars skulle ha att fatta slutligt beslut i saken. I stället för att fatta ett slutligt beslut antar rådet i sådana fall endast vad som kallas en gemensam ståndpunkt. Denna rådets ståndpunkt underställs sedan parlamentet som i en "andra läsning" på nytt behandlar frågan.
I samarbetsförfarandet gäller att om parlamentet förkastar rådets gemensamma ståndpunkt måste rådet fatta beslut enhälligt. Parlamentet har alltså möjlighet att hindra beslut som inte alla medlemsländer kan enas om. Samarbetsförfarandet tillämpas främst inom området transportpolitik, närmare föreskrifter om det gemensamma övervakningsförfarandet inom ramen för den ekonomiska politiken, minimikrav på arbetsmiljön, beslut som rör den europeiska socialfonden och den europeiska regionala utvecklingsfonden samt beslut om åtgärder på miljöpolitikens område.
I medbeslutandeförfarandet gäller att parlamentet och rådet måste bli eniga om förslaget. Om en sådan enighet inte kan uppnås faller förslaget. I en särskild förlikningskommitté kan företrädare för rådet och parlamentet försöka hitta en för båda institutionerna godtagbar kompromiss. Parlamentet har alltså möjlighet att direkt och aktivt påverka beslutets innehåll och att, om dess synpunkter inte vinner gehör hos rådet, hindra att beslut alls fattas. Medbeslutandeförfarandet tillämpas framför allt på frågor som rör den inre marknaden (de fyra friheterna), normgivning till stöd för medlemsländernas eget handlande inom de nya samarbetsområdena (folkhälsa, utbildning, kultur och konsumentskydd) samt när det gäller att fastställa allmänna handlingsprogram på forsknings- och miljöpolitikens områden.
Europaparlamentet har också en beslutsfattande roll när det gäller att ansluta nya medlemsstater till unionen och ingå s.k. associationsavtal med andra länder. Som framgått tidigare har parlamentet att godkänna ordförande och ledamöter i kommissionen och kan också framtvinga kommissionens avgång genom misstroendevotum.
Europaparlamentet har också viktiga kontrollerande funktioner. Ledamöterna kan ställa skriftliga och muntliga frågor till rådet och kommissionen. Parlamentet granskar kommissionens redovisning av gemenskapens räkenskaper och prövar frågan om ansvarsfrihet för kommissionen. Enskilda medborgare har också möjlighet att få till stånd en granskning av institutionernas handlande. Varje unionsmedborgare har rätt att vända sig till parlamentet med en skriftlig framställning (petition) i frågor som direkt berör honom eller henne. Parlamentet kan vidare tillsätta särskilda undersökningskommissioner för att utreda påstådda missförhållanden vid tillämpningen av gemenskapsrätten. Slutligen skall parlamentet utse en ombudsman som kan ta emot klagomål från enskilda i medlemsländerna.
Efter utökningen av unionen med Finland, Sverige och Österrike har Europaparlamentet 626 ledamöter. Beredningsarbetet sker i ett 20-tal utskott. Dessa utskott har i sin tur inte sällan ett eller flera underutskott. En s.k. rapportör ansvarar för beredningsarbetet i utskottet och presenterar utskottets betänkande vid parlamentets plenarsammanträden. Dessa hålls i regel under en veckas tid en gång i månaden. Förslag till ändringar i utskottens betänkanden kan då läggas fram av en partigrupp eller av minst 23 enskilda företrädare. Enligt huvudregeln fattar parlamentet beslut med en majoritet av de avgivna rösterna. För beslut krävs dock i många viktiga frågor en majoritet av samtliga ledamöter (314 röster) bl.a. i samarbets- och medbeslutandeprocedurerna, i budgetfrågor och vid godkännande av associationsavtal och nya medlemländer.
EG-domstolens viktigaste uppgift är att övervaka att EG-rätten tolkas och tillämpas enhetligt av institutionerna och i medlemsstaterna. EG-domstolen har ensam befogenheten att slutligt tolka EG-rätten och har därvid utvecklat flera av EG-rättens viktigaste principer. Tolkningsbesked kan lämnas av domstolen på förhand. En nationell domstol som skall tillämpa en EG-regel kan inhämta besked från EG-domstolen, innan den avgör målet. I vissa fall skall förhandsbesked inhämtas. Det gäller i första hand domstolar i sista instans, om saken är sådan att en tolkning av gemenskapsrätt måste ske för att den skall kunna avgöras. Förhandsavgöranden kan avse tolkningen av fördragen, giltigheten och tolkningen av rättsakter utfärdade av gemenskapernas institutioner samt tolkningen av stadgar för organ som upprättats av rådet, när stadgarna föreskriver det. EG-domstolen har i sin rättspraxis slagit fast att den nationella domstolen blir bunden av tolkningsbeskedet.
Domstolen ansvarar vidare för den rättsliga kontrollen av EG-institutionerna. Domstolen kontrollerar att institutionerna i sin normgivning inte överskrider eller åsidosätter gemenskapsrättens regler. Detta sker på talan av en medlemsstat, rådet eller kommissionen. Europaparlamentet kan också väcka talan för att tillvarata sina rättigheter. En enskild fysisk eller juridisk person kan även väcka talan mot ett beslut som är riktat till honom eller mot ett beslut "som även om det utfärdats i form av en förordning eller ett beslut riktat till en annan person, direkt och personligen berör honom" (artikel 173). Domstolen prövar också om Europaparlamentet, rådet eller kommissionen i strid med fördragen underlåter att vidta åtgärder, s.k. passivitetstalan.
EG-domstolens kontroll riktar sig också mot medlemsstaterna. Talan avser här oftast underlåtelse dvs. att en stat har förhållit sig passiv när gemenskapsrätten har krävt att den skall handla. Talan mot en medlemsstat kan väckas dels av en annan medlemsstat, dels av kommissionen. Enskilda personer saknar helt möjlighet att föra talan mot en medlemsstat. Domstolens dom är en ren fastställelsedom och kan inte direkt gripa in i medlemsstaternas lagstiftning. Om det uppstår en fråga om en medlemsstat efterkommit en dom kan talan väckas på nytt vid domstolen. Finner domstolen att domen inte följts kan staten föreläggas att betala ett standardbelopp eller vite.
