EU:s framtidsfrågor
Betänkande 2000/01:KUU1
Sammansatta konstitutions- och utrikesutskottets
2000/01:KUU01
EU:s framtidsfrågor
Innehåll
- Sammanfattning
- Motioner från allmänna
- Utskottet konstaterar i ett inledande avsnitt i sin
- Utskottets förslag till riksdagsbeslut
2000/01
KUU1
Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
Sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet höll sitt första sammanträde den 20 mars 2001. Utskottet upplöses då riksdagen efter debatt i kammaren den 9 maj 2001 fattar beslut med anledning av detta betänkande.
Utskottets syfte är att bidra till att i riksdagen aktualisera debatten om Europeiska unionens framtida utveckling. Samtidigt behandlas ett antal motioner från den allmänna motionstiden 2000, som överlämnats från konstitutionsutskottet.
Utskottet har hållit en utfrågning med statssekreterare Lars Danielsson, Statsrådsberedningen, om regeringens planer för framtidsdebatten.
Utskottet har presenterat ärendet på riksdagens hemsida och också haft en e-postbrevlåda där allmänheten har kunnat lämna synpunkter. Drygt 40 inlägg har kommit in till brevlådan. Därutöver har inlägg kommit in med vanlig post eller fax.
Bakgrund
Vid regeringskonferensen under Europeiska rådets möte i Nice den 7-11 december 2000 antogs en förklaring om unionens framtid. Regeringskonferensen framhöll att den önskade att en bredare och djupare diskussion om EU:s framtida utveckling inleds. De svenska och belgiska ordförandeskapen skall i samarbete med kommissionen och med medverkan av Europaparlamentet uppmuntra till omfattande diskussioner med alla berörda parter: företrädare för de nationella parlamenten och den allmänna opinionen, dvs. från det politiska livet, näringslivet och universitetsvärlden, företrädare för det civila samhället m.m. Även kandidatstaterna skall knytas till processen.
En rapport skall läggas fram för Europeiska rådet i Göteborg i juni 2001, och Europeiska rådet skall efter det vid sitt möte i Laeken/Bryssel i december 2001 anta en förklaring med lämpliga initiativ för den fortsatta processen.
I processen bör enligt den i Nice antagna förklaringen bl.a. följande frågor behandlas:
· Hur man skall upprätta och därefter upprätthålla en mer exakt avgränsning av EU:s och medlemsstaternas befogenheter som överensstämmer med subsidiaritetsprincipen. · · Vilken ställning den i Nice proklamerade EU- stadgan om de grundläggande rättigheterna skall ha i enlighet med slutsatserna från Europeiska rådet i Köln. · · En förenkling av fördragen för att göra dem tydligare och lättare att förstå utan att deras innebörd ändras. · · De nationella parlamentens roll i den europeiska strukturen. ·
Regeringskonferensen förklarade att den genom att ta upp dessa frågor erkänner behovet av att förbättra och övervaka unionens och dess institutioners demokratiska legitimitet och öppenhet för att föra dem närmare medlemsstaternas medborgare.
Efter det förberedande arbetet skall en ny regeringskonferens sammankallas under 2004 för att behandla de nämnda frågorna i syfte att göra motsvarande ändringar i fördragen.
Förklaringen finns intagen i betänkandet som bilaga 1.
Behovet av en bred debatt om EU:s framtid och utveckling har uppmärksammats även inom riksdagen. Riksdagens sammansatta konstitutions- och utrikesutskott har därför beslutat att ge ett bidrag till diskussionen. Rubriken till betänkandet anknyter till Niceförklaringen. Självklart handlar EU:s framtid även om andra frågor.
Betänkandet utgör riksdagens första bidrag till den nu aktualiserade debatten om framtidsfrågorna. Ledamöterna i utskottet från samtliga partier utom Miljöpartiet har accepterat att de motioner som tas upp i betänkandet behandlas övergripande. De föreslås bli besvarade med vad utskottet anför. Det innebär inte att något parti frånträtt sina ståndpunkter. Olika synsätt i frågor som rör EU utvecklas närmare i särskilda yttranden.
Diskussionen om EU:s framtidsfrågor fortsätter såväl inom riksdagen som i andra former.
Utskottet
1 Utvecklingen till Europeiska unionen i dag
1.1 Samarbetssträvandena efter andra världskriget
Det europeiska samarbetet efter andra världskriget har följt flera olika utvecklingslinjer. Efterhand som behoven och de yttre förutsättningarna förändrats har det i vissa fall förekommit att utvecklingen i olika riktningar upphört eller att utvecklingslinjerna löpt samman.
Sedan senare hälften av 1940-talet och förra hälften av 1950-talet kan man tala om fem huvudsakliga utvecklingsriktningar:
bildandet av fackorganisationer för samarbete inom väl avgränsade områden (t.ex. Europeiska radioorganisationen, EBU)
bildandet av subregionala samarbetsorganisationer av mera allmän karaktär (t.ex. Nordiska rådet och Benelux)
militärt samarbete (t.ex. Västeuropeiska unionen, VEU)
ekonomiskt samarbete (t.ex. OEEC)
rättsligt och kulturellt samarbete (t.ex. Europarådet).
Formerna för det ursprungliga samarbetet var huvudsakligen ekonomiska medan de bakomliggande bevekelsefaktorerna till stor del var säkerhetspolitiska. Den ekonomiska organisation som vid tiden efter andra världskriget var mest betydelsefull var Organisationen för europeiskt ekonomiskt samarbete (OEEC, numera OECD), som etablerades 1948 för att genom den s.k. Mar- shallhjälpen administrera återuppbyggnaden i regionen och för att genom samarbete söka övervinna de ekonomiska problemen. OECD har emellertid sedermera fått en annan inriktning.
Av naturliga skäl hade försvarsfrågorna hög aktualitet. I mars 1948 undertecknades Brysselpakten om Västunionen mellan Belgien, Frankrike, Luxemburg, Nederländerna och Storbritannien. Alliansen riktade sig formellt mot Tyskland, men i det då rådande läget får den främst anses ha gällt Sovjetunionen, som var på väg att flytta fram sina positioner i Europa. Västunionen utgjorde en grundval för det större försvarssamarbetet inom Nato, som 1950 övertog Västunionens försvarsorganisation.
1.2 Europarådet bildas
Ungefär samtidigt med OEEC uppstod den s.k. Europarörelsen, vilken vid en kongress i Haag i maj 1948 gav de impulser som ledde fram till att Europarådet bildades.
Efter krigsslutet fanns det, inte minst inom de krigsdrabbade staterna, en utbredd uppfattning om att nationalstatssystemet för andra gången under detta sekel hade brustit i sin förmåga att säkerställa frihet, fred och ekonomiska framsteg. Grupperingar med mer eller mindre federalistiska program växte efter hand fram i det kontinentala Västeuropa, vilka propagerade för en alternativ organisationsform för Europa. Tillskapandet av Europarådet kan sägas ha utgått från ett förslag om en union med tämligen långtgående befogenheter, som de franska och belgiska regeringarna lade fram i juli 1948. Utformningen av den nya organisationen kom dock, framför allt på tillskyndan av de skandinaviska staterna och Storbritannien, att få en mer traditionell, mellanstatlig prägel. Mot bakgrund av då aktuella händelser, bl.a. Pragkuppen, kom nödvändigheten av att värna om det gemensamma demokratiska frihetsidealet att få en framskjuten roll. Europarådets stadga undertecknades den 5 maj 1949 av tio stater, däribland Sverige. Av symboliska skäl fick den nya organisationen sitt säte i Strasbourg, en stad som genom historien ömsom varit fransk, ömsom tysk.
Till kretsen av grundarstater - Belgien, Danmark, Frankrike, Irland, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Norge, Storbritannien och Sverige - slöts tämligen omgående Grekland. År 1950 blev också Island, Turkiet och Förbundsrepubliken Tyskland upptagna i Europarådet, och efter införandet av demokrati blev Portugal (1976) och Spanien (1977) medlemmar. Finland ansåg sig länge förhindrat att ansluta sig men följde aktivt arbetet i Europarådet och blev så småningom medlem 1989. Ungern blev 1990 det första land från Central- och Östeuropa att tas upp i medlemskretsen. I dag är 43 stater medlemmar av Europarådet: Albanien, Andorra, Armenien, Azerbajdzjan, Belgien, Bulgarien, Cypern, Danmark, Estland, Finland, Frankrike, Georgien, Grekland, Irland, Island, Italien, Kroatien, Lettland, Liechtenstein, Litauen, Luxemburg, Makedonien (FYROM), Malta, Moldova, Nederländerna, Norge, Polen, Portugal, Rumänien, Ryssland, San Marino, Schweiz, Slovakien, Slovenien, Spanien, Storbritannien, Sverige, Tjeckien, Turkiet, Tyskland, Ukraina, Ungern och Österrike. Ytterligare länder har ansökt om medlemskap. Medlemskretsen och kandidatländerna täcker tillsammans så gott som hela Europa.
Europarådets parlamentariska församling har genom åren utgjort ett viktigt forum för debatt och kontakter mellan ledamöter från olika nationella parlament.
1.3 Från kol- och stålgemenskapen till dagens EU
Kol- och stålgemenskapen
Den 9 maj 1950 presenterade Frankrikes utrikesminister Robert Schuman förslaget om Europeiska kol- och stålgemenskapen, EKSG. Hans förslag gick ut på att åstadkomma en gemensam kontroll över de industrier som var själva grunden till militär kapprustning. Härigenom skulle man omöjliggöra ett nytt krig mellan de deltagande länderna.
Fördraget undertecknades 1951 i Paris och trädde i kraft 1952. Kol- och stålgemenskapen blev inledningen till ett fredligt europeiskt samarbete som innehöll ett visst mått av överstatlighet. Medlemsländerna överlät en del av sin egen beslutanderätt till den nya gemenskapens institutioner.
De länder som deltog i Kol- och stålgemenskapen var sex: Frankrike, Förbundsrepubliken Tyskland, Italien, Nederländerna, Belgien och Luxemburg. - Dagens EU består av 15 länder. Storbritannien blev medlem i EG år 1973, samtidigt med Irland och Danmark. Grekland blev medlem år 1981 och Spanien och Portugal år 1986. Sverige blev, tillsammans med Finland och Österrike, medlem år 1995. Ett stort antal länder väntar på att få bli medlemmar.
EEG och Euratom
Nästa steg i den europeiska integrationen efter kol- och stålgemenskapen blev att skapa ett ekonomiskt samarbete. De sex medlemsländernas utrikesministrar träffades i juni 1955 i den italienska staden Messina för att diskutera gemenskapens framtid. På mötet konstaterade de att tidpunkten var inne för dem att gå vidare mot en gemensam europeisk marknad för alla produkter.
Messinamötet brukar betecknas som det verkliga startskottet för den europeiska integrationen. Det resulterade i att den belgiske utrikesministern Paul-Henri Spaak fick i uppdrag att utarbeta ett förslag till en gemensam europeisk marknad, en tullunion och ett fredligt utnyttjande av kärnkraft. Resultatet blev fördraget om Europeiska ekonomiska gemenskapen, EEG, och fördraget om Europeiska atomenergigemenskapen, Euratom. De båda fördragen undertecknades av EKSG-länderna i Rom i mars 1957 och trädde i kraft den 1 januari 1958. EEG-fördraget (som också kallas Romfördraget), EKSG och Euratom bildade tillsammans Europeiska gemenskaperna, EG.
Tullar och handelshinder avskaffades gradvis mellan medlemsländerna och handeln inom EG ökade snabbt. Gemensamma tullar mot länder utanför EG infördes och målet att upprätta en tullunion förverkligades år 1968. I början av 1960-talet enades EG-länderna också om en gemensam jordbrukspolitik. Syftet var att trygga tillgången på jordbruksvaror och garantera medlemsländernas lantbrukare en bra levnadsstandard.
Under 1970-talet och första hälften av 1980-talet gick samarbetet inom gemenskaperna trögt. Den s.k. Luxemburgkompromissen, som hade införts 1966, gjorde det svårt att fatta beslut. Kompromissen innebar att medlemsländerna hade vetorätt, dvs. rätt att stoppa beslut, i frågor som ansågs vara av stort nationellt intresse. En lågkonjunktur bidrog till att EG hade svårt att skapa en fungerande marknad. I mitten av 1980-talet bröts dock den negativa trenden då EG antog ett handlingsprogram, en s.k. vitbok, som slog fast att den inre marknaden skulle vara genomförd vid utgången av 1992.
Enhetsakten
För att kunna nå målet att genomföra den inre marknaden antog EG år 1985 Europeiska enhetsakten. Med Enhetsakten infördes möjligheten att fatta beslut med kvalificerad majoritet på många områden som berörde den inre marknaden. Enhetsakten var den första stora omarbetningen av EG:s tre fördrag och skapade en sorts gemensam överbyggnad.
Unionsfördraget
År 1989 tog de då tolv länderna nästa steg i samarbetet: de fattade beslut om att hålla en regeringskonferens med målet att skapa en ekonomisk och monetär union. När Berlinmuren föll och Tyskland enades, beslutade EG att hålla ytterligare en regeringskonferens med syfte att skapa en politisk union.
Resultatet av de två konferenserna blev Fördraget om Europeiska unionen (EU), Unionsfördraget eller EU-fördraget. Fördraget undertecknades av medlemsländerna i den nederländska staden Maastricht i februari 1992 och kallas därför också Maastrichtfördraget. Fördraget innebar att samarbetet mellan EG-länderna förändrades och utökades med nya områden. Unionsöverbyggnaden och indelningen i pelare infördes genom Maastrichtfördraget. Bestämmelser om en ekonomisk och monetär union (EMU) infördes.
Nya områden skrevs in i EEG-fördraget (som samtidigt döptes om till EG-fördraget), t.ex. kultur och folkhälsa. EG finns alltså kvar som en del av EU. Det är inom EG-samarbetet som medlemsländerna har överlåtit delar av sin självbestämmanderätt till EU:s institutioner. Det är också i denna del som samarbetet i huvudsak är överstatligt.
Fördragen i Amsterdam och Nice
När Unionsfördraget förhandlades fram blev det en kompromiss mellan de länder som ville fördjupa samarbetet med mer överstatlighet och de som ville att de nytillkomna samarbetsområdena skulle bli rent mellanstatliga. En översyn av fördragen ansågs också angelägen med tanke på att ett antal länder i Central- och Östeuropa hade ansökt om medlemskap i EU. Därför bestämdes det att Unionsfördraget skulle ses över och utvärderas vid en ny regeringskonferens.
Den nya regeringskonferensen inleddes i mars 1996 och avslutades vid Europeiska rådets möte i Amsterdam i juni 1997. Konferensen resulterade i ett nytt fördrag: Amsterdamfördraget. Det nya fördraget innebar ändringar och tillägg till de befintliga fördragen, dvs. EG-fördraget och Unionsfördraget. Bland annat fick Europaparlamentet större inflytande i beslutsprocessen. Amsterdamfördraget trädde i kraft den 1 maj 1999.
Inte heller i Amsterdamfördraget lyckades man lösa de viktiga frågor om beslutsprocessen inom unionen som behöver lösas, inte minst för att unionen skall kunna ta emot nya medlemmar. För de resterande frågorna hölls en ny regeringskonferens år 2000. Konferensen har gällt institutionella reformer: kommissionens sammansättning, röstviktningen i rådet, bestämmelserna om att ersätta enhällighet med kvalificerad majoritet i vissa beslutsförfaranden och möjligheterna till fördjupat samarbete mellan endast vissa medlemsstater. Konferensen avslutades med ett nytt fördrag i Nice i december 2000. Fördraget undertecknades i februari 2001.
Nicefördraget har ännu inte ratificerats av medlemsländerna. Frågan om godkännande av fördraget skall för svensk del behandlas av riksdagen i höst. Medlemsstaterna har redan kommit överens om att sammankalla en ny regeringskonferens år 2004.
2 Europeiska unionens uppbyggnad
2.1 Institutionernas uppgifter och sammansättning
Europaparlamentet
Europaparlamentet har lagstiftande befogenheter tillsammans med rådet och makt över de s.k. icke- obligatoriska utgifterna. Dess inflytande har successivt stärkts. Parlamentet granskar EU:s räkenskaper och behandlar frågor om ansvarsfrihet för kommissionen. Parlamentet har även möjlighet att avsätta kommissionen genom misstroendeförklaring.
Europaparlamentet har i och med Amsterdamfördraget fått en starkare ställning i medbeslutandeförfarandet och är i princip jämställt med rådet, dvs. båda parter kan blockera ett förslag till lagstiftning.
Europaparlamentet har 626 ledamöter. 22 av dem kommer från Sverige. Ledamöterna väljs i direkta val för en mandatperiod om fem år. Det senaste valet ägde rum i juni 1999 och det nyvalda parlamentet tillträdde i juli.
Parlamentet har sitt officiella säte i Strasbourg, där plenarsammanträden i princip skall hållas. Utskotten sammanträder i Bryssel. Generalsekretariatet sitter i Luxemburg.
Europaparlamentet utfärdar i viss omfattning icke- bindande resolutioner och yttranden även i sådana fall då parlamentet inte har formell befogenhet enligt fördragen. Parlamentets inflytande på EU:s politik och normgivning beror givetvis också på andra faktorer än graden av formellt inflytande. Det informella inflytande som parlamentet utövar även i hänseenden där inte fördraget ger det formella befogenheter skall inte underskattas.
Rådet
Rådet, eller ministerrådet, är EU:s högsta beslutande organ och är den institution som representerar de enskilda medlemsstaterna. Medlemsstaterna företräds av sina regeringar. Rådet sammanträder i olika konstellationer, och regeringen företräds av den minister från varje medlemsstat som i den staten ansvarar för frågan. Rådet för allmänna frågor, som består av medlemsstaternas utrikesministrar, har ett övergripande ansvar.
Ärendena på dagordningen för ett rådsmöte förbereds av Coreper (Ständiga representanternas kommitté). Vidare finns ca 250 rådsarbetsgrupper.
Efterhand har möjligheten att fatta beslut efter majoritetsröstning införts på alltfler områden. Denna beslutsform är tillämplig nu för mer än tre fjärdedelar av alla beslut. I de fall rådet skall besluta med kvalificerad majoritet bygger röstreglerna på att varje stat har ett visst röstetal som varierar mellan 2 och 10. Sverige har 4 av de totalt 87 rösterna.
För att ett beslut skall kunna fattas med kvalificerad majoritet krävs att minst 62 av totalt 87 röster står bakom förslaget. Det innebär att 26 röster mot ett förslag stoppar det - en s.k. blockerande minoritet. Redan vid 23 röster skjuts beslutet upp.
Kommissionen
Kommissionen skall övervaka tillämpningen av fördragens bestämmelser och de beslut som fattas på grundval av fördragen. Den är också den institution som har rätt att lägga fram förslag till lagstiftning. Kommissionen har ingen skyldighet att följa önskemål från parlamentet eller rådet att lägga fram förslag.
Kommissionen beslutar i stor omfattning själv lagstiftning och andra beslut. Till övervägande del sker detta på delegation från rådet, främst inom ramen för systemet med kommissionens verkställighetskommittéer, den s.k. kommittologin.
Som fördragens väktare följer kommissionen upp i vilken utsträckning medlemsländerna genomför direktiven. Kommissionen kan, om den anser att ett land har underlåtit att uppfylla en skyldighet enligt fördraget, inleda ett överträdelseförfarande.
Kommissionen består av 20 ledamöter som nomineras av medlemsstaternas regeringar. De stora medlemsstaterna nominerar två kommissionärer var.
Förutom ordföranden har kommissionens ledamöter olika ansvarsområden. De skall i sitt arbete agera i unionens allmänna intresse under full oavhängighet. De utses för en period av fem år. Kommissionen och - i och med Amsterdamfördraget - även dess ordförande måste godkännas av Europaparlamentet. En ny kommission under ledning av Romano Prodi tillträdde i september 1999.
Inom kommissionen pågår ett omfattande reformarbete för att ge större effektivitet, öppenhet och ansvar samt bättre service gentemot allmänheten. Vissa av inslagen i reformen kommer att kräva att rådet och Europaparlamentet godkänner ändringar i lagstiftningen, andra kan kommissionen besluta om själv. Hela reformplanen skall enligt kommissionens planer genomföras före 2002 års utgång.
Domstolen
EG-domstolens huvudsakliga uppgift är att tolka det gemensamma regelverket och att döma i tvister om tillämpningen av EG-rätten. Domstolen skall säkerställa att de gemensamma reglerna följs. En viktig del av domstolens verksamhet är att lämna förhandsavgöranden till nationella domstolar i medlemsstaterna om hur EG-rätten skall tolkas. Dessa avgöranden är bindande för de nationella domstolarna.
Domstolen kan döma i EG-rättsliga tvister mellan
- medlemsstaterna
- EU:s institutioner och medlemsstaterna
- EU:s institutioner
- EU:s institutioner och företag eller enskilda personer.
Domstolen skall ha 15 domare. Den skall i regel sammanträda i plenum. Den får dock upprätta avdelningar med 3, 5 eller 7 domare för att göra vissa förberedande utredningar eller för att avgöra vissa grupper av ärenden.
Till domstolen är knuten en förstainstansrätt för att avlasta domstolen. Förstainstansrätten kan pröva alla mål där enskilda personer väcker talan, t.ex. konkurrensärenden och tvister mellan EU-anställda och deras arbetsgivare. Även förstainstansrätten består av 15 domare. Den kan sammanträda, förutom i plenum, i avdelningar med 3 eller 5 domare.
Domstolen finns i Luxemburg. För att inte förväxlas med Europarådets domstol, Europadomstolen, i Strasbourg benämns den därför ibland Luxemburgdomstolen.
Revisionsrätten
Revisionsrätten skall granska räkenskaperna över gemenskapens samtliga inkomster och utgifter samt räkenskaperna för varje organ som gemenskapen har upprättat, om inte organet är särskilt undantaget från sådan granskning. Revisionsrätten består av 15 ledamöter.
Rådgivande kommittéer
Regionkommittén samt Ekonomiska och sociala kommittén fungerar som remissinstanser i EU:s beslutsprocess. Ekonomiska och sociala kommittén företräder arbetsgivare, arbetstagare och andra intresseorganisationer. Regionkommittén representerar regionala och lokala intressen i EU.
2.2 Europeiska rådet
Europeiska rådet består av medlemsstaternas regeringschefer och vissa statschefer samt kommissionens ordförande. Europeiska rådet skall ge unionen de impulser som behövs för dess utveckling och fastställa allmänna politiska riktlinjer för denna utveckling.
Europeiska rådet har enligt fördragen inte någon genomgående behörighet att fatta beslut i de frågor som ankommer på rådet (ministerrådet) att avgöra. Inom andra pelaren och i frågor om närmare samarbete skall dock vissa frågor avgöras av Europeiska rådet.
För vissa frågor gäller emellertid att beslut av rådet skall fattas på stats- eller regeringschefsnivå. Ett exempel på detta är agerande gentemot en medlemsstat enligt artikel 7 i Unionsfördraget. Ett annat exempel är nomineringen av kommissionsordförande enligt Nicefördraget. Rådet i denna sammansättning utgör då just rådet, och kommissionens ordförande deltar inte.
2.3 Överstatlighet eller mellanstatligt samarbete
I debatten talas ofta om huruvida EU skall få en mera överstatlig eller mera mellanstatlig inriktning. Det kan därför finnas skäl att närmare beröra begreppen överstatlighet och mellanstatlighet.
Grundlagsutredningen inför EG[1] hänvisade till att följande samverkande kriterier brukar ställas upp för att beskriva en överstatlig organisation:
a) Organisationen skall ha befogenhet att fatta för medlemsstaterna bindande beslut.
b) Besluten får inte uteslutande vara beroende av enhällighet mellan staterna.
c) Organisationens beslut skall i många fall kunna skapa rättigheter och skyldigheter för enskilda medborgare utan medlemsstaterna som mellanled.
d) Organisationen skall ha makt att själv verkställa sina beslut.
e) Organisationen skall inte vara helt beroende av bidrag från medlemsstaterna utan ha egna finansiella resurser.
f) En medlemsstats ensidiga utträde skall inte vara tillåtet. Inte heller skall det vara möjligt för medlemsstaterna att fatta ett kollektivt beslut om upplösning av organisationen eller om ändring av dess kompetens utan att organisationens institutioner medverkar.
