En ny statlig myndighet för socialförsäkringensadministration
Betänkande 2003/04:SFU13
Socialförsäkringsutskottets betänkande2003/04:SFU13
En ny statlig myndighet för socialförsäkringensadministration
Sammanfattning I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2003/04:69 En ny statlig myndighet för socialförsäkringens administration jämte fyra motioner som väckts med anledning av propositionen. Propositionen har tagits fram i samarbete med Vänsterpartiet och Miljöpartiet de gröna. I propositionen föreslås att de allmänna försäkringskassorna och Riksförsäkringsverket avvecklas den 31 december 2004 och att en ny samman- hållen statlig myndighet för socialförsäkringens administration inrättas den 1 januari 2005 under namnet Försäkringskassan. Avsikten är att den nya myndigheten skall ledas av en styrelse med fullt ansvar och att en generaldirektör skall ansvara för och leda den lö- pande verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer. Ett förtroendemannaorgan, benämnt försäkringsdelegation, inrättas på länsnivå. Försäkringsdelegationerna bör bl.a. svara för bevakning av att myndighetens verksamhet på länsnivå bedrivs effektivt och med god service åt allmänheten samt fatta beslut i frågor om och medverka i samverkan med andra myndigheter på rehabiliteringsområdet. I försäkringsdelegationernas uppgift bör även ligga att årligen till regeringen rapportera resultaten av de utvärderingar delegationen gjort i sitt bevakningsuppdrag. Någon ändring av socialförsäkringsnämnderna och deras uppgifter skall inte ske. Däremot anser regeringen att ledamöterna i nämnderna bör utses av försäkringsdelegationerna. Syftet med reformen är att ge nya och bättre förutsättningar för social- försäkringsadministrationen att fullgöra de uppdrag som ges av riksdag och regering. Reformen avses vidare ge en mer enhetlig rättstillämpning på socialförsäkringsområdet, en bättre styrning av IT- verksamheten, och en ökad flexibilitet och samsyn inom organisationen. I propositionen lämnas bl.a. förslag till en lag med anledning av inrättande av Försäkringskassan samt om upphävande av 18 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring. Regeringen avser att återkomma till riksdagen senare under våren 2004 med de lagförslag som behövs för att den nya myndigheten skall kunna bedriva den verksamhet som i dag bedrivs av försäkringskassorna och RFV. Utskottet tillstyrker regeringens förslag men föreslår att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att sammansättningen i en försäkringsdelegation bör återspegla de olika riksdagspartiernas styrkeförhållanden i respektive län. Utskottet avstyrker därmed motionsyrkanden om avslag på propositionen. Vidare klargör utskottet att antalet ledamöter i en försäkringsdelegation skall vara lägst fem och högst elva och förutsätter att detta tillgodoses utan något tillkännagivande från riksdagens sida. Motionsyrkandena i övrigt, bl.a. om en bred socialförsäkringsreform och om finansiell samordning, avstyrks. I ärendet finns åtta reservationer, varav en avseende motiveringen, och ett särskilt yttrande.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut 1. En ny socialförsäkringsadministration Riksdagen antar regeringens förslag till 1. lag med anledning av inrättande av Försäkringskassan, 2. lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring, 3. lag om ändring i socialförsäkringslagen (1999:799). Därmed bifaller riksdagen proposition 2003/04:69 och avslår motionerna 2003/04:Sf34, 2003/04:Sf35 yrkande 1, 2003/04:Sf36 yrkande 1 och 2003/04:Sf37. Reservation 1 (fp, c) Reservation 2 (kd) 2. Socialförsäkringsreform Riksdagen avslår motionerna 2003/04:Sf35 yrkande 2 och 2003/04:Sf36 yrkande 2. Reservation 3 (fp, kd, c) Reservation 4 (v) - motiv. 3. Finansiell samordning Riksdagen avslår motion 2003/04:Sf36 yrkande 3. Reservation 5 (fp, c) 4. Fusk och missbruk Riksdagen avslår motionerna 2003/04:Sf35 yrkande 3 och 2003/04:Sf36 yrkande 4. Reservation 6 (fp, kd, c) 5. Försäkringsdelegationernas tillsättande Riksdagen tillkännager som sin mening regeringen att sammansättningen i en försäkringsdelegation bör återspegla de olika riksdagspartiernas styrkeförhållanden i respektive län. 6. Försäkringsdelegationernas storlek Riksdagen avslår motion 2003/04:Sf35 yrkande 4. Reservation 7 (kd, c) 7. Socialförsäkringsnämnder Riksdagen avslår motion 2003/04:Sf36 yrkande 5. Reservation 8 (fp) Stockholm den 20 april 2004 På socialförsäkringsutskottets vägnar Tomas Eneroth Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Tomas Eneroth (s), Ronny Olander (s), Bo Könberg (fp), Anita Jönsson (s), Mona Berglund Nilsson (s), Ulla Hoffmann (v), Mariann Ytterberg (s), Anita Sidén (m), Linnéa Darell (fp), Birgitta Carlsson (c), Kerstin Kristiansson Karlstedt (s), Anna Lilliehöök (m), Göte Wahlström (s), Mona Jönsson (mp), Kurt Kvarnström (s), Kenneth Lantz (kd) och Carl-Axel Johansson (m).
