En ombildning av arbetsgivarorganisationen för det statliga området
Betänkande 1993/94:KU19
Konstitutionsutskottets betänkande
1993/94:KU19
En ombildning av arbetsgivarorganisationen för det statliga området
Innehåll
1993/94 KU19
Sammanfattning
I detta betänkande behandlas delar av regeringens proposition 1993/94:77 En ombildning av arbetsgivarorganisationen för det statliga området samt två motioner som väckts med anledning av propositionen. I propositionen lägger regeringen fram fyra lagförslag, bl.a. avseende regeringsformen och riksdagsordningen med innebörd att finansutskottet inte längre skall godkänna avtal i fråga om anställningsvillkor för statens arbetstagare. Ändringarna i regeringsformen och i riksdagsordningen föranleder konsekvensändringar i sekretesslagen. Vidare föreslås i propositionen att den s.k. ställföreträdarlagen skall upphävas. I detta betänkande behandlas inte propositionens förslag till ändring i riksdagsordningen eller förslaget till ändring i sekretesslagen. Dessa lagförslag avses i stället behandlas hösten 1994 sedan förslaget om ändring i regeringsformen behandlats i riksdagen en andra gång.
Regeringen föreslår vidare att riksdagen godkänner ett förslag om att den statliga arbetsgivarorganisationen skall bedriva sin verksamhet i form av uppdragsmyndighet med ett av regeringen utnämnt arbetsgivarkollegium som beslutande organ. Kollegiet bör fastställa avgifter och arbetsordning samt utse en styrelse som i sin tur bl.a. utser myndighetens chef. En (s) av de två motioner som väckts med anledning av propositionen vänder sig mot att styrelsen inte skall utses av regeringen och mot att riksdagens finansmakt riskerar att urholkas. I den andra motionen (v) yrkas avslag på propositionen mot bakgrund bl.a. av att dess synsätt präglas av en strävan till samordning med SAF. Arbetsmarknadsutskottet och finansutskottet har i februari 1994 avgett yttranden (bilagorna 2--3). Enligt vad finansutskottet kunde finna var inte de villkor till alla delar uppfyllda som utgjorde förutsättningen för tidigare ställningstagande av finansutskottet och riksdagen. Finansutskottet fann det angeläget att regeringen återkom med en fullständig redovisning innan slutligt ställningstagande togs i frågan. Från Finansdepartementet har därefter inkommit en promemoria med en redovisning av det slag som finansutskottet begärt (bilaga 4). Finansutskottet har den 24 mars 1994 inkommit med ett kompletterande yttrande (bilaga 5) med anledning av promemorian.
Utskottet har, såvitt nu är i fråga, tillstyrkt propositionens förslag. En reservation (s) och en meningsyttring (v) föreligger.
Propositionen
1993/94:77 vari, såvitt nu är i fråga, yrkas att riksdagen
1. antar regeringens förslag till
lag om ändring i regeringsformen lag om upphävande av (lagen 1965:576) om ställföreträdare för kommun vid vissa avtalsförhandlingar m.m.
2. godkänner det regeringen förordar om den form i vilken arbetsgivarorganisationen för det statliga området skall bedriva sin verksamhet (avsnitt 6).
De angivna lagförslagen har fogats till detta betänkande som bilaga 1.
Motionerna
1993/94:K11 av Bengt Hurtig m.fl. (v), vari yrkas
1. att riksdagen avslår proposition 1993/94:77,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om statens arbetsgivarpolitik,
1993/94:K12 av Kurt Ove Johansson m.fl. (s) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om sättet att utse myndighetens styrelse,
2. att riksdagen vid behandlingen av propositionens lagförslag uttalar att riksdagens finansmakt inte får urholkas.
Utskottet
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås att 9 kap. 11 § regeringsformen upphävs. Finansutskottet skall således enligt förslaget inte längre godkänna avtal i fråga om anställningsvillkor som gäller statens arbetstagare eller i övrigt tillhör riksdagens prövning. Med förslaget följer konsekvensändringar i riksdagsordningen och sekretesslagen. I propositionen föreslås vidare att den s.k. ställföreträdarlagen upphävs. Ställföreträdarlagen tillämpas i fråga om anställda vid försäkringskassorna, biskops- och prästtjänster i Svenska kyrkan samt vissa anställda hos Stiftelsen Stockholms internationella fredsforskningsinstitut (SIPRI). Lagen anses innebära att staten förbehållit sig att medverka vid fastställandet av anställnings- och arbetsvillkor för en del arbetstagare hos kommuner och vissa andra icke-statliga arbetsgivare, nämligen inom det statligt lönereglerade området.
Regeringen föreslår att Arbetsgivarverket skall ombildas och att den nya uppdragsmyndighetens beslutande organ skall utgöras av ett arbetsgivarkollegium. Kollegiets ledamöter skall utses av regeringen efter förslag av kollegiet. Ledamöterna bör enligt regeringen företrädesvis vara myndighetschefer eller motsvarande personer med ett uttalat ansvar för myndighetens lönekostnader. Ledamöterna bör utses till ett sådant antal att samtliga de myndigheter -- dvs. också små myndigheter -- och eventuellt icke-statliga myndigheter som företräds av uppdragsmyndigheten ges inflytande i kollegiet. Det bör enligt regeringen ankomma på arbetsgivarkollegiet att genom en arbetsordning närmare fastställa formerna för myndigheternas inflytande i arbetsgivarorganisationen. Kollegiet bör också fastställa de avgifter som skall betalas till uppdragsmyndigheten och utse en styrelse för myndigheten. Myndighetens styrelse skall ha beredande och verkställande uppgifter. Den skall ha beslutanderätt i löpande frågor och utse myndighetens chef.
Bakgrund
Riksdagen godkände våren 1993 (rskr. 1992/93:205) ett förslag i budgetpropositionen (prop. 1992/93:100 bil. 8 s. 89) om att Statens arbetsgivarverk (SAV) skulle ombildas till en uppdragsmyndighet som fr.o.m. budgetåret 1994/95 skulle finansieras av avgifter. Syftet med reformen var att skapa en från regeringen mer fristående arbetsgivarorganisation som på likartade villkor kan samverka med andra arbetsgivarorganisationer på arbetsmarknaden och ta ansvar för en lönebildning som främjar samhällsekonomisk balans och ökad konkurrenskraft.
I 1993 års budgetproposition betonade regeringen vikten av att myndigheterna och arbetsgivarorganisationen tar på sig ett fullt ansvar för alla typer av kostnader som följer av kollektivavtal. Regeringen uttalade vidare att finansmakten kan utövas på ett bättre sätt än det nuvarande, nämligen genom i förväg fastställda ramar för förvaltningskostnaderna och ett direkt ställningstagande till myndigheternas anslag i statsbudgeten, utan att dessa i efterhand räknas upp på grundval av träffade avtal.
Mot bakgrund av att vissa remissinstanser ställt sig tveksamma i fråga om ledningsformerna framhölls i propositionen att de föreslagna ledningsformerna var något helt nytt i verksledningssammanhang. Det normala angavs givetvis vara att regeringen tillsätter styrelse och chef för de statliga myndigheterna. Regeringsformen ger dock regeringen möjlighet att delegera denna sin rätt till myndighet som regeringen bestämmer (11 kap. 9 § första stycket). Detta innebar enligt finansministern att regeringsformen inte hindrade att befogenheten kunde delegeras till de anslutna myndigheterna. Finansministern ansåg också att den centrala statliga arbetsgivarfunktionen till sin karaktär markant skiljer sig från andra myndigheter och att det därför fanns skäl för särlösningar i detta fall.
Det ombildade SAV borde ha i uppgift att företräda de statliga myndigheternas och verkens intressen i centrala arbetsgivarpolitiska frågor och i förhandlingar om kollektivavtal som reglerar löner och övriga anställningsvillkor samt att samordna den statliga arbetsgivarpolitiken. Därutöver borde den nya arbetsgivarorganisationen erbjuda service och rådgivning i den utsträckning som myndigheterna och verken efterfrågar.
Rätten att delta i årsmötesbeslut och skyldighet att erlägga avgifter borde enligt departementschefen gälla de myndigheter som har tilldelats ett uttalat ansvar för kostnadsutvecklingen inom sin verksamhet, dvs. sådana myndigheter som finansieras över anslag eller genom avgifter.
I budgetpropositionen 1993 hänvisades vidare till att flera remissinstanser ansett att modellen med den statliga arbetsgivarorganisationen som uppdragsmyndighet inte ger den önskvärda självständigheten i förhållande till den politiska nivån, utan att ideell förening vore att föredra. Departementschefen redovisade mot denna bakgrund sin avsikt att föreslå regeringen att tillsätta en särskild utredare med uppgift att undersöka möjligheterna även till andra associationsformer.
I den nu aktuella propositionen 1993/94:77 avvisas tanken på en ideell förening. Regeringens uppfattning är nu att någon annan organisationsform än myndighetsformen inte bör komma i fråga för arbetsgivarorganisationen för det statliga området.
I den lagrådsremiss som föregick den nu aktuella propositionen förordades att den nya uppdragsmyndigheten genom en ordning med ett beslutande årsmöte, skulle ges en långtgående frihet att själv få bestämma om uppdragsmyndighetens interna organisation och verksamhetsformer. Av remissen framgick då vidare att årsmötet bl.a. skulle utse verkets styrelse samt besluta om avgift till verket.
Enligt Lagrådets mening framstod det som tveksamt om en sålunda tänkt ordning var förenlig med stadgandet i 11 kap. 6 § första stycket regeringsformen om att statlig myndighet lyder under regeringen sett mot bakgrund av regeln angående regeringens övergripande uppgift enligt 1 kap. 6 § regeringsformen, nämligen att styra riket. Enligt Lagrådet blev tveksamheten inte mindre av att det i lagrådsremissen föreslogs att även representanter för icke statliga arbetsgivare skulle kunna få beslutanderätt i årsmötet och ingå i verkets styrelse. I praktiken innebar detta enligt Lagrådet en ytterligare uttunning av regeringens inflytande, eftersom det sålunda i verkets beslutande församlingar kunde ingå ett antal personer som varken är statligt anställda eller fått sina uppdrag av regeringen.
Lagrådet framhöll vidare att bedömningen av den nu påtalade konstitutionella frågan försvårades av att det i remissen inte lämnades några närmare uppgifter om hur den tänkta organisationen avses bli utformad i olika enskildheter.
Lagrådet framhöll att det förmodligen kan göras gällande att förhållandena på förevarande område är så speciella att det med hänsyn härtill finns skäl att för just SAV välja en lösning som avviker från det normala och vars överensstämmelse med nämnda grundlagsstadganden kan ifrågasättas. Detta hindrade inte enligt Lagrådet att den nu aktuella konstitutionella frågan, sedd ur ett vidare perspektiv, måste bli föremål för en noggrann prövning.
Lagrådet ville därutöver fästa uppmärksamheten på ytterligare en komplikation i lagstiftningsärendet, nämligen att ändringen i regeringsformen föreslagits träda i kraft efter det att övriga lagförslag i remissen trätt i kraft och efter organisationens första årsmöte. En sådan kronologi framstod enligt Lagrådet inte som godtagbar med utgångspunkt från uppfattningen att det i vart fall kunde ifrågasättas om det föreslagna nya förfarandet var helt förenligt med nämnda grundlagsbestämmelse. Mot bakgrund av det anförda fanns det enligt Lagrådets uppfattning sådan tveksamhet till nämnda konstitutionella frågor att Lagrådet på föreliggande material inte ansåg sig kunna tillstyrka att de remitterade förslagen lades till grund för lagstiftning.
Av de till Lagrådet remitterade förslagen läggs i den nu aktuella propositionen bara fram förslaget till upphävande av ställföreträdarlagen, dock med vissa ändringar i texten; bl.a. föreslås nu att lagen upphör att gälla med utgången av år 1994.
Med hänsyn till de av Lagrådet anmälda konstitutionella tveksamheterna föreslås vidare som framgår av föregående avsnitt en i förhållande till det tidigare förslaget modifierad organisation av SAV som uppdragsmyndighet.
Den styrande makten
Enligt 1 kap. 6 § regeringsformen styr regeringen riket och är ansvarig inför riksdagen. Regeringens styrande funktion är inte närmare beskriven i grundlagen eller dess förarbeten. Den har definierats som en restfunktion i förhållande först och främst till riksdagens funktion. I förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90 s. 230) sägs att av regeringsformens innehåll får man läsa sig till innebörden av den styrande makten. Av detta följer att den styrande makten inte ingår i de befogenheter som tillkommer riksdagen, dvs. främst stiftande av lag och fastställande av statsbudgeten. I den styrande makten ingår inte heller domstolarnas rättskipning. Däremot inryms i den styrande makten en vidsträckt förordningsmakt, grundad dels på delegation av riksdagen, dels direkt på regeringsformens bestämmelser. Överenskommelser med annan stat eller mellanfolklig organisation ingås av regeringen, dock med förbehåll för att riksdagens godkännande måste inhämtas.