Grundlagsutredningen ansåg att EG åtminstone i huvudsak uppfyllde de angivna kriterierna utom d och att det föreföll befogat att beteckna EG som en överstatlig organisation, om än ännu inom ett begränsat verksamhetsområde.
Vid mellanstatligt samarbete måste oftast alla stater vara överens. I vissa länder, som i Sverige, måste en internationell överenskommelse genom en särskild rättsakt göras till en del av den nationella lagstiftningen för att gälla inom staten. Överenskommelsen har inte principiellt företräde framför nationella bestämmelser.
2.4 De tre pelarna
Pelarstrukturen inom EU infördes, som nämnts, genom Maastrichtfördraget. Det trädde i kraft den 1 november 1993. Den första pelaren består av det tidigare samarbetet inom EG samt reglerna för den ekonomiska och monetära unionen. Den andra pelaren utgörs av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP), och den tredje pelaren omfattar i dag samarbetet i polisiära och straffrättsliga frågor.
Samarbetet inom första pelaren
Inom områdena för första pelaren, dvs. dels det ursprungliga ekonomiska samarbetet, det gamla EG, dels den ekonomiska och monetära unionen, EMU, fattas besluten till största delen med kvalificerad majoritet. Det innebär att ett medlemsland kan få genomföra beslut som landet har röstat emot. Samarbetet betecknas i huvudsak som överstatligt. Kommissionen har exklusiv förslagsrätt.
Den gemensamma marknaden omfattar främst följande områden:
- den inre marknaden (fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital) - - en tullunion och en gemensam handelspolitik - - en gemensam konkurrenspolitik - - en gemensam jordbruks- och fiskeripolitik - - en gemensam transportpolitik. -
Den fria rörligheten för varor innebär att varor skall kunna cirkulera fritt inom EU utan att stoppas vid gränsen mellan två medlemsstater eller hindras av nationella särregler. Denna grundläggande princip garanteras genom dels harmonisering av de nationella reglerna, dels principen om ömsesidigt erkännande.
Den fria rörligheten för personer avser dels EU- medborgares rätt att fritt resa in i och uppehålla sig i ett annat medlemsland för att arbeta, studera, söka arbete, starta eget företag eller leva där som pensionär, dels borttagandet av personkontroller vid gränserna mellan EU:s medlemsstater.
Den fria rörligheten för tjänster och kapital syftar till att medborgare och företag fritt skall kunna erbjuda sina tjänster i andra medlemsländer. Rörligheten för tjänster hänger nära samman med den s.k. etableringsfriheten.
Tullunionen innebär att alla tullar är avskaffade mellan medlemsländerna och att tullarna mot länder utanför EU är gemensamma. Den gemensamma handelspolitiken innebär bl.a. att inget enskilt EU- land tecknar handelsavtal med tredje land, utan det är EU (formellt EG) som ingår avtal för gemenskapens räkning.
Den gemensamma konkurrenspolitiken bygger på förbud mot avtal mellan företag som hindrar, begränsar eller snedvrider konkurrensen, förbud mot missbruk av en dominerande ställning och kontroll av företagskoncentrationer genom godkännande av eller förbud mot planerade företagssammanslagningar.
Den gemensamma jordbrukspolitiken innefattar ett omfattande system med prisgarantier och andra former av stöd till jordbrukarna. Vissa importerade varor är belagda med tullar samtidigt som det utgår stöd vid export till länder utanför EU. Kostnaderna för jordbrukspolitiken uppgår till ca 45 % av EU:s budget. Bestämmelser som gäller jordbruksområdet skall enligt EG-fördraget också omfatta fisket.
EU:s gemensamma transportpolitik omfattar både vägtrafik, järnvägstrafik, flodtrafik, sjöfart och luftfart. Målen är främst att skapa gemensamma regler för transporter inom EU i syfte att främja fri rörlighet och fri konkurrens för transportföretagen, att bidra till utbyggnad av snabba, säkra och heltäckande transportnät i hela EU och att genomföra en miljövänlig och effektiv rörlighet, dvs. att bygga transportsystem som fungerar på det mest gynnsamma sättet vad gäller energiförbrukning, transporttider och transportsträckor.
Flera samarbetsområden som tidigare legat inom den tredje pelaren flyttades genom Amsterdamfördraget över till den första pelaren, dvs. från mellanstatligt samarbete till huvudsakligen överstatligt. Främst gäller det frågorna om visum, asyl, invandring och civilrättsligt samarbete.
Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken - andra pelaren
Målen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) är enligt Unionsfördraget efter Amsterdamfördraget
· att skydda unionens gemensamma värden, grundläggande intressen, oberoende och integritet i överensstämmelse med grundsatserna i FN:s stadga, · · att på alla sätt stärka unionens säkerhet, · · att bevara freden och stärka den internationella säkerheten, · · att främja det internationella samarbetet, · · att utveckla och befästa demokratin och rättsstatsprincipen samt respekten för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna. ·
GUSP täcker alla utrikespolitiska frågor av allmänt intresse. Vissa frågor som har stark koppling till utrikespolitiken, t.ex. utrikeshandelspolitik och bistånd, ligger emellertid i den första pelaren. När EU beslutar om handelssanktioner, betraktas det dock som en utrikespolitisk fråga. Medlemsstaterna har kvar sin nationella utrikespolitik, men avsikten är att politiken skall samordnas så långt som möjligt.
Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken omfattar dels EU-ländernas förhållande till länder utanför EU, dels samordning inom internationella organisationer. Under de förhandlingar som ledde till Amsterdamfördraget diskuterades om också försvar skulle ingå i samarbetet men så blev inte fallet. De områden som kan komma i fråga - de s.k. Petersbergsuppgifterna - är
· humanitära insatser och räddningsinsatser · · fredsbevarande insatser · · insatser med stridskrafter vid krishantering inklusive fredsskapande åtgärder. · Detta samarbete avser inte territorialförsvar.
Europeiska rådet bestämmer principerna och de allmänna riktlinjerna för GUSP. Europeiska rådet gör det bl.a. genom att med enhällighet anta gemensamma strategier på områden där medlemsstaterna har viktiga gemensamma intressen. Rådet skall genomföra dessa strategier, särskilt genom att besluta om gemensamma åtgärder och anta gemensamma ståndpunkter.
GUSP skall omfatta alla frågor om unionens säkerhet inklusive den gradvisa utformningen av en gemensam försvarspolitik som skulle kunna leda till ett gemensamt försvar, om Europeiska rådet beslutar det. Europeiska rådet skall i så fall rekommendera medlemsstaterna att anta ett sådant beslut i enlighet med deras konstitutionella bestämmelser.
Även om GUSP i huvudsak är ett mellanstatligt samarbetsområde har kommissionen och Europaparlamentet viss insyn och inflytande. Kommissionen deltar i arbetet och har, liksom medlemsstaterna, rätt att lägga fram förslag. Europaparlamentet underrättas regelbundet om utvecklingen och kan avge rekommendationer. Genom Amsterdamfördraget ändrades beslutsformerna så att beslut om gemensamma åtgärder eller gemensamma ståndpunkter i vissa fall kan tas med kvalificerad majoritet. I de fall då enhällighet krävs finns en möjlighet till konstruktivt avstående. Det innebär att en medlemsstat som inte vill godkänna ett visst förslag kan lägga ner sin röst och därmed göra det möjligt för andra länder att gå vidare och genomföra åtgärden.
Beslut om upprättande och genomförande av gemensamma åtgärder eller gemensamma ståndpunkter eller andra beslut på grundval av en enhälligt beslutad gemensam strategi får fattas med kvalificerad majoritet. Föreligger det inte ett beslut om en gemensam strategi, som fattats enhälligt, skall beslut om upprättande av en gemensam ståndpunkt eller åtgärd fattas med enhällighet, medan genomförandebeslut även i detta fall kan fattas med kvalificerad majoritet. I grunden måste således enhällighet föreligga, inom GUSP-området. Efterföljande beslut kan fattas med kvalificerad majoritet. Beslut får dock inte fattas om en medlemsstat motsätter sig det och åberopar viktiga och uttalade skäl som rör nationell politik. Rådet får dock i dessa fall hänskjuta frågan till Europeiska rådet, som skall besluta enhälligt.
Vid Europeiska rådets möte i juni 1999 kom medlemsstaterna överens om att förstärka samarbetet inom den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken. Målet är att EU i framtiden på ett snabbt och effektivt sätt skall kunna ta sig an konfliktförebyggande och krishanterande uppgifter. För att möjliggöra detta har staterna enats om att bygga upp en ny organisation för civil och militär krishantering. En rad politiska och militära organ har inrättats i ministerrådet. Till en början rör det sig om tillfälliga politiska och militära samarbetskommittéer, men på sikt skall de efter beslut i Nice i december 2000 övergå i en permanent kommitté för utrikes- och säkerhetspolitik, en militär kommitté och en militär stab. Europeiska rådet har också beslutat att EU skall ha en egen militär kapacitet.
EU och Nato skall mellan sig sätta upp dels ett system för samråd och samarbete, dels strukturer som gör det möjligt för Natomedlemmar utanför EU att delta i olika krishanteringsoperationer ledda av EU. Också på den civila sidan skall EU ha beredskap för att med kort varsel kunna sätta in t.ex. poliser, valövervakare och andra civila experter. För att samordna och utveckla detta arbete inrättade rådet i maj 2000 en kommitté för civil krishantering.
Beredningsgången inom andra pelaren kan beskrivas enligt följande. Ett ärende väcks av en medlemsstat, t.ex. på grund av en aktuell politisk händelse eller av att en fråga skall beredas inför ett internationellt möte. Ärendet hänvisas till en rådsarbetsgrupp för en första beredning. Ärendet går därefter vidare till den politiska kommittén, POCO, eller till den nyligen tillkomna gruppen för beredning av utrikes- och säkerhetspolitiska ärenden, KUSP (Kommittén för utrikes- och säkerhetspolitik) som sammanträder mellan mötena i POCO.
Nicefördraget innebär för andra pelaren att ett närmare samarbete kommer att kunna inledas även på detta område för genomförande av en gemensam åtgärd eller gemensam ståndpunkt. Det får emellertid inte gälla frågor som har militära eller försvarsmässiga konsekvenser.
Enligt en förklaring om den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken, som konferensen antog, anges att det är EU:s mål att denna politik i överensstämmelse med texter som Europeiska rådet i Nice godkänt snabbt skall bli operativ. Ett beslut skall därför fattas av Europeiska rådet så snart som möjligt under år 2001 på grundval av befintliga bestämmelser i Unionsfördraget, utan att Nicefördraget skall behöva ha trätt i kraft.
Polissamarbete och straffrättsligt samarbete - tredje pelaren
EU-ländernas samarbete på detta område berör främst de frågor som är kopplade till den fria rörligheten för personer. I och med Unionsfördraget formaliserades samarbetet med syftet att garantera trygghet och rättigheter för personer som rör sig över gränserna och att kompensera borttagandet av gränskontroller med andra åtgärder för att trygga säkerheten och motverka gränsöverskridande brottslighet.
Efter Amsterdamfördraget omfattar den tredje pelaren polissamarbete och straffrättsligt samarbete. Konkret rör det sig särskilt om ett utbyggt samarbete inom Europol och om en samordning av medlemsländernas straffrättsliga lagstiftning, främst inom de områden som rör organiserad brottslighet, terrorism och narkotikahandel.
Den tredje pelaren är visserligen ett mellanstatligt samarbete, men i och med Amsterdamfördraget förenklades beslutsformerna och besluten blev mer bindande. Kommissionen deltar fullt ut i arbetet inom tredje pelaren. Europaparlamentet har en begränsad roll inom den tredje pelaren. Det skall informeras och kan avge yttranden eller rekommendationer till rådet. Dessa är dock inte juridiskt bindande.
Rådet kan, på initiativ av en medlemsstat eller av kommissionen, anta gemensamma ståndpunkter, rambeslut, genomförandebeslut eller konventioner.
En gemensam ståndpunkt anger unionens ståndpunkt i en viss fråga och anger den riktning i vilken man vill arbeta.
Ett rambeslut kan liknas vid de direktiv som används inom första pelarens samarbetsområden. Rambesluten har till syfte att harmonisera medlemsstaternas lagstiftning. Rambeslut är bindande när det gäller resultatet som skall uppnås men överlåter till staterna själva att bestämma form och tillvägagångssätt. De har till skillnad från direktiv inte direkt effekt. Rambeslut antas med enhällighet av rådet.
Ett genomförandebeslut syftar till att de mål som unionen har satt upp inom tredjepelarområdet skall nås. Det tas vanligen med enhällighet. Dock räcker det med kvalificerad majoritet för att besluta om åtgärder som krävs för att genomföra besluten.
Innan en konvention kan träda i kraft måste den normalt godkännas av medlemsstaternas nationella parlament. Denna procedur är tidskrävande. I Amsterdamfördraget infördes därför en ny regel, som säger att en konvention kan träda i kraft så snart den har antagits av åtminstone hälften av medlemsstaterna. Konventionen gäller dock bara i de stater som har godkänt den.
Genom Amsterdamfördraget fick EG-domstolen vissa befogenheter också inom den tredje pelaren. EG- domstolen kan meddela förhandsavgöranden om giltigheten och tolkningen av beslut och avtal.
2.5 Beslutsförfarande
Fördragsändringar - ändringar inom primärrätten
Fördragen utgör den s.k. primärrätten.
Möjligheten att ändra de fördrag som EU bygger på regleras i artikel 48 i Unionsfördraget. För att besluta om fördragsändringar skall en s.k. regeringskonferens sammankallas i syfte att i samförstånd komma överens om de ändringar som skall göras. En regeringskonferens kan sammankallas på förslag av en medlemsstat eller kommissionen. Innan regeringskonferensen sammankallas, skall Europaparlamentet höras, liksom kommissionen i förekommande fall. Även Europeiska centralbanken (ECB) skall höras, om det är fråga om institutionella ändringar på det monetära området.
Ändringarna i fördragen träder i kraft när de har ratificerats av samtliga medlemsstater i enlighet med deras konstitutionella bestämmelser. Detta innebär för samtliga medlemsländer att de nationella parlamenten skall godkänna fördragsändringarna.
Europaparlamentet är inte en avtalsslutande part och har enbart en rådgivande funktion inför beslutet att sammankalla en regeringskonferens. Parlamentet skall således inte ratificera fördragsändringarna.
Också utvidgning med nya medlemsländer sker genom fördragsändringar.
I vissa fall förutses i fördragen en förenklad, rent gemenskapsrättslig, procedur för fördragsändring (s.k. autonoma fördragsändringar). Beslutet fattas i sådana fall av rådet med enhällighet men utan medlemsstaternas formella medverkan och utan krav på ratifikation. Detta förfarande är tillämpligt vid vissa fördragsändringar av mer teknisk eller formell natur. Förfarandet tillämpades när anslutningsfördraget om Sveriges, Österrikes och Finlands tillträde till EU skulle revideras till följd av att Norge inte kunde ratificera fördraget.
Beslutsförfarande inom sekundärrätten
Olika typer av regler
Den s.k. sekundära EG-rätten avser lagstiftning som antagits av EU:s institutioner med stöd av den primära EG- rätten, dvs. fördragen. Beslut om lagstiftning, eller rättsakter, fattas av rådet eller av rådet och Europaparlamentet på grundval av kommissionens förslag. Kommissionen har ensamrätt att lägga fram förslag till rättsakter. Lagstiftning kan vara av olika slag.
Förordningar har allmän giltighet och är till alla delar bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat. En förordning varken skall eller får genomföras i nationell rätt för att bli gällande men kan föranleda kompletterande nationell lagstiftning.
Direktiv är bindande för medlemsstaterna med avseende på det resultat som skall uppnås, men medlemsstaterna får själva bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. Direktiv används för att åstadkomma en tillnärmning av lagstiftning inom gemenskapen och kan ha direkt effekt.
Beslut är bindande för dem till vilka de riktar sig.
Icke-bindande regler saknar något för att kunna bli rättsligt bindande men kan ändå ha en rättslig innebörd och syfta till att påverka ett handlande. Icke-bindande regler kan med andra ord varken framtvinga ett genomförande eller straffa uteblivet genomförande. De kan vara ett starkt integrationspolitiskt instrument som banar väg för bindande rättsakter på området. Både EU:s institutioner och medlemsstaterna gemensamt kan utfärda denna typ av regler.
En rekommendation tillkommer i allmänhet på rådets eller kommissionens initiativ och syftar till att påverka handlingsmönster. En rekommendation kan därför vara av stor betydelse för rättstillämpningen om syftet med rekommendationen är att komplettera bindande rättsakter eller belysa genomförandeåtgärder. Det är vanligt att t.ex. kommissionen i olika yttranden anger hur den ser på vissa rättsliga frågor och hur den avser att tolka och tillämpa t.ex. konkurrensrättsliga regler. Rekommendationer och yttranden är visserligen rättsakter men icke-bindande.
Meddelanden ligger nära yttranden och brukar innehålla kommissionens motiveringar till ny lagstiftning eller förslag till policy på ett visst sakområde. En annan form är s.k. tillkännagivanden och riktlinjer som relativt ofta används av kommissionen i arbetet med att tillämpa eller informera om den gemensamma konkurrenspolitiken.
Rådets slutsatser är en beteckning för vissa beslut och uttalanden inte minst i samband med möten i Europeiska rådet. Slutsatserna kan ange inriktningen för det fortsatta arbetet inom olika områden.
När rådet fastställer riktlinjer för gemenskapspolitiken på ett område sker det ofta genom en resolution, vilket skall ses som ett uttryck för medlemsländernas politiska viljeriktning. Resolutionen kan ha formen av ett tidsmässigt program för hur ett särskilt ämne bör utvecklas över tiden. Ofta föregriper resolutioner senare rättsligt bindande akter. De bindande akter som senare antas och som innebär att resolutionens riktlinjer blir bindande regler brukar i sin tur ofta hänvisa till resolutionen.
Medbeslutandeförfarandet
Medbeslutandeförfarandet är numera den vanligaste beslutsproceduren för lagstiftningsfrågor. Förfarandet inleds med att kommissionen lägger fram ett förslag för Europaparlamentet och rådet. Om rådet och parlamentet är överens, kan medbeslutandeförfarandet avslutas redan i samband med den s.k. första läsningen.
Om rådet och Europaparlamentet inte kan komma överens i samband med första läsningen skall rådet, efter att parlamentets yttrande inhämtats, med kvalificerad majoritet anta en gemensam ståndpunkt. Den gemensamma ståndpunkten går till parlamentet för en andra läsning. Om parlamentet i sin andra läsning kommer med ändringsförslag till den gemensamma ståndpunkten, kan rådet välja att godkänna parlamentets alla ändringar. För detta krävs kvalificerad majoritet utom när det rör sig om ändringsförslag som kommissionen avstyrkt. I sådana fall krävs enhällighet.
Om rådet inte godtar parlamentets ändringsförslag, får rådet besluta om sammankallande av en s.k. förlikningskommitté för att komma fram till en kompromisslösning. Förlikningskommittén är ett interinstitutionellt organ som utgörs av 15 medlemmar från rådet och lika många från parlamentet. Om förlikningskommittén godkänner ett gemensamt utkast skall rådet och parlamentet godkänna rättsakten. Om någon av institutionerna inte antar rättsakten inom den tidsfrist som gäller, eller om förlikningskommittén inte godkänner något gemensamt utkast, har förslaget till rättsakt fallit.
Vid sidan av medbeslutandeförfarandet medverkar Europaparlamentet också i samtyckes- och samrådsförfarandet.
Kommittologin
När en rättsakt antas av rådet skall rådet ge kommissionen befogenhet att genomföra de regler som rådet beslutar. De kommittéer som inrättas för att bistå kommissionen med detta ingår i det som brukar kallas kommittologin och spelar en viktig roll under genomförandefasen. I kommittéerna deltar företrädare för medlemsstaterna och för kommissionen.
Medlemsstaterna
I stor utsträckning är det medlemsstaterna som svarar för att besluten verkställs nationellt t.ex. genom att genomföra direktiv i nationell lagstiftning. Direktiv skall normalt vara genomförda i nationell lagstiftning inom två år efter det att de antagits på EU-nivå.
Institutionella förändringar genom Nicefördraget
En reform av EU:s institutioner, däri inbegripet möjligheterna att fatta beslut med kvalificerad majoritet i rådet, har bedömts vara en förutsättning för unionens kommande utvidgning. Under Europeiska rådets möte i Nice i december 2000 träffades också överenskommelse om fördragsändringar som huvudsakligen avser institutionella frågor.
De fyra frågor som konferensen gällt är kommissionens sammansättning, röstviktningen i rådet, bestämmelserna om att ersätta enhällighet med kvalificerad majoritet i beslutsförfarandena och möjligheterna till fördjupat samarbete mellan endast vissa medlemsstater.
Beträffande kommissionens sammansättning beslöts att behålla systemet med minst en ledamot från varje medlemsstat fram till dess att den tjugosjunde staten blivit medlem av unionen. När EU består av 27 medlemmar kommer antalet kommissionsledamöter att bli färre än antalet medlemsstater, och ett rotationssystem skall införas. Det exakta antalet ledamöter skall fastställas genom enhälligt beslut i rådet inom ramen för det fastställda taket på 26 ledamöter.
Kommissionens ordförande skall få större befogenheter. Han eller hon skall fastställa kommissionens inre organisation och fördela ansvarsområdena mellan ledamöterna. Om ordföranden efter godkännande av övriga ledamöter begär det, skall en kommissionsledamot vara skyldig att avgå. Ordföranden skall fortsättningsvis nomineras av rådet på stats- och regeringschefsnivå. Övriga ledamöter av kommissionen skall nomineras av rådet och i samförstånd med den nominerade ordföranden. Nomineringen av dels kommissionsordföranden, dels kommissionen som kollegium skall godkännas av Europaparlamentet. Ordföranden och övriga ledamöter utses därefter av rådet.
Vad gäller röstviktningen i rådet, dvs. antalet röster varje medlemsstat förfogar över, kommer det fr.o.m. den 1 januari 2005 att krävas en majoritet om minst 73,4 % av det totala antalet röster och att dessa röster lämnas av en majoritet av medlemsstaterna (i vissa fall 2/3 av medlemsstaterna). Vid majoritetsbeslut skall en medlemsstat kunna begära en kontroll av att den kvalificerade majoriteten dessutom representerar minst 62 % av befolkningen inom EU. I fördraget har röstfördelningen mellan medlemsstaterna i ett EU med 27 medlemsländer angivits. Röstviktningen löper på en skala från 3 till 29 röster. De röster som angivits för de olika kandidatländerna är preliminära och kan inte slutligt fastställas förrän i samband med de enskilda anslutningsfördragen.
Möjligheten att fatta beslut med kvalificerad majoritet utvidgas till ett trettiotal nya områden. För ett tiotal av områdena skall medbeslutandeförfarandet användas. De viktigaste bestämmelserna som övergår till kvalificerad majoritet rör civilrättsligt samarbete, vissa aspekter av den gemensamma handelspolitiken, industripolitiken samt Europaparlamentarikernas ställning och reglerna för politiska partier på europeisk nivå. Vissa viktiga områden (beskattning, social trygghet, miljö) skall även fortsättningsvis omfattas av enhällighetsregeln.
Även frågor om Europaparlamentet och dess storlek behandlas i fördraget. I stället för det antal, 700, som tidigare bestämts som högsta antal, bestäms högsta antalet ledamöter till 732. Parlamentet har fått sin roll stärkt på några punkter och kommer bl.a. på samma villkor som övriga EU-institutioner att kunna begära att EG-domstolen skall kontrollera efterlevnaden av EG-rätten.
Också gemenskapsdomstolarna reformeras genom Nicefördraget. Behörigheterna omfördelas mellan domstolen och förstainstansrätten genom det nya fördraget, och man planerar att införa domstolsavdelningar samt omarbeta domstolens ställning.