2003/04 SfU13
Utskottets överväganden Allmänt om socialförsäkringsadministrationen Socialförsäkringens administration består av Riksförsäkringsverket (RFV) som central förvaltningsmyndighet och de 21 allmänna försäk- ringskassorna, en i varje landsting och en på Gotland, samt Premiepensionsmyndigheten. Riksförsäkringsverket RFV:s mål, ansvar och uppgifter är primärt reglerade i förordningen (1998:739) med instruktion för Riksförsäkringsverket samt i regleringsbrev. Det övergripande målet för RFV, liksom för hela socialförsäkringsadministrationen, är att försäkringen skall administreras rättssäkert och effektivt. Systemen skall tillämpas likformigt och rättvist och åtgärder skall vidtas för att förebygga och minska ohälsa. RFV är central förvaltningsmyndighet för socialförsäkringen och anslutande bidragssystem men verket är inte chefsmyndighet för försäkringskassorna. RFV har dock ett uttalat ansvar i relation till kassorna inom områdena normering, tillsyn, systemägarskap och ekonomistyrning. Syftet med normeringen är att förbättra likformigheten, rättssäkerheten och kvaliteten i ärendehandläggningen. Tillsynen omfattar löpande tillsyn över kassornas tillämpning av aktuella författningar liksom tillsyn i enskilda ärenden. Systemägarskapet för socialförsäkringsadministrationens gemensamma IT- stöd innebär ett ansvar för produktion, förvaltning och utveckling av IT-stödet. Ekonomistyrningen består av resultatstyrning och finansiell styrning av försäkringskassorna. Vidare har RFV till uppgift att följa och utvärdera socialförsäkringen och dess effekter för individ och samhälle samt utföra uppdrag som löpande läggs på myndigheten. RFV ansvarar också för den officiella statistiken på socialförsäkringens område. Vid årsskiftet 2002/03 var drygt 1 100 personer anställda hos RFV. Av dessa arbetade ca 660 vid RFV Data. Försäkringskassorna Försäkringskassorna är självständiga offentligrättsliga juridiska personer. De är inte formellt statliga myndigheter och är därför inte inordnade i den statliga myndighetsstrukturen. Försäkringskassorna jämställs dock med statliga förvaltningsmyndigheter i flera viktiga avseenden. Såväl förvaltningslagen (1986:223) som tryckfrihetsförordningen (1949:105) och sekretesslagen (1980:100) gäller för försäkringskassornas ärendehandläggning. I 18 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring, AFL, regleras försäkringskassornas organisation och verksamhet. Försäkringskassornas viktigaste uppgift är att handlägga enskilda ärenden inom socialförsäkrings- och bidragssystemen på regional och lokal nivå samt att svara för samhällets samordning av arbetslivsinriktad rehabilitering. Vid försäkringskassorna fanns 2003 cirka 15 100 anställda, varav huvuddelen, cirka 12 000, var kvinnor. Premiepensionsmyndigheten Premiepensionsmyndigheten omfattas inte av de förslag som läggs fram i propositionen. En sammanhållen statlig myndighet Utskottets förslag i korthet Riksdagen bör bifalla regeringens förslag att RFV och de allmänna försäkringskassorna avvecklas den 31 december 2004 och ersätts av en ny sammanhållen statlig myndighet. Den nya myndigheten skall bildas den 1 januari 2005 under namnet Försäkringskassan. Riksdagen bör därmed anta de framlagda lagförslagen samt avslå motionsyrkanden om avslag på propositionen och om tidpunkten för införandet av den nya organisationen. Vidare bör riksdagen avslå motionsyrkanden om en bredare socialförsäkringsreform, om finansiell samordning och om ökad prioritet åt åtgärder mot fusk och missbruk. Jämför reservationerna 1 (fp, c), 2 (kd), 3 (fp, kd, c), 4 (v, motiveringen), 5 (fp, c) och 6 (fp, kd, c). Propositionen Från juridisk synpunkt finns det enligt regeringen inte något som talar för bibehållande av en fristående ställning för försäkringskassorna. Verksamheten är helt reglerad i lag och kopplingen till privaträttsliga subjekt är obefintlig. Det finns därför inte någon rimlig anledning till att administrationen av socialförsäkringen, som har mycket stor nationell politisk betydelse och är helt statligt reglerad och finansierad, i princip skulle undandras regeringens styrning. Den nuvarande ansvarsfördelningen medför att riksdagen inte till fullo kan ställa regeringen till svars för försäkringskassornas verksamhet och resultat och att regeringens handlingsutrymme i styrningsfrågorna är begränsat. Ingen har ansvar för helheten. Dessutom skapar den nuvarande ansvarsfördelningen hinder vid utveckling av verksamheten. Den nuvarande ansvarssituationen försvårar gemensamma förhållningssätt när det gäller samverkan med andra myndigheter och organisationer. Det kan inte fattas generella beslut om försäkringskassornas medverkan utan varje kassa beslutar var för sig om sådan medverkan. De motiv som tidigare funnits för att behålla en från staten fristående offentligrättslig organisation samt att låta verksamheten styras av förtroendevalda har