Ett nytt system för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan
Betänkande 1996/97:KU5
Konstitutionsutskottets betänkande
1996/97:KU05
Ett nytt system för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan
Innehåll
1996/97 KU5
Sammanfattning
Utskottet tillstyrker i betänkandet regeringens förslag till nytt system för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan.
Propositionen
Regeringen föreslår i proposition 1996/97:35 att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i kyrkolagen (1992:300). Lagförslaget är fogat till betänkandet som bilaga.
Motionen
1996/97:K1 av Margareta E Nordenvall (m), vari yrkas 1. att riksdagen avslår propositionen vad avser förslag om ett nytt inkomst utjämningssystem i enlighet med vad som anförts i motionen, 2. att riksdagen hos regeringen begär en utredning av ett nytt inkomstutjämningssystem i enlighet med vad som anförts i motionen.
Utskottet
Nuvarande ordning
Gällande utjämningssystem omfattar de cirka 930 pastorat och samfälligheter som har det ekonomiska huvudansvaret för Svenska kyrkans verksamhet på lokalplanet. Dessutom finansierar utjämningssystemet via Kyrkofonden bidrag till stiftssamfälligheterna och kostnader för den rikskyrkliga verksamheten och vissa andra för hela kyrkan gemensamma kostnader. Huvudkomponenterna i utjämningssystemet är en allmän och en särskild kyrkoavgift och ett allmänt utjämningsbidrag. Utjämningen sker via Kyrkofonden och finansieras av den allmänna kyrkoavgiften på 16 öre per skattekrona, som varje pastorat betalar till Kyrkofonden och den särskilda kyrkoavgiften, som utgör 50 % av avkastningen av prästlönetillgångarna. Den allmänna kyrkoavgiften är den tyngsta komponenten i utjämningssy- st emet och Kyrkofondens största intäktspost. Avgiften beräknas på skatteunderlaget. Den påförs med en tolftedel varje kalendermånad under bidragsåret och avräknas mot det förskott på församlingsskatt som skattemyndigheten samtidigt betalar ut. Vid beräkningen skall det antal skattekronor som hänför sig till personer som inte tillhör Svenska kyrkan minskas med 75 %. Det 25-procentiga skatteuttaget för icke-tillhöriga skall anses motsvara begravningsverksamhetens andel av de kyrkliga kommunernas nettokostnader. Betalningsskyldigheten för den särskilda kyrkoavgiften har fr.o.m. år 1995 övergått från pastoraten till stiftssamfälligheterna. Konstruktionen på avgiften har ändrats från att ha varit en schablonmässigt bestämd avkastning på lönetillgångarna till att bli 50 % av tillgångarnas faktiska avkastning efter gjorda avsättningar. De bidrag ett pastorat kan erhålla från utjämningssystemet är allmänt utjämningsbidrag, kyrkobyggnadsbidrag, extra utjämningsbidrag och strukturbidrag. Allmänt utjämningsbidrag beviljas om pastoratets skattekraft understiger den garanterade skattekraften. Garantin varierar från 95 till 116 % beroende på var i landet pastoratet ligger. Bidraget beräknas som skillnaden mellan det egna och det garanterade skatteunderlaget, multiplicerat med den egna skattesatsen. Bidraget kan under vissa förutsättningar inskränkas. Kyrkobyggnadsbidrag får beviljas för kostnadskrävande underhåll och restaurering av en kulturhistoriskt värdefull kyrka. Extra utjämningsbidrag får beviljas om det allmänna utjämningsbidraget inte ger en tillfredsställande utjämningseffekt. Strukturbidrag beviljas ur Kyrkofonden och fördelas av stiftsstyrelserna till pastorat med särskilda behov. De senast nämnda bidragen beviljas i allmänhet efter särskild ansökan. Stiftssamfälligheterna kan beviljas stiftsbidrag samt allmänt och extra utjämningsbidrag. Stiftsbidraget avser vissa förvaltningskostnader för stiftssamfälligheterna. Vidare betalas ur Kyrkofonden vissa kostnader för den rikskyrkliga organisationen och för biskoparna samt kostnader för pensioner och arbetsgivaravgifter m.m. för präster. Kyrkofondens styrelse beslutar om avgifter och bidrag ur Kyrkofonden inom ramen för den budget som regeringen fastställer för fonden.