Närmare samarbete - flexibel integration
Genom Amsterdamfördraget blev det för första gången möjligt för medlemsstater att inbördes inrätta ett särskilt samarbete (flexibel integration) inom fördragets institutionella ram, dvs. med användning av unionens institutioner och förfaranden. I de nya bestämmelserna anges på vilka villkor samarbetet får inledas. Medlemsstaterna får tillämpa denna mekanism i frågor som omfattas av EG-fördraget och frågor som gäller polis- och straffrättsligt samarbete. Inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken finns det enligt Amsterdamfördraget inget utrymme för närmare samarbete.
Enligt villkoren för det närmare samarbetet har varje medlemsstat rätt att lägga in veto mot ett närmare samarbete även om staten själv inte vill delta i det. Dessutom krävs att ett flertal av medlemsstaterna deltar för att ett närmare samarbete skall få inledas. Dessa bestämmelser har än så länge inte använts i praktiken.
I Nicefördraget omarbetades bestämmelserna om närmare samarbete.
Minst åtta medlemsstater skall krävas för att inleda närmare samarbete. Möjligheten till veto har strukits, och beslut i rådet kan alltså fattas med kvalificerad majoritet. Varje medlemsstat kommer visserligen att kunna begära att frågan hänskjuts till Europeiska rådet, men denna möjlighet påverkar inte det faktum att det är rådet som skall fatta beslutet om att tillåta närmare samarbete.
På EG-fördragets område får närmare samarbete inledas i frågor som omfattas av medbeslutande endast om Europaparlamentet tillstyrker detta.
Genom Nicefördraget kommer ett närmare samarbete att kunna inledas även i fråga om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, som tidigare varit undantagen från denna möjlighet. På detta område är det emellertid Europeiska rådet som enhälligt skall fatta det slutliga beslutet om att tillåta närmare samarbete.
2.6 Offentligheten inom EU
Bestämmelser om öppenhet finns både i fördragen och i institutionernas bestämmelser. Konstitutionsutskottet har i ett yttrande den 21 november 2000 till EU-nämnden[2] med anledning av ett av kommissionen framlagt förslag redogjort för, utöver regler inom EU, den svenska offentlighetsprincipen och det aktuella kommissionsförslaget.
Fördragsbestämmelser
Öppenhetsbegreppet betonas i artikel 1 i Fördraget om Europeiska unionen i dess lydelse efter ändring genom Amsterdamfördraget. Enligt artikeln markerar fördraget en ny fas i processen för att skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten skall fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt.
I artikel 255 i EG-fördraget finns numera till följd av Amsterdamfördraget en grundläggande bestämmelse om handlingsoffentlighet. Enligt bestämmelsen skall allmänheten - varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat - ha rätt till tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar enligt vissa principer och villkor. Allmänna principer och gränser för denna tillgång till handlingar skall fastställas av rådet under hänsynstagande till allmänna eller enskilda intressen. Rättsakten om tillgång till handlingar skall beslutas enligt medbeslutandeförfarandet, vilket innebär att rådet skall fatta beslut tillsammans med Europaparlamentet på förslag av kommissionen.
Genom att artikeln nämns både i artikel 28 och i artikel 41 i Unionsfördraget som tillämplig på den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken respektive polis- och straffrättsligt samarbete gäller bestämmelsen även dessa områden.
I EG-fördraget infördes också genom Amsterdamfördraget bestämmelsen att rådet i sin arbetsordning skall fastställa de fall då rådet skall anses handla i egenskap av lagstiftare i syfte att medge större tillgång till handlingar i dessa fall. Rådet skall alltid offentliggöra omröstningsresultaten, röstmotiveringarna och uttalandena till protokollet, när rådet handlar i egenskap av lagstiftare (artikel 207.3).
I en gemensam förklaring (nr 35) i samband med Amsterdamfördraget uttalades att en medlemsstat skall ha rätt att begära att kommissionen eller rådet inte vidarebefordrar en handling med ursprung från den staten till tredje man, om inte medlemsstaten dessförinnan har lämnat sitt medgivande.
I fördragen finns även en bestämmelse om tystnadsplikt. Enligt artikel 287 i EG-fördraget skall medlemmarna av gemenskapens institutioner och medlemmarna av kommittéer samt tjänstemän och övriga anställda i gemenskapen, även efter det att deras uppdrag upphört, vara förpliktade att inte lämna ut upplysningar som omfattas av tystnadsplikt, särskilt uppgifter om företag, deras affärsförbindelser eller deras kostnadsförhållanden.
Genom Maastrichtfördraget beslutades att tillsätta en ombudsman för att utreda klagomål om misskötsel inom EU. Bestämmelsen om ombudsmannen finns nu i artikel 195 i EG-fördraget.
Institutionernas nuvarande bestämmelser m.m.
Redan i anslutning till slutakten till Maastrichtfördraget hade införts en förklaring (nr 17) om rätten till tillgång till information. Till följd av den förklaringen har rådet och kommissionen antagit en uppförandekodex om allmänhetens tillgång till rådets och kommissionens handlingar.
Med denna uppförandekodex som utgångspunkt har rådet och kommissionen därefter var för sig antagit bestämmelser i ämnet. Även flera av de särskilda EU- organen har antagit regler om handlingsoffentlighet.
Rådet antog den 31 maj 1999 en arbetsordning som innebär att omröstningsresultatet och röstmotiveringar i rådet normalt skall göras tillgängliga för allmänheten när rådet uppträder i egenskap av lagstiftare, liksom bl.a. när rådet antar en gemensam ståndpunkt. Vidare skall vissa riktlinjedebatter vara offentliga och sändas ut via audiovisuella medel. Rådets överläggningar omfattas i övrigt av sekretess, såvida rådet inte beslutar annat.
Sedan den 1 januari 1999 finns ett via Internet allmänt tillgängligt register över handlingar som offentliggjorts av rådet. För tillgången till rådets handlingar gäller rådets beslut 2000/23/EG om förbättrad information om rådets lagstiftningsverksamhet och det offentliga registret över rådets handlingar. För vissa handlingar som rör området för militär och icke-militär krishantering inom ramen för en förstärkt europeisk säkerhets- och försvarspolitik gäller andra regler.
Kommissionens öppenhetsförslag
Kommissionen lade den 26 januari 2000 fram ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar[3].
Informella överläggningar har pågått mellan de tre institutionerna för att försöka nå fram till en rättsakt som kan antas i enighet. Europaparlamentet skall enligt planerna besluta om sitt ställningstagande till förslaget den 3 maj 2001.
3 Utvidgningen
3.1 De politiska och formella förutsättningarna
De sex länder som grundade ursprunget till dagens EU var, som nämnts ovan: Frankrike, Förbundsrepubliken Tyskland, Italien, Nederländerna, Belgien och Luxemburg. Det dåvarande EG utvidgades år 1973 med Storbritannien, Irland och Danmark, år 1981 med Grekland, år 1986 med Spanien och Portugal samt år 1995 med Sverige, Finland och Österrike. I dag är således 15 länder medlemmar i EU.
Bakgrunden till de nu pågående utvidgningsförhandlingarna är Warszawa-paktens och Sovjetunionens upplösning och de central- och östeuropeiska staternas demokratisering och övergång till marknadsekonomi. Flertalet länder i Central- och Östeuropa satte i början av 1990-talet upp målet att så snart som möjligt bli medlemmar i EU. Som ett led i den alleuropeiska integrationsprocessen som inträtt efter Berlinmurens fall 1989 hade dessa länder upprättat relationer med EU genom att ingå frihandelsavtal, s.k. Europaavtal, varigenom vägen öppnades för ett fullvärdigt medlemskap i EU. Denna alleuropeiska integrationsprocess fortsätter också genom att EU inleder och utvecklar sina förbindelser med övriga länder i Central- och Östeuropa genom stabiliserings- och associeringsavtal och s.k. partnerskaps- och samarbetsavtal.
Medlemskapsförhandlingarna omfattar tio central- och östeuropeiska stater, nämligen Estland, Lettland, Litauen, Polen, Tjeckien, Ungern, Slovenien, Slovakien, Bulgarien och Rumänien samt dessutom Cypern och Malta. Därutöver har EU erkänt Turkiets status som kandidatland, men medlemskapsförhandlingar har inte inletts.
Utvidgningsprocessen bygger på de villkor som uppställs i Unionsfördraget samt de beslut som fattas mellan EU:s stats- och regeringschefer vid Europeiska rådets möten med början 1993 i Köpenhamn.
Före Amsterdamfördragets ikraftträdande gällde formellt som enda villkor för ansökan om medlemskap i unionen att den ansökande staten är europeisk. Enligt Unionsfördraget gäller numera att varje europeisk stat som respekterar principerna om frihet, demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna får ansöka om att bli medlem i unionen (artikel 49 och 6.1 i Unionsfördraget). Det slås alltså i fördraget formellt fast att en europeisk stat som inte respekterar de grundläggande principerna inte heller kan bli medlem av unionen.
Samtliga kandidatländer är medlemmar i Europarådet och har anslutit sig till den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Vid Europeiska rådets möte i Köpenhamn 1993 beslutades ett antal kriterier, vilka skulle utgöra grundprinciper för den fortsatta utvidgningsprocessen och för beviljande av medlemskap i unionen. Enligt dessa s.k. Köpenhamnskriterier förutsätter medlemskap att det ansökande landet har uppnått en institutionell stabilitet som garanterar demokrati, respekt för lagarna, mänskliga rättigheter och att minoriteters rättigheter respekteras och skyddas, en fungerande marknadsekonomi liksom förmåga att möta konkurrenstryck och marknadskrafter inom unionen. Medlemskap förutsätter också att landet kan klara att åta sig de förpliktelser som medlemskap innebär inbegripande anslutning till målen vad gäller politisk, ekonomisk och monetär union.
En grundläggande politisk förutsättning för medlemskap är att kandidatlandet accepterar EU:s gemensamma regelverk sådant det gäller vid anslutningen, genomför det i sin nationella lagstiftning och ser till att det efterlevs. Detta ställer i sin tur krav på att landet i fråga har en väl fungerande offentlig förvaltning och ett väl utvecklat rättsväsende. Ett nytt medlemsland kan få viss tid på sig för att anpassa den nationella rätten till unionsrätten genom s.k. övergångsbestämmelser och vissa undantag.
3.2 Förhandlingarna
Förhandlingarna förs formellt som bilaterala förhandlingar i form av regeringskonferenser mellan medlemsstaterna (EU-15) och respektive kandidatland. Inför de egentliga förhandlingarnas början gör kommissionen tillsammans med respektive kandidatlands förhandlingsdelegation en genomgång (s.k. screening) av EU:s gällande regelverk på varje samarbetsområde i syfte att identifiera områden där kandidatlandet kan ha svårigheter att anpassa sin lagstiftning till EG-rätten.
Förhandlingarna är indelade i 31 sakområden
("kapitel") som öppnas successivt när båda parter är
redo för det. Därvid presenterar kandidatlandet sin
förhandlingsposition, dvs. i praktiken begäran om
vad som enligt EU:s uppfattning kan vara
övergångsbestämmelser, men inte undantag, från
enskilda delar av EU:s regelverk. För EU:s del
utarbetar därefter kommissionen förslag till
förhandlingspositioner. Förhandlingarna sker på
ministernivå eller på ställföreträdarnivå. EU:s
ordförandeland leder förhandlingarna. Alla
medlemsstater har rätt att vara representerade. När
man anser att inget återstår att förhandla om inom
ett visst "kapitel" stängs detta preliminärt. Inga
överenskommelser är definitiva förrän
förhandlingarna om samtliga kapitel slutförts -
"inget är klart förrän allt är klart".
När förhandlingarna på alla sakområden (kapitel) är avslutade färdigställs ett utkast till anslutningsfördrag mellan de nuvarande medlemsstaterna och ansökarlandet/-länderna. I detta skall också fastställas "villkoren för att upptas som medlem", men också "de anpassningar av fördragen som unionen bygger på, som därigenom blir nödvändiga".
För EU:s del beslutar rådet om godkännande av utkastet. Ett sådant beslut fattas med enhällighet. Innan detta kan ske, skall dock kommissionen yttra sig, och Europaparlamentet ge sitt samtycke. Europaparlamentet fattar sitt beslut med absolut majoritet av sina ledamöter. För medlemsstaterna och ansökarländernas del beslutar respektive lands regering om undertecknande.
Sedan anslutningsfördraget undertecknats skall det "föreläggas samtliga avtalsslutande stater för ratifikation i överensstämmelse med deras konstitutionella bestämmelser". Detta innebär i praktiken att alla berörda staters parlament skall behandla och godkänna fördraget innan det kan träda i kraft. I en del av kandidatländerna kommer också folkomröstningar att hållas inom ramen för ratifikationsprocessen.
Efter det att förhandlingarna avslutats kommer det således att gå en viss tid innan anslutningsfördraget har hunnit ratificeras av samtliga berörda stater. Dessutom kan man av praktiska skäl vilja lägga till viss tid för att det skall träda i kraft vid t.ex. ett årsskifte.
3.3 Utvidgningsprocessen
Vid Europeiska rådets möte i Essen i december 1994 antogs en strategi för att förbereda länderna i Central- och Östeuropa för medlemskap. Strategin bygger på Europaavtal, förmedlemskapsstöd och en s.k. strukturerad dialog. Strategin har senare förstärkts med nya element, och länderanpassats. Vidare har särskilda strategier avseende Cypern, Malta och Turkiet utarbetats. Kommissionen presenterade i juli 1997 i dokumentet Agenda 2000 i samlad form sina yttranden (avis) över medlemskapsansökningarna.
Vid Europeiska rådets möte i Luxemburg i december 1997 fattades en rad viktiga beslut för hur utvidgningsprocessen skulle gå till. Det beslutades att samtliga tio ansökarländer från Central- och Östeuropa samt Cypern var välkomna att bli medlemmar i EU så snart de uppfyllde villkoren för medlemskap. Vidare beslöts att kommissionen skulle upprätta regelbundna rapporter över de framsteg som gjordes i kandidatländerna samt en förmedlemskapsstrategi för att hjälpa kandidatländerna att bättre förbereda sig för medlemskapets krav. Sverige och Danmark bidrog starkt till beslutet att alla ansökarländer inkluderades i utvidgningsprocessen från dess start. I mars 1998 inleddes utvidgningsprocessen för samtliga kandidatländer, Vidare inleddes formellt förhandlingarna i form av bilaterala regeringskonferenser med Ungern, Polen, Estland, Tjeckien, Slovenien och Cypern; den s.k. Luxemburg- gruppen.
Kommissionen presenterade för första gången under hösten 1998 sina årliga rapporter om varje kandidatlands framsteg mot anslutning. Avsikten med rapporterna är att indikera vad som återstår innan respektive kandidatland uppfyller Köpenhamnskriterierna.
Vid Europeiska rådets möte i Helsingfors i december 1999 beslutades att förhandlingar skulle inledas med återstående sex kandidatländer: Lettland, Litauen, Malta, Slovakien, Bulgarien och Rumänien, den s.k. Helsingforsgruppen. Turkiet fick status som kandidatland men har inte ansetts aktuellt för förhandlingar så länge inte kriterierna för demokrati och mänskliga rättigheter är uppfyllda. Vid mötet fastställdes också principen om differentiering, vilket innebär att varje land skall bedömas på sina egna meriter. I februari 2000 inleddes formellt förhandlingarna i form av bilaterala regeringskonferenser med Helsingforsgruppen.
Tillsammans med sin tredje årliga rapport om respektive kandidatlands framsteg mot anslutning presenterade kommissionen i november 2000 ett strategipapper, med en tentativ tidtabell (roadmap) för återstoden av förhandlingarna. För Sveriges ordförandeperiod och för de båda följande (Belgiens och Spaniens) anges vilka kapitel som skall prioriteras vad gäller att anta EU:s gemensamma förhandlingspositioner, och att preliminärt "stänga" kapitlet i fråga.
Sammanfattningsvis anger kommissionen att denna tidtabell innebär att EU och de kandidatländer som kommit längst, skulle ha diskuterat alla frågor/sakområden senast i juni 2002, och att förhandlingarna med dessa länder skulle kunna avslutas under loppet av år 2002. Dessa två element sammantagna kan sägas innebära att man uppfyllt målsättningen från Helsingforsmötet i december 1999, nämligen att vid slutet av år 2002 vara redo att välkomna nya medlemsstater. Samtidigt uttrycker man i slutsatserna från Europeiska rådets möte i Nice, där man ställer sig bakom kommissionens tidtabell förhoppningen att de nya medlemsstaterna skall kunna delta i nästkommande val till Europaparlamentet, som hålls i juni 2004.
Det svenska ordförandeskapet har särskilt prioriterat frågan om utvidgning av EU.
4 De särskilda framtidsfrågorna
De fyra frågor som nämns i förklaringen från Europeiska rådets möte i Nice redovisas här i följande ordning: förenkling av fördragen, avgränsningen av EU:s och medlemsstaternas befogenheter, rättighetsstadgans ställning och de nationella parlamentens roll.
4.1 Förenkling av fördragen
Inför den senaste regeringskonferensen om ändring av fördragen verkade kommissionen starkt för en omarbetning av fördragen.[4]
På uppdrag av kommissionens då nyligen utnämnde ordförande Romano Prodi utarbetade en expertgrupp - tre "vise män", bestående av Jean-Luc Dehaene, Richard von Weizsäcker och David Simon, en rapport om utvidgningens institutionella följder, Dehaenerapporten. I rapporten, som överlämnades till kommissionen i oktober 1999, föreslogs bl.a. att de nuvarande fördragstexterna skall delas upp i två delar: dels ett grundfördrag som innehåller mål, principer och allmän politisk vägledning, medborgarnas rättigheter och den institutionella ramen, dels en eller flera separata texter som innehåller de övriga bestämmelserna i de nuvarande fördragen, däribland de som rör särskilda politikområden. Grundfördragets bestämmelser skulle, liksom nu, endast kunna ändras genom enhälligt beslut i en regeringskonferens och efter ratifikation av varje medlemsstat. De övriga bestämmelserna skulle kunna ändras genom ett rådsbeslut - på grundval av en ny förstärkt kvalificerad majoritet eller enhällighet, beroende på frågans art - och med samtycke av Europaparlamentet - eventuellt med en särskild majoritet.
Fördelarna med en sådan förändring skulle enligt rapporten vara följande.
Det nuvarande behovet av ständiga ändringar av fördragen skulle minska kraftigt.
Den grundläggande institutionella strukturen skulle bli läsligare, begripligare och mer lättförståelig för allmänheten.
Ett ändringsförfarande skulle införas, vilket åtminstone delvis skulle bygga på en form av majoritetsomröstning, med deltagande av Europaparlamentet.
Kommissionen beställde en studie av om en sådan omarbetning av fördragen är genomförbar från en grupp forskare under ledning av professor Giuliano Amato vid Europeiska universitetsinstitutet i Florens. Institutet lade fram sin rapport till kommissionen den 15 maj 2000.
I sitt meddelande den 12 juli 2000, Ett grundfördrag för Europeiska unionen, ansåg kommissionen generellt - utan att uttala sig om innehållet i och räckvidden för bestämmelserna i utkastet till grundfördrag och bilagorna till detta - att Amatorapporten visade att en omredigering av fördragen är genomförbar.
Kommissionen påpekade att unionens och gemenskapens primärrätt består av ett tiotal fördrag och ett stort antal protokoll och att de fyra grundfördragen har fler än 700 artiklar, varav vissa är av grundläggande och andra av teknisk natur. Alla dessa bestämmelser är frukten av femtio års europeisk integration, och de utgör en komplex och föga sammanhängande helhet, och det är av stor vikt att unionen har grundtexter som så logiskt och exakt som möjligt återspeglar den balans som den europeiska integrationen bygger på.
Amsterdamfördraget och utarbetandet av konsoliderade versioner av Unionsfördraget och EG- fördraget har enligt kommissionen bidragit till att förenkla fördragen. Däremot har detta inte kunnat lösa problemen med att fördragen innehåller både bestämmelser av grundläggande natur och bestämmelser av teknisk natur och att de viktigaste bestämmelserna fortfarande är spridda i olika fördrag.
Kommissionen påpekar att möjligheten har undersökts att slå samman fördragen och att en viss rationalisering bedöms möjlig. Genom att upphäva överflödiga bestämmelser i olika fördrag och ordna bestämmelserna i en logisk följd skulle fördragen bli mer lättlästa. En sådan sammanslagning skulle dock leda till mycket långa och komplexa fördrag, och fördragen skulle fortfarande blanda bestämmelser av olika stor vikt. Redan en sammanslagning av EU- och EG-fördragen skulle ge ett fördrag med 361 artiklar.
I Amatorapporten drogs slutsatsen att det är rättsligt genomförbart att omredigera fördragen utan att gällande rätt ändras.
I rapporten valdes att låta arbetet gälla bara EU- och EG-fördragen. Unionsfördraget föreslås bli ersatt av grundfördraget om Europeiska unionen. Detta grundfördrag omfattar alla de bestämmelser i EU- och EG-fördragen som betraktas som grundläggande, arrangerade i logisk ordning. De bestämmelser i det nuvarande Unionsfördraget som inte införs i grundfördraget (dvs. tillämpningsbestämmelserna för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och för polissamarbete och straffrättsligt samarbete) förs till två särskilda protokoll som bifogas grundfördraget. EG-fördraget, utom de bestämmelser som införs i grundfördraget, skulle antingen fortsätta existera eller bifogas grundfördraget i form av ett särskilt protokoll med samma status som de två nämnda protokollen.
Kommissionen stödde den angivna metoden men uteslöt inte att omredigeringen av fördragen kunde utvidgas till att omfatta hela primärrätten. Omredigeringen borde omfatta även anslutningsakterna och protokollen till dem, i den mån de fortfarande är relevanta. Kommissionen erinrade om att EKSG- fördraget löper ut i juli 2002 och anser att även Euratomfördraget bör undersökas.
Valet av vilka artiklar som skall införas i grundfördraget måste givetvis göras med största omsorg. Enligt Amatorapporten bör i grundfördraget presenteras huvudmålen för vart och ett av unionens politikområden. Kommissionen erinrade om att till skillnad från en författning, som förutom att beskriva medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter begränsar sig till att definiera de offentliga myndigheternas organisation och behörighet, beskriver fördragen om upprättandet av gemenskaperna och unionen, ibland detaljerat, målen för den politik som de europeiska institutionerna skall föra. De olika politikområdena utgör således en del av den grundläggande pakten mellan unionens medlemsstater.
Till bestämmelser i grundfördraget om institutionernas sammansättning och funktion samt om omröstningsförfaranden skulle enligt kommissionen kunna läggas exempelvis bestämmelser om domstolens behörighet, om medbeslutandeförfarandet eller om slutande av internationella avtal. Kommissionen ansåg dessutom att bestämmelserna om fördragens geografiska tillämpning, om den språkliga ordningen och om institutionernas säte bör ingå i grundfördraget.
Kommissionen påpekade att Amatogruppen hade strävat efter att omredigera fördragen utan att ändra gällande rätt men att de begränsningar som följer av det kravet gjorde grundtexten något tung. Det berodde särskilt på att tillämpningsområdet för vissa bestämmelser som kommer från EG-fördraget måste begränsas när de överförs till grundfördraget. Kommissionen ansåg att en omredigering av fördragen även bör omfatta mindre justeringar för att förbättra texternas kvalitet utan att ändra deras allmänna balans. Målet att respektera gällande rätt förblev dock av avgörande betydelse för kommissionen.
Kommissionen föreslog att regeringskonferensen skulle uttala sig om huruvida det är lämpligt att inleda en omredigering och förenkling av fördragen, särskilt mot bakgrund av det tekniska arbete som utförts vid Europeiska universitetsinstitutet i Florens och det arbete för att slå samman fördragen som utförts i överensstämmelse med förklaring nr 42 till Amsterdamfördraget. Mot bakgrund av de snäva tidsramarna ansåg kommissionen inte att det var realistiskt att den pågående regeringskonferensen utförde denna omredigering av fördragen. Det politiska intresset av omredigeringen motiverade dock att den pågående regeringskonferensen fastställde ett förfarande och en tidsplan för arbetet. Detta arbete fick under alla omständigheter inte på något sätt hindra utvidgningsprocessen.