enligt regeringen inte längre bärkraft. Förutsättningarna för styrning och ledning av verksamheten blir tydligare och bättre om socialförsäkringsadministrationen i dess helhet inordnas i den statliga förvaltningen. Det är även till gagn för de försäkrade, t.ex. i samband med insatser för att minska sjukfrånvaron. Behovet av regionalt och lokalt inflytande kan tillgodoses med tillämpning av de decentraliserade styrprinciper som sedan länge tillämpas inom statlig förvaltning. Också förutsättningarna för att nå de mål som regeringen satt upp för socialförsäkringens administration förbättras om en ny sammanhållen statlig myndighet inrättas. En sammanhållen myndighet ger även bättre förutsättningar att utkräva ansvar. Även möjligheterna att få genomslag för gemensamma värderingar och förhållningssätt blir bättre. Dessutom kan frågor om gemensam personalpolitik och kompetensutveckling drivas effektivare. Regeringen föreslår att RFV och försäk- ringskassorna avvecklas den 31 december 2004 och ersätts av en ny sammanhållen statlig myndighet. Den nya myndigheten bildas den 1 januari 2005 under namnet Försäkringskassan och bestämmelserna härom tas in i en ny lag, lag med anledning av inrättande av Försäkringskassan, med ikraftträdande den 1 januari 2005. Vidare föreslås att 18 kap. AFL upphävs från och med samma tidpunkt och att vissa konsekvensändringar görs i 1 kap. 2 § AFL och i 1 kap. 3 § socialförsäkringslagen (1999:799). För att den nya myndigheten skall kunna fullgöra sina uppgifter fr.o.m. den 1 januari 2005 krävs ytterligare författningsändringar. Regeringen avser att återkomma till riksdagen senare under våren 2004 med de lagförslag som behövs för att den nya myndigheten skall kunna bedriva den verksamhet som i dag bedrivs av försäkringskassorna och RFV. Motioner Bo Könberg m.fl. (fp) begär i motion Sf36 yrkande 1 avslag på propositionen. Ett avskaffande av försäkringskassorna gör hindren högre för de andra lösningar som kan bli följden bl.a. av en övergripande socialförsäkringsreform. I samma motion yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om behovet av en bredare socialförsäkringsreform. Den av regeringen utlovade utredningen måste enligt motionärerna komma i gång med sitt arbete inom några månader. I yrkande 3 begärs ett tillkännagivande om finansiell samordning med bl.a. sjukvården för att minska sjukförsäkringens kostnader. Idén bakom finansiell samordning bygger på att det inte finns en hård central styrning från Stockholm som hindrar att arbetet bedrivs på olika sätt efter de lokala förutsättningarna. Lagstiftningen om finansiell samordning bör ändras så att utrymmet för lokala initiativ kraftigt vidgas. I yrkande 4 begärs ett tillkännagivande om att regeringen skall ge ökad prioritet åt åtgärder mot missbruk och felutnyttjande av socialförsäkringar. Dagens brister är i allt väsentligt en följd av regeringens tidigare prioriteringar och inte av försäkringskassornas grad av självständighet. Kenneth Lantz m.fl. (kd) begär i motion Sf35 yrkande 1 ett tillkännagivande om att tidpunkten för den föreslagna organisationsförändringen är direkt olämplig med tanke på pågående utredningar, t.ex. Ansvarskommittén, och den kraftsamling av resurser som nu krävs för att nedbringa de höga sjuktalen. I yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om en utredning om en övergripande socialförsäkringsreform. Motionärerna påpekar att regeringen utlovat en sådan reform. I yrkande 3 begärs ett tillkännagivande om att ge stöd och tydliga signaler om krafttag mot överutnyttjande av och fusk med socialförsäkringsförmåner. En förändring av socialförsäkringens administration förbättrar inte försäkringskassornas arbete med att komma åt felaktiga ansökningar och medvetet fusk. Birgitta Carlsson m.fl. (c) begär i motion Sf37 avslag på propositionen. En centralisering av beslutsfattandet kan utgöra ett hinder för genomförandet av finansiell samordning eftersom försäkringsdelegationerna får en för svag ställning för att kunna göra sig gällande. Därtill kommer att regeringen utlovat en parlamentarisk utredning om socialförsäkringssystemen. Mot bl.a. denna bakgrund anser motionärerna att det är fel att genomföra den föreslagna förändringen. I motion Sf34 av Marietta de Pourbaix-Lundin (m) begärs avslag på propositionen. Ett förstatligande av försäkringskassorna löser inte problemen med sjukskrivningarna. Inte heller uppnår man likformighet och rättssäkerhet i tillämpningen. I stället skapas oro och osäkerhet i organisationen. Utskottets ställningstagande Inledningsvis noterar utskottet att den föreslagna organisationsförändringen är avsedd att åstadkomma en rättssäker tillämpning av socialförsäkringens regler men inte att i materiellt hänseende förändra försäkringens innehåll. Försäkringskassornas självständiga ställning innebär att styrningen av kassorna blir otydlig och komplicerad och leder