Genom Maastrichtfördraget infördes en ny institution, Revisionsrätten. Dess uppgift är att granska räkenskaperna över gemenskapens och dess organs samtliga inkomster och utgifter. Revisionsrätten skall pröva om samtliga inkomster och utgifter varit lagliga och korrekta och om den ekonomiska förvaltningen varit sund. Rätten skall upprätta en årsrapport men får också när som helst framföra iakttagelser i särskilda frågor och yttra sig på begäran av någon av gemenskapens övriga institutioner.
Förändringar av institutionerna och deras funktioner
Maktfördelningen mellan medlemsstaterna och gemenskaperna är i princip given i de grundläggande fördragen. Förändringar av denna kompetensfördelning fordrar således fördragsändringar. Det betyder att en utvidgning av samarbetet till nya områden eller en ökad kompetens för EG-institutionerna på tidigare samarbetsområden kräver att fördragen ändras.
Förslag till ändringar av de fördrag som unionen bygger på kan föreläggas rådet av regeringen i en medlemsstat eller av kommissionen. Rådet kan efter att ha hört Europaparlamentet och i förekommande fall kommissionen uttala sig för att sammankalla en konferens med företrädare för medlemsstaternas regeringar. Denna konferens sammankallas av rådets ordförande i syfte att i samförstånd komma överens om de ändringar som skall göras i dessa fördrag. Ändringarna skall träda i kraft när de har ratificerats av samtliga medlemsstater i överensstämmelse med deras konstitutionella bestämmelser.
I Maastrichtfördraget fastslogs att en konferens med företrädare för medlemsstaternas regeringar skall sammankallas år 1996 för att undersöka vilka bestämmelser i fördraget som skall revideras för att uppfylla de mål för unionen som anges i fördraget.
Unionens förberedelser inför regeringskonferensen 1996
Vid Europeiska rådets möte på Korfu i juni 1994 anmodades ministerrådet, kommissionen och Europaparlamentet att upprätta rapporter. Dessa skall ta sin utgångspunkt i en utvärdering av hur unionsfördraget har verkat hittills. Rapporterna skall läggas fram i juni 1995 när ett förberedande arbete inleds genom den s.k. reflexionsgrupp som också beslöts på Korfu. Svensk representant i reflexionsgruppen blir statssekretaren i Utrikesdepartementets handelsavdelning Gunnar Lund.
Reflexionsgruppen kommer att granska och utveckla idéer om de bestämmelser i Maastrichtfördraget där en revidering förutses och om andra möjliga förbättringar som kan göras i en anda av demokrati och öppenhet. Den kommer också, mot bakgrund av den framtida utvidgningen av unionen, att utarbeta alternativ i vissa angivna institutionella frågor -- vägning av röster, gränsen för kvalificerad majoritet, antalet medlemmar av kommissionen och andra åtgärder som anses nödvändiga för att underlätta institutionernas arbete och garantera deras effektivitet mot bakgrund av utvidgningen.
Svenska förberedelser inför regeringskonferensen 1996
Den 9 mars 1995 beslöt regeringen att tillsätta en parlamentarisk kommitté inför 1996 års regeringskonferens. Kommittén har i uppdrag dels att låta göra utredningar om viktigare sakfrågor som kan komma att behandlas vid denna konferens, dels att stimulera den offentliga debatten kring regeringskonferensens huvudfrågor och ge företrädare för olika åsiktsriktningar utrymme att argumentera för sina uppfattningar.
I den första huvuduppgiften ingår att särskilt belysa hur Sverige inom ramen för regeringskonferensen skall kunna främja utvecklingen inom sakområden som Sverige prioriterar i EU-samarbetet. Vidare skall kommittén skaffa information om förberedelser och debatt som pågår i andra EU-länder, identifiera andra viktiga frågor som kommer att behandlas vid konferensen och närmare analysera dessa utifrån svenska intressen. Bland frågor som redan nu är kända nämns i direktiven:
konsekvenser av den nu genomförda utvidgningen av unionen för beslutsformer, EU-institutionernas ställning och balansen mellan stora och små medlemsländer,
möjliga eller nödvändiga anpassningar av EU:s institutioner och beslutsformer för att bana väg för en framtida utvidgning till Central- och Östeuropa och de baltiska länderna,
eventuella förändringar i den institutionella maktbalansen mellan kommissionen, ministerrådet och Europaparlamentet,
subsidiaritetsprincipen och dess roll i EU-samarbetet.
Det framhålls i direktiven att kommittén inte skall ha till uppgift att lägga fram förslag till svenska ståndpunkter vid regeringskonferensen. Det är regeringens ansvar att i samråd med riksdagen lägga fast dessa ståndpunkter. Kommittén skall dock vara oförhindrad att, där den finner det lämpligt, göra sådana bedömningar i enskilda sakfrågor som kan vara av värde vid beredningen av svenska förhandlingspositioner.
Kommitténs andra huvuduppgift är att anordna aktiviteter för att stimulera offentlig debatt om regeringskonferensens huvudfrågor. Enligt direktiven skall den särskilt lägga sig vinn om att både positiva och negativa uppfattningar kommer till uttryck och att debatten förs runt om i landet. Särskilda medel kommer att ställas till kommitténs förfogande också för dessa uppgifter.
Kommittén skall genomföra sitt uppdrag huvudsakligen under år 1995. En förlängning av uppdraget in på år 1996 kan enligt direktiven inte uteslutas men får bli beroende av hur förberedelserna för regeringskonferensen fortskrider. Kommittén skall fortlöpande avge rapporter i enskilda ämnen i den takt och i den utsträckning som kommittén finner lämpligt.
Statssekreteraren Gunnar Lund har vid utskottets sammanträde den 2 maj 1995 lämnat en närmare redovisning för regeringens förberedelser.
Regeringens mål i fråga om EU:s utveckling
I direktiven till den nyssnämnda kommittén sammanfattar regeringen vad den anser att Sverige skall verka för i EU. De målsättningar som där räknas upp är följande.