I den förklaring om unionens framtid som konferensen antog i Nice är frågan om förenkling av fördragen en av dem som nämns och bör ingå i processen med bredare och djupare diskussion om den framtida utvecklingen.
4.2 EU:s och medlemsstaternas befogenheter
Samarbetet inom gemenskapen vilar på principen om tilldelade befogenheter, dvs. de gemensamma institutionerna har de befogenheter som medlemsstaterna har beslutat att tilldela dem. Dessa befogenheter framgår mer eller mindre tydligt av fördragen. Av detta följer att institutionerna principiellt endast kan tillerkännas ytterligare befogenheter genom att medlemsstaterna kommer överens om det i ett nytt fördrag som antingen lägger nya samarbetsområden till de existerande eller utvidgar gemenskapskompetensen inom de tidigare samarbetsområdena.
EG-fördraget begränsar gemenskapens handlande på olika sätt. Det fastslås i artikel 5 att gemenskapen skall handla inom ramen för de befogenheter som den har tilldelats och de mål som har ställts upp för den genom fördraget. Denna s.k. legalitetsprincip innebär att gemenskapens institutioner kan handla endast när en befogenhet uttryckligen ges i fördraget. Institutionerna kan alltså inte själva bestämma sin egen kompetens. Unionen har ingen egen beslutsrätt i grundlagsfrågor. Den har ingen egen grundlag, ingen "kompetens-kompetens", och kan inte "själv" omstrukturera sina befogenheter utan är beroende av medlemsstaterna, som måste vara överens.
Det fastslås vidare att gemenskapen inte skall vidta någon åtgärd som går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målen i fördraget. Principen innebär i korthet att institutionerna inte får ålägga enskilda rättssubjekt förpliktelser utöver vad som är absolut nödvändigt för att uppnå målet med en reglering och att även sådana förpliktelsers inverkan inte får stå i missförhållande till nyttan av regleringen. Detta brukar kallas för proportionalitetsprincipen.
I EG-fördraget finns också en bestämmelse om subsidiaritetsprincipen. Principen innebär att gemenskapen, på de områden där den inte ensam är behörig, skall vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och åtgärden därför, på grund av sin omfattning och sina verkningar, bättre kan uppnås på gemenskapsnivå. - Viktiga beslut om den närmare tillämpningen av subsidiaritetsprincipen hade fattats vid Europeiska rådets möte i Edinburgh i december 1992.
Med tillämpning av de nämnda principerna kan lagstiftning antas på områden där behörigheten enligt fördraget delas mellan gemenskapen och medlemsstaterna.
Genom Amsterdamfördraget finns också ett protokoll om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Där anges att gemenskapens åtgärder skall begränsas till frågor som har gränsöverskridande aspekter eller som inte i tillräcklig utsträckning hanteras på nationell nivå. Gemenskapen skall endast lagstifta i den mån det är nödvändigt, och de åtgärder som gemenskapen vidtar skall lämna så mycket utrymme som möjligt för beslut på nationell nivå. Gemenskapens institutioner skall noga pröva om och motivera varför åtgärder skall vidtas på gemenskapsnivå.
Även i artikel 1 i Unionsfördraget finns ett uttalande som ansluter till subsidiaritetsprincipen. Där sägs att fördraget markerar en ny fas i processen för att skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten skall fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt.
Förändringar av kompetensfördelningen mellan medlemsstaterna och gemenskapen fordrar således i princip fördragsändringar. Det betyder att en utvidgning av samarbetet till nya områden eller en ökad kompetens för EG-institutionerna på tidigare samarbetsområden kräver att fördragen ändras.
Även inom de existerande fördragens ram finns dock möjligheter till förändring. Artikel 308 i EG- fördraget (tidigare artikel 235) innehåller ett bemyndigande för rådet att på förslag från kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet med enhällighet vidta de åtgärder som behövs för att förverkliga gemenskapens mål inom den gemensamma marknadens ram även när uttryckligt stöd i fördraget saknas, s.k. fördragsutfyllnad.
I sin rapport Bättre lagstiftning 2000 går kommissionen igenom hur subsidiaritetsprincipen har tillämpats i praktiken, bl.a. med exempel på formuleringar från motiveringarna i olika lagstiftningsförslag.
4.3 Grundläggande rättigheter
Europakonventionen
En av Europarådets viktigaste uppgifter är att vidmakthålla och vidareutveckla de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Som ett led i detta arbete utarbetades år 1950 Europakonventionen till skydd för dessa rättigheter och friheter. Bland dessa kan nämnas rätten till liv och personlig frihet, till respekt för privatliv, till tanke- och yttrandefrihet och rätten till domstolsprövning. Konventionen har senare kompletterats med elva tilläggsprotokoll till skydd för ytterligare rättigheter.
Genom stärkandet av demokrati, respekt för de mänskliga rättigheterna och rättsstatens principer konsolideras den värdegemenskap som utgör Europarådets främsta kännetecken.
Konventionen kan tillträdas endast av medlemmar i Europarådet.
En rättslig kontroll av de skyddade rättigheterna är ett centralt element i konventionen. Enskilda medborgare har rätt att klaga hos Europadomstolen, när de anser att deras rättigheter har kränkts. Det är en orsak till att sociala rättigheter, som rätten till arbete och en rimlig levnadsstandard samt kulturella rättigheter, inte togs med i konventionen. Sociala rättigheter togs i stället senare upp i Europeiska sociala stadgan.
Möjligheten för enskilda medborgare att få sin sak prövad mot den egna staten innebar att ett nytt element infördes i den internationella rätten. Denna nyordning har, förutom att radikalt stärka individens rättsskydd, visat sig få betydande politiska konsekvenser i det att fällande domar normalt också lett till att den berörda staten fått anpassa sitt system till den standard som Europakonventionen sätter.
Samtliga EU:s medlemsstater är anslutna till Europakonventionen, liksom samtliga kandidatländer. Alla konventionsstater har också nu godtagit den enskilda klagorätten och erkänt domstolens behörighet som tvingande.
EU:s fördrag och stadgan om grundläggande rättigheter
Unionen bygger på principerna om frihet, demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt på rättsstatsprincipen. Principerna är gemensamma för medlemsstaterna. Unionen skall som allmänna principer för gemenskapsrätten respektera de grundläggande rättigheterna, som de garanteras i Europakonventionen och som de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner.
EU:s bestämmelser om grundläggande principer har tagits in i Unionsfördraget (artikel 6). Den vikt som fästs vid principerna om frihet, demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt vid rättsstatsprincipen bekräftas också i ingressen till fördraget, liksom den vikt som fästs vid de grundläggande sociala rättigheterna enligt 1961 års europeiska sociala stadga och 1989 års gemenskapsstadga om arbetstagares grundläggande sociala rättigheter.
Den högste uttolkaren av fördragen är EG- domstolen. Unionens skyldighet att respektera de grundläggande rättigheterna har också bekräftats och definierats genom EG-domstolens rättspraxis.
Vid Europeiska rådets möte i Köln 1999 angavs i slutsatserna att de grundläggande rättigheternas utomordentliga betydelse och räckvidd skulle förankras på ett för medborgarna påtagligt sätt. Frågan om och i så fall hur dessa rättigheter skulle fördragsfästas skulle tas upp senare.
Arbetet med stadgan bedrevs mellan december 1999 och oktober 2000. I konventet ingick företrädare för medlemsstaternas regeringschefer och kommissionens ordförande, för Europaparlamentet och ledamöter från nationella parlament. Vidare deltog observatörer från bl.a. EG-domstolen, andra EU-organ och Europarådet. Under arbetet fanns möjlighet att beakta synpunkter också från andra personer och organ, som inte deltog i konventet.
Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna proklamerades högtidligen av Europaparlamentets talman Nicole Fontaine, Europeiska rådets ordförande Jacques Chirac och kommissionens ordförande Romano Prodi i samband med Europeiska rådets möte i Nice den 7 december. Stadgan angavs vara avsedd att hjälpa unionens medborgare att identifiera sig med skyddade och erkända värderingar och exemplifiera innehållet i artikel 6.2 i Unionsfördraget.
Stadgans räckvidd anges i artikel 51, där det anges bl.a. att bestämmelserna riktar sig till unionens institutioner och organ samt till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten. Stadgan medför inte någon ny befogenhet eller ny uppgift för gemenskapen och unionen. I artikel 52.3 förklaras att i den mån som stadgan omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av Europakonventionen skall de ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen, men bestämmelsen hindrar inte unionsrätten från att tillförsäkra ett mer långtgående skydd.
Stadgan innehåller medborgerliga och politiska rättigheter med bl.a. Europakonventionen och gemensamma konstitutionella traditioner som förebild samt ekonomiska och sociala rättigheter. Rättigheterna har sammanfattats i sex kapitel:
1. Värdighet 2. 3. Friheter 4. 5. Jämlikhet 6. 7. Solidaritet 8. 9. Medborgarnas rättigheter 10. 11. Rättskipning 12. Inför regeringskonferensen i Nice framfördes starka önskemål om att stadgan skulle inarbetas i fördragen med juridiskt bindande verkan. Så skedde dock inte, och inte heller gjordes det i fördraget någon hänvisning till stadgan. Europeiska rådet i Nice uttryckte däremot en önskan om att den redan vid sin proklamering skulle få största möjliga spridning bland Europeiska unionens medborgare. Dessutom framhölls att frågan om dokumentets räckvidd skulle behandlas senare, i enlighet med slutsatserna från Europeiska rådet i Köln. Frågan om vilken ställning stadgan skall ha är en av de frågor som nämns särskilt i den förklaring om unionens framtid, som antogs i Nice, och som skall behandlas vid nästa regeringskonferens år 2004.
En jämförande uppställning över rättigheter enligt Europakonventionen, EU:s rättighetsstadga och regeringsformen finns intagen i betänkandet som bilaga 2.
Frågan om anslutning till Europakonventionen
Samtliga unionens medlemsstater är, som nämnts, anslutna till Europakonventionen. Frågan om en anslutning av EG eller EU till konventionen har diskuterats under lång tid. Frågan huruvida en sådan anslutning är förenlig med EG-fördraget har också underställts EG-domstolen.
Domstolen fann i ett yttrande den 28 mars 1996 dels att domstolen inte var i stånd att på det stadium frågan befann sig avge ett yttrande över huruvida en anslutning till konventionen var förenlig med fördragets bestämmelser, dels att gemenskapen på gemenskapsrättens dåvarande stadium saknade behörighet att ansluta sig till konventionen. Domstolen hade då konstaterat att det inte fanns någon bestämmelse i fördraget genom vilken gemenskapernas institutioner ges en allmän befogenhet att fastställa regler inom området för mänskliga rättigheter eller ingå internationella överenskommelser inom detta område och att det därför var lämpligt att pröva om gemenskapens anslutning till fördraget kunde grundas på dåvarande artikel 235 (nuvarande artikel 308), som gäller fördragsutfyllnad. Domstolen fann att en sådan förändring av systemet för skyddet för mänskliga rättigheter inom gemenskapen som en anslutning till Europakonventionen skulle innebära hade konstitutionell betydelse och därmed överskred gränserna för artikel 235 och endast kunde genomföras genom att fördragen ändras.
Vid konstitutions- och utrikesutskottens och EU- nämndens offentliga utfrågning den 18 maj 2000 om EU:s rättighetssstadga medverkade domare Leif Sevón, EG-domstolen.
Sevón framhöll att EG-domstolen tillämpar Europakonventionen som konventionen tillämpas av Europadomstolen i Strasbourg, men bara på ett område där substansen i ett mål hör till området för gemenskapsrätten.
Han ansåg vidare att en anslutning till Europakonventionen skulle medföra flera fördelar. Att EG-domstolen, trots att den försöker undvika det, i ett enskilt fall kan komma till ett annat resultat än vad Europadomstolen tidigare har gjort eller mera sannolikt senare kommer att göra, är givetvis ett problem. Med en anslutning skulle man få en förhållandevis överskådlig och enhetlig skyddsnivå för de grundläggande rättigheterna i medlemsstaterna och inom gemenskapens institutioner. Därmed skulle man uppnå en större begriplighet för den enskilde.
En utskrift från utfrågningen finns i betänkandet som bilaga 3.
Europarådets parlamentariska församling uttalade sig i januari 2000 om EU:s rättighetsstadga.[5] Församlingen hänvisade till att Europaparlamentet och kommissionen vid ett antal tillfällen uttalat sig till förmån för unionens tillträde till konventionen. Församlingen själv hade välkomnat detta förslag. Församlingen pekade på vad som uppnåtts genom Europakonventionen och den rättspraxis som utbildats under nästan 50 år och som hade haft vittgående effekter på rättsordningen hos Europarådets medlemmar. Den fäste vidare uppmärksamheten på risken av att ha två uppsättningar grundläggande rättigheter som skulle kunna försvaga Europadomstolen. Församlingen framhöll att det inte skall kunna förekomma någon diskriminering i tillämpningen av grundläggande rättigheter och att alla som står under jurisdiktion av en Europarådsmedlemsstat måste åtnjuta skyddet av sådana rättigheter enligt föreskrifterna i Europakonventionen. I en rekommendation[6] inbjöd församlingen EU
1. att inkorporera de rättigheter som garanteras i Europakonventionen och dess protokoll i rättighetsstadgan och att göra sitt yttersta för att säkerställa överensstämmelsen i skyddet av mänskliga rättigheter i Europa och att undvika divergerande uttolkning av dessa rättigheter, 2. 3. att uttala sig till förmån för ett tillträde till Europakonventionen och att göra nödvändiga fördragsändringar, 4. 5. att säkerställa att i fråga om sociala rättigheter Europarådets sociala stadga beaktas. 6.
Europaparlamentet uppmanade i sin resolution den 16 mars 2000[7] regeringskonferensen bl.a. att verka för en anslutning till Europakonventionen för att upprätta ett nära samarbete med Europarådet och att på ett lämpligt sätt undvika eventuella konflikter och överlappningar med EG-domstolen och Europadomstolen.
Kommissionen anser i ett meddelande den 11 oktober 2000[8] att risken för att det uppstår skillnader mellan de rättigheter och friheter som garanteras av Europakonventionen och av stadgan, liksom risken för att domstolarna i Strasbourg och Luxemburg utvecklar en skild praxis, noggrant analyserats under arbetet och att lösningarna är helt tillfredsställande. Frågan om unionens anslutning till Europakonventionen förblir en öppen fråga. Stadgan minskar inte fördelarna med en anslutning, som skulle medföra en utomstående kontroll av respekten för de grundläggande rättigheterna inom unionen. En anslutning innebär enligt kommissionen inte att det blir mindre viktigt att utarbeta en stadga för EU.
Den finländska regeringen tog upp frågan om anslutning till Europakonventionen inför Europeiska rådets möte i Nice och underströk betydelsen av en sådan anslutning.
Under 1996 års regeringskonferens diskuterades frågan om fördragsändringar som skulle göra det möjligt för gemenskapen att ansluta sig till Europakonventionen. Sverige stödde för sin del en sådan ordning. Medlemsstaterna kunde emellertid inte enas på denna punkt.
Vid senare behandling i riksdagen av frågan har den svenska inställningen fortsatt inneburit att en anslutning till Europakonventionen förordas.[9] Utskotten framhöll våren 1999 frågan om tillämpningen inom EU av Europakonventionen som central och pekade på att två skilda system för tolkningen av konventionen i längden inte var en acceptabel ordning. Praxis i så centrala frågor som mänskliga rättigheter och grundläggande friheter måste självfallet skapas otvetydigt av en enda domstol. Utskotten förutsatte att regeringen skulle ta till vara möjligheterna att verka för en utveckling i denna riktning. Våren 2000 erinrades om att Sverige under 1996 års regeringskonferens stödde en ordning som skulle göra det möjligt för gemenskapen att ansluta sig till Europakonventionen. EU-nämnden erinrade i ett yttrande om att nämnden följt framtagandet av beslutet om en EU-stadga om grundläggande rättigheter och att i nämnden rått enighet om det tveksamma i att en sådan stadga kommer till stånd främst mot bakgrund av uppenbara risker för kollision med det skydd för grundläggande rättigheter som utvecklats inom ramen för Europarådet.
4.4 De nationella parlamenten i EU
Parlamenten i medlemsstaterna
I samband med Unionsfördraget avgavs en förklaring om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen. I förklaringen angavs att regeringskonferensen ansåg att det var viktigt att främja ett större engagemang från de nationella parlamentens sida i EU:s verksamhet. I detta syfte borde informationsutbytet mellan de nationella parlamenten och Europaparlamentet intensifieras. I detta sammanhang skulle medlemsstaternas regeringar bl.a. säkerställa att de nationella parlamenten fick tillgång till kommissionens förslag till lagstiftning i god tid för att kunna informera sig om eller eventuellt granska förslagen. På samma sätt ansåg regeringskonferensen att det var viktigt att intensifiera kontakterna mellan de nationella parlamenten och Europaparlamentet, särskilt genom att de ställer lämpliga resurser till varandras förfogande och genom regelbundna möten mellan parlamentsledamöter som var intresserade av samma frågor.
I samband med Amsterdamfördraget antogs ett protokoll om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen. Protokollet har fogats till såväl Unionsfördraget som EG-, EKSG- och Euratomfördragen och är en integrerad del av dessa fördrag. I protokollet, som får ses som ett uttryck för önskan att uppmuntra till en större delaktighet från de nationella parlamentens sida i EU:s verksamhet och att öka deras möjligheter att uttrycka sin uppfattning i frågor som kan vara av särskilt intresse för dem, finns bestämmelser om information till medlemsstaternas nationella parlament.
Enligt protokollets bestämmelser skall samtliga kommissionens samrådsdokument (grön- och vitböcker och meddelanden) skyndsamt tillställas medlemsstaternas nationella parlament, och kommissionens förslag till lagstiftning skall göras tillgängliga i så god tid att varje medlemsstats regering kan säkerställa att dess eget nationella parlament erhåller dem på lämpligt sätt. Slutligen finns regeln att en sexveckorsperiod skall förflyta mellan den dag då ett lagstiftningsförslag av kommissionen görs tillgängligt för Europaparlamentet och rådet på alla språken och den dag då förslaget sätts upp på rådets dagordning för beslut för antagande av en rättsakt. Motsvarande gäller en åtgärd som skall beslutas inom tredje pelaren. I brådskande fall kan dock undantag göras. Skälen skall då anges i rättsakten eller den gemensamma ståndpunkten.
Nationella parlament har flera roller i Europeiska unionens struktur. Parlamenten godkänner fördragsändringar. Parlamentens samtycke krävs också när nya stater vill ansluta sig till unionen.
Under 1996 års regeringskonferens behandlades också frågan om de nationella parlamentens roll. Ett franskt förslag att inrätta en andra kammare med företrädare för de nationella parlamenten vann inte gehör.
Alla nationella parlament har numera någon form av utskott eller nämnd som överlägger med regeringen kring EU-frågor.
Den svenska riksdagen
Riksdagens arbete med EU-frågor har nyligen utretts av den av talmanskonferensen tillsatta Riksdagskommittén (förslag 2000/01:RS1). Riksdagskommittén framhåller att riksdagen skall ha en stark ställning i behandlingen av EU-frågor. Kommittén pekar på att det finns en mängd olika vägar för riksdagens ledamöter att aktualisera EU- frågor. De kan t.ex. väcka motioner, ta upp frågor i sina utskott och utnyttja frågeinstitutet i dess olika former.
En viktig utgångspunkt är att utskotten skall ha en stark roll i riksdagens arbete med EU-frågor. Utskotten skall enligt riksdagsordningen följa arbetet i Europeiska unionen. Inom utskotten finns sakkunskap, och utskotten har ett ansvar för lagstiftning, budget, nationella handlingsprogram och andra frågor inom det egna området.
Riksdagskommittén konstaterar att EU-nämnden i stort sett fungerar enligt de riktlinjer och de intentioner som fanns när den inrättades. Nämnden täcker in alla de frågor som behandlas av ministerrådet liksom vissa övriga EU-frågor, t.ex. regeringskonferenser. Därmed får nämnden en bred översikt över verksamheten inom EU och kan också göra kopplingar mellan frågor inom olika områden i EU-samarbetet. Till exempel kan förhandlingstaktiska överväganden i rådet som bör ses i ett större perspektiv behöva göras. Kommittén anser att nämnden skall fortsätta att verka enligt den praxis som utvecklats.
Vidare anser kommittén att kammarens centrala roll för att skapa insyn, öppenhet och allmän debatt kring EU-frågorna skall utvecklas vidare. Information från regeringen om EU-frågor bör planeras in mer långsiktigt och systematiskt i kammarens arbete.
Ett antal frågor som rör EU bereds av riksdagen som formella riksdagsärenden.
Frågan om medlemskapet i EU är ett exempel. En förutsättning för Sveriges medlemskap i EU var att riksdagen godkände anslutningsfördraget.
Efter regeringskonferenser som leder fram till fördragsändringar har riksdagen att pröva frågan om godkännande av ändringarna. Detta gäller även fördragsändringar som sker med anledning av att nya medlemsstater antas.
I några artiklar i EG-fördraget anges att medlemsstaterna skall anta vissa bestämmelser i enlighet med sina konstitutionella bestämmelser, vilket kan innebära att frågorna blir riksdagsärenden. Riksdagen har att genomföra de EG- direktiv där lagstiftning krävs. Lagstiftning kan också krävas för kompletterande bestämmelser till EG-förordningar.
Riksdagen skall enligt 10 kap. 2 § regeringsformen godkänna konventioner som berör frågor om vilka riksdagen har att besluta, exempelvis lagstiftningsfrågor, eller som i övrigt är av större vikt. I EU-sammanhang gäller detta ograverat inom andra och tredje pelarna, där riksdagen inte har överlåtit någon beslutanderätt. Det förekommer också, särskilt beträffande handelsavtal som berör såväl första pelaren som andra och tredje pelarna och där s.k. blandad kompetens föreligger, att riksdagens godkännande krävs.
I regeringens allmänna informations- och samrådsskyldighet gentemot riksdagen i EU-frågor inbegrips förstapelarfrågor men också frågor i andra och tredje pelaren. Riksdagen får fortlöpande information om dessa frågor, och i många avseenden har riksdagens insyn och inflytande ökat jämfört med tiden före Sveriges medlemskap i EU. Detta gäller inte minst utrikespolitiken och i frågor som tidigare varit delegerade från regeringen till myndigheter.
När det gäller de skeden då frågorna främst hanteras på EU-nivå, dvs. innan t.ex. en rättsakt har antagits, har regeringen enligt riksdagsordningen en informationsskyldighet gentemot riksdagen. Regeringen skall också rådgöra med EU- nämnden om hur förhandlingarna i ministerrådet skall föras inför beslut som regeringen bedömer som betydelsefulla och i andra frågor som nämnden bestämmer.
I riksdagsordningens regler om riksdagens arbete med EU-frågor görs ingen skillnad mellan de tre pelarna. Vid sammanträdena i EU-nämnden görs heller ingen skillnad mellan de olika pelarna. Utgångspunkten för beredningen i Regeringskansliet och vid framtagandet av material till nämnden är således att de rutiner som gäller för första pelarens område skall följas i tillämplig utsträckning.
Riksdagen får kommissionens förslag till ny eller ändrad lagstiftning. För viktigare förslag skall faktapromemorior överlämnas till riksdagen.
Under det svenska ordförandeskapet har riksdagen, liksom de brittiska, finländska och danska parlamenten, en tjänsteman placerad i Bryssel för att öka bevakningen av institutionerna.
1999 års författningsutredning har i sitt delbetänkande (SOU 2001:19) Vissa grundlagsfrågor lämnat förslag till att den grundläggande föreskriften om regeringens skyldighet att informera och samråda med riksdagen tas in i regeringsformen.
Utredningen föreslår också en bestämmelse i regeringsformen att riksdagen skall ha möjlighet att ta ställning till en ännu inte slutförhandlad internationell överenskommelse inom ramen för samarbetet i EU med det innehåll som enligt regeringens bedömning kommer att bli det slutgiltiga förhandlingsresultatet samt att under vissa förutsättningar överlåta beslutanderätt inom ramen för hela unionssamarbetet.