till att ingen tar ansvar för helheten. Varje försäkringskassa har ansvar för att tillse att socialförsäkringens regler tillämpas likformigt och rättvist men det säger sig självt att en försäkringskassa inte kan ta det fulla ansvaret för annat än det egna verksamhetsområdet. Kritik har också framförts vad gäller bristande likformighet såtillvida att samma slags ärenden har kunnat bli bedömda på olika sätt i olika delar av landet och att handläggningstiderna varierat kraftigt mellan de olika försäkringskassorna. Det bör dock nämnas att det är RFV:s uppgift att såsom ansvarig för normeringen verka för en likformig tillämpning. Vidare kan möjligheten att uppnå målet om en halvering av sjukskrivningen fram till 2008 påverkas negativt av den oklara ansvarsfördelningen och regeringens begränsade möjlighet till styrning av försäkringskassorna. Om administrationen utgör en enda sammanhållen myndighet under regeringen torde det enligt utskottet öka förutsättningarna att uppnå detta mål. Utskottet delar helt uppfattningen att administrativa förändringar inte löser problemen med ohälsan men gemensamma förhållningssätt och metoder och ett mer samlat användande av samhällets resurser kan underlätta och skapa bättre förutsättningar för arbetet med att bryta ohälsoutvecklingen. Även problemen med de regionala skillnaderna vad gäller handläggningstider, vilka enligt utskottet utgör ett stort problem, torde lättare kunna avhjälpas med en sammanhållen myndighet. En verksamhet som bedrivs på ett rättssäkert och effektivt sätt är nödvändig inte minst för människors tilltro till socialförsäkringen och dess administration. Socialförsäkringarnas andel av samhällsekonomin är betydande. Socialförsäkringssektorns utbetalningar (exkl. administration) kan för 2004 beräknas uppgå till ca 430 miljarder kronor och utgör därmed 17 % av BNP. Varje dag betalar socialförsäkringsadministrationen i genomsnitt ut mer än en miljard kronor. Det är mot denna bakgrund ofrånkomligt att staten skaffar sig en mer direkt och ändamålsenlig organisation för att effektivt kunna styra och påverka en verksamhet som handhar en så stor andel av samhällsekonomin. Mot bakgrund av vad nu anförts anser utskottet att socialförsäkringsadministrationen måste få ett tydligt ledningsansvar, en nationell samsyn, likformighet i fattade beslut och en gemensam verksamhetsutveckling. En verksamhet med så betydande uppgifter inte minst för de enskilda individerna men även för samhällsekonomin behöver en tydlig och för ändamålet kompetent ledning. Vidare utgör ohälsoproblemen en nationell angelägenhet vilket bör återspeglas i valet av organisationsform. Utskottet har inget att invända mot tidpunkten för inrättandet av den nya myndigheten. Utskottet delar därvid RFV:s uppfattning som den kommit till uttryck i remissyttrandet över slutbetänkandet (SOU 2003:106) från Utredningen angående socialförsäkringsadministrationen (ANSA). Enligt RFV innebär ett inrättande av den nya myndigheten fr.o.m. den 1 januari 2005 visserligen en mycket kort förberedelsetid, men en snabb övergångstid minimerar det produktionsbortfall som oundgängligen blir konsekvensen av en sammanslagning av denna omfattning. Vid den hearing som regeringen anordnade med anledning av ANSA:s delbetänkande (SOU 2003:63) framhöll inte minst arbetstagarorganisationer att det är viktigt att organisationen inte skall behöva leva länge i ovisshet om vad skall gälla i framtiden. Dessutom har vikten av en enhetlig personalpolitik framhållits. Med det anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag om att ersätta RFV och försäkringskassorna med en myndighet vid namn Försäkringskassan fr.o.m. den 1 januari 2005. Utskottet avstyrker därmed motionerna Sf34, Sf35 yrkande 1, Sf36 yrkande 1 och Sf37. När det gäller frågan om en socialförsäkringsreform noterade utskottet i betänkande 2003/04:SfU1 (s. 23) att statsministern i en frågestund i riksdagen den 13 november 2003 hade aviserat en kommande översyn av socialförsäkringssystemen. Utskottet välkomnade en sådan översyn i syfte att långsiktigt säkra en gemensamt finansierad, generell offentlig försäkring. Något tillkännagivande i frågan var därmed inte påkallat och utskottet avstyrkte motionsyrkandena i fråga. Utskottet har erfarit att frågan om direktiv till en utredning om socialförsäkringssystemen bereds inom Socialdepartementet. Utskottet anser inte att det finns skäl att föregripa detta beredningsarbete och avstyrker därmed motionerna Sf35 yrkande 2 och Sf36 yrkande 2. Beträffande frågan om finansiell samordning konstaterar utskottet att lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser mellan allmän försäkringskassa, länsarbetsnämnd, kommun och landsting har trätt i kraft den 1 januari 2004. Den bygger till stor del på att samverkan sker på regional och/eller lokal nivå. Vissa anpassningar av lagen är nödvändiga med anledning av inrättandet