ökad öppenhet och insyn samt en fastare parlamentarisk och folklig förankring av unionsarbetet, en allomfattande freds- och säkerhetsordning i Europa, en union präglad av öppenhet mot omvärlden, en ny, aktiv politik för tillväxt och mot arbetslöshet i Europa, gemensamma nätverk för information och kommunikation samt effektiva och miljövänliga transportsystem, en gemensam europeisk konsumentpolitik, en gemensam och ambitiös miljöpolitik i det europeiska samarbetet, att stärka löntagarnas ställning på arbetsmarknaden, jämställdhet mellan kvinnor och män, en återhållsam budgetpolitik vad gäller gemenskapsbudgeten och övriga finansiella instrument, en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten fattas så nära medborgarna som möjligt.
Enligt regeringen är det bl.a. dessa mål som bör stå i centrum för uppmärksamheten. Eventuella behov av institutionella och andra förändringar i samarbetet bör övervägas mot denna bakgrund. En utgångspunkt inför regeringskonferensen bör för svensk del vara att eventuella ändringar i unionsfördraget måste leda till att såväl de nuvarande övergripande målen för EU-samarbetet som de svenska målen lättare kan uppnås och att samarbetet inom unionen bättre kan motsvara de förväntningar och krav som finns hos medborgarna.
Motionerna
Ett par motioner behandlar EU:s institutionella utveckling på ett allmänt plan.
I motion 1994/95:K224 av Alf Svensson m.fl. (kds) anförs att Kristdemokraterna delar de europeiska fädernas vision om ett enat, demokratiskt och federalt Europa där den politiska makten fördelas efter subsidiaritetsprincipen mellan de olika nivåerna. Gemenskapen skall således endast vara verksam inom de områden där gemensamma åtgärder är mer effektiva än de åtgärder som medlemsstaterna själva vidtar. Kristdemokraterna är övertygade om att subsidiaritetsprincipen kan bevara den typiskt nationella, regionala och lokala kompetensen. Vad som uttalas i motionen om att EU utvecklas till en federation baserad på subsidiaritetsprincipen bör riksdagen ge regeringen till känna (yrkande 1).
Enligt motionen är det vidare önskvärt att EU får en enhetlig konstitution och ett mera överblickbart gemensamt regelverk. I denna konstitution måste en tydlig kompetensfördelning mellan EU:s olika nivåer anges. Respekten för små länder som ur bland annat demokratisk synvinkel är mycket viktig för EU måste bekräftas. Den nuvarande principen för röstfördelning mellan nationerna som gynnar små länder skall enligt motionen finnas kvar. Detta bör riksdagen ge regeringen till känna (yrkande 2).
Samarbetet om rättsliga och inre angelägenheter (tredje pelaren) liknar enligt motionen till sin struktur det utrikes- och säkerhetspolitiska samarbetet (andra pelaren). Genom att detta samarbete är skilt från EG-pelaren och enhällighet krävs vid beslutsfattandet behåller medlemsländerna ett stort inflytande över utvecklingen. Motionärerna anser att detta är nödvändigt eftersom frågorna som hanteras inom den tredje pelaren är känsliga och starkt förknippade med ländernas kultur, tradition och rättsordning. Riksdagen bör därför i ett tillkännagivande till regeringen uttala att medlemsländerna bör behålla kontrollen över det inrikespolitiska och utrikespolitiska samarbetet med hjälp av bl.a. enhälligt beslutsfattande (yrkande 5).
Enligt motion 1994/95:U502 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) bör riksdagen hos regeringen begära en lista med konkreta EU-regler som kan upphävas och EU-projekt som med fördel kan överföras till medlemsstaternas kompetens eller som bättre omhändertas av internationella organisationer med bredare medlemskrets (yrkande 18).
Motionärerna anser vidare att Sverige bör med veto motsätta sig alla förändringar av EU:s beslutsprocess som inskränker småstaternas inflytande enligt ABC-lagsmodellen eller liknande modeller. Särskilt viktigt är att Sverige slår vakt om vetorätten, och då särskilt vetorätten när det gäller traktatsförändringar. Detta bör riksdagen ge regeringen till känna (yrkande 19).
Ett par motioner berör mer specifikt Europaparlamentets ställning.
Enligt motion 1994/95:K224 av Alf Svensson m.fl. (kds) bör Europaparlamentet i ökad utsträckning delta i lagstiftningsprocessen. Ett sätt är att förenkla medbeslutandeproceduren och att tillämpa den under hela lagstiftningsprocessen. I princip skall rådet inte ensamt kunna fatta beslut utan parlamentets samtycke. Det huvudsakliga ansvaret för initiativrätten bör även i fortsättningen vila på kommissionen, men Europaparlamentet bör inom kort få en institutionaliserad möjlighet att föreslå frågor som kommissionen bör behandla. På sikt bör enligt motionen parlamentet erhålla full initiativrätt men även viss lagstiftningsrätt. I motionen hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att verka för att Europaparlamentet får ökad makt och inflytande (yrkande 4).
Enligt motion 1994/95:U503 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) kommer Folkpartiet liberalerna att verka för att Sverige aktivt engagerar sig i diskussionen om EU:s institutionella frågor. Det gäller bl.a. förbättrad demokrati, folklig förankring och effektivitet i EU:s beslutsfattande, fördjupning och utvidgning av EU, konkretisering av närhetsprincipen, EU-parlamentets roll. Enligt motionärernas uppfattning är det angeläget att demokratin i EU fördjupas dels genom en klarare definition och tillämpning av den s.k. närhetsprincipen, dels genom att parlamentet ges en starkare ställning och tydligare kontrollerande funktion. De europeiska liberalernas vision är enligt motionen att ministerrådets lagstiftande befogenheter efter hand överförs till ett parlament med två kamrar. Den första kammaren skulle ersätta dagens ministerråd och bli en kanal för medlemsregeringarnas vilja, som i en parlamentarisk demokrati självklart måste vara förankrad i det nationella parlamentet. Den andra kammaren skulle svara mot dagens direktvalda Europaparlament men med utvidgade funktioner. I motionen hemställs att riksdagen ger regeringen till känna vad som anförts i motionen om en stärkt roll för Europaparlamentet (yrkande 1).