Inför 1995 års principbeslut om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan betonades vikten av att det skulle komma till stånd ett väl fungerande utjämningssystem, för vilket Svenska kyrkan kunde överta ansvaret efter relationsändringen (RegSkr 1995:1, 2KL 1995:1, kskr. 1995:15, prop. 1995/96:80, bet. 1995/96:KU12, rskr. 1995/97:84).
Förslaget i propositionen
I propositionen föreslås ett nytt system för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan. Målet är att göra en rikstäckande kyrklig verksamhet av ungefär nuvarande omfattning möjlig, att ge väsentligen likvärdiga ekonomiska förutsättningar för den kyrkliga verksamheten inom landets olika delar samt att även i fortsättningen möjliggöra en finansiering av kyrkans riksorganisation och andra för hela kyrkan gemensamma kostnader. Som grundläggande krav på systemet anges att dess principer skall uppfattas som förståeliga och rättvisa, att det skall jämna ut skillnader i skattekraft och sådana kyrkokommunala kostnader som hänför sig till faktorer utanför respektive kommuns egen kontroll samt att det skall bygga helt på inomkyrkliga avgifter och bidrag genom Kyrkofonden och vara långsiktigt hållbart och rymmas inom en balanserad budget för Kyrkofonden. Förslaget bygger - såvitt avser den lokala nivån - på att nuvarande utjämning av pastoratens skattekraft ersätts av en inkomst- och kostnadsutjämning efter i huvudsak samma principer som nyligen införts på den borgerligt kommunala sidan. Det föreslagna utjämningssystemet består av en generell del som omfattar alla pastorat och samfälligheter samt en individuell del där prövning sker efter särskild ansökan. Den generella delen innehåller dels en inkomstutjämning, dels en utjämning av kostnader som har strukturella orsaker. Inkomst- och kostnadsutjämningen bygger på principen att pastorat eller samfälligheter vars inkomst- eller kostnadsläge är sämre än genomsnittet får ett bidrag och de med ett gynnsammare läge får betala en avgift. I den generella utjämningen kommer därmed bidrag och avgifter i huvudsak att balansera. Inkomstutjämningen blir en grundläggande komponent i systemet. Pastorat med högre skattekraft än medelskattekraften får betala en avgift till Kyrkofonden och pastorat med lägre skattekraft får ett bidrag från fonden. Avgifter och bidrag beräknas genom att överskott respektive underskott av skatteunderlag jämfört med medeltalet multipliceras med en fastställd medelutdebitering. En medelskattesats skall bestämmas för beräkningar av bidrag och avgifter i inkomstutjämningen. Vid fastställande av skattesatsen skall sådana skillnader i skyldigheter mellan olika kyrkokommuner beaktas som t.ex. gäller för begravningsverksamheten i Stockholm. Inkomstutjämningen skall utjämna 50 % av skillnaden mellan ett pastorats skatteunderlag och medelskatteunderlaget. Den individuella delen innehåller samma möjligheter som i dag att bevilja ett pastorat eller en samfällighet strukturbidrag, kyrkobyggnadsbidrag och extra utjämningsbidrag. Inom den del av systemet som avser att utjämna strukturkostnader införs en komponent som jämnar ut kostnader på grund av en låg andel kyrkotillhöriga. Pastorat med färre tillhöriga än medeltalet i landet får ett bidrag som betalas genom en avgift från de pastorat som har fler tillhöriga än medeltalet. Den allmänna kyrkoavgiften sänks från 16 till 8 öre per skattekrona. Den särskilda kyrkoavgiften behålls oförändrad. För stiftsnivån innebär förslaget att stifts- och strukturbidraget behålls men beviljas efter en friare prövning. Det allmänna utjämningsbidraget avskaffas och ersätts för stiftssamfälligheternas del inte av någon ny inkomstutjämning. Extra utjämningsbidrag skall även i fortsättningen kunna beviljas stiftssamfälligheterna. Stiftsstyrelserna föreslås få besluta om kyrkobyggnadsbidragen. Kostnaderna för den rikskyrkliga organisationen och andra gemensamma kostnader betalas som tidigare från utjämningssystemet. Som tidigare sker all utjämning via Kyrkofonden. Fondens budget beräknas bli balanserad. De ekonomiska effekterna av förslaget beräknas bli att den lokala nivån inom kyrkan årligen får disponera 230-240 miljoner kronor mer än i dag, räknat på 1996 års värden. Det nya systemet föreslås träda i kraft den 1 januari 1997 med en fyraårig övergångstid.