av den nya myndigheten. Utskottet förutsätter att detta sker så att samverkan även fortsättningsvis kan bygga på de regionala/lokala förutsättningarna. Ett starkt förtroendemannainflytande på länsnivå ökar förutsättningarna för en väl utvecklad samverkan. Motion Sf36 yrkande 3 får anses delvis tillgodosedd med anförda. Såvitt gäller fusk och missbruk inom socialförsäkringen har regeringen i budgetpropositionen för 2004 (prop. 2003/04:1) aviserat att en kontrollstrategi skall implementeras under 2004. RFV har därefter presenterat en strategi för socialförsäkringens kontroller. Strategin tar sikte på kontroller i handläggningen, kontroller av fusk samt oegentlighetskontroller. Utskottet anser att åtgärder mot fusk och missbruk är mycket angelägna och att detta gäller oavsett om försäkringskassorna förstatligas eller inte. Mot bakgrund av det anförda får motionerna Sf35 yrkande 3 och Sf36 yrkande 4 anses vara i huvudsak tillgodosedda. Motionsyrkandena avstyrks därmed. Förtroendemannaorganisation m.m. Utskottets förslag i korthet Riksdagen bör som sin mening ge regeringen till känna att sammansättningen i en försäkringsdelegation bör återspegla de olika riksdagspartiernas styrkeförhållanden i respektive län. Vidare klargör utskottet att antalet ledamöter i en försäkringsdelegation skall vara lägst fem och högst elva och förutsätter att detta tillgodoses utan något tillkännagivande från riksdagens sida. Riksdagen bör avslå motionsyrkanden om försäkringsdelegationernas storlek och om socialförsäkringsnämndernas sammansättning. Jämför reservationerna 7 (kd, c) och 8 (fp). Nuvarande ordning En försäkringskassa skall ha en styrelse som ansvarar för att verksamheten bedrivs författningsenligt, effektivt och i överensstämmelse med syftet för verksamheten. Styrelseledamöterna utses av regeringen på förslag av de politiska partier som finns representerade i det eller de landsting eller den kommun som utgör försäkringskassans verksamhetsområde. I en försäkringskassa finns en eller flera socialförsäkringsnämnder. En socialförsäkringsnämnd består av sju ledamöter varav en ordförande och en vice ordförande. Fem av ledamöterna utses på förslag av de politiska partier som finns representerade i det eller de landsting eller den kommun som utgör försäkringskassans verksamhetsområde. De två övriga utses på förslag av organisationerna på arbetsmarknaden som finns inom kassans verksamhetsområde. Socialförsäkringsnämnderna fattar beslut i ärenden om aktivitets- och sjukersättning, särskild efterlevandepension, handikappersättning och vårdbidrag, assistansersättning, bilstöd till handikappade samt förmåner enligt lagarna om arbetsskadeförsäkring och statligt personskadeskydd. Propositionen Den nya myndigheten bör enligt regeringens bedömning ledas av en styrelse med fullt ansvar och en generaldirektör bör ansvara för och leda den löpande verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer. Vidare bör ett förtroendemannaorgan, benämnt försäkringsdelegation, inrättas på länsnivå med uppgift att bevaka att myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och med god service. I uppgiften bör ligga att utvärdera och årligen rapportera till regeringen de iakttagelser som därvid gjorts. I sådana frågor bör delegationen också fungera som kontakt- och samrådsorgan i förhållande till myndigheten i övrigt. Försäkringsdelegationerna bör också fatta beslut om regional och lokal samverkan inom rehabiliteringsområdet samt utse de ledamöter som deltar i sådan samverkan. Försäkringsdelegationens ledamöter bör utses av regeringen på förslag av de politiska partierna i landstingen. Antalet ledamöter bör kunna variera beroende på länets storlek. Enligt vad som anges i propositionen bör någon förändring av socialförsäkringsnämnderna och deras uppgifter inte ske. Den närmare regleringen av socialförsäkringsnämnderna i den nya För- säkringskassan kommer regeringen att återkomma till i den proposition som avses föreläggas riksdagen senare under våren 2004. Motion Bo Könberg m.fl. (fp) begär i motion Sf36 yrkande 5 förslag om att det i socialförsäkringsnämnder inte skall finnas ledamöter vilka företräder arbetsmarknadsorganisationer. Enligt motionärerna bör dock antalet ledamöter vara oförändrat. Kenneth Lantz m.fl. (kd) begär i motion Sf35 yrkande 4 ett tillkännagivande om försäkringsdelegationernas storlek. Enligt motionärerna är det viktigt att delegationerna inte blir för små utan att representationen från olika politiska partier kan behållas. En alltför liten försäkringsdelegation kan förlora förankringen i samhällets olika delar. Utskottets ställningstagande Den förevarande propositionen tar enbart sikte på själva huvudfrågan om ett avvecklande av RFV och försäkringskassorna. Som redan nämnts avser regeringen att återkomma till riksdagen senare under våren 2004 med de ytterligare lagförslag som behövs för att den nya