1996 års regeringskonferens tas upp i motionen 1994/95:K218 av Gudrun Schyman m.fl. (v). I samband med denna konferens kan enligt motionen EU komma att besluta om att gå vidare och upprätta en gemensam försvarspolitik och armé, fullt ut förverkliga den ekonomiska och monetära unionen, göra majoritetsomröstningar till huvudsaklig beslutsregel i ministerrådet, öka de stora ländernas makt, avskaffa medlemsländernas vetorätt vid traktatändringar, öka Europaparlamentets makt på de nationella parlamentens bekostnad och införa en gemensam EU-polis. Går utvecklingen i den riktningen inträder enligt motionen en helt ny situation. Riksdagen bör uttala att en sådan utveckling kräver en ny folkomröstning (yrkande 1).
Utskottets bedömning
De institutionella frågorna kommer att stå i centrum för den regeringskonferens som enligt Maastrichtfördraget skall sammankallas 1996. Regeringskonferensen skall ta ställning till om fördraget behöver revideras. Ett förberedelsearbete inför regeringskonferensen har inletts både inom EU:s institutioner och i medlemsländerna. Ministerrådet, parlamentet och kommissionen har nyligen avgivit rapporter om hur fördraget hittills fungerat. Rapporterna skall utgöra underlag för arbetet i den s.k. reflexionsgrupp som har till uppgift att förbereda regeringskonferensen. I Sverige har regeringen tillsatt en parlamentarisk kommitté inför konferensen. Kommittén skall låta verkställa utredningar och stimulera debatten i olika frågor med anknytning till konferensen.
När det gäller riksdagens medverkan i förberedelsearbetet inför regeringskonferensen anser utskottet det angeläget att regeringen fortlöpande håller riksdagen informerad om utvecklingen av detta arbete. Riksdagen bör också ges tillfälle att ge synpunkter på förberedelsearbetet. Enligt utskottets mening bör regeringen under hösten överlämna en skrivelse till riksdagen med en redovisning för uppläggningen av förberedelsearbetet samt för vissa mer principiella ställningstaganden från regeringens sida i de sakfrågor som konferensen kommer att behandla. Förankringen av de konkreta ställningstagandena före och under regeringskonferensen bör däremot i enlighet med den fastställda ordningen ske i EU-nämnden. Vad utskottet anfört om riksdagens medverkan i förberedelsearbetet inför EU:s regeringskonferens 1996 bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
I motionerna behandlas olika frågor rörande EU:s institutionella uppbyggnad och utveckling. Frågorna gäller bl.a. EU:s utveckling i federalistisk riktning, småstaternas ställning, Europaparlamentets uppgifter och funktioner och utvecklingen mot överstatliga beslutsformer i fråga om samarbetet inom andra och tredje pelaren. Skilda och delvis motstridande uppfattningar framförs i flera av dessa frågor.
Enligt utskottets mening är de frågor som behandlas i motionerna både viktiga och intressanta. Men tiden är ännu inte mogen för en viljeyttring från riksdagens sida i de frågor som tagits upp i motionerna och som också kan komma upp vid regeringskonferensen. Utskottet välkomnar däremot att en debatt förs i dessa frågor i riksdagen. Det bör kunna leda till att regeringen, när regeringskonferensen startar nästa år, har en god bild av opinionen i riksdagen och ett brett underlag för sina ställningstaganden under förhandlingsarbetet.
Med hänvisning till det anförda föreslår utskottet att riksdagen avslår motionerna 1994/95:K218 yrkande 1 (v), K224 yrkandena 1, 2, 4 och 5 (kds), U502 yrkandena 18 och 19 (mp) samt U503 yrkande 1 (fp).
Insyn i EU:s institutioner
Nuvarande situation
När det gäller frågan om insyn och öppenhet hos de gemensamma institutionerna kan konstateras att arbetet i rådet och i kommissionen ända tills nyligen bedrivits med traditionell diplomatisk förtrolighet enligt folkrättslig kutym. Den gemensamma berednings- och beslutsprocessen syftar till att jämka samman femton olika staters ståndpunkter till en gemensam handlingslinje. Man har, liksom i andra internationella sammanhang, utgått från att det arbetet skulle försvåras om det skedde inför öppen ridå.
Trots kraven på förtrolighet vid de gemensamma institutionernas överläggningar är det ett välkänt faktum att åtskillig information inför, och efter, sådana överläggningar ändå kommer till allmän kännedom. Systemet har ibland beskrivits som "den öppna sekretessen". I ett förhandlingsspel finns det inte sällan anledning för en part att offentliggöra sin egen ståndpunkt för att söka mobilisera stöd för den eller att, någon gång, låta en motparts position läcka ut i syfte att misskreditera den.
Men många krafter har varit verksamma inom gemenskapen för att insyn och öppenhet skall prägla arbetet också på ett formellt plan. Till dessa krafter hör de medlemsländer som nationellt tillämpar en grundläggande offentlighetsprincip, men också Europaparlamentet vars verksamhet präglas av en mycket stor öppenhet. Parlamentets ståndpunkt är att rådets förhandlingar bör vara offentliga då rådet utövar sin lagstiftande funktion. Samtliga medlemsländer antog en förklaring om ökad öppenhet redan i samband med att Maastrichtfördraget undertecknades. I förklaringen uttalade medlemsländerna att insyn i beslutsprocessen stärker institutionernas demokratiska karaktär och allmänhetens förtroende för förvaltningen. Länderna uppdrog därför åt kommissionen att föreslå åtgärder för att förbättra allmänhetens tillgång till den information som institutionerna besitter. Det är denna medlemsländernas gemensamma förklaring som bildat utgångspunkten för det fortsatta reformarbetet på detta område.
Inriktningen mot ökad öppenhet bekräftades, och arbetet med att genomföra den intensifierades, genom beslut vid Europeiska rådets möten i Birmingham, Edinburgh och Köpenhamn. I december 1992 offentliggjorde kommissionen vissa åtgärder för att förbättra insynen i dess arbete. Kommissionen skall bl.a. i oktober månad varje år lägga fram ett arbets- och lagstiftningsprogram för det kommande året som skall bli mera lättläst och ges en vidare spridning än hittills. Kommissionen skall också inhämta synpunkter från en bredare krets instanser på ett tidigt stadium av normgivningsprocessen. I det arbetet skall s.k. grönböcker användas i större utsträckning än för närvarande.