Enligt 11 kap. 6 § regeringsformen lyder statliga myndigheter under regeringen bortsett från riksdagens myndigheter. Bestämmelsen innebär enligt grundlagspropositionen (prop. 1973:90 s. 397) att myndigheterna i princip har att följa de föreskrifter av allmän natur eller direktiv för särskilda fall som regeringen meddelar. Regeringens rätt att meddela direktiv är emellertid begränsad. Den främsta begränsningen ligger i den 1 kap. 1 § regeringsformen fastlagda principen att den offentliga makten utövas under lagarna. En annan begränsning ligger i bestämmelsen i 11 kap. 7 § regeringsformen som tillförsäkrar myndigheterna självständighet i fråga om myndighetsutövning mot enskild och tillämpning av lag.
I verksledningspropositionen (prop. 1986/87:99) diskuterades innebörden av regeringens styrande funktion. Där framhölls att regeringen bär ett ansvar för att riksdagens föreskrifter iakttas och för att landet fungerar i enlighet med riksdagens intentioner. I regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda statsförvaltningens verksamhet. Myndigheterna har en motsvarande lydnadsplikt gentemot regeringen. Regeringen kan genom bemyndiganden eller praxis ge förvaltningsmyndigheterna rätt att agera självständigt utifrån mer eller mindre precisa diektiv från regeringens sida. Så har också enligt propositionen 1986/87:99 skett i betydande grad. Det är regeringen som på egen hand har att bedöma i vilken utsträckning den önskar styra förvaltningen, naturligtvis med iakttagande av regeringsformens bestämmelser och vad riksdagen bestämt. Utanför begreppen myndighetsutövning och lagtillämpning i 11 kap. 7 § regeringsformen och därmed utanför myndigheternas självständighet ligger enligt propositionen stora områden av den statliga verksamheten, bl.a. den verksamhet inom statens arbetsgivarverk som avser arbetsgivarpolitiken inom statsförvaltningen samt förhandlingar i och samordning av frågor som rör reglering av förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Det föredragande statsrådets slutsats blev att regeringsformen utgör en fullt tillräcklig grund för regeringen att styra sina myndigheter precis så bestämt och i den omfattning som regeringen finner lämpligt i varje särskild situation. Självfallet bör denna rätt utnyttjas för att styra förvaltningen på ett sätt som uppfyller riksdagens krav och som är i medborgarnas intresse.
I verksledningspropositionen framhölls också att med det förhållandet att det i regeringens styrande funktion ligger en skyldighet att leda den statliga fövaltningens verksamhet och ett ansvar för att den statliga sektorn fungerar i enlighet med riksdagens beslut följer att det åligger regeringen att säkerställa att det finns den kompetens som behövs i ledningen för den statliga förvaltningen. Riksdagen godkände propositionen (rskr. 226).
Motionerna
I motion 1993/94:K12 av Kurt Ove Johansson m.fl. (s) hänvisas till Lagrådets synpunkter på den föreslagna organisationens förenlighet med 11 kap. 6 § resp. 1 kap. 6 § regeringsformen. Även om regeringen nu föreslår att myndighetens beslutande organ skall bestå av ett arbetsgivarkollegium som utses av regeringen kommer regeringens inflytande enligt motionärerna att bli alltför tunt för att uppfylla regeringsformens krav. Regeringen föreslår nämligen att styrelsen skall utses av kollegiet och myndighetens chef av styrelsen. Motionärerna anser att myndighetens styrelse av konstitutionella skäl bör utses av regeringen.
I motionen begärs ett uttalande av riksdagen om att riksdagens finansmakt inte får urholkas. Om statsmakterna helt skall överlämna åt en myndighet att för statens räkning träffa löneavtal med arbetstagarorganisationerna finns det en risk för att avtalen kan tvinga fram en uppräkning av vissa myndighetsanslag. En lagreglering på ett visst område kan nämligen ålägga statsmakterna att tillhandahålla medel så att lagens krav skall kunna tillgodoses. Denna risk bör enligt motionärerna undanröjas.
Bengt Hurtig m.fl. (v) yrkar i motion K11 att propositionen avslås. Enligt motionärerna kan propositionen inte ses som annat än ett steg mot SAV:s uppgående i SAF. Motionärerna utgår från att staten som mönsterarbetsgivare inte bör samordna sig med SAF. I stället krävs en särskild statlig arbetsgivarorganisation som i och för sig kan ha karaktären av uppdragsmyndighet, men inte bör ha en mer fristående ställning från regering och riksdag än vad som är fallet i dag. Motionärerna menar därför att 9 kap. 11 § regeringsformen inte skall upphävas.
Statliga företag skall inte få vara medlemmar av SAF, som enligt motionen är både intresseorganisation och politisk propaganda- och lobbyorganisation. Riksdagen bör som sin mening ge regeringen till känna vad som anförts om statens arbetsgivarpolitik.
Yttranden m.m.
Finansutskottet och arbetsmarknadsutskottet har i februari 1994 yttrat sig över propositionen och motionerna (FiU8y och AU2y). Finansutskottet har vidare -- med anledning av en promemoria den 1 mars 1993 från Finansdepartementet -- på nytt inkommit med ett yttrande (FiU11y).
Arbetsmarknadsutskottet har i sitt yttrande avstyrkt motion K11 (v) med den motiveringen att en ambition för staten att vara ett föredöme som arbetsgivare inte är oförenlig med en ökad delegering och ett större ansvar på myndigheterna själva för personalpolitiken och en mer självständig arbetsgivarorganisation. Tvärtom bör detta enligt arbetsmarknadsutskottet kunna bidra till en förbättring i dessa avseenden eftersom personalpolitiken kan anpassas till den enskilda verksamhetens förutsättningar.
I frågan om ett arbetsgivarkollegium anser arbetsmarknadsutskottet att inrättandet av ett sådant möjligen kan vara en lämplig väg att gå. Enligt utskottet är det dock svårt att uttala sig om ändamålsenligheten, inte minst med hänsyn till att det inom svensk förvaltning saknas erfarenheter av liknande beslutsorgan. Under alla förhållanden förutsätter arbetsmarknadsutskottet därför -- om ordningen genomförs -- att en utvärdering sker ganska snart och att det finns en beredskap för omprövning. Vad som framför allt får arbetsmarknadsutskottet att känna tveksamhet inför förslaget är det förhållandet att organisationens styrelse skall utses av kollegiet och inte av regeringen. Det borde enligt arbetsmarknadsutskottet övervägas om inte en lämpligare ordning vore att regeringen efter förslag av kollegiet utser styrelse för organisationen. Arbetsmarknadsutskottet tillstyrker således motion K12 (s) i denna del. Vidare framhålls att det är mycket angeläget med en jämn könsfördelning i arbetsgivarkollegiet. -- Arbetsmarknadsutskottet har inte några erinringar mot förslaget att upphäva ställföreträdarlagen.
Finansutskottet anser att en förutsättning för att riksdagen skall kunna avstå från att utöva sitt inflytande är att myndigheterna och arbetsgivarorganisationen tar på sig det fulla ansvaret för alla typer av kostnader som följer av ett kollektivavtal. Myndigheterna förutsätts erhålla sina anslag i sin helhet för budgetåret, och några utfästelser får inte göras om ytterligare resurstillskott under det löpande budgetåret för tillkommande lönekostnadsökningar. Det åligger således myndighetens chef att se till att utfallet av löneförhandlingarna inte inkräktar på verksamhetens inriktning eller omfattning. På sedvanligt sätt måste förändringar i dessa avseenden underställas riksdagen. Statsmakterna har självfallet ett ansvar att följa upp och utvärdera effekterna av de kollektivavtal som SAV och myndigheterna har slutit, och SAV är enligt sin instruktion ålagd att ta fram ett sådant underlag. Finansutskottet delar således inte de farhågor som i dessa avseenden framförs i motion K12 (s) yrkande 2.
Finansutskottet hänvisar vidare till att det tidigare ansett att vissa förutsättningar borde föreligga för att bestämmelserna i 9 kap. 11 § regeringsformen om att finansutskottet skall godkänna avtal om anställningsvillkor för statens arbetstagare skall kunna upphävas. De villkor som utgjorde förutsättningen för utskottets och riksdagens ställningstagande förra våren är enligt finansutskottet inte till alla delar uppfyllda. Finansutskottet väcker mot denna bakgrund följande frågor:
-- Hur skall riksdagen ta ställning till de kostnader som till följd av kollektivavtal inte direkt belastar myndigheternas anslag?
-- Vilka principer avser regeringen att tillämpa för beräkning av anslaget för täckning av merkostnader för löner och pensioner?
-- Under vilka omständigheter avser regeringen att använda möjligheterna att redovisa merutgifter under ramanslag?
-- Kostnaderna för förtidspensioner (pensionsersättningar) belastar myndigheten endast första året. Därefter befrias myndigheten för kostnaden som i stället belastar ett generellt anslag på statsbudgeten. Hur skall myndigheterna i framtiden kunna belastas för hela kostnaden för s.k. pensionsersättningar?
Det är enligt finansutskottet angeläget att fullständig klarhet vinns i de av utskottet väckta frågorna innan slutligt ställningstagande tas till propositionens förslag att upphäva bestämmelserna i 9 kap. 11 § regeringsformen. Utgångspunkten för finansutskottets ställningstagande är, i likhet med motion K12 (s) yrkande 2, att riksdagens finansmakt inte får urholkas.
Beträffande regeringens förslag om upphävande av ställföreträdarlagen anser finansutskottet att det finns behov av en sådan samordning som lagen innebär. Eftersom lagen anses oklar och förändringarna på det kommunala området gjort lagen obehövlig för samordning av lärarnas löner anser finansutskottet dock att det finns skäl att upphäva lagen i sin nuvarande utformning. Enligt finansutskottet finns det anledning att ta upp frågan om en ställföreträdarlag när t.ex. vissa universitet och högskolor omvandlas till stiftelser. De icke statliga arbetsgivare som vid ställföreträdarlagens upphävande företräds av Statens arbetsgivarverk skall också i fortsättningen kunna företrädas av verket om arbetsgivaren önskar det. Finansutskottet vill fästa uppmärksamheten på att i de fall statsfinansiella effekter uppkommer måste kommande förslag underställas riksdagen.
I fråga om arbetsgivarorganisationen på det statliga området är det finansutskottets mening att arbetsgivarorganisationen för de statliga myndigheterna bör utöva sin verksamhet så självständigt som möjligt i förhållande till den politiska nivån. Finansutskottet anser således att konstitutionsutskottet bör avstyrka motion K11 (v). Från de utgångspunkter finansutskottet har att bedöma anges att det är viktigt att ta ställning till huruvida den föreslagna organisationsformen kan bidra till att skapa en tydlig gräns mellan å ena sidan regeringens och riksdagens ansvar för den totala utgiftsutvecklingen och å andra sidan parternas ansvar för en ändamålsenlig lönebildning inom den statliga sektorn, vilket enligt finansutskottets mening bör vara huvudsyftet med den föreslagna organisationen.
I en promemoria från Finansdepartementet behandlas de frågor som finansutskottet väckt i sitt yttrande FiU8y. Som en utgångspunkt anges att ett huvudsyfte med att införa ramar för myndigheternas förvaltningskostnader och ombilda arbetsgivarorganisationen för det statliga området är att skapa en tydligare gräns mellan riksdagens och regeringens ansvar för den totala utgiftsutvecklingen och parternas ansvar för en ändamålsenlig lönebildning. Riksdag och regering har självklart ett ansvar för den statliga verksamhetens inriktning, omfattning och effektivitet. I detta ansvar ingår att besluta om riktlinjer för myndigheternas uppträdande som arbetsgivare och att följa upp och utvärdera hur arbetsgivarrollen utvärderas. Ett övergripande krav på de statliga arbetsgivarna är att de skall agera på ett sätt som står i överensstämmelse med målsättningen att det är den konkurrensutsatta sektorn som skall vara löneledande och att andra samhällssektorer skall anpassa sig till det löneökningsutrymme som den konkurrensutsatta sektorn tar ut.
I regeringens ansvar ligger enligt promemorian att noga följa upp hur myndigheterna uppfyller de övergripande målen för arbetsgivaragerandet. Det innebär bl.a. att regeringen följer upp och utvärderar effekterna av de kollektivavtal som myndigheterna och deras arbetsgivarorganisation träffar liksom i övrigt myndigheternas agerande som arbetsgivare. Regeringen bör fortlöpande redovisa till riksdagen de slutsatser som denna uppföljning föranleder.