Utredningen föreslår vidare att regeln i regeringsformen om överlåtelse av beslutanderätt vidgas i syfte att ge riksdagen möjlighet att överlåta beslutanderätt, som inte rör principerna för statsskicket, inom ramen för hela unionssamarbetet.
Vissa internationella parlamentariska församlingar
En översikt över vissa internationella parlamentariska församlingar av intresse i andra sammanhang finns i bilaga 4.
Riksdagens roll under vissa EU-förhandlingar
Inför medlemskapet
Den svenska ansökan överlämnades till EG i juli 1991 av dåvarande statsministern Ingvar Carlsson. Förhandlingar inleddes i februari 1993 och i april 1994 var alla förhandlingar klara.
Redan under förhandlingarna om EES-avtalet informerade regeringen vid ett flertal tillfällen riksdagen. Den dåvarande Eftadelegationen utnyttjades av regeringen i ökande grad för information till partierna om EG-frågor. Delegationen förutsattes få tillgång till allt relevant material så att den fortlöpande och regelbundet hölls informerad om utvecklingen av de svenska kontakterna med EG. Möjligheten till ett samrådsförfarande mellan regering och riksdag ansågs vara ett utomordentligt viktigt led inför förhandlingar och beslut inom EG.
Under förhandlingarna om anslutning till EU hölls samråd och avstämningar med partierna i riksdagen. En särskild riksdagsdelegation, EU-delegationen, svarade för samrådet med regeringen. Europaministern informerade kontinuerligt EU-delegationen om förhandlingsutvecklingen, och ansvariga statsråd redogjorde vid återkommande tillfällen för regeringens hantering av de olika förhandlingsfrågorna. Alla viktigare förhandlingspositioner avstämdes med partierna i riksdagen, och samtliga positionspapper överlämnades till EU-delegationen samtidigt som de presenterades i Bryssel. Samråd ägde vidare rum i Utrikesnämnden, och riksdagen informerades också i sin helhet.[10]
Regeringskonferenserna
EU-nämnden samrådde löpande med regeringen inför och under den regeringskonferens som ägde rum under 1996 och 1997 och som resulterade i Amsterdamfördraget. Samrådet skedde i huvudsak med den statssekreterare i Utrikesdepartementet som ledde de svenska förhandlingarna och liknade det samråd som skedde under medlemskapsförhandlingarna. Under de avslutande förhandlingarna i Amsterdam i juni 1997 hade nämnden telefonkontakt med de svenska förhandlarna.
Under förhandlingarna inför Nicefördraget hölls också löpande samråd mellan regeringen och EU- nämnden. På samma sätt som inför Amsterdamfördraget hölls också i slutskedet telefonkontakt mellan nämnden och de svenska förhandlarna.
Arbetet med EU:s stadga om grundläggande rättigheter
I det konvent som förberedde stadgan ingick ledamöter från den svenska riksdagen, två som ordinarie ledamöter och två suppleanter, utsedda av talmannen. Under arbetet diskuterades olika frågor i en samrådsgrupp med ledamöterna från riksdagen, statsministerns representant i konventet, tjänstemän från riksdagen och Regeringskansliet samt ibland företrädare från olika organisationer.
Relationer mellan parlamenten
Protokollet om de nationella parlamentens roll i EU innehåller också bestämmelser om konferensen mellan organ för EG-frågor. Konferensen (COSAC) får enligt protokollet bidra med allt som den finner att EU:s institutioner bör uppmärksamma, särskilt på grundval av utkast till lagtexter som företrädare för medlemsstaternas regeringar med hänsyn till frågans art i samförstånd får besluta att tillställa COSAC. COSAC får också granska alla lagförslag eller initiativ som rör upprättandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa som direkt kan påverka enskilda personers fri- och rättigheter. Europaparlamentet, rådet och kommissionen skall informeras om alla bidrag från COSAC enligt den nyssnämnda punkten. COSAC får till Europaparlamentet, rådet och kommissionen överlämna alla bidrag som konferensen finner lämpliga när det rör unionens lagstiftande verksamhet, särskilt beträffande tillämpningen av subsidiaritetsprincipen, området med frihet, säkerhet och rättvisa, samt frågor som rör de grundläggande rättigheterna. Bidrag från COSAC skall inte på något sätt vara bindande för de nationella parlamenten eller föregripa deras ståndpunkt. COSAC avgav under år 2000 bidrag vid mötena i Portugal och Frankrike.
COSAC är alltså ett samarbetsorgan mellan de nationella parlamentens Europautskott och Europaparlamentet, som möts en gång per ordförandeskap, dvs. varje halvår. Det är ledamöter från EU-nämnden som för Sveriges del deltar i mötena i COSAC. Från övriga nationella parlament kommer ledamöter från respektive parlaments motsvarande EU- organ. I mötena ingår regelmässigt överläggningar med ordförandelandets stats- och utrikesministrar, andra ministrar och i vissa fall med kommissionärer. Rådets generalsekretariat, liksom kommissionen. deltar med observatörer.
Uppkomsten av COSAC går tillbaka till en överenskommelse 1989 mellan talmännen i de dåvarande EG-staterna. Syftet var att skapa ett forum för debatt mellan de organ inom respektive parlament som hade särskild inriktning på europeiska integrationsfrågor.
I november 1990 hölls i Rom en s.k. parlamentskonferens (ofta hänvisad till som parliamentary assizes). Över 250 parlamentariker (två tredjedelar från nationella parlament, en tredjedel från Europaparlamentet) träffades i en vecka för att diskutera gemenskapens utveckling. En gemensam deklaration om de stundande regeringskonferenserna antogs.
Det finns flera olika kontakter mellan nationella parlament och Europaparlamentet i andra former. Sedan början av 1990-talet finns det ett etablerat nätverk där ordförandena i Europaparlamentets och alla EU-ländernas utrikesutskott (eller motsvarande) träffas minst en gång per ordförandeskap i EU. Vid dessa möten diskuteras aktuella frågor inom ämnesområdet. Regeringschefen och utrikesministern från värdlandet deltar i mötena. Ofta är också en kommissionär eller generaldirektör från kommissionen närvarande. Sedan våren 1998 finns motsvarande nätverk för ordförandena i EU-ländernas biståndsutskott. Hösten 2000 tog Frankrike initiativet till ett nätverk mellan EU-staternas försvarsutskott, vilket utvecklades under det svenska ordförandeskapet. Möten mellan andra utskott, som avsett t.ex. migrationsfrågor, har också förekommit, inte minst under det svenska ordförandeskapet.
Talmännen i de nationella parlamenten och i Europaparlamentet möts varje år, närmast i Stockholm i september 2001. För första gången bjuds också till detta möte kandidatländernas talmän in att delta. Huvudtemat för konferensen i Stockholm är "The role of national Parliaments in the European structure; a parliamentary input in the process initiated by the Nice Summit". För den del av konferensen som har deltagare från kandidatländerna är diskussionsämnet "The role of Parliaments during the period of negotiations for membership in the EU".
4.5 Förberedelserna inför de senaste regeringskonferenserna
Vid Europeiska rådets möte på Korfu i juni 1994 skapades en reflektionsgrupp som fick till uppgift att förbereda regeringskonferensen. För första gången fästes stor vikt vid att fördragsändringarna skulle arbetas fram i en öppen och demokratisk anda. Vid Europeiska rådets möte i Cannes i maj 1995 gavs reflektionsgruppen uppgift att närmare koncentrera sig på ett antal frågor för att möta medborgarnas förväntningar. I vid bemärkelse var gruppens uppgift att granska och utarbeta idéer för eventuella fördragsändringar. Gruppen bestod av företrädare för medlemsstaternas utrikesministrar och för Europaparlamentet samt för den av kommissionens ledamöter som svarar för institutionella frågor.
Gruppen möttes för diskussioner från juni till december 1995. Reflektionsgruppen avgav en femtiosidig slutrapport i två delar; dels ett policydokument och dels ett mera utförligt dokument om olika frågor med kommentarer. Rapporten, som överlämnades till Europeiska rådets möte i Madrid den 15 och 16 december 1995, var ett försök att samla olika ståndpunkter från medlemmarna men samtidigt ange de olika uppfattningar som fanns utan att avslöja vilka medlemsländer som uttryckt vad.
På Europeiska rådets möte i Madrid 1995 bestämdes att regeringskonferensen skulle inledas i Turin 1996. Där bestämdes också närmare om hur regeringskonferensen skulle gå till. Konferensen skulle hålla regelbundna möten en gång i månaden på utrikesministernivå, och utrikesministrarna skulle organisera sig som en regeringskonferens i samband med sina möten i allmänna rådet.
Alla EU:s institutioner och organ bidrog med rapporter inför regeringskonferensen.
Europaparlamentet hade begärt att få delta i regeringskonferensen som observatör, men en sådan lösning kunde inte medlemsländerna enas om. Parlamentets talman liksom de två ledamöterna i reflektionsgruppen fick regelbundna föredragningar av chefsförhandlarna. Europaparlamentet anordnade ett antal offentliga utfrågningar och seminarier med företrädare för NGO:er. Också COSAC diskuterade frågor om regeringskonferensen.
Förberedelserna i medlemsländerna var mycket skiftande. De flesta medlemsländernas regeringar presenterade emellertid vitböcker och rapporter till sina respektive parlament. Vissa parlament publicerade rapporter. I många medlemsländer anordnades också debatter och seminarier.
Någon motsvarighet till den i Sverige förekommande EU 96-kommittén har inte funnits i övriga medlemsländer.
Olika tankesmedjor och akademiska institutioner var mycket aktiva i fråga om förberedelserna för konferensen, t.ex. det inflytelserika CEPS (Centre for European Policy Studies).
Den senaste regeringskonferensen som ledde fram till Nicefördraget förbereddes genom chefsförhandlarmöten och utrikesministermöten i anslutning till Allmänna rådets möten. Någon särskild grupp i likhet med reflektionsgruppen tillsattes inte. De institutionella frågorna hade ju också förberetts inför och behandlats vid 1996 års regeringskonferens även om de inte kunnat lösas inom ramen för den konferensen. Regeringskonferensen inleddes den 14 februari 2000 och avslutades vid Europeiska rådets möte i Nice i december 2000. EU:s institutioner och organ hade vid skilda tillfällen lämnat yttranden om sina prioriteringar.
I övrigt uppvisade förberedelsearbetet i stor utsträckning samma mönster som inför 1996 års regeringskonferens med rapporter från medlemsländernas regeringar och parlament samt seminarier, utfrågningar och debatter anordnade av regeringar och parlament, COSAC, privata tankesmedjor och organisationer.
För att skapa en dialog med medborgarna och de valda EU-politikerna och i samarbete med Europaparlamentet och medlemsstaterna godkände kommissionen den 15 februari 2000 initiativet "Dialog om Europa" på Internet som var avsedd att följa regeringskonferensens utveckling genom kontakt och utbyte med allmänheten.
4.6 Pågående arbete med framtidsfrågorna
EU
Ett inledande uttalande till debatten om EU:s framtida utveckling gjordes den 7 mars 2001 av statsminister Göran Persson och Belgiens premiärminister Guy Verhofstadt tillsammans med Europaparlamentets talman Nicole Fontaine och Europeiska kommissionens ordförande Romano Prodi.
I uttalandet framhålls att unionen har åtagit sig att skapa en debatt som skall nå ut till alla delar av samhället och på grundval av många centrum och en mångfald bidrag uppmuntras ha en större spännvidd än tidigare. Debatten bör stimulera till förslag om hur de grundläggande utmaningar som EU står inför under de kommande decennierna skall bemötas rationellt när det gäller policybestämmelser, institutioner och uppläggning av arbetet. Vikten betonas av en gemensam plats där alla bidrag till debatten kan samlas in och lätt göras tillgängliga för alla intresserade parter, för medierna och framför allt för Europas medborgare. Därför öppnas en särskild webbplats (http://europa.eu.int/futurum).
Efter en hänvisning till uppdragen inför Europeiska rådets möten i Göteborg i juni och i Bryssel/Laeken i december 2001 ges en uppmaning att nå ut vida omkring och lyssna till medborgarnas förväntningar på den framtida Europeiska unionen och deras tankar om hur unionen bättre kan rustas för att fullgöra de uppgifter som ligger framför den. Nästa översyn av fördragen skall därigenom kunna ske på grundval av ett rikt åsiktsunderlag.
Det svenska ordförandeskapet höll i mars ett informationsseminarium om EU:s framtidsfrågor i Bryssel. Ett seminarium har också nyligen hållits i Warszawa.
Inom Europaparlamentet har hållits utfrågningar dels om Nicefördraget och EU:s framtid, dels om de grundläggande rättigheterna i EU och skapandet av ett europeiskt område för frihet, säkerhet och rättvisa.
Utskottet för konstitutionella frågor (AFCO) avser att avge ett initiativbetänkande om Nicefördraget och EU:s framtid. Betänkanden planeras också om de nationella parlamentens roll, subsidiaritetsprincipen och kompetensfördelningen, ledningsformer och maktutövning i EU, reform av rådet, stadgan för europeiska politiska partier samt utvidgningen.
Inom parlamentet har kritik framförts mot att den planerade regeringskonferensen sammanfaller i tiden med valen till Europaparlamentet. Regeringskonferensen borde enligt kritiken hellre sammankallas under andra halvåret 2003 för att göra det möjligt att göra valkampanjen till ett tillfälle för att mobilisera medborgarna och få dem att ansluta sig till det europeiska projektet.
Kommissionen har som ett strategiskt mål för sitt arbete angivit nya styrelseformer för unionen och lade i oktober 2000 fram ett arbetsprogram inför en vitbok om styrelseformerna i EU med syftet att fördjupa demokratin i EU. I vitboken skall frågor om fördragen, författning och kompetenskatalog tas upp.
I arbetsprogrammet hänvisas till att demokratin i Europa vilar på två pelare som förutsätter varandra: att de verkställande instanserna är ansvariga inför de beslutande församlingarna - EU:s och medlemsstaternas - och att medborgarna verkligen deltar i arbetet med att utforma och genomföra de beslut som påverkar dem. Reformen av styrelseformerna i EU syftar därmed till att fördjupa demokratin i EU. Syftet med att förbättra beslutsprocesserna, i synnerhet genom att göra dem öppnare och effektivare, är att höja lagstiftningsprocessens trovärdighet och legitimitet. Arbetet med att nå fram till ett förslag om styrelseformerna avser bl.a. att uppmuntra diskussionen bland medborgarna om EU:s värderingar, strävanden och beslut, att förnya det sätt på vilket gemenskapens regler och åtgärder bereds och genomförs och att skapa en organiserad diskussion för att se över syftena med de gemensamma politikområdena. Kommissionen avser att lägga fram sin vitbok under sommaren 2001.
Kommissionen har hållit en offentlig utfrågning den 16 mars 2001 om subsidiaritet och proportionalitet inom EU.
Under den senaste regeringskonferensen hade kommissionen ett debattforum, Dialogue on Europe, på sin webbsida. Sidan har tills vidare behållits för framtidsdebatt, och avsikten är att den skall ersättas av en sida som upprättas särskilt för denna debatt.
COSAC skall vid sitt möte i Stockholm i maj 2001 diskutera ett bidrag inför Europeiska rådets möte i Göteborg. Europeiska rådets ordförande, statsminister Göran Persson, har i ett brev uppmuntrat COSAC att ge bidrag till debatten.
Inom COSAC har genomförts en enkät för att utreda vilka aktiviteter som pågår och planeras av Europautskotten i de olika medlemsländernas parlament. Enkätsvaren visar att de allra flesta parlament redan har vidtagit, eller avser att vidta, åtgärder. Offentliga utfrågningar kommer att arrangeras, och i några fall inbjuds allmänheten att inkomma med synpunkter genom parlamentens hemsidor.
En sammanställning över enkätsvaren om förberedelserna i övriga medlemsstaters parlament finns intagen i bilaga 5.
Sverige
Inom riksdagen kan nämnas detta utskotts arbete. Riksdagens EU-upplysning har bland sina temasidor om EU en sida om Nicefördraget och framtidsdebatten. En annan temasida gäller riksdagen och framtidsdebatten. Här har funnits möjligheter för alla att lämna synpunkter.
Riksdagen kommer att återkomma till framtidsfrågorna i ett senare skede.
Regeringen har meddelat att den avser att tillsätta en parlamentarisk kommitté för att förbereda nästa regeringskonferens. Kommittén skall enligt vad som presenterats vara en katalysator för att
främja och stimulera en bred och öppen debatt om EU:s utveckling
sätta framtidsfrågorna på dagordningen
länka den svenska diskussionen till debatten i övriga Europa
skapa ett växelspel mellan den allmänna debatten och den politiska processen före och under regeringskonferensen.
Kommittén planeras själv få besluta sina aktiviteter. Den skall få ett brett och öppet mandat. Den skall lyfta fram frågor som redan finns med eller som senare förs fram i den allmänna debatten i Sverige och i andra länder. Den skall belysa vad som kan göras för att Europasamarbetet bättre skall kunna motsvara medborgarnas förväntningar. Kommittén bör ta upp begrepp som konstitution, federation, legitimitet, medborgarinflytande, ansvarsutkrävande, öppenhet och transparens - allt frågor som ligger nära de fyra frågor som nämns i framtidsförklaringen från Nice.
Ett storforum om framtidens Europa skall hållas i maj. I oktober planeras ett seminarium om EU:s roll i en era av globalisering.
På webbsidan för det svenska ordförandeskapet (www.eu2001.se) finns också ett diskussionsforum.
Ett seminarium om Europaopinionen hölls den 30 mars 2001 av Statsvetenskapliga institutionen vid Göteborgs universitet.[11] Vid seminariet framhölls att EU-opinionen har kopplingar till värderingar, ideologier och politiska åsikter och att det finns en tydlig socioekonomisk dimension som är med och strukturerar opinionen i EU-frågor. Den socioekonomiska struktureringen ser i allt väsentligt likadan ut över hela EU, men Sverige tillhör de länder där mönstren är som tydligast. Opinionsstödet för EU är ungefär på samma nivå som för tjugofem år sedan.
5 Utskottets bedömning
De fyra frågor som nämns i förklaringen från Europeiska rådets möte i Nice redovisas här i följande ordning: förenkling av fördragen, avgränsningen av EU:s och medlemsstaternas befogenheter, rättighetsstadgans ställning och de nationella parlamentens roll.
5.1 Inledning
Utskottets förslag i korthet
Utskottet anser att diskussionen inför den kommande regeringskonferensen bör hållas bred. Utskottet föreslår att i denna del behandlade motioner, bl.a. om reformering av institutionerna och beslutsprocessen samt om öppenheten inom EU, besvaras med vad utskottet anfört.
Jämför reservation 1 (mp).
Europeiska unionen är varken en stat eller en traditionell form för mellanstatlig samverkan. EU är en organisation av nytt slag - sui generis - med inslag av både överstatlighet och mellanstatlighet. Som framhållits ovan bygger dock unionen på principen om tilldelade befogenheter, och det är medlemsstaterna själva som är herrar över fördragen. Det är alltså medlemsstaterna som har det avgörande inflytandet över EU:s utveckling. Detta är enligt utskottets mening en väsentlig utgångspunkt för den fortsatta debatten om EU:s framtid och om EU:s legitimitet.
I den allmänna debatten framförs ofta kritik mot EU för bristande legitimitet eller bristande demokrati. Kritiken gäller såväl resultaten av EU:s verksamhet som formerna för verksamheten. En del av kritiken hänger samman med den bristande transparensen, varmed inte avses bara brist på insyn utan också allmänt svårbegriplig beslutsgång. EU grundas på många olika fördrag av vilka en del har flera benämningar. Vissa av institutionernas benämningar leder också lätt till sammanblandning med andra organ även utanför EU. Vägarna för inflytande och ansvarsutkrävande är svåra att överblicka. I nationella sammanhang i Sverige är debatten om lagförslag öppen, och intresserade medborgare kan följa olika aktörers agerande. För de flesta är det lättare att följa normgivningsprocesser på nationell nivå än på EU- nivå. Det är också lättare för medborgarna att på nationell nivå klargöra var ansvaret för beslut ligger.
Maktutredningen framhöll demokratins allmänna tanke vara att medborgarna skall ha lika rätt att påverka samhällets gemensamma angelägenheter och att det därmed finns ett direkt samband mellan demokrati och makt. Demokratin kan enligt utredningen ses som en uppsättning kriterier för samhällets maktfördelning, och den faktiska maktstrukturen kan i större eller mindre grad avvika från demokratins ideal.[12] Demokrati kan anses handla ytterst om en teknik för att uppnå samhällsfred i ett fritt samhälle och erbjuda en möjlighet att på ett legitimt sätt hantera givna sociala konflikter. Med demokratisk förankring avses möjligheten att - på olika politiska arenor - erhålla politiskt stöd, dvs. legitimitet för den förda politiken.[13]
Enligt utskottets mening är diskussionen om frågor som rör EU:s legitimitet av central betydelse och måste gå vidare. Processen inför nästa regeringskonferens kommer att beröra institutionernas ställning och roller. Diskussionen bör nu enligt utskottets uppfattning hållas så bred och omfattande som möjligt. I frågor som gäller offentlighetsprincipen vill dock utskottet framhålla den grundläggande betydelse som öppenhet och insyn har i ett demokratiskt samhälle.
Utskottet diskuterar i följande avsnitt dels frågor om förenkling av fördragen, dels frågor om kompetensfördelningen mellan EU och medlemsstaterna och tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Dessa frågor har, liksom frågan om de grundläggande rättigheternas ställning inom unionen, stor betydelse från legitimitetssynpunkt.
Motioner har väckts om bl.a. reformering av institutionerna och beslutsprocessen samt öppenheten. Utskottet anser att motionerna 2000/01:K306 (v) yrkandena 1 och 3-9, 2000/01:K398 (fp) yrkande 7, 2000/01:U510 (c) yrkandena 8 och 9, 2000/01:U511 (mp) yrkande 1, 2000/01:U512 (kd) yrkande 14 och 2000/01:U513 (m) yrkande 16 kan anses besvarade med vad utskottet anfört.
5.2 Förenkling av fördragen
Strävan efter förenkling har tidigare uttalats inför antagandet av såväl Maastricht- som Amsterdamfördraget. I samband med Amsterdamfördraget gjordes det framsteget att fördragen publicerades i konsoliderad version, dvs. ändringar i tidigare fördrag genom senare fördrag publiceras i ett sammanhang. Denna publicering kan sägas motsvara "omtryck" i Svensk författningssamling. De konsoliderade versionerna av fördragen publiceras endast i informativt syfte.
Som nämns i bakgrundsbeskrivningen verkade kommissionen inför den senaste regeringskonferensen om ändring av fördragen starkt för att dessa skulle omarbetas. Kommissionen hänvisade till rapporter som den begärt dels av tre "vise män", den s.k. Dehaenerapporten, dels av en grupp vid Europeiska universitetsinstitutet i Florens. Någon omarbetning i förenklingssyfte gjordes inte i Nice, men frågan om förenkling av fördragen nämns i den förklaring om unionens framtid som konferensen antog.
Enkelt uppställda fördrag, som är lättlästa och begripliga, är enligt utskottets uppfattning till fördel för EU:s sätt att fungera. Det gäller särskilt i ett utvidgningsperspektiv. Enkla fördrag är emellertid också en demokratifråga. Liksom på det nationella planet har medborgarnas möjligheter att överblicka fördragen och själva tillägna sig texternas innehåll ett egenvärde och bidrar till unionens demokratiska legitimitet. En uppdelning i grundfördrag och andra bestämmelser kan ses som ett sätt att göra regelverket mera lättillgängligt.
Utskottet vill dock erinra om att fördragens tillkomsthistoria präglats av behovet av kompromisser med politisk bakgrund. Otydligheter i texterna återspeglar denna bakgrund. Det är därför ofrånkomligt att det i ett förenklingsarbete uppkommer även frågor som rör bestämmelsernas materiella innebörd. Det kan bl.a. gälla frågor om vad EU skall vara och om kompetensfördelningen mellan EU och medlemsstaterna. Dessa frågor ingår i det uppdrag som i Niceförklaringen ges inför den förestående fördragsöversynen.