Vid Europeiska rådets möte i Edinburgh den 11 och 12 december 1992 bekräftades, som nyss nämnts, strävan efter att öppna gemenskapens arbete för allmän insyn. Den processen skulle, uttalades det, innefatta följande element. Öppna rådsmöten för att diskutera varje ordförandeskaps och kommissionens handlingsprogram samt för att hålla en inledande diskussion om viktiga förslag till normgivningsakter och andra förslag. Offentliggörande av hur rådsmedlemmarna röstat (med möjlighet för den som önskar att avge en röstförklaring). Korta pressmeddelanden omedelbart efter varje rådsmöte. En fylligare bakgrundsinformation om förslag som är föremål för behandling i rådet. Offentliggörande av rådets s.k. gemensamma ståndpunkt när beslut skall fattas i samarbete med parlamentet eller då parlamentet har medbestämmanderätt. Dessutom skall då en förklarande promemoria publiceras.
Rådet har vidare, i december 1993, antagit en ny arbetsordning. Den innehåller bl.a. bestämmelser om offentliggörande av rådets omröstningar. I de fall rådet utövar sin lagstiftande funktion -- dvs. antar bindande rättsakter inom ramen för det traditionella EG-samarbetet -- skall omröstningsresultatet göras offentligt, om inte en majoritet av länderna motsätter sig det. I andra fall kan ett omröstningsresultat publiceras om något land yrkar det och inte något annat land motsätter sig förslaget.
Kring årsskiftet 1993/94 har rådet och kommissionen också beslutat anta gemensamma regler för allmänhetens tillgång till handlingar som förvaras hos dessa båda institutioner. Reglerna innebär i korthet följande: Den som önskar ta del av en handling skall skriftligen vända sig till institutionen med sin begäran och han eller hon har -- efter vissa inledande prövningar -- rätt att få ett beslut som, om det är negativt, kan överklagas. Men den rätten gäller i princip bara handlingar som upprättats hos institutionen. Gäller det en handling som getts in av någon utomstående -- t.ex. en privatperson eller en medlemsstat -- hänvisas den sökande till att i stället vända sig till ingivaren med sin begäran.
En begäran om att få ta del av en handling kan avslås om dess utlämnande kan skada något av vissa särskilt angivna intressen, t.ex. skyddet för det allmännas intresse, skyddet för den enskilde och hans privatliv, skyddet för affärs- och industrihemligheter eller skyddet för förtroligheten vid institutionens interna överläggningar.
Beträffande insynen i EG:s lagstiftningsprocess kan följande framhållas.
Som tidigare betonades förutsätter varje bindande normgivningsbeslut i rådet att kommissionen lämnat ett förslag till ett sådant beslut. Ett kommissionsförslag till normgivningsakt blir alltid offentligt i samma stund som det överlämnas till rådet för beredning och slutligt ställningstagande. Ofta offentliggör kommissionen också ett visst kommenterande material i samband med att ett förslag lämnas. Det sker då genom en förklarande promemoria.
Nästa steg i beslutsprocessen är att parlamentet avger yttrande. I parlamentet råder en stor öppenhet. Såväl parlamentets plenarsessioner som dess utskottsförhandlingar är öppna. Det innebär att parlamentets och de europeiska partigrupperingarnas inställning till en föreslagen rättsakt och eventuella förslag till tillägg blir allmänt kända.
Den beredningsprocess som därefter vidtar i rådet kan ibland pågå under några månaders tid men sträcker sig inte sällan över ett eller, ibland, flera år. Under den tiden utformas medlemsländernas ståndpunkter, i nationella beredningsprocesser liksom i gemensamma arbetsgrupper och slutligen i Coreper. Under den tiden kan kommissionens förslag bli föremål för t.ex. massmediers och intresseorganisationers granskning och opinionsbildning. Det kan debatteras i såväl europeiska som nationella fora av olika slag. När beslut i rådet skall fattas i samarbete med parlamentet, eller när parlamentet har medbestämmanderätt, skall rådet, i stället för att fatta ett slutligt beslut, i en första läsning enas om en gemensam ståndpunkt som överlämnas till parlamentet som därefter tar ställning till medlemsländernas gemensamma ståndpunkt. Rådet offentliggör sin gemensamma ståndpunkt, ofta tillsammans med en förklarande promemoria. Vid denna tidpunkt i beredningsprocessen berikas således det offentliga samtalet med ytterligare underlag. Medlemsländernas gemensamma syn på saken blir känd och möjlig att diskutera innan det slutliga beslutet fattas.
De gemensamma institutionerna saknar möjlighet att verkställa sina beslut i medlemsländerna. Gemensamma normer och beslut verkställs uteslutande genom nationella myndigheters försorg och i princip i enlighet med varje lands domstols- och förvaltningsprocessuella regler. I de flesta EG-rättsakter finns därför intagna vissa anvisningar om hur medlemsländerna skall säkerställa att de gemensamma reglerna verkligen genomförs. Ofta föreskrivs att varje medlemsland skall utse en behörig nationell myndighet som har att kontrollera att direktivets eller förordningens bestämmelser följs liksom att denna myndighet skall hålla kommissionen underrättad om hur reglerna tillämpas och utbyta information med de behöriga myndigheterna i övriga medlemsländer.
Det finns i skilda EG-rättsakter också bestämmelser om att enskilda i medlemsstaterna skall iaktta tystnadsplikt och att sekretess skall gälla. Den kanske viktigaste gruppen av sådana tystnadsplikter är de som följer av de kontrollmekanismer, t.ex. inom konkurrensområdet, som ansetts nödvändiga för att ge gemenskapsrätten fullt genomslag i alla medlemsländerna. För anställda vid nationella tillsynsorgan, liksom ofta även för tidigare anställda, stadgas tystnadsplikt. Ofta anges att tystnadsplikten inte gäller i förhållande till andra myndigheter i medlemsstaten, antingen uttryckligen eller genom att det anges att en uppgift kan lämnas på grund av föreskrift i lag. Liknande regler finns också i de rättsakter som reglerar verksamheten vid nationella tillståndsorgan som sysslar med standardiseringsarbete.