Beträffande ramanslag framhålls i promemorian att myndigheterna tilldelas anslagsmedel för förvaltningskostnader i sin helhet inför varje budgetår. Myndigheterna skall därefter bära det fulla ansvaret för kostnadsutvecklingen, vilket bl.a. innebär att samtliga kostnader som är en följd av kollektivavtal måste finansieras av myndigheterna. Enligt den anslagsteknik som för närvarande tillämpas i statsbudgeten finansieras vissa kostnader som är en följd av kollektivavtal över andra poster på statsbudgeten än myndigheternas ramanslag. Det gäller t.ex. kostnader för pensionsåtaganden som finansieras över den i statsbudgeten uppförda inkomsttiteln Statliga pensionsavgifter, netto. Den gällande tekniken för budgetering av ramanslag innebär att sådana avtalskostnader som finansieras på annat sätt än över ramanslagen skall avräknas myndigheternas ekonomiska utrymme. I praktiken innebär detta att ramanslagen reduceras med belopp som motsvarar sådana kostnadsökningar. Detta har också genomförts i budgetpropositionen 1993, bl.a. i fråga om den avtalade särskilda kulturpotten. Genom denna teknik tar riksdagen enligt promemorian ställning till samtliga förvaltningskostnader när riksdagen beslutar om ramanslag till myndigheter.
Det kommer dock även framdeles att krävas ett anslag för lönekostnader under ett löpande budgetår för de få myndigheter som inte anvisas ramanslag utan reservationsanslag, förslagsanslag eller obetecknat anslag för att finansiera förvaltningskostnader. Kompensationen för dessa myndigheter beräknas på samma grunder som för ramanslagsmyndigheter, dvs. kompensationen kommer inte att överstiga lönekostnadsutvecklingen inom den konkurrensutsatta sektorn. Skillnaden jämfört med ramanslag är endast en tidsmässig förskjutning för dessa myndigheter.
I promemorian tas vidare upp regeringens möjlighet att besluta om merutgifter på ramanslagen. Det hänvisas till att riksdagens beslut om regeringens rätt att bevilja merutgift innebär att regeringen kan medge en myndighet att disponera ytterligare medel utöver det av riksdagen anvisade anslaget för ett specifikt ändamål. Regeringens rätt att bevilja merutgift inskränker sig till att täcka tillfälliga utgifter som uppkommit utanför myndigheternas kontroll och det kan endast bli fråga om undantagsfall. I samtliga fall måste regeringen underställa riksdagen frågan. Regeringens beslut om merutgifter kan därför självfallet inte föranledas av ökade kostnader till följd av kollektivavtal.
När det gäller kostnaderna för s.k. pensionsersättning anges i promemorian att det inom Finansdepartementet förbereds en ändring av förordningen (1980:759) om utbetalning av statliga tjänstepensionsförmåner och vissa socialförsäkringsförmåner m.m., som innebär att sådana kostnader även efter det första verksamhetsåret skall belasta myndigheternas ramanslag. Ändringen beräknas vara genomförd före den 1 juli 1994.
Finansutskottet har i sitt yttrande över innehållet i promemorian (FiU11y) sammanfattningsvis konstaterat att Finansdepartementet i skrivelsen till konstitutionsutskottet har uppmärksammat de problem finansutskottet tagit upp i yttrandet till konstitutionsutskottet. Avsiktsförklaringen beträffande täckningsanslaget för löner och pensioner och utnyttjandet av merutgifter för ramanslag har finansutskottet inget att erinra emot. Vad gäller kostnader till följd av kollektivavtal som inte direkt belastar myndigheternas anslag har riksdagen accepterat en provisorisk lösning i avvaktan på att frågan om arbetsgivaravgifter för statliga myndigheter prövas av den i 1993 års finansplan aviserade utredningen. Frågan om hur förtidspensionerna (pensionsersättningarna) skall belasta myndigheternas anslag avser regeringen enligt skrivelsen att lösa före den 1 juli 1994. Under förutsättning att de förändringar genomförs som redovisas i Finansdepartementets skrivelse ser finansutskottet inte något hinder för att slopa stadgandet i regeringsformen (9 kap. 11 §) att finansutskottet skall godkänna avtal i fråga om anställningsvillkor för statens arbetstagare.
Utskottets bedömning
En utgångspunkt för regeringens förslag i fråga om ny arbetsgivarorganisation på det statliga området är de av riksdagen beslutade nya principerna för fastställande av ramar för myndigheternas förvaltningskostnader (prop. 1992/93:100, bil. 1, bet. 1992/93:FiU20). Ramanslagsreformen innebär att riksdagen och regeringen nu kan ta ställning till de faktiska utgifterna för förvaltningsändamål, vilket inte var möjligt på samma sätt tidigare när avtalade löneökningar automatiskt ökade utgifterna på statsbudgeten. Reformen innebär också att myndigheterna skall bära det fulla ansvaret för kostnadsutvecklingen och att samtliga kostnader som är en följd av kollektivavtal måste finansieras av myndigheterna. Utskottet gör mot denna bakgrund inte någon annan bedömning än finansutskottet när det gäller huvudsyftet med en ny arbetsgivarorganisation. Det är således angeläget att organisationen kan bidra till att skapa en tydlig gräns mellan å ena sidan regeringens och riksdagens ansvar för den totala utgiftsutvecklingen och å andra sidan parternas ansvar för en ändamålsenlig lönebildning inom den statliga sektorn. Arbetsgivarorganisationen för de statliga myndigheterna bör därför utöva sin verksamhet så självständigt som möjligt i förhållande till den politiska nivån och måste vara väl förankrad i myndigheternas intressen som arbetsgivare. Konstitutionsutskottet delar således inte -- i likhet med arbetsmarknads- och finansutskotten -- den uppfattning som redovisas i motion K11 (v) om att arbetsgivarorganisationen inte bör ha en mer fristående ställning än den har i dag. Utskottet anser således inte att propositionen bör avslås. Motion K11 (v) yrkande 1 avstyrks följaktligen.
När det gäller de konstitutionella aspekterna på propositionens förslag att en mer fristående ställning skall uppnås genom att arbetsgivarorganisationens styrelse inte skall utses av regeringen utan av arbetsgivarkollegiet, vilket motion K12 (s) vänder sig emot, gör utskottet följande bedömning.
Lagrådets invändningar mot en ordning med ett beslutande årsmöte med hänvisning till myndigheternas lydnadsplikt enligt 11 kap. 6 § första stycket regeringsformen, sett mot bakgrund av regeln i 1 kap. 6 § regeringsformen om att regeringen styr riket, har beaktats i propositionen genom det nu föreliggande förslaget att regeringen i stället skall utse ett arbetsgivarkollegium. Enligt utskottets bedömning skulle det innebära en onödig begränsning i organisationens fristående ställning om myndighetens styrelse också skulle utses av regeringen. Som framhölls i den av riksdagen godkända verksledningspropositionen har regeringen -- under sitt ansvar för att den statliga verksamheten är effektiv och fungerar i enlighet med riksdagens intentioner och föreskrifter -- att på egen hand bedöma i vilken utsträckning den önskar styra förvaltningen. Utskottet anser mot den bakgrunden i motsats till vad som framhålls i motion K12 (s) att den ordning som föreslås i propositionen inte kan anses begränsa regeringens inflytande på ett sätt som strider mot regeringsformen. Motionens yrkande 1 avstyrks följaktligen. Utskottet tillstyrker således att riksdagen godkänner den av regeringen föreslagna formen, i vilken arbetsgivarorganisationen skall bedriva sin verksamhet. Mot bakgrund av att den föreslagna organisationen är något nytt i verksledningssammanhang vill emellertid konstitutionsutskottet i likhet med arbetsmarknadsutskottet understryka behovet av att verksamheten följs upp och att en utvärdering sker ganska snart.
När det härefter gäller det i motion K12 (s) framställda yrkandet 2 om ett uttalande att riksdagens finansmakt inte får urholkas gör utskottet inte någon annan bedömning än finansutskottet, som inte delar motionens farhågor. Det åligger således myndighetscheferna att se till att utfallet av löneförhandlingar inte inkräktar på verksamhetens omfattning eller inriktning, och förändringar i dessa avseenden måste underställas riksdagen. Riksdagen och regeringen har självfallet ett ansvar för att följa upp och utvärdera effekterna av de kollektivavtal som träffats av myndigheterna och av arbetsgivarorganisationen. Motion K12 yrkande 2 avstyrks således.
Konstitutionsutskottet anser vidare, liksom finansutskottet och arbetsmarknadsutskottet, att det inte finns anledning för riksdagen att göra ett tillkännagivande till regeringen om statens arbetsgivarpolitik som mönsterarbetsgivare i enlighet med vad som anförs i motion K11 (v) yrkande 2. Motionsyrkandet avstyrks.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag till ändring i regeringsformen. Sedan Finansdepartementet uppmärksammat de problem som tagits upp i finansutskottets yttrande den 24 februari 1994 och redovisat hur de olika problemen avses att hanteras har finansutskottet ingen erinran mot förslaget att slopa stadgandet i 9 kap. 11 § regeringsformen att finansutskottet skall godkänna avtal i fråga om anställningsvillkor för statens arbetstagare. I likhet med finansutskottet förutsätter konstitutionsutskottet därvid att de av Finansdepartementet aviserade förändringarna kommer att genomföras.
Propositionens förslag om upphävande av ställföreträdarlagen har tillstyrks av arbetsmarknadsutskottet och -- med viss tvekan -- av finansutskottet. Finansutskottet menar att det finns behov av en sådan samordning som lagen innebär, men eftersom lagen i sin nuvarande utformning anses oklar och den inte längre behövs för samordning av lärarnas löner finns det enligt finansutskottet skäl att upphäva lagen i sin nuvarande utformning. Finansutskottet pekar på att frågan om en ställföreträdarlag bör tas upp, t.ex. när vissa universitet och högskolor omvandlas till stiftelser. Konstitutionsutskottet gör inte någon annan bedömning. Utskottet tillstyrker således även regeringens förslag att ställföreträdarlagen skall upphävas.
När det gäller de allmänna försäkringskassornas arbetsgivarfunktioner vill utskottet också erinra om att propositionens förslag inte medför någon förändring i förhållande till vad som hittills gällt. I lagen om allmän försäkring (1962:381) föreskrivs att anställnings- och arbetsvillkor för tjänstemän vid försäkringskassorna skall fastställas under medverkan av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Med stöd av ställföreträdarlagen sker statens medverkan för närvarande genom Statens arbetsgivarverk eller myndighet som regeringen bestämmer. Genom en övergångsbestämmelse avses ställföreträdarlagen fortfarande gälla för försäkringskasseområdet. Enligt ett regeringsbeslut den 19 november 1981 har regeringen uppdragit åt Arbetsgivarverket att gemensamt med de allmänna försäkringskassorna sluta och säga upp kollektivavtal rörande arbetstagare hos allmän försäkringskassa. De 25 allmänna försäkringskassorna har genom sitt medlemskap i Försäkringskasseförbundet uppdragit åt förbundet att vara central arbetsgivarorganisation.
Riksdagen bör ta ställning till propositionens övriga lagförslag först i samband med att riksdagen tar slutlig ställning till den föreslagna ändringen i regeringsformen.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande avslag på propositionen
att riksdagen avslår motion 1993/94:K11 yrkande 1, men. - delvis (v)
2. beträffande ändring i regeringsformen
att riksdagen med bifall till propositionen som vilande antar propositionens förslag till lag om ändring i regeringsformen,
3. beträffande ställföreträdarlagen
att riksdagen antar propositionens förslag till lag om upphävande av lagen (1965:576) om ställföreträdare för kommun vid vissa avtalsförhandlingar m.m.,
4. beträffande styrelsen för arbetsgivarorganisationen
att riksdagen med bifall till propositionen och med avslag på motion 1993/94:K12 yrkande 1 godkänner vad regeringen förordat om utseendet av styrelsen för arbetsgivarorganisationen för det statliga området, res. (s)
5. beträffande arbetsgivarorganisationen i övrigt att riksdagen godkänner vad regeringen i övrigt under avsnitt sex i propositionen anfört om den form i vilken arbetsgivarorganisationen för det statliga området skall bedriva sin verksamhet,
6. beträffande statens arbetsgivarpolitik
att riksdagen avslår motion 1993/94:K11 yrkande 2, men. - delvis (v)
7. beträffande uttalande om riksdagens finansmakt
att riksdagen avslår motion 1993/94:K12 yrkande 2.
Stockholm den 14 april 1994
På konstitutionsutskottets vägnar
Thage G Peterson I beslutet har deltagit: Thage G Peterson (s), Bertil Fiskesjö (c), Stig Bertilsson (m), Catarina Rönnung (s), Ylva Annerstedt (fp), Kurt Ove Johansson (s), Ingvar Johnsson (s), Inger René (m), Ingvar Svensson (kds), Harriet Colliander (nyd), Torgny Larsson (s), Henrik S Järrel (m), Lisbeth Staaf-Igelström (s), Ola Karlsson (m) och Elvy Söderström (s).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Bengt Hurtig (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Reservation
Styrelsen för arbetsgivarorganisationen (mom. 4)
Thage G Peterson, Catarina Rönnung, Kurt Ove Johansson, Ingvar Johnsson, Torgny Larsson, Lisbeth Staaf-Igelström och Elvy Söderström (alla s) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 11 börjar med "När det gäller" och slutar på s. 12 med "sker ganska snart" bort ha följande lydelse:
När det gäller de konstitutionella aspekterna på propositionens förslag att en mer fristående ställning skall uppnås genom att arbetsgivarorganisationens styrelse inte skall utses av regeringen utan av arbetsgivarkollegiet, vilket motion K12 (s) vänder sig emot, gör utskottet följande bedömning.