En annan fråga om regelförenkling gäller sekundärrätten, dvs. den samling rättsakter som antagits av institutionerna. Arbete med förenkling av dessa regler pågår inom gemenskapen. Utskottet vill understryka betydelsen av att även alla möjligheter att förenkla sekundärrätten tas till vara.
5.3 EU:s och medlemsstaternas befogenheter
Utskottets förslag i korthet
Utskottet föreslår att motioner i denna fråga besvaras med vad utskottet anfört.
Jämför reservation 2 (mp).
Riksdagen har vid flera tillfällen behandlat frågan om kompetensfördelningen mellan dåvarande gemenskapen eller unionen å ena sidan och medlemsstaterna å andra sidan.[14]
Ett argument för en närmare reglering av kompetensfördelningen är att tydlighet i sig har ett värde. Maktfördelningen skulle bli klarare, och därmed skulle det bli lättare för medborgarna att utkräva ansvar. Den allmänna innebörden av subsidiaritetsprincipen - att beslut skall fattas på den nivå som motiveras av sakfrågan - är lätt att acceptera. Frågan är emellertid i vilken utsträckning det långsiktigt kan slås fast vilka områden och frågor som kan och bör lösas på EU- nivån. Ett argument emot en närmare reglering av kompetensfördelningen är att en renodling av befogenheterna skulle betyda att dynamiken i utvecklingen av EU-samarbetet skulle gå förlorad. Dagens otydliga situation ger betydande utrymme för den flexibilitet och pragmatism som sägs vara EU- politikens kännemärke. Någon exakt och uttömmande beskrivning av gemenskapens kompetenser är knappast heller möjlig att göra.
Arbetet med att så långt möjligt tydliggöra avgränsningen mellan de olika nivåernas kompetens bör enligt utskottets uppfattning främst ske som ett led i arbetet med att förenkla fördragen.
Det kan i sammanhanget finnas anledning att betona att beslutsnivån för olika frågor inom medlemsstaterna är en helt nationell angelägenhet, som berör grunderna för statsskicket i respektive land. Diskussionen även i frågan om nationella beslutsnivåer kommer givetvis att fortsätta, men den hör inte hemma i den nu aktuella EU-diskussionen.
Ett antal motioner har väckts, bl.a. om kompetensfördelningen och subsidiaritetsprincipen samt om konstitutionalisering eller förenkling av fördragen. Utskottet anser att motionerna 2000/01:K274 (m) yrkande 4, 2000/01:K398 (fp) yrkandena 8 och 9, 2000/01:U510 (c) yrkandena 2 och 3, 2000/01:U511 (mp) yrkande 2 och 2000/01:U512 (kd) yrkande 12 kan besvaras med vad utskottet anfört.
5.4 Grundläggande rättigheter
Utskottets förslag i korthet
Utskottet föreslår att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att regeringen med all kraft bör verka för att EU skall tillträda Europakonventionen. Utskottet anser att två motioner i frågan kan besvaras med vad utskottet anfört. Utskottet föreslår att riksdagen godkänner vad utskottet anför om en rättighetsförklaring inom EU.
EU:s rättighetsstadga
EU:s rättighetsstadga rör, som nämnts ovan, medborgerliga och politiska rättigheter med bl.a. Europakonventionen och gemensamma konstitutionella traditioner som förebild samt ekonomiska och sociala rättigheter.
Stadgan riktar sig till unionens institutioner och organ samt till medlemsstaterna, men endast när de tillämpar unionsrätten. Den medför inte någon ny befogenhet eller ny uppgift för gemenskapen och unionen. I den mån stadgan omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av Europakonventionen skall rättigheterna ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen men den skall inte hindra unionsrätten från att tillförsäkra ett mer långtgående skydd.
Stadgan är inte något juridiskt bindande dokument utan en politisk deklaration. Vilken ställning stadgan skall ha är en av de frågor som nämns särskilt i framtidsförklaringen.
Anslutning till Europakonventionen
Frågan om en anslutning av EG eller EU till Europakonventionen har diskuterats under lång tid. Samtliga unionens medlemsstater är anslutna till den. Under 1996 års regeringskonferens övervägdes frågan om fördragsändringar som skulle göra det möjligt för gemenskapen att ansluta sig till Europakonventionen. Sverige stödde för sin del en sådan ordning, men medlemsstaterna kunde inte enas på denna punkt.
Vid behandling i riksdagen av frågan har den svenska inställningen fortsatt inneburit att en anslutning till Europakonventionen förordas.[15] I EU-nämnden har vid olika tillfällen under arbetet med att utarbeta EU:s stadga uttryckts starkt stöd för ett EU-tillträde till Europarådets konvention.
Såväl Europaparlamentet och kommissionen som Europarådets parlamentariska församling har uttalat sig för att EU bör tillträda Europakonventionen.
Ett yttrande från EG-domstolen i mars 1996 har ibland åberopats som hinder för en EG-anslutning till Europakonventionen. Domstolen har emellertid inte tagit ställning till frågan om EG kan ansluta sig till konventionen. Vad domstolen prövade var om det då gällande fördraget gav befogenhet för gemenskapen att ansluta sig till konventionen. Domstolen fann att så inte var fallet utan att en anslutning krävde fördragsändring.
Europarådets parlamentariska församling har pekat på vad som uppnåtts genom Europakonventionen och den rättspraxis som utbildats under nästan 50 år, som fått vittgående effekter på rättsordningen hos Europarådets medlemmar. Församlingen har fäst uppmärksamheten på risken av att ha två uppsättningar grundläggande rättigheter, något som skulle kunna försvaga Europadomstolen.
Den svenska inställningen i fråga om EU:s rättighetsstadga har framför allt präglats av hänsyn till Europakonventionens ställning och riskerna för oklarheter och divergerande praxisbildning mellan Europadomstolen i Strasbourg och EG-domstolen i Luxemburg.
Genom en anslutning till konventionen skulle den stora fördelen vinnas att det, för de rättigheter som täcks av konventionen, skulle finnas en rättsbildande högsta instans, Europadomstolen i Strasbourg. Anslutningen skulle alltså innebära att EG-domstolens domar kan komma under prövning i Strasbourgdomstolen. Man skulle få en förhållandevis överskådlig och enhetlig skyddsnivå för de grundläggande rättigheterna i medlemsstaterna och inom gemenskapens institutioner. Risken minskas för att förtroendet för Europadomstolen skall urholkas. Problemet med klagomål från enskilda mot medlemsstater över förhållanden i staten som regleras på unionsnivå skulle undvikas.
Någon formell möjlighet för EG eller EU att i dagens läge ansluta sig till Europakonventionen finns som framgått inte. Fördragsändringar krävs för en anslutning, vare sig det är EU eller EG som skall anslutas. De närmare relationerna mellan domstolarna behöver klaras ut. På Europarådssidan krävs en omförhandling av Europakonventionen, eftersom endast medlemmar av Europarådet kan ansluta sig till konventionen. Andra frågor gäller hur EG eller EU skall representeras i Europadomstolen och hur de reservationer som medlemsstaterna har gjort vid sin ratifikation av konventionen skall beaktas.
Det finns således svårigheter för en anslutning av EU eller EG till Europakonventionen. Dessa svårigheter bör emellertid inte få vara avgörande. Utskottet anser det vara av största betydelse att en anslutning sker, och regeringen bör med all kraft verka för en anslutning av EU eller EG till Europakonventionen.
EU:s förhållande till Europakonventionen tas upp i två motioner - 2000/01:U512 (kd) yrkande 13 och 2000/01:U513 (m) yrkande 15. Enligt utskottets mening kan motionerna besvaras med vad utskottet anfört.
En EU:s rättighetsförklaring
Även med en anslutning av EU eller EG till Europakonventionen finns behov av och utrymme för en EU:s rättighetsförklaring. En sådan förklaring har betydelse för EU:s medborgare i förhållande till EU:s institutioner. Den innebär att medborgarna kan vända sig till EG:s rättsinstanser med klagomål gentemot institutionerna. En rättighetsförklaring kan, liksom den stadga som proklamerats, innehålla element som ger ett skydd utöver Europakonventionen, exempelvis vad gäller sociala rättigheter.
Rättigheterna enligt Europakonventionen bör, som eftersträvats i stadgan, beaktas för att de i konventionen skyddade rättigheterna skall ges samma skydd i båda dokumenten. Därigenom skall undvikas bl.a. att man i EU förlorar det stöd för tolkning av skyddet som i dag fås av Europadomstolens rätts- praxis.
Om den tidigare nämnda fördragsöversynen leder till antagandet av ett EU:s grundfördrag, kan det finnas skäl att detta inrymmer en rättighetsförklaring. En förutsättning bör då vara att förhållandet till Europakonventionen har reglerats på det sätt som angetts ovan. I den diskussion om stadgans ställning som nämns i framtidsförklaringen från Nice bör också diskussionen om innehållet och utformningen av en kompletterande rättighetsförklaring fortsätta.
5.5 De nationella parlamenten i EU
Utskottets förslag i korthet
Utskottet föreslår att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anför om de nationella parlamentens roll. Utskottet föreslår att en motion om ett svenskt program för EU:s utveckling anses besvarad med vad utskottet anför.
Allmänt om parlamentsinflytande
Som redovisats ovan antogs i samband med Amsterdamfördraget ett protokoll om de nationella parlamentens roll i EU. Innebörden i detta protokoll, som utgör en del av fördragen, är bl.a. att de nationella parlamenten uppmuntras till en större delaktighet i EU:s verksamhet och till att i ökad utsträckning uttrycka sin uppfattning.
Protokollet får anses utgöra en öppning för de nationella parlamenten att i egen kapacitet finna en roll på EU-nivå, och Nicefördraget innehåller en uppmaning till en paneuropeisk diskussion om hur denna roll skulle kunna utformas. Utskottet kommer i det följande in på några frågeställningar som därvid skulle kunna uppmärksammas. Innan så sker finns det emellertid skäl att påpeka att de nationella parlamenten till följd av varierande konstitutionella förhållanden inom respektive medlemsstat kan ha olika förutsättningar för sitt agerande på europeisk nivå. Även om utskottet i det följande naturligen utgår från ett svenskt perspektiv görs inga systematiska överväganden om hur de diskuterade förslagen förhåller sig till rådande konstitutionella omständigheter i Sverige.
Att de nationella parlamenten har möjlighet att påverka utvecklingen inom EU är en grundläggande demokratifråga. Det är därför, enligt utskottets uppfattning, väsentligt att parlamentens behov av bred insyn och påverkansmöjlighet tillgodoses. Detta kan ske såväl inomstatligt som genom agerande på europeisk nivå.
Påverkan, som är ett vitt begrepp och som kan innefatta så skilda ting som opinionsbildning, initiativrätt, beslutsfattande och kontroll, förutsätter tillgång till information. Åtminstone i den svenska debatten har fokus hittills i stor utsträckning legat på hur parlamenten skall få bättre insyn i de processer som pågår inom EU. Enligt utskottets mening är det dock önskvärt att den fortsatta diskussionen vidgas till att också omfatta vilka typer av påverkan som det är lämpligt att de nationella parlamenten utövar på EU-nivå.
När det gäller parlamentens roll i EU-sammanhang har det inomstatliga, och därmed indirekta, agerandet via den egna regeringen ägnats betydande uppmärksamhet. De valda modellerna, vilka varierar från land till land, har ofta inneburit att den egna regeringens ståndpunkter i rådet diskuteras igenom och förankras parlamentariskt. De innebär också att regeringen bör ha skyldighet att hålla parlamentet underrättat om vilka ärenden som är aktuella inom EU och hur dessa utvecklas. Det betonas att det är angeläget att de nationella parlamenten får information tidigt i beslutsprocessen - i fråga om lagstiftningsärenden helst redan innan kommissionen lagt fram sitt förslag. För beslutsordningen inom EU innebär detta att arbetet bör läggas upp på ett sådant sätt och med sådana tidsfrister att utrymme ges för de nationella parlamenten att agera gentemot sina regeringar.
Erfarenheterna av ordningen för samråd mellan den svenska riksdagen och regeringen är goda och under utveckling. Enligt utskottets uppfattning är det naturligt att ett nationellt parlaments huvuduppgift i sin befattning med EU-frågor ligger på det nationella planet och utövas i relation till den egna regeringen. Utskottet vill i detta sammanhang också erinra om att konstitutionsutskottet inom kort kommer att behandla dessa frågor utifrån de förslag som framtagits av Riksdagskommittén (förslag 2000/01:RS1).
Riksdagskommitténs förslag är i allt väsentligt anpassade efter svenska förhållanden och därmed i sina enskildheter knappast av direkt intresse för andra medlemsstater annat än undantagsvis. Däremot kan det, enligt utskottets uppfattning, finnas skäl att till andra EU-stater sprida kännedom om den process som lett fram till förslagen, de perspektiv som anlagts och den typ av metoder för arbetet med EU-frågor som befunnits ändamålsenlig.
De nationella parlamentens behov av bred insyn och påverkansmöjlighet kan, som nämnts ovan, också tänkas bli tillgodosedda genom agerande på europeisk nivå. Detta agerande kan gälla gentemot såväl andra nationella parlament som olika EU-organ.
Samverkan mellan nationella parlament är av naturliga skäl främst koncentrerad på informationsutbyte. Det finns emellertid också exempel - i samband med utvidgningsprocessen - på politiska processer med vidare syftning där även regeringar deltar som aktörer.
Det kan inträffa att medlemsstaternas parlament inom ramen för sin samverkan avger någon form av opinionsyttring till ett eller flera av EU-organen. COSAC intar en särställning i detta avseende. Vid sådant agerande, som kan avse såväl insyn och informationsfrågor som påverkan eller kontroll, synes de nationella parlamenten vanligen uppträda var för sig.
Enligt utskottets uppfattning är det värdefullt att de nationella parlamenten utnyttjar informationskällor utöver de egna regeringarna. Informationsutbyte i samverkan mellan nationella parlament bör därför uppmuntras. Detta kan exempelvis ske i nätverksform mellan talmän, utskott och enskilda ledamöter, men också i institutionaliserad form inom ramen för COSAC. Erfarenheterna av hittillsvarande nätverkssamarbete har varit positiva. Mot bakgrund härav har riksdagen under det svenska ordförandeskapet tagit initiativ till att bredda det till att omfatta ytterligare frågor inom socialförsäkringsutskottets och miljö- och jordbruksutskottets områden (asyl- och migrationsfrågor respektive miljöfrågor). Enligt vad utskottet erfarit har hittills vunna erfarenheter av detta varit mycket positiva.
I detta sammanhang finns det anledning att erinra om de kontakter som förekommer inom ramen för partisamarbetet i Europa.
I den europeiska debatten, men också till utskottets hemsida, har framförts idéer om samverkan mellan de nationella parlamenten i form av en andra kammare. Det har också argumenterats för en återgång till indirekta val till Europaparlamentet. Dessa förslag får i den vidare europeiska diskussionen värderas mot hittills vunna parlamentariska samarbetserfarenheter samt frågor om valdeltagande och legitimitet men också mot den mera övergripande frågan om avvägningen mellan överstatlighet och mellanstatlighet inom unionen.
Vid en diskussion om de nationella parlamenten och deras roll i EU:s struktur har särskilt frågan om relationen till Europaparlamentet kommit att stå i centrum. Detta torde bl.a. vara en följd av Europaparlamentets aspiration att spela en central roll i samarbetet de europeiska parlamenten emellan, samtidigt som det i sin egenskap av EU-organ kan sägas utgöra en motpart till de nationella parlamenten.
Europaparlamentet är den minst slutna av EU:s institutioner. Där debatteras frågor under stor öppenhet och såväl plenum som utskottssammanträden är offentliga. Det kan även gå att få tillträde till partigruppsmöten.
Europaparlamentet har stor betydelse som kontrollorgan, men dess inflytande i lagstiftningsärenden har också ökats kontinuerligt. Europaparlamentet är således en viktig aktör som de nationella parlamenten kan sägas ha viss intressegemenskap med. Insynen och den öppna debatten är viktiga inslag i denna intressegemenskap.
Samtidigt måste betonas att Europaparlamentets och de nationella parlamentens inflytande står i visst motsatsförhållande till varandra. Ett ökat inflytande för Europaparlamentet innebär ett reducerat inflytande för rådet. Den minskade möjligheten för nationell parlamentarisk kontroll som en sådan utveckling medför kan leda i riktning mot ökad överstatlighet och därmed indirekt ett reducerat inflytande för de nationella parlamenten. Motsatsställningen accentueras av att Europaparlamentet inte i alla avseenden begränsar sig till frågor som faller inom dess mandat.
I sammanhanget bör noteras att riksdagen, som nämnts ovan, senare i vår kommer att ta ställning till ett förslag som utarbetats av Riksdagskommittén (förslag 2000/01:RS1) och som bl.a. gäller kontakter mellan riksdagens ledamöter och de svenska ledamöterna i Europaparlamentet. I förslaget framhålls att Europaparlamentet och riksdagen är två skilda parlament och att ledamöterna valts på olika mandat. Goda kontakter dem emellan är värdefulla, men de har var sina formella arenor att verka på och någon sammanblandning av dessa bör inte ske. Kontakterna bör främst gå genom partierna, men förbindelserna mellan riksdagens organ och Europaparlamentarikerna kan utvecklas. Utskotten och EU-nämnden sägs kunna utnyttja de svenska Europaparlamentarikerna i sitt informationsinhämtande, t.ex. genom att bjuda in dem till utfrågningar, och det finns inget hinder mot att också bjuda in andra länders Europaparlamentariker. Det kan t.ex. i vissa frågor vara värdefullt att ha kontakter med rapportörer i Europaparlamentets utskott.
Utskottet noterar, med anledning av Riksdagskommitténs förslag i denna del, dels att fokus ligger på informationsinhämtning, dels att det huvudsakligen rör sig om relationer mellan å ena sidan svenska riksdagsorgan och å den andra individuella politiker på Europanivå.
Som utskottet påpekat ovan utgör informationsutbyte ett första steg i en ömsesidig påverkansprocess. Att utpeka vissa informationskällor innebär också att man i någon mening tar ställning i frågan om vilken påverkan man vill utsätta sig för. Utskottet, som i detta betänkande har att belysa frågan om de nationella parlamentens möjlighet att påverka utvecklingen inom EU, vill därför i detta sammanhang understryka det angelägna i en fortsatt diskussion om informationsutbyte också mellan de nationella parlamenten inbördes samt med andra EU-organ än Europaparlamentet. Det bör härvid uppmärksammas att, vilket nämnts ovan, det ligger i de nationella parlamentens intresse att komma in tidigt i beslutsprocessen. Detta synes motivera att ökad uppmärksamhet riktas mot möjligheterna till informationsinhämtning i de faser då ärenden bereds i kommissionen och rådet. Det kan exempelvis nämnas att det inte föreligger något hinder för parlamentsutskott att vända sig till kommissionen eller kommissionsledamöter för att erhålla information. Härigenom skulle kunna vinnas ökad såväl transparens som möjlighet till påverkan och kontroll.
De nationella parlamentens beslutsfattande roll på Europanivå är begränsad vad gäller det löpande arbetet. Däremot faller det sig naturligt att de överväger olika möjligheter till uppföljning, utvärdering och kontroll. Utifrån ett sådant perspektiv kan det vara av intresse att överväga behovet av information från exempelvis verkställighetskommittéerna och Revisionsrätten.
På motsvarande sätt som Riksdagskommittén föreslår att individuella politiker på EU-nivå får tillträde till svenska riksdagsorgan kan det finnas anledning att - i perspektiv av de nationella parlamentens möjlighet att påverka utvecklingen inom EU - vidare diskutera möjligheten för nationella parlamentariker (och nationella parlamentsorgan) att i ökad utsträckning få tillträde till och möjlighet att informera olika EU-organ, kanske också i någon form ingå i berednings- och kontrollprocesserna.
Utifrån perspektivet av önskemål om de nationella parlamentens större delaktighet i EU:s verksamhet och av att deras behov av bred insyn och påverkansmöjlighet tillgodoses finns det också anledning att i framtidsdiskussionen uppehålla sig vid parlamentens och parlamentarikernas förutsättningar i förhållande till påtryckargrupper såsom enskilda organisationer (s.k. NGO:er) och lobbyister.
Parlamentarikern har, genom att han eller hon är direkt folkvald, en särskild legitimitet och är representativ för väljarkollektivet. Detta till trots är det i normalfallet påtryckargrupperna som har störst genomslag i de opinionsbildnings- och inflytandeprocesser som föregår besluten i europeiska sammanhang. Från demokratisk synpunkt är detta betänkligt. Det finns därför anledning att mera ingående diskutera möjligheterna för folkets direktvalda representanter att medverka och påverka under de processer som leder fram till de slutliga besluten. Till grund för detta synsätt ligger värderingen att folkens valda representanter skall ha en möjlighet att tidigt och i relevanta fora delta i den strategiska opinionsbildning som i slutändan får betydelse för förhållandena i respektive hemländer. Alternativet är annars att de i samband med ratifikationer eller antagande av följdlagstiftning i det egna parlamentet bara kan säga "ja" eller "nej" till dokument de själva inte kunnat påverka annat än marginellt men som starkt influerats av NGO:er och andra påtryckargrupper.
En aspekt av de nationella parlamentens påverkansmöjligheter genom agerande på europeisk nivå rör samverkan med respektive regering. I Sverige har under senare år en allt tydligare strävan varit att genom samverkan mellan regering och riksdag i det internationella agerandet söka åstadkomma ökat genomslag för svenska synpunkter i frågor där brett inrikespolitiskt stöd funnits för den förda politiken. Det kan diskuteras om det i EU- sammanhang skulle kunna finnas utrymme för samverkan av liknande slag.
Parlamentarisk dimension inom den andra pelaren
Utskottet har i det föregående sökt problematisera olika aspekter av de nationella parlamentens delaktighet i EU:s verksamhet i allmänhet och därvid särskilt sökt att beakta önskemålen om att behoven av bred insyn och påverkansmöjlighet tillgodoses. Det bör dock särskilt uppmärksammas att förutsättningarna för detta är olika inom första pelaren respektive de andra och tredje pelarna, inom vilka samarbetet är mellanstatligt. I den pågående europeiska debatten ägnas för närvarande på flera håll stor uppmärksamhet åt frågan om en parlamentarisk dimension inom den andra pelaren.
Utskottet vill med anledning härav inledningsvis konstatera att det informella samarbete som sedan ett tiotal år i nätverksform bedrivits mellan medlemsstaternas utrikesutskott och som närmare beskrivits ovan i avsnitt 4.4, har funnit ändamålsenliga former. De hittills vunna erfarenheterna gör att det enligt utskottets mening kan finnas skäl att studera hur utskottskonferenserna inom andrapelarområdet kan vidareutvecklas.
Utskottet konstaterar att behovet av bred insyn vad avser verksamheten inom andra pelarens område genom de ovan beskrivna arrangemangen, kompletterade med löpande information från den egna regeringen, är väl tillgodosett. Utskottet kan vidare konstatera att den rådande ordningen ger utrymme för den typ av påverkan på ordförandeskapet, kommissionen och rådet som sedvanligt meningsutbyte mellan parlament och den exekutiva makten tillåter.
Utskottet noterar att det i debatten om hur arbetet skall bedrivas inom den andra pelarens område framkommit förslag om att låta existerande europeiska parlamentariska församlingar utgöra en parlamentarisk dimension. Utskottet vill med anledning härav framhålla att detta skulle riskera att skapa oklarhet om rollfördelningen.
Det har anförts att en europeisk interparlamentarisk församling inom andrapelarområdet skulle ge de nationella parlamenten ett verkningsfullt instrument för parlamentarisk påverkan på och kontroll av berörda unionsorgan. Enligt utskottets uppfattning skulle så emellertid knappast bli fallet.
För det första skulle därigenom ytterligare en nivå tillkomma mellan väljarna och de organ som skall påverkas eller kontrolleras. Detta är från demokratisk och representativ synpunkt mindre välbetänkt.
För det andra ter det sig för ett flertal nationella parlament mera ändamålsenligt och verkningsfullt att verka genom den egna regeringen. Genom de existerande utskottsnätverken, men också genom COSAC, finns det också möjlighet att föra en direkt dialog med ordförandeskapet, rådet och kommissionen.