myndigheten skall kunna bedriva den verksamhet som i dag bedrivs av försäkringskassorna och RFV. Samtidigt har en särskild utredare fått i uppdrag att förbereda och, under förutsättning att erforderliga beslut fattas av riksdagen och regeringen, genomföra bildandet av den nya myndigheten (dir. 2003:170). Utredaren skall med utgångspunkt bl.a. i ANSA-utredningens förslag beskriva ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan styrelsen, myndighetschefen och förtroendemannaorganisationen samt lämna förslag till instruktion för myndigheten. En genomförandeorganisation, GEORG, har bildats. Genomförandearbetet kommer att bedrivas i två steg. Det första steget innebär organisatoriska förändringar av den centrala nivån som är nödvändiga för att ledningen av den nya myndigheten skall fungera den 1 januari 2005. Därefter skall anpassningar ske av den regionala/lokala nivån av organisationen. Ledningen för den nya myndigheten skall svara för detta arbete. Mycket av beredningsarbetet återstår således innan den nya myndigheten kan börja fungera fullt ut. Det gäller t.ex. frågan om antalet ledamöter i en försäkringsdelegation. I propositionen anges endast att antalet bör kunna variera beroende på länets storlek. Utskottet delar denna uppfattning men vill redan nu klargöra att antalet ledamöter i en försäkringsdelegation skall vara lägst fem och högst elva, dvs. samma antal som i dag gäller för en försäkringskassas styrelse. Utskottet förutsätter att detta tillgodoses utan något tillkännagivande från riksdagens sida. I den mån motion Sf35 yrkande 4 inte är tillgodosedd med det anförda avstyrker utskottet motionsyrkandet i fråga. Emellertid finner utskottet att det i ett avseende finns anledning att göra ett tillkännagivande. Det gäller frågan om hur ledamöterna i en försäkringsdelegation skall utses. ANSA-utredningen har i delbetänkandet SOU 2003:63 föreslagit att en försäkringsdelegation inrättas i varje län och att ledamöterna skall utses av regeringen. Fördelningen av ledamöter skall enligt utredningen motsvara partifördelningen i riksdagen. Ledamöterna skall nomineras av partierna i respektive län och mandatperioden skall vara fyra år. Enligt utredningen stämmer detta i stort med hur försäkringskassornas styrelser utses i dag. Den enda egentliga skillnaden är att den proportionella princip som tillämpas i dag gör att styrelsernas politiska sammansättning motsvarar majoritetsförhållandena i landstinget. Utredningen anser dock att denna ordning är egendomlig eftersom försäkringskassorna inte på något sätt är underordnade landstingen. Som statlig myndighet är det enligt utredningen rimligare att den politiska representationen liknar riksdagens snarare än landstingets. Utskottet delar utredningens uppfattning och anser i motsats till regeringen att sammansättningen i en försäkringsdelegation bör återspegla de olika riksdagspartiernas styrkeförhållanden i respektive län. Vad nu anförts bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna. Vad gäller frågan om socialförsäkringsnämnder gällde fram till den 1 juli 1998 att nämnderna bestod av sju ledamöter varav en ordförande som utsågs av regeringen. Av de övriga utsågs tre av RFV och tre valdes av landstinget respektive kommunfullmäktige. Dessutom fanns sex suppleanter i nämnden. Från och med den 1 juli 1998 gäller att en socialförsäkringsnämnd består av sju ledamöter, varav en ordförande och en vice ordförande. Fem av ledamöterna utses på förslag av de politiska partier som finns representerade i det eller de landsting som utgör försäkringskassans verksamhetsområde. De två övriga utses på förslag av de organisationer på arbetsmarknaden som finns inom kassans verksamhetsområde. I samband med att utskottet behandlade förslaget till 1998 års lagändring (prop. 1997/98:41) avstyrkte utskottet bl.a. motionsyrkanden om att arbetsmarknadens organisationer inte skulle få representeras i nämnderna (bet. 1997/98:SfU8). Utskottet anförde bl.a. följande. I samband med att riktlinjerna för socialförsäkringsadministrationen antogs gjorde riksdagen ett tillkännagivande till regeringen om vikten av att socialförsäkringsnämnderna tillförs sakkunskap om villkor och förhållanden på arbetsmarknaden och arbetsplatser och att arbetsmarknadens parter därför borde ges rätt att nominera ledamöter i nämnderna (bet. 1996/97:SfU12, rskr. 1996/97:273). Utskottet vidhöll denna inställning och ansåg i likhet med regeringen att arbetsmarknadens parter borde ges rätt att nominera två av ledamöterna i socialförsäkringsnämnderna. Som redan nämnts anser regeringen att någon ändring av socialförsäkringsnämnderna och deras uppgifter inte bör ske. Utskottet delar denna bedömning och anser följaktligen att det inte finns något skäl att slopa rätten för arbetsmarknadens parter att nominera två av ledamöterna i socialförsäkringsnämnderna. Utskottet avstyrker därmed motion Sf36 yrkande 5.
