Ersättare för justitieråd och regeringsråd
Betänkande 1990/91:KU23
Konstitutionsutskottets betänkande
1990/91:KU23
Ersättare för justitieråd och regeringsråd
Innehåll
1990/91 KU23
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet proposition 1990/91:66 om ersättare för justitieråd och regeringsråd i vad avser framlagt förslag om ändring i 11 kap. 1§ regeringsformen samt ett med anledning av propositionen framlagt motionsyrkande.
Justitieutskottet har yttrat sig i ärendet.
Konstitutionsutskottet har tillstyrkt förslaget och avstyrkt motionsyrkandet. I ärendet föreligger en reservation (mp) och ett särskilt yttrande (v).
Propositionen
Proposition 1990/91:66 vari föreslås, såvitt nu är i fråga, att riksdagen antar förslag till lag om ändring i regeringsformen. Lagförslaget har intagits i bilaga 1 till betänkandet.
Motionen
Motion 1990/91:K31 av Hans Leghammar m.fl. (mp) vari yrkas
1. att riksdagen avslår propositionen.
Utskottet
Inledning
I proposition 1990/91:66 föreslår regeringen (justitiedepartementet) att justitieråd och regeringsråd som har avgått med ålderspension skall kunna tillfälligt tjänstgöra i högsta domstolen (HD) resp. regeringsrätten. Sådan tillfällig tjänstgöring skall kunna komma i fråga då ett justitieråd eller ett regeringsråd har förhinder att tjänstgöra på grund av sjukdom eller därmed jämförlig omständighet och det behövs en ersättare. Den föreslagna ordningen föranleder lagändringar i regeringsformen, rättegångsbalken (RB) och lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Genom ändringen i regeringsformen kommer det av bestämmelsen i 11 kap. 1§ uttryckligen att framgå att som ledamot i HD och regeringsrätten kan tjänstgöra inte bara den som är utan också den som har varit ordinarie domare i domstolen. Propositionens båda övriga lagförslag innehåller bestämmelser om de förutsättningar som skall gälla för förordnande av tillfälliga ersättare. Den föreslagna ordningen föreslås träda i kraft den1 januari 1992.
Beträffande motiven för det framlagda förslaget gäller bl.a. följande.
Förslaget bygger i väsentliga delar på en inom HD utarbetad promemoria. I promemorian har som skäl för förslaget åberopats att det vid frånvaro av ett justitieråd på grund av sjukdom eller liknande omständighet kan finnas behov av att förordna en tillfällig ersättare. Enligt nuvarande ordning finns inte någon sådan möjlighet. Vidare har från HDs sida åberopats att ett ersättarsystem skulle vara fördelaktigt också med hänsyn till möjligheterna att på sikt minska antalet justitieråd till vad RB föreskriver som huvudregel. -- I 3 kap. 4§ RB föreskrivs att HD utgörs av 22 justitieråd eller det högre antal som av särskilda skäl anses erforderligt. Motsvarande bestämmelse för regeringsrätten finns i 3§ lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Där föreskrivs att regeringsrätten består av 18 regeringsråd eller det högre antal som av särskilda skäl anses erforderligt. För närvarande tjänstgör 24 justitieråd i HD och 21 regeringsråd i regeringsrätten.
I propositionen anger föredraganden inledningsvis att behovet av en ordning med ersättare i HD naturligtvis beror på vilket utrymme det finns i den normala organisationen att klara oförutsedd frånvaro av ledamöter. Efter att ha redovisat olika under senare år genomförda reformer, vilka bl.a. syftat till att lätta HDs arbetsbörda, konstaterar föredraganden att den samlade effekten av de redovisade reformerna torde utgöra en god grund för HD att i framtiden i allt större utsträckning kunna ägna sig åt sin primära uppgift, nämligen rättsbildningen. Vidare framhålls att reformerna också torde ha medfört en minskad arbetsbörda för justitieråden. Enligt föredraganden kan antalet ledamöter i HD på längre sikt minskas. Föredraganden framhåller det angelägna i att arbetet i HD kan organiseras på ett sätt som är ägnat att främja en sådan utveckling. Ett sätt att skapa en ökad flexibilitet i systemet anges vara att på sätt som föreslås i promemorian ge HD möjlighet att i begränsad utsträckning förordna vikarier för ledamöter som blir sjuka eller liknande. Föredraganden anser att motsvarande ordning bör gälla i regeringsrätten.
I motion 1990/91:K31 yrkande 1 av Hans Leghammar m.fl. (mp) anges att tillräckliga skäl för en grundlagsändring inte föreligger, varför propositionen bör avslås. Enligt motionärerna råder en motsättning mellan vad som i propositionen anförts om, å ena sidan, att det råder brist på domare i de berörda båda domstolarna och, å andra sidan, att antalet ledamöter i dessa bör nedbringas. Som skäl mot förslaget åberopas vidare att ett genomförande av förslaget skulle komma att medföra att en liten kvalificerad yrkesgrupp kommer att särbehandlas framför andra yrkesgrupper.