För det tredje innebär meningsyttringar genom interparlamentariska församlingar att kompromisser måste göras och att någon därvid måste göra avkall på sin uppfattning. Åtminstone i de delar som rör parlamentarisk kontroll kan detta leda till oönskade effekter.
För det fjärde har de nationella parlamenten till följd av varierande konstitutionella förhållanden inom respektive medlemsstat olika förutsättningar för sitt agerande på europeisk nivå. Att detta kan vara en begränsning har också förutsetts i Amsterdamfördraget, av vilket det framgår att bidrag från COSAC inte på något sätt skall vara bindande för de nationella parlamenten eller föregripa deras ståndpunkt. För svensk del skulle parlamentarisk påverkan på och kontroll genom ett interparlamentariskt organ vara en direkt nackdel med tanke på att den svenska delegationen, enligt rådande ordning, i normalfallet inte skulle kunna framföra åsikter eller göra ställningstaganden på riksdagens vägnar.
Mot bakgrund av det anförda är det utskottets mening att riksdagen på sakernas nuvarande ståndpunkt ej bör engagera sig i en ordning som skulle innebära att en existerande parlamentarisk församling kom att utgöra den parlamentariska dimensionen för EU:s andra pelare.
Tredje pelaren
Även beträffande tredje pelarens område diskuteras behovet av parlamentarisk insyn och påverkan. COSAC- mötet i Helsingfors i oktober 1999, där representanter från EU-nämnden deltog, kom i mycket stor utsträckning att handla om tredje pelaren. Dessa frågor står också på dagordningen för det förestående COSAC-mötet i Bryssel i oktober 2001. Med anledning av vissa brister i informationen till de nationella parlamenten på området för rättsliga och inrikes frågor tog det nederländska parlamentets andra kammare hösten 1999 ett initiativ riktat till den nederländska regeringen. I detta initiativ betonades vikten av att de nationella parlamenten i god tid informeras om samarbetet på området för rättsliga och inrikes frågor. EU-nämnden har i skrivelse till regeringen uttryckt sitt stöd för detta initiativ. Utskottet vill framhålla att det också på detta område är angeläget att behovet av en bred parlamentarisk insyn och påverkan tillgodoses.
Riksdagens medverkan i svenskt program för EU:s utveckling
I motion 2000/01:K309 (v) föreslås ett svenskt program för EU:s utveckling.
Som nämnts tidigare i detta betänkande kommer den frågeställning som motionärerna tar upp att aktualiseras i riksdagens fortsatta behandling av frågor med anknytning till Nicefördraget. Utskottet, som anser att samråd om ett sådant program ligger väl inom ramen för nationella parlaments roll i EU:s struktur, finner att motionen kan anses besvarad med det anförda.
5.6 Inför nästa regeringskonferens
Utskottets förslag i korthet
Utskottet föreslår att riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet anfört om formerna för förberedelserna och om en skrivelse till riksdagen inför den kommande regeringskonferensen.
En viktig utgångspunkt för diskussionen om hur processen fram till nästa regeringskonferens bör utformas är att grundvalen för EU:s verksamhet är sedvanliga folkrättsliga fördrag. Unionssamarbetet är visserligen särpräglat såtillvida som de deltagande staterna förutom att skapa ömsesidiga rättigheter och skyldigheter för varandra också har överlåtit betydande delar av sitt eget beslutsfattande till de genom fördragen skapade gemensamma institutionerna. Det är alltså de avtalsslutande parterna, dvs. i detta fall medlemsstaterna och deras statsorgan, som är "fördragens herrar" på samma sätt som gäller för andra fördrag och internationella avtal. För att en regeringskonferens skall kunna sammankallas krävs dock att Unionsfördragets procedurregler tillämpas. Kommissionen i förekommande fall och Europaparlamentet skall höras, innan en regeringskonferens sammankallas. Är det fråga om institutionella ändringar på det monetära området, skall också Europeiska centralbanken höras.
I processen fram till nästa regeringskonferens bör givetvis de fördragsreglerade institutionerna och organen delta på det sätt de finner lämpligt. Ett sådant organ är COSAC. Vid COSAC:s möte i Stockholm i maj 2001 kommer framtidsfrågorna att behandlas och ett bidrag inför Europeiska rådets möte i Göteborg att diskuteras. COSAC bör enligt utskottets uppfattning även fortsättningsvis vara en kanal för diskussion av framtidsfrågorna och för bidrag inför nästa regeringskonferens.
Andra modeller - som expertgrupper, reflektiongrupper och s.k. konvent - för bidrag i förberedelseprocessen har inte någon reglering i fördragen. Att sådana tidigare kommit till användning kan ses bl.a. som ett uttryck för viljan att bedriva ett gränsöverskridande demokratiprojekt med ett stort antal deltagare.
I vissa sammanhang har det förekommit att en grupp oberoende framstående personer - s.k. vise män - fått i uppdrag att utreda vissa frågor inom EU. Exempel på sådana rapporter är Delorsrapporten om ekonomiska reformer och Dehaenerapporten om institutionella reformer.
Inför 1996 års regeringskonferens tillsattes en reflektionsgrupp med företrädare för medlemsländernas utrikesministrar, och gruppens arbete utgjorde en grund för förhandlingarna. Gruppens uppgift var att förbereda regeringskonferensen och att närmare koncentrera sig på ett antal frågor för att möta medborgarnas förväntningar. I vid bemärkelse var gruppens uppgift att granska och utarbeta idéer för eventuella fördragsändringar.
Det konvent som tillsattes för att utarbeta EU:s stadga för grundläggande rättigheter utgjorde en unik företeelse i EU:s verksamhet. Konventet bestod av representanter för medlemsländernas regeringschefer och för Europaparlamentet samt ledamöter från nationella parlament. Vidare deltog observatörer från olika institutioner och från Europarådet. Konventet arbetade snabbt fram texter till stadgan, men oklarheter rådde om mandat, förankring och om beslutsformer. Konventet arbetade heller inte direkt med fördragsändringar även om många ledamöter hade ambitionen att den utarbetade texten skulle skrivas på ett sådant sätt att den kunde "lyftas in" i fördragen.
Inom Europaparlamentet och inom flera medlemsstater finns en stark preferens för konventsformen. De svenska erfarenheterna från stadgekonventet ger inte samma entydiga inställning. Arbetet präglades på sitt sätt av stor öppenhet. Det präglades samtidigt av stor snabbhet. Bl.a. detta ledde till stora svårigheter för nationella parlamentariker att hinna medverka i arbetet på ett sätt som hade varit önskvärt. Balansen mellan företrädare för olika organ var ojämn. Oklarhet rådde om mandat - vem företrädde olika "företrädare"?
I det förberedelsearbete som nu förestår behövs mångas deltagande från alla delar av samhället. Det gäller Europaparlamentet och kommissionen, de nationella regeringarna, fristående experter och intresseorganisationer.
För dessa organ kan flera lösningar, såsom en reflektionsgrupp, tänkas. Förberedelsearbetet måste inte minst engagera de nationella parlamenten, som dessutom har att särskilt överväga hur parlamenten långsiktigt kan spela en mera central roll inom den framtida unionen.
Utskottet anser för sin del att erfarenheterna från COSAC kan utnyttjas. Ett konvent i huvudsak baserat på de nationella parlamenten med bred representation skulle kunna lämna värdefulla bidrag i arbetet med det nya fördraget. Ett eget kvalificerat - och i förhållande till EU:s institutioner självständigt - sekretariat måste stå till detta arbetes förfogande.
Utskottet vill erinra om att det - för att en debatt skall kunna bli viktig för allmänheten och intresseorganisationer - måste ges ordentligt utrymme för åsiktsutbyte, innan ställningstaganden görs som sedan kan uppfattas som bindande. En fråga som bör beaktas i förberedelseprocessen är således vid vilka olika skeden före regeringskonferensen som olika aktörer bör medverka på olika sätt, dvs. en tidtabell för förberedelserna. Möjligheterna till remissomgång i de olika frågorna bör tas till vara.
Regeringen bör verka för att förberedelserna inför den kommande regeringskonferensen sker i former som är förenliga med vad utskottet anfört.
Inför 1996 års regeringskonferens lade regeringen fram en skrivelse om konferensen för riksdagen. Utskottet anser att regeringen inför den kommande regeringskonferensen i en skrivelse till riksdagen bör redovisa det närmare förberedelsearbetet inför konferensen samt vissa mera principiella ställningstaganden från regeringens sida i de sakfrågor som konferensen kommer att behandla.
**FOOTNOTES**
[1]:alet har inga åtgärder ännu vidtagits.
Europau
[2]:tskottet i överhuset h
[3]:ar påbörjat en
[4]: undersökning av frågan om en andra kammare i EU. Allt material kring denna undersökning är offentligt. Europautskottet, eller andra ut
[5]:skott, kan komma att unde
[6]:rsöka andra framtidsfrågor, m
[7]:en några beslut har ännu in
[8]:te fattats.
Ty
[9]:skland
För att uppmuntra till en bred allmän debat
[10]:t har Europautskottet i F
[11]:örbundsdagen organiserat ett antal öppna utfrågningar. Till exemp
[12]:el anordnade man i mars 2001 en öppen utfrågni
[13]:ng om en europeisk konstitution.
Förbundsrådet planerar att hålla en konferen
[14]:s med experter kring framtidsfrågorna.
Österrike
Än så länge
[15]:har inga särskilda åtgärder vidtagits. Utskottsmötena Reservationer
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges inom parentes vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.
1. Legitimitetsfrågor (punkt 1)
av Per Lager (mp).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att utskottets förslag under punkt 1 borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservation 1. Därmed bifaller riksdagen motion 2000/01:U511 yrkande 1.
Ställningstagande
I Sverige finns en lång tradition av öppenhet. Den svenska offentligheten garanterar alla medborgare insyn i alla myndigheter, så länge inte särskilda beslut finns om sekretess. Även om offentlighetsprincipen har fått ett visst genombrott i EU under Sveriges ordförandeskap finns ännu stora brister, vilka föranleder utskottet att påpeka att regeringen måste fortsätta att driva dessa frågor inom EU. Bland annat är möjligheten att hemligstämpla EU-handlingar alltför generöst tilltagen. Dessutom återstår hela problematiken kring att meddelarfrihet saknas inom EU:s institutioner. Offentlighet och insyn är inte bara en demokratisk rättighet, utan också det kanske främsta vapnet i kampen mot den omfattande korruptionen inom EU. Trots det har regeringen visat sig alltför benägen att kompromissa i offentlighetsfrågor.
2. Förenkling av fördragen och kompetensfördelningen (punkt 2)
av Per Lager (mp).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att utskottets förslag under punkt 2 borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservation 1. Därmed bifaller riksdagen motion 2000/01:U511 yrkande 2.
Ställningstagande
Av demokratiska skäl är det angeläget att utforma EU:s fördrag på ett tydligare sätt än vad som är fallet i dag. Men det är inte bara tydlighet om vad som hör hemma på EU-nivå respektive vad som hör hemma på nationell nivå som bör eftersträvas i arbetet med en förenkling av fördragen. En väsentlig uppgift är också att återföra befogenheter från EU- nivå till nationell nivå, i frågor som bör avgöras närmare medborgarna. En "förenkling av fördragen" får inte innebära att man skriver en EU-konstitution som stärker EU:s överstatliga karaktär. Tvärtom bör regeringen driva att EU helt befrias från sådana politiska områden som hanteras bäst på nationell nivå. Många märkliga EU-beslut visar med tydlighet att EU i dag har kompetens i alltför många frågor. EU lägger sig i nästan allt och naturligtvis blir det ofta fel när man fattar beslut som skall gälla hundratals miljoner EU-medborgare. Beslut som är bra för människor i t.ex. södra Italien är helt enkelt inte alltid bra för människor i norra Sverige, och tvärtom. Det finns också ett egenvärde i att beslut fattas så nära medborgarna som möjligt, eftersom det ökar möjligheten för den enskilda medborgaren att vara med och påverka beslutet, vilket i sin tur stimulerar till ökat samhällsengagemang. Till viss del kan det avtagande intresset för demokrati och samhällsfrågor förklaras med att Sveriges EU-inträde har inneburit att makten över många frågor har flyttats längre bort från människors vardag.
Särskilda yttranden
Utskottets beredning av ärendet har föranlett följande särskilda yttranden.
1. De nationella parlamenten i EU (s)
Viola Furubjelke, Barbro Hietala Nordlund, Sören Lekberg, Pär Axel Sahlberg, Birgitta Ahlqvist och Anders Bengtsson (alla s) anför:
Genom toppmötet i Nice har en debatt om EU:s framtidsfrågor inletts. Som företrädare för ett parti med lång tradition av internationellt samarbete välkomnar vi att det skall bli en alleuropeisk debatt. Vi skall alla - medlemsstater och efterhand också kandidatländerna - dela med oss av våra erfarenheter, och vi skall försöka omsätta de bästa av dessa i ett välfungerande framtida EU till gagn för dess medborgare. Demokratin i EU måste befästas och utvecklas. Frågor om insyn, påverkan, kontroll och ansvarsutkrävande måste stå i fokus. Vi välkomnar därför toppmötets beslut att de nationella parlamentens roll är en av de frågor som skall prioriteras.
De nationella parlamenten har genom sin ställning förutsättningar av en helt annan art än övriga aktörer inom EU. Viktigast är att de, med några betydelselösa undantag, är direkt valda av folken - oftast med ett högt valdeltagande - och att de och deras ledamöter därmed har en ojämförlig representativitet och legitimitet.
Ett annat särdrag är den flexibilitet med vilken de nationella parlamenten kan agera. De kan formaliserat och på stor bredd agera genom COSAC, de kan informellt samverka genom utskottsnätverk och de kan när så är lämpligt uppträda enskilt gentemot såväl den egna regeringen som de olika EU-organen. Också de enskilda parlamentsledamöterna kan, var för sig och med sitt demokratiska mandat i ryggen, bidra till att allmänintresset kommer till uttryck.
För att utveckla formerna för de nationella parlamentens agerande inom EU måste man enligt vår mening dra nytta av varandras erfarenheter. Detta kan innebära att riksdagen låter sig inspireras av erfarenheter från Cortes eller att Tweede Kamer börjar tillämpa svenskinspirerad uppföljning och utvärdering av EU-frågor. I inledningen av diskussionen om de nationella parlamenten i det framtida EU måste vi därför lyfta fram goda exempel utifrån våra nationella erfarenheter.
Bidrag till denna debatt kan bl.a. hämtas från de svenska erfarenheterna av informella kontakter mellan utskott och regering eller från deltagandet av riksdagsledamöter i utredningsväsendet, som ju utgör ett led i regeringens beredningsarbete. Det kan i sammanhanget också noteras att det förekommer att svenska Europaparlamentariker suttit och sitter i svenska utredningar. Det viktiga är inte på vems mandat en parlamentariker sitter, utan att det rör sig om en folkvald med helt annan legitimitet än en NGO-företrädare eller "vis man".
Nationellt parlamentariskt inflytande i EU- processen kan som vi ser det ske framför allt genom den nationella regeringen men också genom direkta kontakter med EU:s institutioner.
Vi socialdemokrater anser i likhet med vad Riksdagskommittén anför att fackutskottens roll, vid sidan av det samråd med regeringen som sker inom ramen för EU-nämnden, måste utvecklas och stärkas. Fackutskotten uppmanas att utveckla sina former för tidig information och konsultation i EU-frågor som berör respektive utskotts ansvarsområden.
Vårt grundläggande synsätt är att de nationella parlamenten bör komma in tidigt i processerna på EU- nivå och att de skall kunna överblicka helheten. Möjligheterna till parlamentarisk påverkan och kontroll är också av central betydelse. Härvid bör särskilt möjligheterna till kontakter mellan parlamentsutskott och enskilda kommissionärer beaktas.
När det gäller de mellanstatliga frågorna inom den andra pelaren finns det särskilda skäl att erinra om att det av Nicefördraget framgår att det finns ett behov av att upprätta och övervaka en mer exakt avgränsning av Europeiska unionens och medlemsstaternas behörigheter, så att subsidiaritetsprincipen återspeglas. Vi menar att detta ligger i de nationella parlamentens och därmed i demokratins intresse.
2. EU:s framtidsfrågor (v)
Kenneth Kvist och Lars Ohly (båda v) anför:
Demokrati, i sin vardagliga och vidaste definition, betyder folkstyre. Innebörden av begreppet återfinns bl.a. i regeringsformens första paragraf: "All offentlig makt i Sverige utgår från folket." I regeringsformens fjärde paragraf konkretiseras folkstyret: "Riksdagen är folkets främsta företrädare." Men genom det svenska medlemskapet i Europeiska unionen, EU, har Sveriges riksdag överlåtit en väsentlig del av beslutandemakten till överstatligt beslutsfattande inom EU.
Den representativa demokratin förutsätter ett symmetriskt förhållande mellan makt och ansvar. Där den offentliga makten utövas skall det politiska ansvaret gå att utkräva. Problemet med EU är att det inte går att utkräva ett samlat politiskt ansvar av ministerrådet, kommissionen, domstolen eller centralbanken.
Urholkandet av rösträtten - EU:s demokratiska underskott
Överlåtandet av beslutandemakten inom ett antal politikområden till EU har skapat en rättsgemenskap som är direkt bindande både för medlemsstaterna och deras medborgare. Inom dessa politikområden fattas med andra ord beslut som får konsekvenser för det svenska folket utan någon möjlighet för svenska folket att i direkta, återkommande val avsätta de ansvariga politikerna. Med andra ord utövas den offentliga makten i EU av organ vars politiska ansvar inte går att utkräva.[16] Sveriges, liksom medlemsstaters, rösträtt urholkas.
Populärt uttryckt dras EU med ett demokratiskt underskott. Främst grundar sig den kritiken på att ministerrådet stiftar lagar som inte behöver godkännas av de nationella parlamenten för att bli gällande rätt i medlemsstaterna, trots att majoriteten av ministerrådet inte kan avsättas genom allmänna val eller genom misstroendeförklaring från ett folkvalt parlament.
En annan del av det demokratiska underskottet har sin rot i kommissionens exklusiva initiativrätt. Följaktligen har ingen direkt folkvald ledamot inom EU, eller på nationell nivå, möjligheten att lägga lagförslag. Eftersom EG-rätten har företräde framför svensk lagstiftning urholkas folkets makt ytterligare. Dessutom bör här det s.k. lagstiftningsutrymmets upptagenhet nämnas. Det innebär att om EU har antagit en bindande norm på ett område, så har EU mutat in detta som sitt eget. Då finns det inte längre möjlighet att stifta nationella lagar på området.
Ännu ett exempel på EU:s demokratiska underskott är den generella bristen på öppenhet i beslutsprocessen. När lagstiftningsmakten flyttas från de nationella parlamenten till ministerrådet ändrar beslutsfattandet karaktär. Genom EU- medlemskapet har en stor del av inrikespolitiken kommit att handläggas på utrikespolitiskt vis. Priset för detta är att medborgarna i högre grad utestängs från förhandlingsprocessen, eftersom för mycket insyn sägs försvaga de svenska förhandlingspositionerna och därmed "motverka" svenska intressen i sakfrågorna. Beslutandemakten anonymiseras för väljarna.
Betydande kritik riktas även mot att politiken avpolitiseras genom delegering av förhandlingsmandat till tjänstemän och experter. Med regeringens stärkta ställning följer även en stärkt ställning för departementstjänstemän, eftersom en stor del av förhandlingarna inom EU sker mellan nationella och EU-anställda tjänstemän. Dessutom ges s.k. oberoende experter en framskjuten ställning i processen mot fattandet av beslut.
Återupprätta folkstyret!
Principiellt finns två möjligheter att välja mellan för att avskaffa det demokratiska underskottet. Ett alternativ är att man etablerar en mekanism för ansvarsutkrävande på den nivå där makten i dag ligger, dvs. man instiftar ett folkvalt parlament som till skillnad från det nuvarande EU-parlamentet tilldelas makt att kontrollera den överstatliga lagstiftningen och de exekutiva organen. Det andra alternativet är att man etablerar lagstiftningsmakten på den nivå där mekanismen för ansvarsutkrävande redan finns. Med andra ord flyttas lagstiftningsmakten tillbaka till varje medlemsstats nationella parlament.
I det första fallet upprättar man en europeisk federation, vilket är oförenligt med Sveriges officiella ståndpunkt.
I det andra fallet åternationaliserar man hela den nuvarande överstaten, som i dag återfinns inom den första pelaren. Makten återförs från EU-organen till de enskilda medlemsstaterna som måste komma överens inför varje beslut. EU skulle återgå till att vara en i raden av mellanstatliga, internationella organisationer. Vänsterpartiet förespråkar det senare. Vi anser att EU-parlamentet kan avvecklas i sin nuvarande form och ersättas med annat folkvalt organ, t.ex. indirekt valt av de nationella parlamenten. Mot denna bakgrund förordar vi generellt en förstärkning av mellanstatligheten på överstatlighetens bekostnad.
De särskilda framtidsfrågorna
I det fortsatta arbetet med EU:s framtidsfrågor tar vi ställning utifrån följande kort sammanfattade slutsatser:
Kompetensfördelningen inom EU
En kompetensfördelning, som beskriver gränsen mellan EU:s och medlemsstaternas ansvarsområden och därmed uppdelningen av makt och befogenheter dem emellan, kan leda till en konstitution för EU. Avsaknaden av en konstitution är ett av de få steg som formellt, i juridisk mening, skiljer EU från riktiga förbundsstater. EU är en fördragsbaserad sammanslutning, vars konstruktion är beroende av hur de ingående staterna vill att den skall vara inrättad. Denna mellanstatliga karaktär anser vi skall bevaras.
Grundläggande rättigheter inom EU
Vi delar utskottets bedömning att EU:s institutioner bör anslutas till Europakonventionen. Däremot anser vi att den nyligen upprättade rättighetsstadgan inte ytterligare bör behandlas, varken på nationell nivå, eller på internationell nivå, eftersom en sådan beredning eller remissbehandling skulle ge sken av att rättighetsstadgan har större dignitet än den politiska deklaration den antagits som.
Processen inför nästa regeringskonferens
Vi anser att konvent är en form av samarbetsprocess inför en regeringskonferens, men det finns andra sätt att samarbeta inför en regeringskonferens, t.ex. genom s.k. reflektionsgrupp. Den kritik som utskottet riktar mot konventsformen, delar vi. Dessutom menar vi att EU-parlamentet ej bör ges representationsplatser, utan endast observatörsstatus, i syfte att behålla en mellanstatlig samarbetsform.
De nationella parlamentens roll
I likhet med utskottet menar vi att det finns en tydlig konflikt mellan EU-parlamentets och de nationella parlamentens inflytande, som bör lösas genom att EU- parlamentets makt minskas till fördel för de nationella parlamenten. Flera åtgärder har redan vidtagits i Sverige i syfte att stärka riksdagens roll gentemot regeringen genom Riksdagskommitténs referensgrupps slutrapport om riksdagens hantering av EU-frågor, och vi avser att med kraft fortsätta arbeta på denna inslagna linje. Vi förordar även att de nationella parlamenten ges förslagsrätt till ministerrådet, vilket väsentligt skulle stärka de nationella parlamentens roll.
Vänsterpartiets motionsyrkanden
Vänsterpartiet vidhåller EU:s behov av ökad öppenhet i enlighet med vad som anförs i motion 2000/01:K306.
Utskottets betänkande visar även behovet av att regeringen lägger fram ett förslag till program för EU:s framtida utveckling. Därför fasthåller vi vad som anförs i motion 2000/01:K309.
3. EU:s framtidsfrågor (fp)
Karl-Göran Biörsmark (fp) anför:
Europeiska unionen står i dag inför framför allt två stora utmaningar: utvidgningen och EU:s bristande förankring hos medborgarna. De är förbundna med varandra på det sättet att EU måste återerövra legitimiteten och stödet hos medborgarna för att kunna genomföra de förändringar som krävs inför och efter utvidgningen.
Toppmötet i Nice i december år 2000 tog steg i rätt riktning. Fortfarande finns dock en del utestående frågor, såsom frågan om en författning och majoritetsbeslut i ministerrådet. Dessa sköts fram till en ny regeringskonferens år 2004.