Reservationer Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges inom parentes vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet. 1. En ny socialförsäkringsadministration (punkt 1) av Bo Könberg (fp), Linnéa Darell (fp) och Birgitta Carlsson (c). Förslag till riksdagsbeslut Vi anser att utskottets förslag under punkt 1 borde ha följande lydelse: Riksdagen avslår proposition 2003/04:69. Därmed bifaller riksdagen motionerna 2003/04:Sf34, 2003/04:Sf36 yrkande 1 och 2003/04:Sf37 samt avslår motion 2003/04:Sf35 yrkande 1. Ställningstagande Vi delar regeringens uppfattning när det gäller behovet av bättre effektivitet och mer likformiga bedömningar inom försäkringskassorna. Sjukfrånvaron varierar t.ex. kraftigt mellan olika delar av landet på ett sätt som inte utan vidare låter sig förklaras av socioekonomiska faktorer. Eftersom trygghetssystemens finansiering och förmånsbestämmelserna regleras nationellt är det angeläget att reglerna tillämpas på ett rättvist sätt i hela landet. Det är emellertid inte i första hand försäkringskassornas organisation som orsakat problemen i t.ex. sjukförsäkringen. Ansvaret måste i stället bäras av regeringen, som både förvägrat försäkringskassorna effektiva verktyg och tillräckliga resurser för att kunna hantera problemen med sjukfrånvaron. Regeringens förslag innebär dock att försäkringskassorna får ikläda sig rollen av syndabockar för en kris i sjukförsäkringen vars orsaker ligger på andra håll än i kassorna och deras regionala uppbyggnad. Vi anser vidare att regeringens förslag kan låsa fast frågan om socialförsäkringarnas framtida organisation vid ett av flera möjliga alternativ, och på så sätt föregripa den utredning om socialförsäkringarnas framtid som bör genomföras. En centralisering av beslutsfattandet kan även medföra hinder för finansiell samordning genom att regionala initiativ för att förkorta sjukskrivningstider försvåras. Eftersom en utvecklad finansiell samordning är en av de viktigaste insatser som kan göras för lägre sjukförsäkringskostnader, snabbare återgång i arbete och färre "sjukpensioneringar" är detta ett tungt vägande skäl mot propositionen. Den bör därför avslås. 2. En ny socialförsäkringsadministration (punkt 1) av Kenneth Lantz (kd). Förslag till riksdagsbeslut Jag anser att utskottets förslag under punkt 1 borde ha följande lydelse: Riksdagen antar regeringens förslag till 1. lag med anledning av inrättande av Försäkringskassan, 2. lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring, 3. lag om ändring i socialförsäkringslagen (1999:799). Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservation 2. Därmed bifaller riksdagen proposition 2003/04:69 och motion 2003/04:Sf35 yrkande 1 samt avslår motionerna 2003/04:Sf34, 2003/04:Sf36 yrkande 1 och 2003/04:Sf37. Ställningstagande Socialförsäkringens administration är i behov av förändring framför allt därför att en likabehandling av ärenden över hela landet måste vara ett krav. På många försäkringskassor kan exempel hittas på skillnader i sjukskrivningsmönster. Men tidpunkten för den föreslagna organisationsförändringen är direkt olämplig med tanke på pågående utredningar och den kraftsamling av resurser som nu krävs för att nedbringa de höga sjuktalen. Dessutom arbetar Ansvarskommittén efter direktiv som på ett eller annat sätt berör dessa frågor. Det hade därför varit logiskt att invänta kommitténs förslag på åtgärder innan organisationsförändringen genomförs. 3. Socialförsäkringsreform (punkt 2) av Bo Könberg (fp), Linnéa Darell (fp), Birgitta Carlsson (c) och Kenneth Lantz (kd). Förslag till riksdagsbeslut Vi anser att utskottets förslag under punkt 2 borde ha följande lydelse: Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservation 3. Riksdagen bifaller därmed motionerna 2003/04:Sf35 yrkande 2 och 2003/04:Sf36 yrkande 2. Ställningstagande Vid riksdagens frågestund den 13 november 2003 utlovade statsministern en bred utredning om socialförsäkringarna. Det är nu hög tid att en sådan utredning tillsätts och att den börjar arbeta inom loppet av några månader. Vi förutser att de kommande förslagen från denna utredning kommer att påverka även socialförsäkringens administration. 