Lagrådets invändningar mot en ordning med ett beslutande årsmöte med hänvisning till myndigheternas lydnadsplikt enligt 11 kap. 6 § första stycket regeringsformen, sett mot bakgrund av regeln i 1 kap. 6 § regeringsformen om att regeringen styr riket, har visserligen i viss mån beaktats i propositionen genom det nu föreliggande förslaget att regeringen i stället skall utse ett arbetsgivarkollegium. Enligt utskottets bedömning är emellertid den modifiering som gjorts i förhållande till lagrådsremissen endast av formell karaktär och ger inte regeringen något mer reellt styrande inflytande över arbetsgivarorganisationen. Enligt utskottets mening måste regeringen ges ett starkare inflytande över organisationen för att regeringsformens krav skall anses uppfyllda. Mot bakgrund av vad Lagrådet anfört och även med hänsyn till arbetsmarknadsutskottets bedömning i denna del anser utskottet därför att även organisationens styrelse bör utses av regeringen. Utskottet delar således den uppfattning som framförs i motion K12 (s) yrkande 1 och tillstyrker motionen. Regeringens förslag i fråga om arbetsgivarorganisationen bör således enligt utskottets mening godkännas med den ändringen att även organisationens styrelse bör tillsättas av regeringen.
dels att utskottets hemställan under mom. 4 bort ha följande lydelse:
4. beträffande styrelsen för arbetsgivarorganisationen
att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K12 yrkande 2 och med avslag på propositionen i denna del som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om att regeringen bör utse styrelsens ledamöter.
Meningsyttring
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.
Bengt Hurtig (v) anför:
1. Avslag på propositionen (mom. 1)
Den i propositionen föreslagna ombildningen av arbetsgivarorganisationen på det statliga området till en uppdragsmyndighet är enligt min mening i och för sig godtagbar. Mot bakgrund av att ombildningen, enligt vad som framgår av 1993 års budgetproposition, kan ses som ett steg mot den statliga arbetsgivarmyndighetens uppgående i SAF, bör myndigheten emellertid inte få en mer fristående ställning från regering och riksdag än vad som är fallet i dag. Statliga företag bör inte vara medlemmar i SAF, som är både intresseorganisation och politisk propaganda- och lobbyorganisation. Propositionen bör mot den angivna bakgrunden avslås.
2. Statens arbetsgivarpolitik (mom. 6)
Det är en mycket god tes att staten skall vara en mönsterarbetsgivare. Principen har dock i många fall inte tillämpats utan uttunnats, helt försvunnit och på vissa håll snarast förbytts i sin motsats. Det kan inte bortses ifrån att regeringens förslag har sin grund i en borgerlig regerings benägenhet att upphöja arbetsgivarintresset till samhällsintresse. Om staten skall vara en mönsterarbetsgivare kräver detta en särskild statlig arbetsgivarorganisation som inte samordnar sig med SAF. SAF är nämligen en uttalad klassorganisation med sin udd riktad mot löntagarna. Vad sålunda anförts om statens arbetsgivarpolitik bör ges regeringen till känna.
Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottet under mom. 1 och 6 borde ha hemställt.
1. beträffande avslag på propositionen
att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K11 yrkande 1 avslår propositionens förslag,
6. beträffande statens arbetsgivarpolitik
att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K11 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad ovan anförts, Regeringens lagförslag
Bilaga 1
Arbetsmarknadsutskottets yttrande
1993/94:AU2y Bilaga 2 En ombildning av arbetsgivarorganisationen för det statliga området
Till konstitutionsutskottet
Konstitutionsutskottet har berett arbetsmarknadsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 1993/94:77 En ombildning av arbetsgivarorganisationen för det statliga området jämte motioner.
Bakgrund
Dåvarande Statens avtalsverk bildades år 1965 efter det att de offentliga tjänstemännen i stat och kommuner fått förhandlings- och avtalsrätt om anställningsförmånerna. Dessförinnan reglerades de statliga ämbetsmännens anställningsvillkor enligt statstjänstemannalagen och tillhörande stadga utfärdad av regeringen, statens löneförordning och statens allmänna avlöningsreglemente (Saar).
Efter det att medbestämmandelagen antagits och trätt i kraft den 1 januari 1977 ansågs det erforderligt att anpassa avtalsverkets funktion och organisation till det nya förhållningssätt som utvecklades mellan arbetsgivarsidan på statens område och arbetstagarnas organisationer. Avtalsverket skulle ytterligare inriktas mot att stödja myndigheterna i deras vidgade arbetsgivarroll.
Det ansågs att de arbetsuppgifter som ankommer på staten som arbetsgivare skulle hållas åtskilda från de uppgifter som hänger samman med statens allmänna samhällsfunktioner. Det borde klart framgå vilket organ som representerar de statliga arbetsgivarintressena.
I proposition 1977/78:157 föreslogs en omvandling av Avtalsverket till ett nytt centralt ämbetsverk, Statens arbetsgivarverk, som central myndighet för arbetsgivarpolitiken. I begreppet arbetsgivarpolitik innefattades bl.a. de mål och principer som staten som arbetsgivare verkar för i frågor som rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Verket skulle svara för samordningen av den statliga arbetsgivarpolitiken. Det nya arbetsgivarverket (SAV) inrättades den 1 januari 1979.
Sedan SAV bildades har en omfattande utveckling ägt rum på det statliga personalpolitiska området. Vägledande för denna process har varit förenkling, decentralisering och marknadsanpassning. Personalpolitiken skall vara ett tydligt instrument i förnyelsen av den offentliga sektorn.
I fråga om lönebildningen har verksamhetsintresset och de direkt verksamhetsansvariga myndigheterna getts ett grundläggande inflytande som varit vägledande för den statliga arbetsgivarfunktionens utveckling. I praktiken har detta inneburit att staten successivt anpassat sin lönebildning till vad som gäller på arbetsmarknaden i övrigt. Tidigare centralt detaljreglerade lönesystem har slopats och ersatts av lokal och differentierad lönesättning och en anpassning av den statliga lönestrukturen till arbetsmarknaden i övrigt.
En motsvarande utveckling pågår också på det författningsreglerade området. Regeringen har nyligen lagt fram proposition 1993/94:65 En ändrad lagstiftning för statsanställda m.fl. som innehåller förslag till en ny lag om offentlig anställning. De föreslagna förändringarna syftar bl.a. till att förenkla hanteringen av personalfrågor inom statsförvaltningen.
Det s.k. verksledningsbeslutet innebar att regeringens styrning av den statliga förvaltningen skulle gälla verksamhetens huvudinriktning vid en myndighet. Samtidigt preciserades regeringens krav på myndigheten. Successivt har s.k. ramanslag införts där myndigheterna får disponera anvisade medel utan restriktioner för olika resursslag. Omfördelning kan därmed ske mellan t.ex. löner, lokaler och övriga förvaltningskostnader.
I mars 1992 tillkallades den s.k. Arbetsgivarkommittén för att lämna förslag till framtida utformning av statens centrala arbetsgivarfunktion.
På grundval av kommitténs slutbetänkande Staten och arbetsgivarorganisationerna (SOU 1992:100) föreslog regeringen i förra årets budgetproposition (prop. 1992/93:100, bil. 8, s. 86--93) att SAV skulle ombildas till en uppdragsmyndighet med en från regeringen mer fristående ställning. Omvandlingen sågs som en konsekvens av statsmakternas strävan att utveckla en resultatorienterad styrning av myndigheternas verksamhet. Myndigheterna borde enligt regeringen ha en långtgående frihet att bestämma hur tillgängliga medel skall användas för att uppnå de mål som statsmakterna har bestämt, inte minst i fråga om ansvaret för lönebildningen och personalkostnaderna.
I budgetpropositionen hemställde regeringen om riksdagens godkännande av att den statliga arbetsgivarorganisationen skulle ombildas i enlighet med den förordade inriktningen. Denna inriktning innebar bl.a. att myndigheterna skulle ges ett direkt inflytande över sin arbetsgivarorganisation genom att vid årsmöte utse dess styrelse. Styrelsen skulle i sin tur tillsätta organisationens ledning.
I fråga om val av verksamhetsform för arbetsgivarorganisationen hade flera remissinstanser uttryckt tveksamhet om en uppdragsmyndighet skulle innebära den önskvärda självständigheten i förhållande till den politiska nivån. I propositionen aviserades därför att en utredare skulle få i uppdrag att undersöka möjligheterna till andra associationsformer. Om fördelarna med en annan verksamhetsform övervägde avsåg regeringen att återkomma med förslag.
Även i andra delar förutsattes att regeringen skulle återkomma. Det gällde bl.a. frågan om riksdagens roll i samband med löneavtalen för de statsanställda där nuvarande ordning innebär att finansutskottet på statens vägnar godkänner avtalen (9 kap. 11 § första stycket regeringsformen). Regeringen aviserade ett förslag om grundlagsändring och om en ny förenklad ställföreträdarlag.
Regeringens här återgivna förslag föranledde inga motionsyrkanden. Riksdagen godkände att den statliga arbetsgivarorganisationen ombildades med den inriktning som förordats i propositionen (1992/93:AU10, rskr. 205).
Proposition 1993/94:77
Det nu framlagda förslaget innebär i princip ett fullföljande av tidigare ställningstaganden av statsmakterna.
Arbetsgivarorganisationen för det statliga området föreslås bli ombildad till en uppdragsmyndighet. I fråga om myndighetens beslutande organ är förslaget dock modifierat i förhållande till förra årets budgetproposition, detta sedan Lagrådet uttryckt tveksamhet kring konstitutionella frågor. I stället för årsmöte skall det beslutande organet utgöras av ett arbetsgivarkollegium, vars ledamöter skall utses av regeringen efter förslag av kollegiet. Det skall ankomma på kollegiet att genom en arbetsordning fastställa formerna för myndigheternas inflytande i arbetsgivarorganisationen. Kollegiet bör enligt propositionen också fastställa avgifterna till uppdragsmyndigheten och utse en styrelse. Denna styrelse skall förutom beredande och verkställande uppgifter ha beslutanderätt i löpande frågor och därvid bl.a. utse myndighetens chef.
Det föreslås också att finansutskottet inte längre skall godkänna avtal i frågor om anställningsvillkor som gäller statens arbetstagare eller i övrigt tillhör riksdagens prövning.
Vidare skall den s.k. ställföreträdarlagen upphävas.
Enligt propositionen skall ombildningen ske den 1 juli 1994. Reformen skall fullföljas den 1 januari 1995 genom att den förut angivna ändringen i regeringsformen jämte följdändringar i riksdagsordningen och i sekretesslagen träder i kraft liksom upphävandet av ställföreträdarlagen.
Motioner
I motion K11 av Bengt Hurtig m.fl. (v) yrkas avslag på propositionen. Motionärerna vill också ha ett tillkännagivande om den statliga arbetsgivarpolitiken. De pekar på att ett av syftena med förslaget är att främja en ökad samverkan mellan arbetsgivarorganisationerna på hela arbetsmarknaden. Vid en närmare granskning kan förslaget inte ses som något annat än ett steg mot att SAV går upp i SAF, sägs det i motionen. Motionärerna vill att politiken inriktas mot att staten skall vara en mönsterarbetsgivare, vilket förutsätter att den statliga arbetsgivarorganisationen inte samordnar sig med SAF, vars udd är riktad mot löntagarna. Den statliga arbetsgivarorganisationen kan i och för sig ha karaktären av uppdragsmyndighet, men den bör inte ha en mer fristående ställning från regering och riksdag än i dag.
Kurt Ove Johansson m.fl. (s) anknyter i motion K12 till de synpunkter som framförts vid lagrådsgranskningen. Motionärerna anser att även den ordning som förordats i propositionen när det gäller organisationens beslutande organ ger regeringen ett alltför tunt inflytande för att uppfylla regeringsformens krav. Av konstitutionella skäl bör regeringen utse myndighetens styrelse. S-motionärerna ser även en risk med att finansutskottet inte längre skall godkänna avtal om anställningsvillkor, och det begärs ett tillkännagivande om att riksdagens finansmakt inte får urholkas.
Överväganden
Utskottet inskränker sitt yttrande till att avse dels frågan i vilken form arbetsgivarorganisationen för det statliga området skall bedriva sin verksamhet, dels förslaget om upphävande av ställföreträdarlagen.