Det låga deltagandet i valen till EU-parlamentet visar samtidigt att unionen i dag präglas av bristande intresse och lågt förtroende från medborgarnas sida. Detta är delvis ett resultat av bristande effektivitet och öppenhet inom EU:s institutioner, liksom de senaste årens skandaler och bedrägerier.
Trots en allmän irritation över att EU lägger sig i alltför mycket finns också en förväntan på att EU tar krafttag när det gäller vissa gemensamma frågor som t.ex. fred och säkerhet, miljöproblem, kampen mot brottsligheten och värnandet om säkra livsmedel. Här har EU viktiga funktioner att fylla. EU behövs för de gränsöverskridande problemen.
De närmaste åren måste EU:s medlemsstater verka för att se till att unionen på ett effektivt sätt kan fungera med fler medlemmar samt att medborgarnas förtroende för EU återställs. Detta kan vi bara uppnå om vi genomför långtgående reformer av EU:s institutionella ramar och av EU:s grundlagar i syfte att klargöra i vilka frågor EU skall eller inte skall agera.
Ett EU med 25 eller kanske 30 medlemmar ser naturligtvis inte ut som det EG som ursprungligen bildades för 6 medlemmar. Institutionerna och deras arbetsformer behöver förändras ytterligare för att de efter utvidgningen skall kunna fungera effektivt.
Europeiska kommissionen kan exempelvis inte bevara sin nuvarande form och storlek i en utvidgad union. Redan dagens kommission med 20 ledamöter har svårt att arbeta effektivt. Folkpartiet anser att inte något land skall ha mer än en kommissionär.
Rådets arbete måste även bli effektivare. I syfte att öka effektiviteten i beslutsprocessen bör användningen av kvalificerad majoritet bli normen för beslutsfattande i ministerrådet. Endast frågor som rör ändring av fördragen, internationella avtal, nya medlemmar, beslut om samarbete inom nya områden samt vissa frågor av särskilt nationellt intresse bör avgöras med enhällighet. Övrigt bör avgöras med majoritetsbeslut.
För att öka medborgarnas inflytande i EU bör Europaparlamentets inflytande öka. Parlamentet är det enda direkt folkvalda organet som ställs till ansvar i allmänna val, varför parlamentet bör ha medbeslutanderätt på alla områden där majoritetsomröstning i rådet gäller. Vidare måste det kunna utöva sina parlamentariska befogenheter på hela EU:s budget. Det innebär att jordbruksbudgeten också måste bli föremål för parlamentets kontroll. Parlamentet bör på sikt bli helt likställt med ministerrådet i lagstiftningsfrågor, och de båda organen bör betraktas som de två delarna i ett tvåkammarparlament.
Parlamentet måste vidare självt få fatta beslut om sina arbetsformer och sin sammanträdesort. Trots att vi känner stor respekt för att förlägga Europaparlamentets sessioner till Strasbourg, staden som symboliserar freden mellan Tyskland och Frankrike, är det i dag varken praktiskt, funktionellt eller ekonomiskt försvarbart att pendla mellan Strasbourg och Bryssel på det sätt som görs i dag. Arbetet bör koncentreras till en ort. Majoriteten av parlamentets ledamöter vill ändra på detta, men eftersom det står inskrivet i fördraget kan endast statscheferna ändra beslutet, med enhällighet.
Det är av central betydelse för unionens framtid att Europas medborgare ges ett reellt inflytande. Om inte medborgarna upplever att deras röster räknas, och om inte de politiska instanser som styr Europa verkligen är ansvariga inför de folkvalda i parlamentet, kommer medborgarnas intresse för unionen att minska ännu mera. Demokrati och öppenhet är en nyckel till EU:s framgång. Att välja bort demokrati och öppenhet i förhoppningen att vinna i effektivitet är ett ödesdigert felval.
EU:s institutioner måste präglas av större öppenhet. Genom ökad öppenhet och insyn kan fusk och oegentligheter bekämpas och medborgarnas förtroende för unionen stärkas. Insyn och ett gott agerande gentemot medborgarna måste vara en ledstjärna för EU:s institutioner. Sverige bör verka för att den svenska synen på allmänna handlingars offentlighet får en motsvarighet också inom EU. Öppenhet bör vara regel, sekretess undantag, i stället för tvärtom. Sverige bör driva fram en sådan tillämpning av EU:s nya offentlighetsprincip att den också blir praktisk verklighet överallt i EU:s beslutsfattande. På det nationella planet bör Sverige upprätthålla sin hittillsvarande tolkning av offentlighetsprincipen. Svensk hantering av EU-dokument skall följa svenska lagar och rättspraxis när det gäller offentligheten, oavsett hur en handling klassats av ett EU-organ. Om unionsorganen bestrider vår rätt att tillämpa offentlighetsprincipen skall vi strida i EG- domstolen för vår öppenhet.
För ytterligare förankring är det viktigt att EU:s närhetsprincip, den s.k. subsidiaritetsprincipen, gäller. EU skall enligt Folkpartiets mening endast ägna sig åt frågor där de lokala, regionala och nationella nivåerna inte räcker till. Om EU skall kunna fungera med 30 medlemsländer krävs en koncentration på färre uppgifter. EU måste vara effektivt. Det betyder att beslutsmaskineriet måste vara effektivt. Men det innebär också att EU skall ägna sig åt rätt frågor. Det finns i dag frågor där beslutsmöjligheterna på EU-nivån är för små. Det finns också frågor där möjligheterna att besluta är för stora. Ett exempel på frågor där möjligheterna är för små är ekonomiska styrmedel för en bättre miljö. Ett annat område där unionen behöver större befogenheter gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.
Om det på dessa områden således behövs mer samarbete, så finns det områden där det behövs mindre av lösningar på unionsnivån, t.ex. kultur, turism samt social- och arbetsmarknadspolitik.
Tilltron till EU bland medborgarna i medlemsländerna undergrävs såväl av att unionen inte är kapabel att fatta beslut i genuint gemensamma frågor som av att unionen fattar beslut i frågor som den inte borde syssla med. Det är därför inte enbart av principiell vikt att rätt fråga handläggs på rätt plats.
Ett sätt att på sikt åstadkomma detta är införandet av en konstitution som reglerar ansvarsförhållandet mellan unionen och de enskilda medlemsländerna.
För att medborgarna skall veta var ansvaret ligger och för att medlemsländerna skall veta vilka politiska och demokratiska åtaganden som är förknippade med ett medlemskap i EU, måste en konstitution upprättas. Principerna och procedurerna måste finnas tydligt i en officiell text, och det måste klart framgå vilka frågor som EU skall handha och även vilka frågor EU inte får syssla med. Sverige bör i EU:s ministerråd driva frågan om en konstitution.
4. Betänkandehantering och några framtidsfrågor (mp)
Per Lager (mp) anför:
Betänkandet har en bra historiebeskrivande del. Framtidsfrågorna får dessvärre inte samma utrymme och omtanke. Här förekommer inte några omfattande analyser och här läggs inga skarpa förslag om de verkligt viktiga framtidsfrågorna för EU, t.ex. miljöfrågorna (utsläpp och klimatfrågor), det demokratiska underskottet, maktförskjutningar, överstatlighet eller mellanstatlighet, djurfrågorna och jordbruksstödet, framtida konflikthantering, utvidgningen.
Med begränsningen av frågorna och den skyndsamma och i många stycken lapidariska hantering som betänkandet fått, har det varit svårt att kunna utveckla alternativa ståndpunkter på ett bra sätt. Miljöpartiet anser att alla EU-motioner borde behandlats i detta betänkande och att EU:s framtidsfrågor kräver en betydligt bredare och tidsmässigt mer tilltagen utskottsbehandling.
Här är exempel på några frågor, som borde kunna ha hanterats i ett betänkande med rubriken EU:s framtidsfrågor:
Fördragsförändringar och folkomröstningar
Det närmast förestående trappsteget i EU:s utveckling är ratificeringen av Nicefördraget. Miljöpartiet anser att Nicefördraget bör underställas en beslutande folkomröstning. Vi anser att det är angeläget att föra in en praxis om att alla nya EU-fördrag som innebär att mer makt förs över från nationell nivå till EU-nivå skall underställas folket i en omröstning. Folkomröstningen 1994 gällde ett svenskt medlemskap i EU enligt Maastrichtfördraget. Varken Amsterdamfördraget eller Nicefördraget kan därför sägas ha verklig folklig förankring i Sverige. I Irland kommer man den 7 juni att genomföra en folkomröstning om Nicefördraget. Varför inte också i Sverige?
Fördragsfäst utträdesmöjlighet
En uppenbar brist inom EU, som utskottet har lämnat därhän, är frågan om att fördragsfästa vad som skall hända om ett land vill lämna EU-samarbetet. Inte minst påkallar EU:s östutvidgning att utträdesfrågan utreds innan ett eventuellt skarpt läge uppkommer där ett land begär utträde ur unionen.
Förslagsrätten och kommissionen
Sveriges ambition borde vara att kraftigt verka för att omvandla EU till att i högre grad vara ett mellanstatligt samarbete. Vi anser att EU- kommissionens ensamrätt att lägga fram förslag måste avskaffas till förmån för förslagsrätt från både de nationella parlamenten och EU-parlamentet. Kommissionen borde avskaffas och ersättas med ett rent administrativt organ.
Förslagsrätt och utvärdering
Återkopplingssystem måste införas, så att riksdagen inte bara yttrar sig inför förslag till beslut utan också får möjlighet att utvärdera effekterna av ett beslut. Det är lätt att finna exempel på EU-beslut som i efterhand visat sig ha mycket negativa konsekvenser och som inneburit direkta försämringar genom EU:s ingripande. Forsknings- och utbildningspolitiken är sådana exempel.
Vi menar därför att alla av EU beslutade regler och lagar som berör Sverige efter en tid skall tas upp i riksdagen för att få de praktiska konsekvenserna belysta. Riksdagen bör också ha möjlighet att göra efter- och omprövningar av redan fattade beslut och lämna förändringsförslag till EU. Subsidiaritet är ingen statisk företeelse utan ett typexempel på en princip vars tillämpning bygger på att man noggrant följer effekter och förändrade villkor i de olika medlemsländerna.
Fördragsprocessen
Frågan om hur EU:s fördrag bör arbetas fram har inte närmare diskuterats under utskottsbehandlingen. Här är ett förslag till processordning:
1. En utredning tillsätts bestående av oberoende representanter från alla europeiska länder (inte bara EU-länder), med uppgift att sammanställa ett stort antal skisser till ett lagomsamarbete för hela Europa. Skisserna beställs av t.ex. universitet, folkrörelser och enskilda.
2.
3. Sammanställningen skickas sedan på remiss till kommuner, regioner och folkrörelser i hela Europa, med en remisstid på förslagsvis två år.
4.
5. Slutredigeringen uppdras åt ett alleuropeiskt konvent.
6. Därpå underställs slutförslaget samtliga länder, och varje europeisk stat och självstyrande region skall ha full frihet att, exempelvis genom folkomröstning, ansluta sig eller avstå.
**FOOTNOTES**
[16]:är dock i allmänhet Förteckning över behandlade förslag
Sammanfattning
I betänkandet ges inledningsvis en bakgrund till dagens EU.
Utskottet redogör därefter i ett avsnitt om EU:s uppbyggnad för
institutionernas uppgifter och sammansättning
begreppen överstatlighet och mellanstatlighet
de tre pelarna
beslutsförfarandet
offentlighetsreglerna.
I senare avsnitt redogörs för EU:s utvidgning och bakgrunden till de fyra i Nice särskilt nämnda framtidsfrågorna
en förenkling av fördragen utan att deras innebörd ändras
hur en mer exakt avgränsning skall kunna göras mellan EU:s och medlemsstaternas befogenheter, som stämmer med subsidiaritetsprincipen
vilken ställning EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna skall ha
de nationella parlamentens roll i den europeiska strukturen.
Utskottet redovisar vidare arbete som pågår eller planeras i Sverige och i andra av EU:s medlemsstater som ett led i förberedelserna inför nästa regeringskonferens, som skall hållas 2004.
Motioner från allmänna
motionstiden
2000/01:K274 av Margit Gennser (m) vari yrkas
4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att regeringen skall samarbeta med länder som Danmark och Storbritannien om att stärka närhetsprincipen och begränsa tillämpningen av acquis communautaire.
2000/01:K306 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas
1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening att alla avslutande steg i beslutsprocesserna inom EU:s samtliga institutioner bör vara offentliga.
3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att initiera en offentlig diskussion om kommissionens förslag angående EU-medborgares rätt till tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, samt dess konsekvenser för Sverige.
4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om utökad öppenhet för rådets handlingar.
5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om insyn i arbetsgrupper, Europol och Schengen.
6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om rätten att snabbt kunna ta del av handlingar på samtliga EU:s medlemsspråk.
7. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening att den aktivt bör verka för att rättsliga frågor och inrikesfrågor inom EU prioriteras vad gäller öppenhet.
8. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening att regeringen i EU bör verka för att ett meddelarskydd införs i likhet med vad som gäller i Sverige.
9. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om Sveriges roll under ordförandeskapet.
2000/01:K309 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas: Riksdagen begär att regeringen lägger fram ett förslag till svenskt program för EU:s utveckling till riksmötet 2000-2001.
2000/01:K398 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) vari yrkas
7. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om öppenheten i EU.
8. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om subsidiaritetsprincipen.
9. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om inrättandet av en konstitution.
2000/01:U510 av Marianne Andersson m.fl. (c) vari yrkas
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om EU:s framtida inriktning mot ett smalare och effektivare EU.
3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att definiera och renodla EU:s uppgifter.
8. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om reformering av EU:s institutioner.
9. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om utökad rätt att ta del av handlingar.
2000/01:U511 av Yvonne Ruwaida m.fl. (mp) vari yrkas
1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att inom alla EU:s organ införa meddelarfrihet och offentlighetsprincip.
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att en prioriterad fråga för Sverige skall vara att inom EU driva att EU bör överföra kompetens till medlemsländerna och helt skala bort sådana politiska områden som löses bäst på nationell nivå.
2000/01:U512 av Alf Svensson m.fl. (kd) vari yrkas
12. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att inom EU verka för en konstitutionalisering av EG:s fördrag.
13. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om vikten av att knyta stadgan om grundläggande mänskliga rättigheter till Europarådets konvention om mänskliga rättigheter.
14. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att inom EU verka för administrativa reformer av kommission och parlament.
2000/01:U513 av Bo Lundgren m.fl. (m) vari yrkas
15. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att EU bör ansluta sig till Europarådets konvention om de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna.
16. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att förhindra att stats- och regeringschefer vid toppmöten fattar beslut som inte beretts och vars konsekvenser inte övervägts.
Övrigt
På riksdagens hemsida har det funnits en brevlåda för alla intresserade att bidra med synpunkter på EU:s framtidsfrågor. Allmänheten har också via annons i dagspressen bjudits in att bidra till diskussionen. Inlägg har kommit in såväl via hemsidan som med vanlig post eller fax, och utskottet har med intresse tagit del av dem.
De synpunkter som kommit in har gällt vitt skilda frågor. Många har betonat vikten av ökad öppenhet inom unionen. Vissa har framfört synpunkten att EU bör utvecklas mot en federation, gärna med ett tvåkammarsystem. Andra har velat ha större krav på enhällighet för gemensamma beslut. Synpunkter har framförts för och emot EU:s utvidgning.
En del har önskat att Sverige snarast skall lämna unionen.
Behovet av en gemensam syn på miljöpolitiken har nämnts. Många har framfört kritik mot EU:s jordbrukspolitik och djurhållningen. En annan konkret fråga som har tagits upp i flera inlägg är Europaparlamentets resor mellan Bryssel och Strasbourg.
Bilaga 1
Förklaring som antogs av regeringskonferensen i Nice
23. Förklaring om unionens framtid
Viktiga reformer har beslutats i Nice. Konferensen välkomnar att konferensen mellan företrädarna för medlemsstaternas regeringar har slutförts på ett framgångsrikt sätt och ger medlemsstaterna i uppdrag att snarast ratificera Nicefördraget.
Konferensen är enig om att slutförandet av konferensen mellan företrädarna för medlemsstaternas regeringar öppnar vägen för Europeiska unionens utvidgning och betonar att Europeiska unionen genom ratificeringen av Nicefördraget kommer att ha fullbordat de institutionella förändringar som är nödvändiga för de nya medlemsstaternas anslutning.
Efter att ha öppnat vägen för utvidgningen önskar konferensen att en bredare och djupare diskussion om Europeiska unionens framtida utveckling inleds. I samarbete med kommissionen och med medverkan av Europaparlamentet kommer det svenska och det belgiska ordförandeskapet år 2001 att uppmuntra till omfattande diskussioner med alla berörda parter: företrädare för de nationella parlamenten och den allmänna opinionen, dvs. från det politiska livet, näringslivet och universitetsvärlden, företrädare för det civila samhället med mera. Kandidatstaterna kommer att knytas till denna process enligt villkor som skall fastställas.
Efter det att en rapport har lagts fram för Europeiska rådet i Göteborg i juni 2001 kommer Europeiska rådet vid sitt möte i Laeken/Bryssel i december 2001 att anta en förklaring med lämpliga initiativ för den forsatta processen.
I denna process bör bland annat följande frågor behandlas:
- Frågan om hur man skall upprätta och därefter upprätthålla en mer exakt avgränsning av Europeiska unionens och medlemsstaternas befogenheter som överensstämmer med subsidiaritetsprincipen.
- Vilken ställning den i Nice proklamerade Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna skall ha, i enlighet med slutsatserna från Europeiska rådet i Köln.
- En förenkling av fördragen för att göra dem tydligare och lättare att förstå, utan att deras innebörd ändras.
- De nationella parlamentens roll i den europeiska strukturen.
Genom att ta upp dessa frågor erkänner konferensen behovet av att förbättra och övervaka unionens och dess institutioners demokratiska legitimitet och öppenhet för att föra dem närmare medlemsstaternas medborgare.
Konferensen är enig om att det efter detta förberedande arbete skall sammankallas en ny konferens mellan företrädarna för medlemsstaternas regeringar under 2004 för att behandla ovannämnda frågor i syfte att göra motsvarande ändringar i fördragen.
Konferensen mellan företrädarna för medlemsstaternas regeringar skall inte utgöra något hinder eller förhandsvillkor för utvidgningsprocessen. De kandidatstater som har avslutat anslutningsförhandlingarna med unionen skall dessutom inbjudas att delta i konferensen. De kandidatstater som inte har avslutat sina anslutningsförhandlingar skall inbjudas som observatörer.
Utskottet konstaterar i ett inledande avsnitt i sin
bedömning att diskussionen om frågor som rör EU:s legitimitet är av central betydelse och måste gå vidare. Diskussionen bör nu hållas så bred som möjligt. I frågor som gäller offentlighetsprincipen framhåller utskottet den grundläggande betydelse som öppenhet och insyn har i ett demokratiskt samhälle.
Utskottet anser att enkelt uppställda fördrag är en fördel för EU:s sätt att fungera och att detta gäller särskilt i ett utvidgningsperspektiv. Det är också en demokratifråga.
Arbetet med att tydliggöra avgränsningen av kompetens bör enligt utskottets uppfattning främst ske som ett led i arbetet med att förenkla fördragen.
I fråga om de grundläggande rättigheterna inom EU anser utskottet att regeringen med all kraft bör verka för att EU skall tillträda Europakonventionen. Utskottet föreslår att riksdagen ger regeringen detta till känna. Utskottet anser vidare att det, även efter ett sådant tillträde, finns utrymme för en rättighetsförklaring, som gäller i förhållande till EU:s institutioner. Diskussionen om innehållet i och utformningen av en rättighetsförklaring bör därför fortsätta.
I avsnittet om de nationella parlamenten i EU konstateras att det är en grundläggande demokratifråga att de nationella parlamenten har möjlighet att påverka utvecklingen inom EU. För beslutsordningen inom EU innebär det att arbetet bör läggas upp på sådant sätt och med sådana tidsfrister att utrymme ges för de nationella parlamenten att agera gentemot sina regeringar. Den fortsatta diskussionen bör vidgas till att också omfatta vilka typer av påverkan som det är lämpligt att de nationella parlamenten utövar på EU-nivå. Enligt utskottets uppfattning är det värdefullt att de nationella parlamenten använder informationskällor utöver de egna regeringarna. Informationsutbyte mellan nationella parlament bör uppmuntras, liksom informationsutbyte med Europaparlamentet och andra EU-organ. Utskottet pekar vidare på behovet av möjligheter för nationella parlamentariker att som folkets valda representanter påverka de processer som leder fram till beslut som ofta har påverkats av enskilda organisationer och påtryckargrupper. Utskottet fortsätter med att diskutera frågorna om en parlamentarisk dimension inom den andra pelaren och om behovet av parlamentarisk insyn och påverkan inom den tredje pelaren.
Utskottet föreslår ett tillkännagivande till regeringen om de nationella parlamentens roll.
Utskottet konstaterar att i det förberedelsearbete som förestår inför nästa regeringskonferens behövs mångas deltagande och att förberedelsearbetet måste engagera inte minst de nationella parlamenten. Utskottet anser att erfarenheterna från COSAC kan utnyttjas och att ett konvent i huvudsak baserat på nationella parlament skulle kunna lämna värdefulla bidrag. Möjligheterna till remissomgång i de olika frågorna bör tas till vara. Utskottet anser också att regeringen inför regeringskonferensen i en skrivelse till riksdagen bör redovisa det närmare förberedelsearbetet och vissa mera principiella ställningstaganden i de sakfrågor som konferensen kommer att behandla.
I denna del föreslår utskottet två tillkännagivanden till regeringen: dels att regeringen bör verka för att förberedelserna inför den kommande regeringskonferensen sker i former som är förenliga med vad utskottet anfört, dels att regeringen bör avlämna en skrivelse till riksdagen inför regeringskonferensen.
I betänkandet behandlas också ett antal motioner. Motionerna föreslås besvarade med vad utskottet anför i de olika avsnitten.
Miljöpartiets företrädare har reserverat sig på två punkter. Fyra särskilda yttranden (s), (v), (fp) och (mp) har lämnats och finns i betänkandet.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
1. Legitimitetsfrågor
Riksdagen förklarar motionerna 2000/01:K306 yrkandena 1 och 3-9, 2000/01:K398 yrkande 7, 2000/01:U510 yrkandena 8 och 9, 2000/01:U511 yrkande 1, 2000/01:U512 yrkande 14 och 2000/01:U513 yrkande 16 besvarade med vad utskottet anfört.
Reservation 1 (mp)
2. Förenkling av fördragen och kompetensfördelningen
Riksdagen förklarar motionerna 2000/01:K274 yrkande 4, 2000/01:K398 yrkandena 8 och 9, 2000/01:U510 yrkandena 2 och 3, 2000/01:U511 yrkande 2 och 2000/01:U512 yrkande 12 besvarade med vad utskottet anfört.
Reservation 2 (mp)
3. Grundläggande rättigheter
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet anfört om anslutning till Europakonventionen och godkänner vad utskottet anför om en rättighetsförklaring inom EU. Därmed förklarar riksdagen motionerna 2000/01:U512 yrkande 13 och 2000/01:U513 yrkande 15 besvarade.
4. De nationella parlamenten i EU
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet anfört om de nationella parlamentens roll. Därmed förklarar riksdagen motion 2000/01:K309 besvarad.
5. Inför nästa regeringskonferens
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet anfört om formerna för förberedelserna och om en skrivelse till riksdagen inför den kommande regeringskonferensen.
Stockholm den 26 april 2001
På sammansatta konstitutions- och utrikesutskottets vägnar
Per Unckel
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Per Unckel (m), Viola Furubjelke (s), Göran Lennmarker (m), Lars Tobisson (m), Sören Lekberg (s), Marianne Andersson (c), Karl-Göran Biörsmark (fp), Inger René (m), Barbro Hietala Nordlund (s), Pär Axel Sahlberg (s), Kenneth Kvist (v), Ingvar Svensson (kd), Per Lager (mp), Birgitta Ahlquist (s), Lars Ohly (v), Jan Erik Ågren (kd) och Anders Bengtsson (s).