Kontroller kan också enligt flera rättsakter ske i form av inspektioner hos framför allt företag. Det är oftast kommissionens personal som utför inspektionerna men nationella tjänstemän kan biträda. För dem som deltar i en inspektion föreskrivs tystnadsplikt. En annan viktig del av EG:s verksamhet avser utbyte av information på olika områden såväl mellan medlemsstaternas myndigheter som mellan medlemsstaterna och EG:s institutioner. Flera rättsakter som föreskriver sådan kommunikation anger att den information som tas emot skall vara hemlig och att tystnadsplikt skall gälla.
Utskottets tidigare bedömning
I sitt yttrande till utrikesutskottet över propositionen om Sveriges medlemskap i Europeiska unionen (prop. 1994/95:19, KU2y i bet. UU5) tog utskottet upp frågan om offentlighet och sekretess i EU. Utskottet konstaterade att frågan om allmänhetens rätt till insyn inom unionen sedan Maastrichtfördragets tillkomst har varit en viktig fråga. Det är, ansåg utskottet, otvetydigt så att unionen rör sig i riktning mot ökad öppenhet. Ur svensk synpunkt är denna rörelse visserligen ännu långsam och stundtals något tvekande, men dess riktning kan knappast sättas i fråga. Mot denna bakgrund framstod det enligt utskottet som ytterligt osannolikt med en utveckling mot gemensamma, för medlemsstaterna bindande, regelverk som inskränker den medborgerliga insynen. Lika osannolikt föreföll det utskottet att rörelsen mot större öppenhet i unionens egen verksamhet skulle kunna vändas eller ens hejdas.
Mot de senast återgivna bedömningarna invände representanterna för (v) och (mp) och ville i stället framhålla att frågan om offentlighetsprincipen och EU inte endast gäller den formella möjligheten att bibehålla den svenska lagstiftningen på området. Det faktum att en betydande del av lagstiftningen, lagstiftningsprocessen och myndighetsutövningen flyttar från svensk riksdag och svenska myndigheter gör att möjligheten för svenska medborgare att få insyn och att delta i en offentlig debatt minskar avsevärt.
Utskottet framhöll i fortsättningen att även om rådet och kommissionen gått i riktning mot ökad öppenhet präglas alltjämt överläggningarna och beslutsfattandet av förtrolighet, och grundregeln om utlämnande av handlingar är försedd med vittgående och föga preciserade undantag. När det gällde insynen i rådet framstod det enligt utskottet än så länge som uteslutet att rådet skulle komma att offentliggöra de protokoll som förs vid dess överläggningar. Inom överskådlig tid torde samarbetet inom EU bibehålla sin grundläggande mellanstatliga karaktär. De avgörande besluten kommer därför att fattas av medlemsstaternas företrädare. Såsom är vanligt vid mellanstatligt samarbete torde enligt utskottet flertalet medlemsstater anse att möjligheten att komma överens är beroende av att förhandlingarna kan föras i förtrolighet.
Sammanfattningsvis anförde utskottet att underlaget för det offentliga samtalet i lagstiftningsfrågor kan komma att bli mindre omfattande än nu på grund av att redovisningen av de överväganden som lett fram till ett beslut torde komma att bli mindre utförliga än vad vi är vana vid. Här fanns det enligt utskottet emellertid möjlighet för Sverige att själv påverka förhållandena genom att sträva efter så öppna former som möjligt för den del av beslutsprocessen som äger rum här i landet och att driva på arbetet mot ökad öppenhet i gemenskapens institutioner. Som medlem bör Sverige således dela med sig av sin erfarenhet av den betydelse som tryckfrihets- och offentlighetsprinciperna har för ett fritt samhällsskick och med kraft driva frågorna om öppenhet inom gemenskapens institutioner.
Utrikesutskottet (bet. 1994/95:UU5) tog inte upp denna fråga i sin behandling av propositionen.
Motionerna
Enligt motion 1994/95:K205 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) bör Sverige inom EU verka för att alla beslut och beslutsunderlag skall offentliggöras. Ett envist hävdande av den svenska offentlighetsprincipen och vikten av att EU anpassar sig till svenska traditioner bör vara ett huvudmål för den svenska EU-politiken. Svenska ministrar och tjänstemän skall också regelmässigt offentliggöra hur man röstat och agerat i unionssammanhang. Dessa ståndpunkter bör riksdagen ge regeringen till känna (yrkandena 1--3).
Enligt motion 1994/95:K218 av Gudrun Schyman m.fl. (v) präglas EU:s struktur och uppbyggnad av slutenhet och det styrs till stor del av ämbetsmän, jurister och diplomater, vilka dessutom till övervägande delen är män. EU-systemets beslutsformer är dessutom komplicerade och juridiskt snåriga. Detta avskärmar folken från systemet och ökar utrymmet för lobbyister, vilka till övervägande del domineras av det europeiska storkapitalet.
Sverige bör enligt motionen arbeta för att EU demokratiseras. Det kräver bland annat full insyn i lagstiftningsprocessen och offentlighet i EU:s förvaltning. Sedan de slutliga förslagen lagts måste en tidsperiod på några månader gå till dess att beslutet tas. Detta för att möjliggöra en offentlig debatt om förslagen och hur de olika ministrarna skall rösta. Vad som anförts i motionen om den internationella öppenhet som bör prägla EU bör ges regeringen till känna (yrkande 2).
I motion 1994/95:K224 av Alf Svensson m.fl. (kds) framhålls att öppenheten inom EU måste öka och vidareutvecklas. Fler öppna diskussioner och öppna omröstningar i rådet är ett positivt steg på vägen. Det är inte lika angeläget att kräva offentlighet när det gäller förberedelsearbetet inom Coreper. Medlemsstaterna bör enligt motionen själva avgöra om och när deras förberedelser och ståndpunkter skall bli offentliga. I ett uttalande till regeringen bör riksdagen ge till känna vad som anförs i motionen om att verka för ökad öppenhet inom EU och i hanteringen av EU-ärenden i Sverige (yrkande 3).