Organisationsformen
Utskottet har i det av riksdagen godkända betänkandet 1992/93:AU10 ställt sig bakom att Statens arbetsgivarverk ombildas enligt den inriktning som angavs i förra årets budgetproposition (1992/93:100, bil. 8). Avsikten med ombildningen är att ge den statliga arbetsgivarorganisationen en från regeringen mer fristående ställning. Ombildningen kan sägas vara en konsekvens av det genomgripande förnyelsearbete som präglat den statliga förvaltningen i Sverige där den statliga personalpolitiken är en viktig del. Som utskottet tidigare framhållit (1991/92:AU3) är det ett övergripande mål i personalpolitiken att staten skall kunna rekrytera och behålla bra arbetskraft, eftersom det i mycket hög grad är de anställdas motivation och kompetens som är avgörande för kvalitet, service och effektivitet inom den offentliga sektorn. Genom verksamhetsanpassade lönesystem ökas förutsättningarna för detta. Avreglering, decentralisering och delegering är huvudpunkter i den statliga personalpolitiken.
Utvecklingen går mot en resultatorienterad styrning av statsförvaltningen, vilket innebär att ansvaret för arbetsgivarfrågor liksom övriga förvaltningsfrågor i allt större utsträckning faller på de enskilda myndigheterna.
Den nu framlagda propositionen innebär som nämnts i princip ett fullföljande av det tidigare riksdagsbeslutet om ombildning. Regeringen förordar att den nya arbetsgivarorganisationen för det statliga området skall bedriva sin verksamhet i form av uppdragsmyndighet. I förhållande till förra årets budgetproposition är förslaget modifierat i så måtto att den nya organisationens beslutande organ skall utgöras av ett arbetsgivarkollegium och inte ett årsmöte.
Enligt vad utskottet inhämtat pågår förberedelsearbete för att inrätta arbetsgivarkollegiet. Enligt planerna skall detta bestå av 120 ledamöter. Myndigheterna skall indelas i grupper efter storleksordning, mätt i antalet årsarbetskrafter. De största myndigheterna får nominera två ledamöter var och de mellanstora en var. De minsta myndigheterna nominerar ledamöter, 60 till antalet, genom val. Även icke statliga arbetsgivare deltar i detta nomineringsförfarande.
De invändningar som finns i motionen K11 av Bengt Hurtig m.fl. (v) riktas inte mot förslaget som sådant att ombilda arbetsgivarorganisationen till en uppdragsmyndighet. Motionärerna anser emellertid att organisationen inte bör få en mer fristående ställning från regering och riksdag än i dag, eftersom de då ser en risk för samordning med SAF. En sådan samordning är oförenlig med tesen att staten skall vara en mönsterarbetsgivare, sägs det i motionen. Av detta skäl yrkas avslag på propositionen i sin helhet samt ett tillkännagivande om statens arbetsgivarpolitik.
Riksdagens ställningstagande med anledning av förslaget i förra årets budgetproposition om ombildning av SAV innebar ett förordande av en i förhållande till regeringen mer fristående arbetsgivarorganisation. Av vad som anförts i det föregående framgår att utskottet ser detta som en logisk och önskvärd konsekvens av utvecklingen av löne- och personalpolitiken på det statliga området.
När det gäller synen på den statliga personalpolitiken anser även utskottet att staten bör vara ett föredöme. Utskottet kan emellertid inte se att en sådan ambition skulle vara oförenlig med en ökad delegering och ett större ansvar på myndigheterna själva för personalpolitiken och en mer självständig arbetsgivarorganisation. Tvärtom bör detta kunna bidra till en förbättring, eftersom personalpolitiken mera kan anpassas till den enskilda verksamhetens förutsättningar.
Av vad som anförts i det föregående följer att utskottet inte kan ansluta sig till motion K11, som således avstyrks.
Inte heller i motion K12 av Kurt Ove Johansson m.fl. (s) framförs någon invändning mot förslaget i sig att ombilda SAV till en uppdragsmyndighet. Motionärerna är dock kritiska mot den i propositionen beskrivna modellen med ett arbetsgivarkollegium.
Utskottet ser saken på följande sätt. Om strävan är att skapa en arbetsgivarorganisation där de enskilda myndigheterna verkligen är delaktiga i verksamheten måste de på något sätt beredas möjlighet att reellt påverka både grundläggande frågor som rör organisationen och dess ledning och frågor om t.ex. inriktningen av avtalsrörelserna och annat av övergripande intresse. Enligt utskottets mening skulle det innebära vissa praktiska problem om samtliga myndigheter och andra som företräds av organisationen skulle få egen representation. En ordning med ett kollegium av den storlek och med den sammansättning som beskrivits ovan är möjligen en lämplig väg att gå. Om modellen verkligen är ändamålsenlig för detta syfte är dock enligt utskottets mening svårt att uttala sig om, inte minst med hänsyn till att det inom svensk förvaltning saknas erfarenheter av liknande beslutsorgan. Under alla förhållanden förutsätter utskottet därför -- om ordningen genomförs -- att en utvärdering sker ganska snart och att det finns en beredskap till omprövning.
Vad som framför allt får utskottet att känna tveksamhet inför förslaget är det förhållandet att organisationens styrelse skall utses av kollegiet och inte av regeringen. Utan att anlägga synpunkter på frågan om grundlagsenligheten av den i propositionen föreslagna ordningen anser utskottet att det borde övervägas om inte en lämpligare ordning vore att regeringen, efter förslag av kollegiet, utser styrelse för organisationen.
Vad som nu anförts innebär att arbetsmarknadsutskottet -- från de synpunkter utskottet har att iaktta -- tillstyrker motion K12 i motsvarande del. Eftersom invändningarna i denna motion mot regeringsförslaget är av huvudsakligen konstitutionell art avstår utskottet från att yttra sig över övriga delar av motionen.
Slutligen vill utskottet -- om förslaget om ett arbetsgivarkollegium genomförs -- för sin del framhålla att det är mycket angeläget med en jämn könsfördelning i denna församling.
Ställföreträdarlagen m.m.
De statliga myndigheterna företräds av SAV med stöd av förordningen (1976:1021) om statliga kollektivavtal, m.m. Av förordningen följer att kollektivavtalen sluts på statens vägnar av SAV och att det är SAV som beslutar om lockout eller annan stridsåtgärd mot arbetstagare hos staten.
Enligt vad arbetsmarknadsutskottet inhämtat är tanken att de statliga myndigheterna skall vara obligatoriskt "anslutna" till den nya arbetsgivarorganisationen. Hur detta skall regleras rättsligt är ännu inte bestämt.
Utskottet vill i detta sammanhang understryka att konflikträtten även framöver bör hållas samman på central nivå.
Ställföreträdarlagen innebär att staten genom lag eller särskilt beslut av riksdagen förbehållit sig att medverka vid fastställandet av anställnings- och arbetsvillkor även för en del arbetstagare hos kommuner och vissa andra icke statliga arbetsgivare. Detta får ses mot bakgrund av att dessa arbetsgivares personalkostnader i viss utsträckning finansieras genom statsbidrag. Det område som täcks av ställföreträdarlagen har, framför allt efter "kommunaliseringen" av lärartjänsterna, blivit allt mindre. Det kan därför enligt utskottets uppfattning inte anses motiverat att upprätthålla en speciell lagreglering, allrahelst som lagen på sina håll anses mycket svårtolkad framför allt i fråga om sitt tillämpningsområde.
Utskottet anser därför liksom regeringen att ställföreträdarlagen bör upphävas. I den mån staten alltjämt för något visst område har ett intresse av den statliga arbetsgivarorganisationens medverkan vid kollektivavtalsförhandlingarna bör det obligatoriska ställföreträdarskapet regleras särskilt för området i fråga. Detta är också innebörden av regeringsförslaget; i avvaktan på en sådan särskild reglering för de försäkringskasseanställda föreslås att ställföreträdarlagen övergångsvis skall vara tillämplig på detta område.
Om de pågående övervägandena om ett ändrat huvudmannaskap för de statligt reglerade biskops- och prästtjänsterna inte föranlett slutligt ställningstagande före årsskiftet 1994/95 förutsätter utskottet att regeringen kommer tillbaka med erforderliga förslag till ändringar i kyrkolagen.
De icke-statliga arbetsgivare som väljer att företrädas av den ombildade arbetsgivarorganisationen skall enligt vad utskottet erfarit "anslutas" genom uppdragsavtal, i vilka de även förutsätts överlåta rätten att besluta om stridsåtgärder på organisationen.
Arbetsmarknadsutskottet har inga erinringar mot regeringsförslaget i den nu berörda delen av propositionen.
Till sist vill utskottet anföra följande med anledning av den oro som uttryckts på sina håll för effekterna på bl.a. pensionsavtal på det icke statliga området om ställföreträdarlagen upphävs. Upphävandet av lagen påverkar i sig inte de kollektivavtal som slutits med stöd av ställföreträdarlagen. De löper således vidare enligt sina villkor. Pensionsavtalet löper med ett år i taget och förlängs om inte uppsägning sker från någondera sidan. Enligt vad utskottet inhämtat kommer de icke statliga arbetsgivare som väljer att även fortsättningsvis låta sig företrädas av arbetsgivarorganisationen att omfattas av avtalet. Som framgår av propositionen kan även anställda hos de arbetsgivare som väljer att inte lämna förhandlingsuppdrag till organisationen omfattas av den statliga pensionsplanen. Det förutsätter att regeringen bestämmer att arbetsgivaren i fråga skall omfattas av förordningen (1991:1427) om tjänstepension för vissa arbetstagare med icke statlig anställning. Utskottet vill tillägga att detta självfallet innebär att arbetsgivaren skall erlägga föreskrivna pensionsavgifter.
Stockholm den 22 februari 1994
På arbetsmarknadsutskottets vägnar
Ingela Thalén
I beslutet har deltagit: Ingela Thalén (s), Elver Jonsson (fp), Anders G Högmark (m), Kjell Nilsson (s), Georg Andersson (s), Marianne Andersson (c), Lahja Exner (s), Sten Östlund (s), Harald Bergström (kds), Laila Strid-Jansson (nyd), Monica Öhman (s), Johnny Ahlqvist (s), Kent Olsson (m), Patrik Norinder (m) och Lennart Rohdin (fp).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Hans Andersson (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet, eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.
Hans Andersson (v) anför:
Regeringens främsta tanke med förslaget att ombilda SAV är att de arbetandes lönekrav skall mötas med "första linjens ansvar" av alla arbetsgivare i föreningen. Jag motsätter mig en sådan utveckling. Om staten skall vara den mönsterarbetsgivare som staten borde vara är en samordning med SAF utesluten, eftersom SAF har sin udd riktad mot löntagarna.
Enligt min mening finns det alltså starka ideologiska skäl som talar mot att SAV får en mer självständig ställning från regering och riksdag än i dag. De konstitutionella tveksamheter som förslaget innebär gör det än tydligare att propositionen bör avslås.
Det anförda innebär att jag biträder motion K11.
Finansutskottets yttrande
1993/94:FiU8y Bilaga 3 En ombildning av arbetsgivarorganisationen för det statliga området
Till konstitutionsutskottet
Konstitutionsutskottet har berett finansutskottet tillfälle att avge yttrande över proposition 1993/94:77 om en ombildning av arbetsgivarorganisationen för det statliga området jämte motioner.
Inledning
Riksdagen har godkänt att Statens arbetsgivarverk ombildas till en uppdragsmyndighet fr.o.m. den 1 juli 1994 (bet. 1992/93:AU10, rskr. 205).
I propositionen lägger regeringen fram fyra lagförslag som i huvudsak innebär att riksdagens beslut fullföljs, samtidigt som det läggs fast att arbetsgivarorganisationen för det statliga området skall bedriva sin verksamhet i form av en uppdragsmyndighet.
I en lag om ändring av regeringsformen föreslås sålunda att bestämmelserna om att finansutskottet skall godkänna avtal i frågor om anställningsvillkor för statens arbetstagare tas bort. Ändringen i regeringsformen föranleder konsekvensändringar i riksdagsordningen och i sekretesslagen (1980:100).
Med anledning av propositionen har två motioner väckts, nämligen 1993/94:K11 av Bengt Hurtig m.fl. (v) och 1993/94:K12 av Kurt Ove Johansson m.fl. (s).
Avgränsning av yttrandet
Finansutskottet behandlar i detta yttrande frågan om vilka förutsättningar som måste vara uppfyllda för att riksdagen skall kunna upphäva bestämmelserna om att finansutskottet skall godkänna avtal i fråga om anställningsvillkor för statens arbetstagare (9 kap. 11 § regeringsformen). Vidare berörs frågan om behovet av att ha en särskild s.k. ställföreträdarlag. Slutligen behandlas formerna för arbetsgivarorganisationen.