1996 års kyrkomöte har haft tillfälle att yttra sig över det förslag som läggs fram i propositionen. Kyrkomötet har ställt sig bakom förslaget.
Regeringens bedömning av vissa effekter av inkomstutjämningen
Regeringen har med anledning av en del remisskritik anfört följande i propositionen (s. 28 f.).
I flera av remissvaren från pastorat som får ett sämre utfall i det föreslagna utjämningssystemet än i det nuvarande framförs en oro över att det sämre utfallet måste leda till en skattehöjning, vilket i sin tur medför risk för ökade utträden ur Svenska kyrkan. Särskilt för pastorat med en mycket låg eller en mycket hög skattekraft innebär den nya metoden för inkomstutjämning påtagliga effekter. Det är dock främst pastorat inom Stockholms stift som har en utdebitering under medelutdebiteringen som anser att de inte kan höja sin skatt på grund av risk för utträden. Vad gäller de pastorat med en hög utdebitering som får ett sämre utfall genom det föreslagna systemet kommer flera åtgärder att vidtas som dämpar dessa effekter. Dels kommer en övergångsperiod att införas som gör att systemet gradvis får genomslag och pastoratet hinner anpassa sina kostnader. Dels kommer stiften att få ökade möjligheter att använda tillgängliga resurser på ett sätt som främjar en god struktur med syfte att begränsa de högsta utdebiteringarna. Beträffande de pastorat i Stockholmsregionen som har en skattesats under medelutdebiteringen bedömer vi att risken för dramatiskt ökade utträden vid en eventuell skattehöjning är överdriven. Det finns inga klart bevisade och styrkta belägg för ett nära samband mellan utdebiteringsnivå och tillhörighet. Tvärtom är tillhörigheten hög i många kyrkokommuner med långt högre utdebitering än vad som är vanligt i Stockholms stift. Även efter de höjningar av skattesatserna som kan bli aktuella kommer utdebiteringen för de ifrågavarande pastoraten att bli mycket lägre än genomsnittet för landet.
Motionen
I motion K1 av Margareta E Nordenvall (m) yrkas avslag på propositionen (yrkande 1) och en utredning om ett nytt utjämningssystem (yrkande 2). Motionären kritiserar konsekvenserna av regeringens förslag, som hon anser uppmuntrar församlingar med skattekraft över medelskattekraften att anmoda sina medlemmar att lämna Svenska kyrkan och i stället ge en gåva till församlingen. Församlingar med ett stort eget kapital kan också genom det föreslagna systemet få ökade bidrag medan församlingar utan kapital men med stor andel kyrkotillhöriga får en ökad avgift. Genom det föreslagna systemet missgynnas enligt motionären systematiskt delar av Storstockholm, såsom Lidingö, Danderyd och Täby, och det vore bättre att införa ett tak för avgiften lika väl som ett tak för bidraget från Kyrkofonden. Hon vill att regeringen utreder hur ett motsvarande system inom ramen för den angivna intäkten till Kyrkofonden kan utformas utan risk för negativa incitament och snedfördelning.