Enligt motion 1994/95:U503 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) anser Folkpartiet liberalerna att Sverige, tillsammans med likasinnade medlemsländer, skall verka för ökad öppenhet och större insyn i EU:s organ och i EU:s beslutsprocess. I motionen framhålls att arbetet med ökad offentlighet redan har inletts i EU. Sveriges uppgift som medlem blir att driva på och understödja detta arbete. Ett led i detta är att bidra med svenska erfarenheter av bl.a. en unikt långvarig tradition på det tryckfrihetsrättsliga området. Detta bör riksdagen uttala till regeringen (yrkande 11).
Utskottets bedömning
Enligt utskottets mening är en ökad öppenhet i arbetet i EU:s institutioner en förutsättning för att medlemskapet i EU skall kunna förankras hos svenska folket. Som utskottet tidigare uttalat bör Sverige som medlem dela med sig av sin erfarenhet av den betydelse som tryckfrihets- och offentlighetsprinciperna har för ett fritt samhällsskick och med kraft driva frågorna om öppenhet inom gemenskapens institutioner.
Utskottet konstaterar med tillfredsställelse att frågan om allmänhetens rätt till insyn numera är en viktig fråga inom unionen. Det är också, som utskottet tidigare konstaterat, otvetydigt så att unionen rör sig i riktning mot ökad öppenhet.
Utskottet vill peka på att Danmark nyligen tagit ett viktigt initiativ till ökad öppenhet i ministerrådets arbete. Det danska initiativet har tre delar. Den första innebär ett krav på fler öppna rådsdebatter. Detta skall åstadkommas genom att rådet övergår från enhällighet till enkel majoritet när det gäller beslut om öppenhet. Det andra inslaget är att avskaffa möjligheten att hemlighålla omröstningsresultaten i rådet. Den tredje delen innebär att rådsprotokollen alltid skall offentliggöras när det gäller rådets lagstiftande verksamhet.
Sverige har fullt ut stött det danska initiativet och dessutom framfört ett tilläggsförslag som går ut på att det sista utkastet till rådsbeslut i lagstiftningsärenden skall offentliggöras innan rådet beslutar.
Statsrådet Mats Hellström har vidare den 28 april 1995 i ett svar på en interpellation av Kenneth Kvist (v) om insyn i EU-organisationen meddelat att frågan om öppenhet i EU är en prioriterad fråga som kommer att lyftas fram från svensk sida inför regeringskonferensen. Han nämnde också att en konferens om öppenhet förbereds inom Justitiedepartementet. Bland de inbjudna till konferensen som skall äga rum i början av hösten kommer det att finnas företrädare från alla EU:s medlemsländer och från gemenskapens institutioner.
Utskottet vidhåller sin mening att regeringen kraftfullt bör verka för en ökad öppenhet i EU:s institutioner. Viktiga initiativ i den riktningen har, som nyss framgått, också tagits från dansk sida med svenskt understöd. I avvaktan på resultatet av dessa framstötar finner utskottet det inte motiverat att riksdagen gör något uttalande till regeringen i frågan.
Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet motion 1994/95:K205 yrkandena 1--3 (mp), K218 yrkande 2 (v), K224 yrkande 3 (kds) och U503 yrkande 11 (fp).
Svenska språkets ställning inom EU
Bakgrund
I enlighet med Sveriges anslutningsakt är svenska språket såsom Sveriges officiella språk ett av de officiella EU-språken. Detta betyder att inte bara alla rättsakter och officiella dokument måste finnas i en svensk version, utan också att skriftväxling och muntliga kommunikationer i officiella sammanhang får ske på svenska.
Riksdagens tidigare ställningstagande
Enligt propositionen om Sveriges medlemskap i Europeiska unionen (prop. 1994/95:19) utgör den omständigheten att medlemsländernas officiella språk också är officiella språk inom EU ett uttryck för EU:s demokratiska förhållningssätt. Av naturliga skäl är emellertid de mindre språkens ställning i EU i praktiken svagare än de språk som talas och förstås av ett större antal människor. Det är mot den bakgrunden angeläget att det svenska språket aktivt uttnyttjas i umgänget med EU:s institutioner så att rätten att använda det egna språket hålls levande.
Kulturutskottet (KrU3y) anslöt sig till bedömningarna i propositionen. Utskottet tillade bl.a. att då det gäller den demokratiska aspekten på språkanvändningen inom EU är det särskilt angeläget att rätten för svenska folkvalda representanter att uttrycka sig på sitt modersmål hävdas. Denna rätt måste med kraft hävdas redan från tidpunkten för Sveriges inträde i EU. Det är också enligt kulturutskottets mening viktigt att enskilda personer och företag håller på rätten att få kommunicera med EU:s institutioner på sitt modersmål.
Kulturutskottet hade dessutom synpunkter på språkfrågan från kulturella utgångspunkter.
Utrikesutskottet (bet. UU5 s. 31), som instämde i vad kulturutskottet anfört beträffande det svenska språkets ställning, framhöll att det var av betydande värde att det svenska språket används av företrädare för vårt land i olika EU-sammanhang. En strävan bör vara att hävda det språkets ställning inom ramen för vedertagen praxis.
Motionen
Enligt motion 1994/95:U502 yrkande 16 (mp) bör riksdagen i ett uttalande till regeringen ge till känna att Sverige inom EU bör arbeta för att hävda svenskans ställning som likaberättigat EU-språk och motsätta sig varje förslag om att inskränka antalet arbetsspråk som föreslagits av Frankrike.
Interpellationssvar
Statsrådet Mats Hellström svarade den 15 maj 1995 på interpellation 1994/95:94 av Siv Holma (v) om svenska som EU-språk. Siv Holma hade frågat statsrådet vilka initiativ som regeringen avsåg att ta till förmån för svenskan som EU-språk.
Statsrådet slog först fast att svenskan i och med Sveriges medlemskap är officiellt språk i Europeiska unionen och därmed formellt jämställt med de övriga tio EU-språken. Inför Sveriges fortsatta strävanden efter större öppenhet och djupare demokratisk förankring av EU-samarbetet är enligt statsrådet språkfrågan väsentlig. Regeringen fäster därför den största vikt vid frågan -- det gäller både tolkning och översättning.
Statsrådet ansåg det vidare angeläget att den rätt att använda sitt modersmål som finns också aktivt utnyttjas av svenska representanter.