Finansutskottet kommenterar men överlåter till konstitutionsutskottet att bedöma om den föreslagna formen för arbetsgivarorganisationen kan anses vara förenlig med föreskrifterna i 11 kap. 6 § första stycket regeringsformen, sett mot bakgrund av regeln angående regeringens övergripande uppgift att styra riket (1 kap. 6 § regeringsformen). Finansutskottet anser emellertid att den föreslagna organisationen även måste bedömas utifrån det avsedda syftet att skapa en klarare avgränsning mellan regeringens och riksdagens ansvar för den totala utgiftsutvecklingen och parternas ansvar för en ändamålsenlig lönebildning inom den statliga sektorn.
Bakgrund
I förra årets budgetproposition (1992/93:100 bilaga 8 Finansdepartementet) föreslogs att Statens arbetsgivarverk (SAV) skulle ombildas till en uppdragsmyndighet med en från regeringen så fristående ställning som möjligt. Myndigheten skulle finansieras med obligatoriska avgifter från de myndigheter som skulle anslutas till den nya arbetsgivarorganisationen. I organisationen skulle ingå de myndigheter som tilldelats ett uttalat ansvar för kostnadsutvecklingen inom sin verksamhet, dvs. sådana myndigheter som finansieras över särskilt anslag eller särskild anslagspost på statsbudgeten eller genom avgifter.
Organisationens styrelse föreslogs bli tillsatt av ett årsmöte där myndigheterna var representerade. Styrelsen skulle i sin tur utse organisationens ledning.
En förutsättning för den föreslagna verksamhetsformen var införande av s.k. utgiftsramar, vilket innebär att myndigheterna tilldelas anslagsmedel i sin helhet inför varje budgetår med ett ansvar för kostnadsutvecklingen, bl.a. för löner. Någon kompensation för utfall av löneförhandlingar eller andra faktorer ges inte. Riksdagen och regeringen skall ange förutsättningarna och de ekonomiska ramarna. Statsmakterna skall utveckla en resultatorienterad styrning av myndigheternas verksamhet. Inom de angivna ramarna skall myndigheterna ges en stor frihet att bestämma hur tillgängliga medel skall användas för att uppnå de mål som statsmakterna bestämt. Myndigheterna ges därigenom ansvaret för lönebildningen och personalkostnaderna. För den skull bör myndigheterna ha tillgång till en stark och sammanhållen arbetsgivarorganisation, som kan företräda deras intressen i centrala arbetsgivarpolitiska frågor, framhölls det i budgetpropositionen förra året. Till detta kommer att förhandlings- och konflikträtten för det statliga området skall hållas ihop på central nivå.
Det är, enligt vad statsrådet anförde, viktigt att myndigheterna och arbetsgivarorganisationen tar på sig ett fullt ansvar för alla typer av kostnader som följer av ett kollektivavtal. Med en sådan ordning skulle de avtal som arbetsgivarorganisationen sluter inte längre behöva godkännas av regeringen och riksdagen, bortsett från att regeringen bör ta ställning till de s.k. huvudavtalen, vilka rör frågor av betydelse för skyddet mot samhällsfarliga konflikter och skyddet för den politiska demokratin.
Om systemet med tydliga ramar för myndigheternas förvaltningskostnader införs, anfördes det i budgetpropositionen förra året, behöver avtalen inte längre träffas med förbehåll om regeringens godkännande. Detta borde enligt föredragande statsrådet gälla även i fråga om avtal av mer långsiktig karaktär, som t.ex. pensionsavtal och trygghetsavtal.
En slutsats av de förslag till förändringar som föreslogs i förra årets budgetproposition var enligt statsrådet att grundlagsbestämmelsen 9 kap. 11 § regeringsformen, som reglerar den särskilda aspekt av riksdagens finansmakt som avser förhandlingar av här avsett slag, borde kunna upphävas.
Föredragande statsrådet anförde att med den föreslagna ordningen kan finansmakten utövas på ett annat och bättre sätt än i dag, nämligen genom i förväg fastställda ramar för förvaltningskostnaderna och ett direkt ställningstagande till myndigheternas anslag i statsbudgeten, utan att dessa i efterhand räknas upp på grundval av träffade avtal.
Statsrådet anmälde att om riksdagen skulle godkänna förslaget var hennes avsikt att senast i december 1993 lägga fram förslag till lagändring så att den kan träda i kraft den 1 januari 1995.
Riksdagen godkände förslaget (1992/93:AU10, rskr. 205) och SAV gavs i regleringsbrevet för budgetåret 1993/94 i uppdrag att förbereda omläggningen.
Propositionen
I nu föreliggande proposition 1993/94:77 om en ombildning av arbetsgivarorganisationen för det statliga området tas följande frågor upp:
Finansutskottet skall inte längre godkänna avtal i frågor om anställningsvillkor som gäller statens arbetstagare.
Ställföreträdarlagen upphävs.
Arbetsgivarorganisationen på det statliga området.
Utseende av chef och vem som skall kunna skilja honom/henne från anställningen.
Genomförandetidpunkt.
Utskottet
Finansutskottet behandlar de framlagda förslagen punkt för punkt.
Finansutskottet skall inte längre godkänna avtal i frågor om anställningsvillkor som gäller statens arbetstagare
I propositionen föreslås att finansutskottet inte längre skall godkänna avtal i frågor om anställningsvillkor som gäller statens arbetstagare. Förslaget innebär att 9 kap. 11 § regeringsformen skall upphävas samt att konsekvensändringar görs i riksdagsordningen och i sekretesslagen.
I motion K12 av Kurt Ove Johansson m.fl. (s) ifrågasätts om statsmakterna kan överlåta åt en myndighet att för statens räkning träffa löneavtal med arbetstagarorganisationerna på det statliga området. Det finns enligt motionärerna en risk för att avtalen kan tvinga fram en uppräkning av vissa myndigheters anslag. Statsmakterna är på vissa områden enligt lag ålagda att utföra vissa uppgifter. Statsmakterna måste tillhandahålla medel för att lagens krav skall kunna tillgodoses. Denna risk bör enligt motionärerna undanröjas. Motionärerna begär att riksdagen vid behandlingen av propositionens lagförslag skall uttala att riksdagens finansmakt inte får urholkas.
Som finansutskottet ser det är detta en fråga som sammanhänger med den fria förhandlingsrätten inom det statliga området. Denna förutsätter ett ansvarsfullt agerande av alla berörda parter. Utskottet anser att en förutsättning för att riksdagen skall kunna avstå från att utöva sitt inflytande i dessa frågor är att myndigheterna och arbetsgivarorganisationen tar på sig det fulla ansvaret för alla typer av kostnader som följer av ett kollektivavtal. Myndigheterna förutsätts erhålla sina anslag i sin helhet för budgetåret och några utfästelser får inte göras om ytterligare resurstillskott under det löpande budgetåret för tillkommande lönekostnadsökningar.
Det åligger således myndighetens chef att tillse att utfallet av löneförhandlingarna inte inkräktar på verksamhetens omfattning eller inriktning. Det är angeläget att slå fast att förändringar i verksamhetens inriktning eller omfattning på sedvanligt sätt måste underställas riksdagen. Statsmakterna har självfallet ett ansvar för att följa upp och utvärdera effekterna av de kollektivavtal som SAV och myndigheterna har slutit. SAV är enligt sin instruktion ålagt att ta fram sådant underlag.
Finansutskottet delar således inte de farhågor som i dessa avseenden framförs i motion K12 (s) yrkande 2.
Däremot anser utskottet att för att den i propositionen föreslagna modellen skall fungera krävs att kostnaden för varje anställningsförmån, omedelbar eller framtida, belastar myndigheternas förvaltningsanslag. Det kan ske genom att myndigheternas ramanslag reduceras med belopp som motsvarar kostnaderna för förmåner som finansierats på annat sätt än över ramanslagen eller i form av arbetsgivaravgifter. Regeringen har aviserat ett förslag om införande av arbetsgivaravgifter för myndigheterna. Riksdagen har efter förslag i 1993 års budgetproposition (s. 109) godtagit att en avräkning mot ramanslagen skall tillämpas i avvaktan på införande av arbetsgivaravgifter. Detta såg utskottet som en förutsättning för att bestämmelserna om att finansutskottet skall godkänna avtal i fråga om anställningsvillkor för statens arbetstagare (9 kap. 11 § regeringsformen) skulle kunna upphävas (1992/93:FiU10 s. 74).
Finansutskottet vill fästa uppmärksamhet på att i de centrala avtalen behandlas förutom direkta lönefrågor även generella anställningsvillkor samt frågor av mer långsiktig karaktär som pensionsfrågor och trygghetsfrågor. Det framgår inte av propositionen om effekterna av dessa avtal direkt kommer att belasta myndigheternas anslag. Ofta uppkommer kostnader till följd av avtalen på andra anslag i statsbudgeten. I budgetförslaget har t.ex. hittills regelmässigt ett särskilt täckningsanslag för merkostnader för löner och pensioner tagits upp. Så görs även i budgetförslaget för budgetåret 1994/95. Under detta har medel avsatts för särskilda åtgärder inom kulturområdet. I RALS 1993--1995 har parterna enats om en avsättning till en särskild kulturpott om 10 miljoner kronor att fördelas till vissa i avtalet angivna myndigheter. Avsikten är att dessa medel skall tillföras de berörda myndigheterna. En konsekvens härav borde enligt utskottets mening vara att dessa medel avräknas mot övriga myndigheters ramanslag. Riksdagens utövande av finansmakten kräver att riksdagen även tar ställning till avtalskostnader som belastar generella anslag. Detta kan ske antingen genom ett ställningstagande till ramanslagen under förutsättning att samtliga avtalskostnader avräknas mot myndigheternas ekonomiska utrymme eller som hittills genom att riksdagen godkänner avtalen och på grundval därav tar ställning till de generella anslagen.
Fr.o.m. budgetåret 1993/94 får de flesta myndigheterna sina medel för förvaltningsändamål i form av ramanslag. Enligt de bestämmelser som gäller för ramanslagen får dessa merbelastas, normalt genom utnyttjande av den anslagskredit som ges i regleringsbrevet eller, efter regeringens beslut i vissa fall, genom att merutgift redovisas under anslaget. En eventuellt utnyttjad anslagskredit dras från det belopp myndigheten får disponera efterföljande år. Eftersom den tidigare s.k. löneautomatiken på ramanslagen nu förutsätts ha upphört -- liksom för kvarvarande förslagsvis anvisade myndighetsanslag -- kommer det anvisade beloppet att utgöra det totala utgiftsutrymme som myndigheten får för att finansiera verksamheten under det aktuella budgetåret. Häri ingår numera också medel för betalning av räntor och amorteringar på lån i Riksgäldskontoret till investeringar. Enligt utskottets mening väcker detta frågan om under vilka förutsättningar som regeringen framöver får medge merutgifter under anslag. Denna fråga berörs inte i propositionen.
En annan företeelse som förefaller bli allt vanligare är att myndigheter, i sin strävan att minska kostnaderna för verksamheten, erbjuder anställda som uppnått en viss ålder förtidspension (pensionsersättning). Kostnaderna härför belastar myndigheten endast under det första året men faller därefter på ett annat anslag på statsbudgeten. Enligt utskottets mening bör möjligheterna att teckna sådana avtal regleras på ett sådant sätt att kostnaderna inte kan övervältras på annan än myndigheten. Enligt vad utskottet erfarit pågår ett arbete inom regeringskansliet som syftar till att lösa dessa frågor. Utskottet förutsätter att denna fråga regleras skyndsamt. För den händelse regeringen avser att fatta sådana beslut i framtiden måste de underställas riksdagen för godkännande.
Enligt vad utskottet kunnat finna är inte de villkor till alla delar uppfyllda som utgjorde förutsättningen för utskottets och riksdagens ställningstagande förra våren. Förslaget i årets budgetproposition att anvisa ett anslag för täckning av merkostnader för löner och pensioner strider mot de angivna principerna. Med tanke på de särskilda regler som omgärdar bestämmelserna om förändringar i regeringsformen anser finansutskottet det angeläget att fullständig klarhet vinns kring de av utskottet väckta frågorna, innan slutligt ställningstagande tas till förslaget i propositionen att upphäva bestämmelsen i regeringsformen att finansutskottet skall godkänna avtal i fråga om anställningsvillkor för statens arbetstagare (9 kap. 11 § regeringsformen). Regeringen bör därför senast i kompletteringspropositionen återkomma till riksdagen med en sådan redovisning innan slutligt ställningstagande görs i frågan.
Utgångspunkten för finansutskottets ställningstagande är, i likhet med vad som anförs i motion K12 (s) yrkande 2, att riksdagens finansmakt inte får urholkas. Motionsyrkandet torde därmed vara tillgodosett med vad finansutskottet redovisat.