Justitieutskottets yttrande
Justitieutskottet, som yttrat sig över propositionen i de delar som berör justitieutskottets beredningsområde, har inte funnit anledning till erinran mot de framlagda förslagen om ändring i RB och lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Avvikande mening har anmälts av företrädaren för miljöpartiet.
Yttrandet har fogats till detta betänkande som bilaga 2.
Utskottets bedömning
Utskottet får anföra följande. Genom den föreslagna ändringen i regeringsformen kommer det av bestämmelsen i 11 kap. 1§ uttryckligen att framgå att som ledamot i HD och regeringsrätten kan tjänstgöra inte bara den som är utan också den som har varit ordinarie domare i domstolen. De närmare förutsättningar som skall gälla för förordnande av tillfälliga ersättare framläggs i de båda andra lagförslag i propositionen som inte nu är föremål för riksdagens bedömning.
Utskottet har inte något att erinra mot förslaget såvitt nu är i fråga. Med det anförda tillstyrker utskottet propositionen i nu aktuell del. Motion 1990/91:K31 yrkande 1 avstyrks.
Hemställan
Utskottet hemställer
beträffande ersättare för justitieråd och regeringsråd att riksdagen med avslag på motion 1990/91:K31 yrkande 1 som vilande antar det i proposition 1990/91:66 framlagda förslaget till lag om ändring i regeringsformen.
res. (mp)
Stockholm den 12 mars 1991
På konstitutionsutskottets vägnar
Olle Svensson
Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Catarina Rönnung (s), Kurt Ove Johansson (s), Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c), Sture Thun (s), Hans Nyhage (m), Sören Lekberg (s), Anita Modin (s), Torgny Larsson (s), Ylva Annerstedt (fp), Bengt Kindbom (c), Hans Leghammar (mp), Ulla Pettersson (s), Stig Bertilsson (m) och Rolf L Nilson (v).
Reservation
Hans Leghammar (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 3 börjar med "Utskottet får" och slutar med "yrkande 1 avstyrks" bort ha följande lydelse:
Utskottet får anföra följande. Av vad som anförts i den avvikande meningen i det inhämtade yttrandet från justitieutskottet framgår att det föreslagna ersättarsystemet för justitieråd och regeringsråd ur rättssäkerhets- och effektivitetssynpunkt är behäftat med vissa brister. Utskottet delar bedömningen i motion 1990/91:K31 (yrkande 1) att tillräckliga skäl inte anförts som motiverar den föreslagna ändringen i regeringsformen. Propositionen bör därför avslås. I sammanhanget får utskottet erinra om att motionen innehåller ytterligare ett yrkande, vilket skall handläggas av justitieutskottet, enligt vilket riksdagen hos regeringen skall begära förslag till lag som begränsar höga statligt anställda juristers, främst justitieråd och regeringsråd, möjligheter att extraarbeta. Om en sådan skärpning kommer till stånd innebär det att skälen för ett ersättarsystem ytterligare försvagas.
Med hänvisning till det anförda förordar utskottet att riksdagen -- med bifall till motion 1990/91:K31 yrkande 1 -- avslår propositionen.
dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
beträffande ersättare för justitieråd och regeringsråd att riksdagen med bifall till motion 1990/91:K31 yrkande 1 avslår proposition 1990/91:66.
Särskilt yttrande
Rolf L Nilson (v) anför:
Jag vill i förevarande sammanhang erinra om att vänsterpartiet i en motion från den senaste allmänna motionstiden (1990/91:Ju402) tagit upp frågan om domares bisysslor. Motionen väcktes mot bakgrund av uppgifter om att flertalet ledamöter i HD bl.a. åtar sig olika skiljeuppdrag. I motionen begärdes en översyn av gällande bestämmelser om domares bisysslor. Om en skärpning av dessa bestämmelser kommer till stånd försvagas enligt min mening behovet av ett ersättarsystem för justitieråd och regeringsråd.
Bilaga 1
Justitieutskottets yttrande
1990/91:JuU2y
Bilaga 2
Ersättare för justitieråd och regeringsråd
Till konstitutionsutskottet
Inledning
I proposition 1990/91:66 föreslår regeringen (justitiedepartementet) att justitieråd och regeringsråd som har avgått med ålderspension skall kunna tillfälligt tjänstgöra i högsta domstolen resp. regeringsrätten. Sådan tillfällig tjänstgöring skall kunna komma i fråga då ett justitieråd eller ett regeringsråd har förhinder att tjänstgöra på grund av sjukdom eller därmed jämförlig omständighet och det behövs en ersättare. Regler i ämnet föreslås upptagna i rättegångsbalken och lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Samtidigt föreslås en ändring i regeringsformen. Den nya ordningen föreslås träda i kraft den 1 januari 1992.