Konstitutionella aspekter på regeringens förslag
Enligt 1 kap. 7 § regeringsformen får kommunerna ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Enligt punkt 13 övergångsbestämmelserna till regeringsformen skall bl.a. denna bestämmelse också tillämpas i fråga om kyrkliga kommuner. I propositionen framhåller regeringen att en utjämning av kostnader mellan Svenska kyrkans pastorat inte är någon ny företeelse. De första bestämmelserna om utjämning är från år 1862, och det nu gällande systemet infördes år 1983. Det kyrkliga utjämningssystemet har dock, enligt vad regeringen påpekar, inte varit föremål för Lagrådets granskning sedan den nya regeringsformen infördes år 1975. För de borgerliga kommunernas del har det i ett antal rättsfall prövats vad som kan anses vara en kommuns angelägenheter. Av dessa rättsfall kan man dra slutsatsen att lokaliseringsprincipen, dvs. att en kommun inte skall handha andra angelägenheter än sådana som har anknytning till kommunens område eller dess medlemmar, är en viktig begränsning av kommunernas befogenheter. Det är enligt regeringen inte självklart att exakt samma begränsningar måste gälla de kyrkliga kommunerna. Av betydelse i sammanhanget är att Svenska kyrkan skall ha en riksomfattande verksamhet, och mot bakgrund av detta bör de kyrkliga kommunerna kunna anses även ha till uppgift att medverka till att kyrkan är verksam och företrädd i hela landet. En annan omständighet att beakta är enligt regeringen att avgiften som pastoraten betalar till Kyrkofonden utgör en allmän finansiering av fonden. Kyrkofonden har att fullgöra sina uppgifter med - förutom avgifterna från pastoraten - avkastningen på fondens kapital och i sista hand kapitalet. Det går inte att säga varifrån medlen för ett enskilt bidrag eller till en särskild verksamhet kommer. Ett pastorat kan därför inte sägas ta ut skatt direkt för betalning av ett annat pastorats kostnader. Till detta kommer att lagstiftningen om utjämning får anses ge uttryck för en konstitutionell praxis som har utvecklats till utfyllnad av grundlagsregleringen. Resonemanget leder regeringen till slutsatsen att utjämningen på det kyrkokommunala området är förenlig med regeringsformen.
Utskottets bedömning
Som ovan framhållits betonades inför 1995 års principbeslut om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan vikten av att ett väl fungerande utjämningssystem kommer till stånd, som kyrkan kan överta ansvaret för efter relationsändringen. 1996 års kyrkomöte har med stor majoritet ställt sig bakom det nu framlagda förslaget. Med hänsyn till det anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag om ändring i kyrkolagen och avstyrker därmed motion K1.
Hemställan
Utskottet hemställer att riksdagen med avslag på motion 1996/97:K1 antar det i proposition 1996/97:35 framlagda förslaget till lag om ändring i kyrkolagen (1992:300).
Stockholm den 5 november 1996
På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s), Catarina Rönnung (s), Anders Björck (m), Axel Andersson (s), Widar Andersson (s), Birger Hagård (m), Birgitta Hambraeus (c), Pär-Axel Sahlberg (s), Jerry Martinger (m), Mats Berglind (s), Kenneth Kvist (v), Nikos Papadopoulos (s), Håkan Holmberg (fp), Nils Fredrik Aurelius (m), Barbro Andersson (s) och Elisa Abascal Reyes (mp).
Särskilt yttrande
Anders Björck, Birger Hagård, Jerry Martinger och Nils Fredrik Aurelius (alla m) anför:
Vi befarar att en alltför långt driven ekonomisk utjämning riskerar att försena en nödvändig strukturrationalisering inom kyrkan. Det nya systemet skall träda i kraft redan år 1997, och detta kan även med de föreslagna övergångsreglerna innebära akuta budgetproblem för de pastorat som med det nya systemet får betala en mycket högre avgift till Kyrkofonden än tidigare. 1996 års kyrkomöte har emellertid stött förslaget. Med hänsyn till detta och till att frågan om ett utjämningssystem snart kommer att bli en inomkyrklig angelägenhet avstår vi från att föreslå några förändringar i propositionen.
Propositionens lagförslag