Ställföreträdarlagen
Med den s.k. ställföreträdarlagen avses 1965 års lag om ställföreträdare för kommuner vid vissa avtalsförhandlingar m.m. Enligt propositionen "anses" den innebära att staten i vissa fall förbehållit sig rätten att medverka vid fastställandet av anställnings- och arbetsvillkor för vissa arbetstagare hos kommuner och vissa andra icke-statliga arbetsgivare inom det statligt lönereglerade området. Motivet för denna ordning är att vissa icke-statliga arbetsgivares personalkostnader -- helt eller delvis -- har finansierats genom statsbidrag. Lagen har tidigare främst haft betydelse för löner inom det kommunala skolområdet. Så är inte längre fallet. Sedan år 1981 har ställföreträdarlagen tillämpats för de anställda vid försäkringskassorna. Statens arbetsgivarverk har samförhandlat med Försäkringskasseförbundet när det gäller de försäkringskasseanställdas anställnings- och arbetsvillkor.
Ställföreträdarlagen är också tillämplig på biskops- och prästtjänster i Svenska kyrkan och på vissa anställda vid Stockholms internationella fredsforskningsinstitut (SIPRI). Vissa andra icke-statliga arbetsgivare, främst stiftelser, omfattas också av lagen som framgår av propositionen (s. 16 överst).
I propositionen föreslås att ställföreträdarlagen upphävs.
Arbetsgivarkommittén föreslog att lagen skulle ersättas med en ny ställföreträdarlag som skulle omfatta de allmänna försäkringskassorna och Svenska kyrkans församlingar avseende präster samt sådana universitet och högskolor som bedriver sin verksamhet som en från staten fristående stiftelse.
I motiven för sitt ställningstagande säger regeringen att man vill tillskapa en enda arbetsgivarorganisation för de statliga myndigheterna som ges en gentemot regeringen så fristående ställning som möjligt (proposition 1992/93:100 bilaga 8 s. 89 och proposition 1993/94:77 s. 15).
En central arbetsgivarorganisation för det statliga området underlättar en samordning av anställningsvillkoren på det statliga området. Det är angeläget, sägs det i propositionen, att upprätthålla enhetliga s.k. allmänna anställningsvillkor om bl.a. semestrar, trygghetssystem, pensioner samt sjuk- och arbetsskadefrågor. En central arbetsgivarorganisation medger också enligt propositionen effektivare regleringar av övergripande förhandlingsordningar, konflikträtt m.m. för att uppnå stabilitet på arbetsmarknaden och minska riskerna för arbetskonflikter.
I den nu aktuella propositionen sägs vidare (s. 15):
För att en central arbetsgivarorganisation för det statliga området skall ges tillräcklig styrka bör den förutom de statliga förvaltningsmyndigheterna och domstolarna också kunna på uppdrag företräda icke-statliga arbetsgivare verksamma företrädesvis inom det statliga området.
Av detta resonemang dras i propositionen följande slutsats: Mot bakgrund av denna strävan att skapa en stark arbetsgivarorganisation för det statliga området saknas därför motiv för att behålla en reglering i form av en särskild ställföreträdarlag.
Finansutskottet anser snarare att detta är de skäl som kan anföras för varför en ställföreträdarlag behövs. Det finns enligt utskottets mening behov av en sådan samordning som ställföreträdarlagen innebär. Men eftersom lagen i sin nuvarande utformning anses oklar och förändringarna på det kommunala området gjort lagen obehövlig för samordning av lärarnas löner finns det som utskottet ser det skäl att upphäva lagen i sin nuvarande utformning.
Det finns dock anledning att ta upp frågan om en ställföreträdarlag när t.ex. vissa universitet och högskolor omvandlas till stiftelser. För de försäkringskasseanställda görs ställföreträdarlagen enligt det föreliggande förslaget tills vidare tillämplig genom en övergångsbestämmelse. Avsikten är att de föreskrifter i ställföreträdarlagen som i dag är tillämpliga på försäkringskasseanställda skall föras in i lagen om allmän försäkring.
Det framgår av propositionen att regeringen, med hänsyn till bl.a. betydelsen av att konflikträtten för det statliga området även framgent hålls samman på central nivå, avser att under våren 1994 återkomma till riksdagen med förslag till ändring i lagen om allmän försäkring beträffande föreskrifter om fastställande av anställnings- och arbetsvillkor för de försäkringskasseanställda. De ovan nämnda övergångsbestämmelserna kommer att upphävas när motsvarande ändringar i lagen om allmän försäkring träder i kraft.
Övriga icke-statliga arbetsgivare, som vid ställföreträdarlagens upphävande företräds av Statens arbetsgivarverk med stöd av denna lag, skall också i fortsättningen kunna företrädas av verket, om arbetsgivaren önskar det.
Av propositionen framgår att några icke-statliga arbetsgivare som i dag omfattas av ställföreträdarlagen har uttryckt viss oro för att deras anställda inte längre kommer att omfattas av bl.a. det statliga pensionsavtalet.
Enligt propositionen kan de anställdas pensioner ändå komma att betalas av staten. Det förutsätter i så fall att regeringen föreskriver att den icke-statliga arbetsgivaren skall omfattas av förordningen (1991:1427) om tjänstepension för vissa arbetstagare med icke-statlig anställning.
Finansutskottet har inget att erinra mot vad som anförs om övriga icke-statliga arbetsgivare men vill i sammanhanget fästa uppmärksamheten på att i den mån förslagen får statsfinansiella effekter måste de underställas riksdagen, dvs. det är inte endast en fråga för regeringen eller den berörda icke-statliga arbetsgivaren.
Arbetsgivarorganisationen på det statliga området
I propositionen föreslås att arbetsgivarorganisationen på det statliga området skall bedriva sin verksamhet i en modifierad form av uppdragsmyndighet. Lagrådet avvisade det ursprungliga förslaget om en fristående uppdragsmyndighet med motiveringen att det skulle strida mot föreskrifterna i 11 kap. 6 § första stycket regeringsformen, sett mot bakgrund av regeln angående regeringens övergripande uppgift att styra riket (1 kap. 6 § regeringsformen). Det nu framlagda förslaget till organisation innebär att uppdragsmyndighetens beslutande organ i stället för ett årsmöte skall utgöras av ett arbetsgivarkollegium. Kollegiets ledamöter skall utses av regeringen efter förslag av kollegiet. Kollegiet skall besluta om avgifter till uppdragsmyndigheten och utse styrelse för myndigheten. Styrelsen utser och avsätter myndighetens chef.
Regeringens bedömning är att genom den här angivna uppbyggnaden av uppdragsmyndighetens organisation, som närmare skall framgå av myndighetens instruktion, kommer regeringens styrande makt (jfr 1 kap. 6 § regeringsformen) i tillräcklig omfattning att kunna utövas beträffande myndigheten och att Lagrådets synpunkter därmed blivit tillgodosedda.
I motion K11 av Bengt Hurtig m.fl. (v) anförs att staten bör vara en mönsterarbetsgivare. Detta kräver enligt motionärerna en statlig arbetsgivarorganisation som inte samordnar sig med Svenska arbetsgivareföreningen (SAF). Organisationen kan i och för sig ha karaktär av uppdragsmyndighet, men den bör inte ha en mer fristående ställning från regering och riksdag än som är fallet i dag. Propositionen bör därför enligt motionärerna avslås av riksdagen.
Den organisatoriska formen tas upp även i motion K12 av Kurt Ove Johansson m.fl. (s) som anser att regeringens inflytande på den nya organisationen är alltför svagt för att uppfylla regeringsformens krav. Av konstitutionella skäl bör myndighetens styrelse utses av regeringen. Det är också angeläget, enligt motionärerna, att det av regeringens instruktion för myndigheten framgår att regeringen styr riket och att myndigheten lyder under regeringen.
Enligt finansutskottets mening bör arbetsgivarorganisationen för de statliga myndigheterna utöva sin verksamhet så självständigt som möjligt i förhållande till den politiska nivån. Den statliga arbetsgivarorganisationen måste vara väl förankrad i myndigheternas intressen som arbetsgivare. Utskottet ansåg vid behandlingen av föregående års finansplan att med hänsyn till riksdagens och regeringens övergripande ansvar för statsförvaltningen borde formen uppdragsmyndighet väljas. Enligt utskottets mening borde den föreslagna organisationen kunna bidra till att skapa en skarpare gräns mellan statsmakternas och myndigheternas ansvar för lönepolitiken.
Det framgår inte av propositionen på vilket sätt den nu föreslagna organisationsformen kommer att bidra till detta. Med tanke på de konstitutionella invändningar som rests mot det ursprungliga förslaget ser finansutskottet emellertid inte någon annan möjlighet än att den föreslagna organisationsformen får prövas. Det får bedömas i efterhand i vilken utsträckning den kunnat bidra till att skapa den skarpa gräns mellan regeringens och riksdagens ansvar för den totala utgiftsutvecklingen och parternas ansvar för en ändamålsenlig lönebildning inom den statliga sektorn som utskottet anser bör eftersträvas.
Det är enligt utskottets mening naturligt att myndigheterna får ett direkt inflytande på tillsättning av den statliga arbetsgivarorganisationens styrelse, dess finansiering, m.m.
Finansutskottet delar således inte den uppfattning om statsmakternas roll i de statliga löneförhandlingarna som redovisas i motion K11 (v). Finansutskottet anser därför att konstitutionsutskottet bör avstyrka motion K11 (v).
I propositionen diskuteras om ledningsformen bör vara myndighet eller ideell förening.
Eftersom Lagrådet har avvisat formen med uppdragsmyndighet (s. 19) med motiveringen att det skulle strida mot föreskrifterna i 11 kap. 6 § första stycket regeringsformen, sett mot bakgrund av regeln angående regeringens övergripande uppgift att styra riket (1 kap. 6 § regeringsformen), finns det enligt finansutskottets mening inte anledning att i propositionen diskutera föreningsformen som i än högre grad skulle begränsa regeringens möjligheter att fullgöra sina grundläggande funktioner på ett tillfredsställande sätt. Detta konstateras också i propositionen (se t.ex. på s. 21):
Väljs därvid någon annan form än myndighetsformen finns en uppenbar risk att framför allt regeringens möjligheter att fullgöra nämnda grundläggande funktioner beskärs på ett inte tillfredsställande sätt. Detta gäller i särskilt hög grad om associationsformen förening väljs för att utöva arbetsgivarfunktionen.
Finansutskottet ställer sig mot bakgrund härav frågande till varför ledningsformen ideell förening över huvud taget diskuteras i propositionen.
Det får ankomma på konstitutionsutskottet att närmare pröva frågan om formen för arbetsgivarorganisationen med arbetsgivarkollegium kan anses överensstämma med stadgandena i regeringsformen. I denna prövning bör även ingå att ta ställning till yrkande 1 i motion K12 (s). Från de utgångspunkter finansutskottet har att bedöma är det emellertid viktigt att ta ställning till huruvida den föreslagna organisationsformen kan bidra till att skapa en tydlig gräns mellan å ena sidan regeringens och riksdagens ansvar för den totala utgiftsutvecklingen och å andra sidan parternas ansvar för en ändamålsenlig lönebildning inom den statliga sektorn. Detta bör enligt utskottets mening vara huvudsyftet med den föreslagna organisationen.
Det bör också ankomma på konstitutionsutskottet att bedöma om det, som Lagrådet anför, är en olämplig kronologi att den nya arbetsgivarorganisationen träder i kraft den 1 juli 1994 och att ändringen i regeringsformen träder i kraft först den 1 januari 1995. Som framgått av vad finansutskottet anfört ovan torde den föreslagna ordningen kräva att något anslag för täckande av merkostnader för löner och pensioner inte bör anvisas i framtiden. Ett förslag till sådant anslag för budgetåret 1994/95 har emellertid lagts fram även i årets budget.
Stockholm den 24 februari 1994
På finansutskottets vägnar
Per-Ola Eriksson I beslutet har deltagit: Per-Ola Eriksson (c), Lars Tobisson (m), Bengt Wittbom (m), Roland Sundgren (s), Lars Leijonborg (fp), Per Olof Håkansson (s), Lisbet Calner (s), Tom Heyman (m), Yvonne Sandberg-Fries (s), Stefan Attefall (kds), Ian Wachtmeister (nyd), Sonia Karlsson (s), Alf Egnerfors (s), Karin Starrin (c) och Carin Lundberg (s).
Bilaga 4
Finansutskottets yttrande
1993/94:FiU11y
Bilaga 5
Med anledning av Finansdepartementets promemoria om en ombildning av arbetsgivarorganisationen för det statliga området
Till konstitutionsutskottet
Konstitutionsutskottet har den 15 mars 1994 beslutat att bereda finansutskottet tillfälle att avge yttrande över en till konstitutionsutskottet inkommen skrivelse med promemoria från Finansdepartementet (1994-03-02) med anledning av proposition 1993/94:77 om en ombildning av arbetsgivarorganisationen för det statliga området.
I Finansdepartementets promemoria, som har rubriken Ramanslag och arbetsgivarrollen, behandlas vissa frågor med anledning av finansutskottets yttrande (1993/94:FiU8y) till konstitutionsutskottet över propositionen.