Han konstaterade att det måste få ta någon tid innan ett nytt EU-språks ställning som arbetsspråk blir lika starkt som de inom EU redan etablerade språken. Situationen under de första månaderna hade inte varit helt tillfredsställande. Rekryteringen av tolkar hade varit ett särskilt problem.
Regeringens initiativ hade enligt statsrådet bl.a. varit följande. I januari utformades en första vägledning till stöd för departementens och EU-representationens agerande i språkfrågan, som innehöll en redogörelse för den svenska hållningen i frågan m.m. Den 6 april beslöt vidare regeringen att ge Översättningsdelegationen möjlighet att på uppdragsbasis utföra översättningsarbete åt EU-institutionerna. Regeringen har också vidtagit åtgärder för att komma till rätta med bristen på kvalificerade översättare och tolkar. Fr.o.m. höstterminen 1995 inrättar regeringen en tolkskola i Sverige förlagd till Stockholms universitet.
Utskottets bedömning
Utskottet delar regeringens och motionärens uppfattning om betydelsen av att hävda svenskans ställning som arbetsspråk inom EU. Utskottet förutsätter därför att regeringen även fortsättningsvis bevakar svenskans ställning som arbetsspråk inom EU och vidtar de åtgärder som behövs. Något tillkännagivande från riksdagen är enligt utskottet inte erforderligt. Motion 1994/95:U502 yrkande 16 (mp) avstyrks.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande riksdagens medverkan i förberedelsearbetet inför EU:s regeringskonferens 1996 att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
2. beträffande EU:s institutionella uppbyggnad och utveckling att riksdagen avslår motionerna 1994/95:K218 yrkande 1, 1994/95:K224 yrkandena 1, 2, 4 och 5, 1994/95:U502 yrkandena 18 och 19 samt 1994/95:U503 yrkande 1, res. 1 (fp) res. 2 (v, mp)
3. beträffande insynen i EU:s institutioner att riksdagen avslår motionerna 1994/95:K205 yrkandena 1--3, 1994/95:K218 yrkande 2, 1994/95:K224 yrkande 3 samt 1994/95:U503 yrkande 11,
4. beträffande svenska språkets ställning inom EU att riksdagen avslår motion 1994/95:U502 yrkande 16.
Stockholm den 23 maj 1995
På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s), Catarina Rönnung (s), Anders Björck (m), Ingvar Johnsson (s), Widar Andersson (s), Birger Hagård (m), Birgitta Hambraeus (c), Björn von Sydow (s), Jerry Martinger (m), Barbro Hietala Nordlund (s), Kenneth Kvist (v), Pär-Axel Sahlberg (s), Peter Eriksson (mp), Nils-Göran Holmqvist (s), Nils Fredrik Aurelius (m) och Margitta Edgren (fp).
Reservationer
1. EU:s institutionella uppbyggnad och utveckling (mom. 2)
Birgit Friggebo och Håkan Holmberg (båda fp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 13 börjar med "Enligt utskottets" och på s. 14 slutar med "yrkande 1 (fp)" bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets mening är det angeläget att demokratin i EU fördjupas genom att parlamentet ges en starkare ställning och tydligare kontrollerande funktion. På lång sikt bör man sträva efter att ministerrådets lagstiftande befogenheter efter hand överförs till ett parlament med två kamrar. Den första kammaren skulle ersätta dagens ministerråd och bli en kanal för medlemsregeringarnas vilja, som i en parlamentarisk demokrati självklart måste vara förankrad i det nationella parlamentet. Den andra kammaren skulle svara mot dagens direktvalda Europaparlament men med utvidgade funktioner.
Vad utskottet anfört om Europaparlamentets ställning bör med bifall till motion 1994/95:U503 yrkande 1 (fp) riksdagen ge regeringen till känna. Motionerna 1994/95:K218 yrkande 1 (v), K224 yrkandena 1, 2, 4 och 5 (kds) samt U502 yrkandena 18 och 19 (mp) bör avslås.
dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande EU:s institutionella uppbyggnad och utveckling att riksdagen med bifall till motion 1994/95:U503 yrkande 1 och med avslag på motionerna 1994/95:218 yrkande 1, 1994/95:K224 yrkandena 1, 2, 4 och 5 samt 1994/95:U502 yrkandena 18 och 19 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
2. EU:s institutionella uppbyggnad och utveckling (mom. 2)
Kenneth Kvist (v) och Peter Eriksson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 13 börjar med "Enligt utskottets" och på s. 14 slutar med "yrkande 1 (fp)" bort ha följande lydelse:
Som framhålls i motion U502 (mp) bör strävan vara att minska EU:s inflytande generellt. Därför bör riksdagen begära hos regeringen en lista med konkreta EU-regler som kan upphävas. En sådan lista bör också omfatta EU-projekt som bättre omhändertas av internationella organisationer med bredare medlemskrets än EU. Vidare bör regeringen slå vakt om de mindre staternas ställning inom EU. Sverige bör med veto motsätta sig alla förändringar av EU:s beslutsprocess som inskränker småstaternas inflytande.
Enligt utskottets mening måste Sveriges målsättning vid regeringskonferensen nästa år vara att förhindra en överenskommelse mellan medlemsländerna som innebär en ytterligare utveckling i överstatlig riktning. Skulle medlemsländerna komma överens om att upprätta en gemensam försvarspolitik och armé, fullt ut förverkliga den ekonomiska och monetära unionen, göra majoritetsomröstningar till huvudsaklig beslutsregel i ministerrådet, öka de stora ländernas makt, avskaffa medlemsländernas vetorätt vid traktatsändringar, öka Europaparlamentets makt på de nationella parlamentens bekostnad eller införa en gemensam EU-polis inträder enligt utskottet en ny situation. Riksdagen bör med bifall till motion 1994/95:K218 (v) uttala att en sådan utveckling kräver en ny folkomröstning.
Motionerna 1994/95:K224 yrkandena 1, 2, 4 och 5 (kds) samt U503 yrkande 1 (fp) bör avslås.
dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande EU:s institutionella uppbyggnad och utveckling att riksdagen med bifall till motionerna 1994/95:K218 yrkande 1 samt 1994/95:U502 yrkandena 18 och 19 och med avslag på motionerna 1994/95:K224 yrkandena 1, 2, 4 och 5 samt 1994/95:U503 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.