I motion 1990/91:K31 av Hans Leghammar m.fl. (mp) yrkas såvitt nu är i fråga att riksdagen avslår propositionen (yrk. 1).
Konstitutionsutskottet har berett justitieutskottet tillfälle att yttra sig i ärendet.
Utskottet
Utskottet -- som vill hänvisa till sina överväganden i betänkandet JuU 1973:27 -- kan inte finna att det i motionen anförts någon omständighet som utgör skäl för avslag på regeringens förslag om ändring i rättegångsbalken och lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Inte heller eljest finner utskottet anledning till erinran mot dessa förslag.
Stockholm den 5 mars 1991
På justitieutskottets vägnar
Britta Bjelle
Närvarande: Britta Bjelle (fp), Birthe Sörestedt (s), Ingbritt Irhammar (c), Bengt-Ola Ryttar (s), Göthe Knutson (m), Göran Magnusson (s), Eva Johansson (s), Björn Ericson (s), Göran Ericsson (m), Lars Sundin (fp), Anders Svärd (c), Berith Eriksson (v), Krister Skånberg (mp), Sigrid Bolkéus (s), Barbro Andersson (s), Ingegerd Wärnersson (s) och Birgit Henriksson (m).
Avvikande mening
Krister Skånberg (mp) anser att den del av utskottets yttrande som börjar med "Utskottet -- som" och slutar med "dessa förslag" bort ha följande lydelse:
Justitieutskottet har framför allt att bedöma regeringsförslaget från rättssäkerhets- och effektivitetsynpunkt.
Den första frågan är om högt ställda krav från rättssäkerhetssynpunkt är förenliga med att domare som avgått med ålderspension får tjänstgöra i rikets båda högsta domstolar efter pensioneringen. Regeringsförslaget innehåller ingen högsta åldersgräns, vilket i princip innebär att domare som är 70 år eller äldre kan få tjänstgöra. Den nuvarande lagstiftningen förutsätter att domare som blivit pensionerade inte längre skall tjänstgöra vid domstol som domare. Detta hänger samman med våra höga krav på rättssäkerhet.
Ett exempel på detta rättssäkerhetstänkande återfanns tidigare i reglerna för nämndemän i vilka bl.a. stadgades att den som fyllt 70 år inte fick väljas till nämndeman. I samband med att man ville föryngra nämndemannakåren togs emellertid regeln bort och ersattes av en regel som sade att vid val till nämndemän skall eftersträvas att nämndemannakåren får en allsidig sammansättning med hänsyn till ålder, kön och yrke. Syftet var att förstärka rättssäkerheten. Gamla nämndemän ansågs utgöra en fara för rättssäkerheten. Motsvarande resonemang går att anlägga på de ålderspensionerade domarna i de högsta domstolarna. Åldern i sig liksom föråldrade attityder kan faktiskt utgöra en inte försumbar fara för rättssäkerheten.
Utskottet finner heller inte att det finns särskilt goda skäl från effektivitetssynpunkt att nu öppna för ålderspensionerade justieråd och regeringsråd att tjänsgöra efter pensioneringen, även om man skulle ha velat låta rättssäkerheten få stå tillbaka för effektiviteten. Regeringens motiv för förslaget är att det skulle råda brist på domare i de båda domstolarna. Motivet kan ifrågasättas. I motionen har påpekats att det inte är ovanligt att justitieråd och regeringsråd har s.k. extraknäck. Regeringen har själv framhållit att antalet ledamöter i de båda högsta domstolarna är för stort och att det måste nedbringas. De båda motiven att det råder brist på domare och att antalet ledamöter måste bli färre är till synes oförenliga. Någon godtagbar förklaring därtill har inte lämnats i propositionen. Inte heller har man visat på vilket sätt ekonomiska besparingar skulle kunna göras med den föreslagna ändringen, snarare tycks förslaget öppna för ytterligare effektivitetsförluster.
Någon effektivitetsvinst eller tillräckligt stor vinst synes således inte följa av förslaget om det genomförs. Rättssäkerhetsaspekten väger allt för tungt och propositionen bör därför avslås. Det kan tilläggas att det vore önskvärt att de båda högsta domstolarna också fick en allsidigare sammansättning än i dag med avseende på kön, ålder, attityder och tidigare yrkeserfarenheter. Att medge tjänstgöring för ålderspensionerade domare strider uppenbarligen mot nödvändiga föryngringssträvanden i de båda domstolarna.
Under hänvisning till vad nu anförts föreslår justitieutskottet att konstitutionsutskottet hemställer att riksdagen med bifall till motion 1990/91:K31 yrkande 1 avslår proposition 1990/91:66.