Bakgrund
Riksdagen beslutade våren 1993 om ändrad arbetsgivarorganisation på det statliga området (prop. 1992/93:100 bil. 8 Finansdepartementet, AU10, rskr. 205). En förutsättning för att kunna genomföra den föreslagna organisationsförändringen är att utgiftsramar införs för myndigheternas förvaltningskostnadsanslag. Myndigheterna tilldelas anslagsmedel för förvaltningskostnader i sin helhet inför varje budgetår. Det innebär att någon kompensation för uppkomna kostnader till följd av löneavtal inte ges. Myndigheterna ges därigenom hela ansvaret för lönebildningen och personalkostnaderna. Riksdagen skulle därigenom kunna avstå från att utöva sitt inflytande i dessa frågor. Riksdagens finansmakt skulle i stället kunna utövas på ett mer renodlat och tydligt sätt genom budgetregleringen och ställningstagandet till myndigheternas förvaltningsanslag.
I proposition 1993/94:77 om en ombildning av arbetsgivarorganisationen på det statliga området föreslog regeringen mot bakgrund härav att riksdagen skulle upphäva stadgandet i regeringsformen (9 kap. 11 §) om att finansutskottet skall godkänna avtal i fråga om anställningsvillkor för statens arbetstagare. Propositionen bereds för närvarande i konstitutionsutskottet.
Utskottet
Finansutskottet överlämnade den 24 februari 1994 ett yttrande till konstitutionsutskottet i ärendet (1993/94:FiU8y). I yttrandet anförde finansutskottet att de villkor som utgjorde förutsättningen för utskottets och riksdagens ställningstagande förra våren inte till alla delar var uppfyllda. Regeringen borde därför enligt finansutskottets mening senast i kompletteringspropositionen återkomma till riksdagen med en redovisning av hur de frågor utskottet tagit upp skulle hanteras innan slutligt ställningstagande gjordes i ärendet. De frågor utskottet väckte var följande.
Hur skall riksdagen ta ställning till de kostnader till följd av kollektivavtal som inte direkt belastar myndigheternas anslag?
Vilka principer avser regeringen att tillämpa för beräkning av anslaget för täckning av merkostnader för löner och pensioner?
Under vilka omständigheter avser regeringen att använda möjligheten att redovisa merutgifter under ramanslag?
Kostnader för förtidspensioner (pensionsersättningar) belastar myndigheten endast första året. Därefter befrias myndigheten för kostnaden som i stället belastar ett generellt anslag på statsbudgeten. Hur skall myndigheterna i framtiden kunna belastas för hela kostnaden för s.k. pensionsersättningar?
Finansdepartementet har därefter inkommit med en skrivelse (daterad 1994-03-02) undertecknad av statssekreterare Kjell-Åke Henstrand till konstitutionsutskottet med anledning av finansutskottets yttrande. I skrivelsen behandlas de frågor finansutskottet tagit upp i sitt yttrande.
Finansiering av kostnader till följd av kollektivavtal
I yttrandet till konstitutionsutskottet anförde finansutskottet att den i propositionen föreslagna modellen kan fungera endast om kostnaden för varje anställningsförmån, omedelbar eller framtida, belastar myndigheternas förvaltningsanslag. Det kan ske antingen genom att myndigheternas ramanslag reduceras med belopp som motsvarar kostnaderna för förmåner som finansierats på annat sätt än över ramanslagen eller i form av arbetsgivaravgifter. Regeringen har i finansplanen 1993 aviserat ett förslag om införande av arbetsgivaravgifter för myndigheterna. Riksdagen har efter förslag i 1993 års budgetproposition (s. 109) godtagit att en avräkning mot ramanslagen skall tillämpas i avvaktan på införande av arbetsgivaravgifter.
Finansutskottet fäste i nämnda yttrande uppmärksamheten på att i de centrala avtalen behandlas förutom direkta lönefrågor även generella anställningsvillkor samt frågor av mer långsiktig karaktär som pensionsfrågor och trygghetsfrågor. Det framgår inte av proposition 1993/94:77 om effekterna av dessa avtal direkt kommer att belasta myndigheternas anslag. Ofta uppkommer kostnader till följd av avtalen på andra anslag i statsbudgeten. I budgetförslaget har t.ex. hittills regelmässigt ett särskilt täckningsanslag för merkostnader för löner och pensioner tagits upp. Så görs även i budgetförslaget för budgetåret 1994/95. Under detta har medel avsatts för särskilda åtgärder inom kulturområdet. I RALS 1993--95 har parterna enats om en avsättning till en särskild kulturpott om 10 miljoner kronor att fördelas till vissa i avtalet angivna myndigheter. Avsikten är att dessa medel skall tillföras de berörda myndigheterna.
En konsekvens härav borde enligt utskottets mening vara att dessa medel avräknas mot övriga myndigheters ramanslag. Riksdagens utövande av finansmakten kräver att riksdagen även tar ställning till avtalskostnader som belastar generella anslag.
I skrivelsen från Finansdepartementet anförs i denna fråga att enligt den anslagsteknik som för närvarande tillämpas i statsbudgeten finansieras vissa kostnader som är en följd av kollektivavtal över andra poster på statsbudgeten än myndigheternas ramanslag. Det gäller t.ex. kostnader för pensionsåtaganden som finansieras över den i statsbudgeten uppförda inkomsttiteln Statliga pensionsavgifter, netto. Den teknik för budgetering av ramanslagen som regeringen redovisade i 1992 års budgetproposition och som riksdagen ställt sig bakom innebär att sådana avtalskostnader som finansieras på annat sätt än över ramanslagen skall avräknas myndigheternas ekonomiska utrymme. I praktiken innebär detta att ramanslagen reduceras med belopp som motsvarar sådana kostnadsökningar. Detta har också genomförts i budgetpropositionen 1993 bl.a. avseende den särskilda kulturpott som parterna har överenskommit i ramavtalet för 1993--1995. Genom denna teknik tar riksdagen ställning till samtliga förvaltningskostnader när riksdagen beslutar om ramanslag till myndigheterna.
Med vad som redovisats i Finansdepartementets skrivelse har klarhet vunnits om hur kostnader som inte direkt belastar myndigheternas förvaltningsanslag, i detta fall den särskilda kulturpott som parterna överenskommit i ramavtalet för 1993--1995, kommer att hanteras under budgetåret 1994/95. Finansutskottet har inte något att erinra mot den redovisade lösningen.
Principer för beräkning av anslag för täckning av merkostnader för löner och pensioner
I skrivelsen från Finansdepartementet framhålls vidare att det även framgent kommer att erfordras ett anslag för täckande av merkostnader för löner under löpande budgetår för de få myndigheter som även fortsättningsvis kommer att ha reservationsanslag, förslagsanslag eller obetecknat anslag för att finansiera förvaltningskostnader. Som regeringen anförde i budgetpropositionen 1993 (s. 108) kommer kompensationen för dessa myndigheter att beräknas på samma grunder som för ramanslagsmyndigheter, dvs. kompensationen kan aldrig överstiga lönekostnadsutvecklingen inom den konkurrensutsatta sektorn. Skillnaden jämfört med ramanslag är endast en tidsmässig förskjutning för dessa myndigheter. Det täckningsanslag som förts upp i årets budgetproposition har således ett klart avgränsat ändamål och budgeteras enligt samma principer som myndigheternas ramanslag. Det skiljer sig därmed från de täckningsanslag som tidigare förts upp som en förslagsvis beräkningspost på statsbudgeten för att generellt täcka prognosticerade lönemerkostnader på grund av kollektivavtal.
Med denna förändrade beräkningsgrund för anslaget för täckande av merkostnader för löner och pensioner som redovisats av Finansdepartementet, innebärande att kostnader för kollektivavtal på det statliga området inte längre skall ligga till grund för beräkning av anslagets storlek, har finansutskottet inte något att erinra mot att ett sådant anslag tas upp i statsbudgeten för 1994/95.
Merutgifter under ramanslag
I yttrandet till konstitutionsutskottet påpekade finansutskottet att fr.o.m. budgetåret 1993/94 får de flesta myndigheterna sina medel för förvaltningsändamål i form av ramanslag. Enligt de bestämmelser som gäller för ramanslagen får dessa merbelastas, normalt genom utnyttjande av den anslagskredit som ges i regleringsbrevet eller, efter regeringens beslut i vissa fall, genom att merutgifter redovisas under anslaget. Eftersom den tidigare s.k. löneautomatiken på ramanslagen nu förutsätts ha upphört kommer det anvisade beloppet att utgöra det totala utgiftsutrymme som myndigheten får för att finansiera verksamheten under det aktuella budgetåret. Enligt utskottets mening väcker detta frågan om under vilka förutsättningar som regeringen framöver får medge merutgifter under anslag.
I skrivelsen från Finansdepartementet framhålls att av propositionen 1986/87:100 bilaga 1 (bet. 1986/87:FiU10, rskr. 1986/87:122) framgår att regeringens rätt att bevilja merutgift inskränker sig till att täcka tillfälliga utgifter som uppkommit utanför myndighetens kontroll, och att det endast kan bli fråga om rena undantagsfall. Med detta avses ytterligare uppgifter som ålagts myndigheten till följd av riksdagsbeslut men som inte beaktats vid budgeteringstillfället eller vid force majeureliknande förhållanden, som t.ex. omfattande skada på inventarier. I samtliga andra fall måste regeringen underställa riksdagen frågan.
Regeringens beslut om merutgifter kan självfallet inte längre föranledas av ökade kostnader till följd av kollektivavtal, anförs det i Finansdepartementets skrivelse.
Med detta klarläggande anser finansutskottet att osäkerheten undanröjts om under vilka förutsättningar regeringen har möjlighet att bevilja merutgifter under ramanslag.
Finansiering av pensionsersättningar
Slutligen påpekade finansutskottet i yttrandet att kostnaderna för s.k. pensionsersättning belastar myndigheternas ramanslag endast under det första verksamhetsåret i de fall avgång sker frivilligt. Därefter belastar kostnaderna inkomsttiteln Statliga pensionsavgifter, netto. Kostnaderna övervältras därigenom på annan än myndigheten.
Enligt vad finansutskottet erfarit pågår ett arbete inom regeringskansliet som syftar till att lösa dessa frågor. Utskottet förutsatte i yttrandet att denna fråga skulle regleras skyndsamt. För den händelse regeringen avser att fatta sådana beslut i framtiden måste de enligt finansutskottets mening underställas riksdagen för godkännande.
Av skrivelsen från Finansdepartementet framgår att en ändring av förordningen om utbetalning av statliga tjänstepensionsförmåner och vissa socialförsäkringsförmåner m.m. (1980:759) förbereds som innebär att sådana kostnader även fortsättningsvis skall belasta myndigheternas ramanslag. Ändringen beräknas vara genomförd före den 1 juli 1994. Vid större organisationsförändringar kan det emellertid finnas skäl att anvisa särskilda medel för sådana åtgärder. Regeringen bör då återkomma till riksdagen med förslag i dessa frågor.
Under förutsättning att dessa frågor reglerats inför nästa budgetårs början har finansutskottet inte något att erinra.
Sammanfattning
Finansutskottet konstaterar att Finansdepartementet i skrivelsen till konstitutionsutskottet har uppmärksammat de problem utskottet tagit upp i yttrandet till konstitutionsutskottet. Av skrivelsen framgår hur Finansdepartementet avser att hantera de olika problemen. Avsiktsförklaringen beträffande täckningsanslaget för löner och pensioner och utnyttjandet av merutgifter för ramanslag har utskottet inget att erinra emot. Vad gäller kostnader till följd av kollektivavtal som inte direkt belastar myndigheternas anslag har riksdagen accepterat en provisorisk lösning i avvaktan på att frågan om arbetsgivaravgifter för statliga myndigheter prövas av den i 1993 års finansplan aviserade utredningen. Frågan om hur förtidspensionerna (pensionsersättningarna) skall belasta myndigheternas anslag avser regeringen enligt skrivelsen att lösa före den 1 juli 1994.
Under förutsättning att de förändringar genomförs som redovisas i Finansdepartementets skrivelse ser utskottet inte något hinder för att slopa stadgandet i regeringsformen (9 kap. 11 §) att finansutskottet skall godkänna avtal i fråga om anställningsvillkor för statens arbetstagare.
Stockholm den 24 mars 1994
På finansutskottets vägnar
Per-Ola Eriksson
I beslutet har deltagit: Per-Ola Eriksson (c), Bengt Wittbom (m), Roland Sundgren (s), Lars Leijonborg (fp), Per Olof Håkansson (s), Lisbet Calner (s), Yvonne Sandberg-Fries (s), Stefan Attefall (kds), Arne Kjörnsberg (s), Roland Larsson (c), Sonia Karlsson (s), Lennart Hedquist (m), Alf Egnerfors (s), Christel Anderberg (m) och Christer Windén (nyd).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Johan Lönnroth (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.