4. Socialförsäkringsreform (punkt 2, motiveringen) av Ulla Hoffmann (v). Ställningstagande Jag anser att utskottets ställningstagande under punkt 2 borde ha följande lydelse: Vi anser inte att det finns något skäl för en genomgripande översyn av socialförsäkringssystemen som skulle kunna hota den generella välfärdens grundtanke, där skyddet vid sjukdom, föräldraskap och arbetslöshet är skattefinansierat och omfattar alla. Socialförsäkringarna bör även fortsättningsvis vara allmänna och obligatoriska och finansieras solidariskt med socialavgifter och allmänna skattemedel. Endast genom en skattefinansierad välfärd uppnås nödvändiga omfördelande effekter så att tillgången till social trygghet inte blir beroende av kön, hälsa eller ekonomiska resurser. Vi motsätter oss särskilt om översynen skulle ske efter den modell som gjorts i pensionssystemet, en modell som enligt vår mening varit odemokratisk och sluten och lett till ett ojämlikt och orättvist pensionssystem. Att använda pensionssystemet som modell skulle också innebära att sänkningar av ersättningsnivåerna kan komma till stånd utan politiska ställningstaganden. En översyn med utgångspunkten att ersätta stora delar av dagens system med avtalsförsäkringar och privata försäkringar skulle missgynna låginkomsttagare, kvinnor och personer med dålig hälsa och riskerar därmed att allvarligt hota solidariteten och sammanhållningen i samhället. 5. Finansiell samordning (punkt 3) av Bo Könberg (fp), Linnéa Darell (fp) och Birgitta Carlsson (c). Förslag till riksdagsbeslut Vi anser att utskottets förslag under punkt 3 borde ha följande lydelse: Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservation 5. Riksdagen bifaller därmed motion 2003/04:Sf36 yrkande 3. Ställningstagande Det mest framgångsrika sätt som prövats för att i samverkan mellan olika huvudmän minska sjukförsäkringskostnaderna - finansiell samordning mellan försäkringskassan och sjukvården enligt 1992 års lagstiftning - har under en följd av år förhindrats av regeringen. Samordning i denna framgångsrika form är i praktiken inte heller möjlig enligt den nya lagstiftning som trädde i kraft vid årsskiftet. Om det förslag till lagstiftning som förordades i den gemensamma motionen av Folkpartiet och Centerpartiet med anledning av regeringens proposition 2002/03:132 om finansiell samordning hade bifallits av riksdagen skulle försäkringskassorna och vårdhuvudmännen vid det här laget ha haft kraftfulla incitament och verktyg för samordning. Vi anser det angeläget att lagstiftningen om finansiell samordning ändras så att utrymmet för lokala initiativ kraftigt vidgas och alla de slag av samordning som tilläts i försöksverksamheten på 1990-talet också blir praktiskt genomförbara med den nya lagstiftningen. 6. Fusk och missbruk (punkt 4) av Bo Könberg (fp), Linnéa Darell (fp), Birgitta Carlsson (c) och Kenneth Lantz (kd). Förslag till riksdagsbeslut Vi anser att utskottets förslag under punkt 4 borde ha följande lydelse: Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservation 6. Riksdagen bifaller därmed motionerna 2003/04:Sf35 yrkande 3 och 2003/04:Sf36 yrkande 4. Ställningstagande Genom att motverka missbruk och överutnyttjande av förmåner kan samhällets kostnader för sjukskrivningar minskas påtagligt. Ambitionerna hos försäkringskassorna har dock varit ganska låga under en följd av år. Den viktigaste förklaringen härtill är att försäkringskassorna i princip inte haft några krav på sig från regeringen eller RFV att aktivt motarbeta fusk och fel. Medan dessa frågor försummats på centralt håll har dock vissa försäkringskassor på egen hand gjort mer än vad som begärts av dem, och de har använt sin regionala beslutanderätt till att vara mer aktiva mot fusk och fel. Bristerna när det gäller kontrollverksamheten är således i allt väsentligt en följd av regeringens tidigare prioriteringar och inte av försäkringskassornas grad av självständighet. Enligt vår mening måste regeringen nu snarast ta itu med arbetet att förhindra missbruk av förmåner och andra felaktigheter i utbetalningar. 7. Försäkringsdelegationernas storlek (punkt 6) av Birgitta Carlsson (c) och Kenneth Lantz (kd). Förslag till riksdagsbeslut Vi anser att utskottets förslag under punkt 6 borde ha följande lydelse: Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservation 7. Riksdagen bifaller därmed motion 2003/04:Sf35 yrkande 4. Ställningstagande Enligt regeringens förslag skall försäkringsdelegationer inrättas med uppgift bl.a. att besluta om socialförsäkringsnämnder och att rapportera till regeringen om verksamheten. Detta är en ny arbetsmodell som är värd att pröva. Det är emellertid viktigt att tillse att försäkringsdelegationerna inte blir för små utan att representationen från olika politiska partier kan behållas. En alltför liten försäkringsdelegation kan förlora förankringen i samhällets olika delar, vilket vore olyckligt, särskilt som en lokal förankring är avgörande för finansiell samordning och rehabilitering. 8. Socialförsäkringsnämnder (punkt 7) av Bo Könberg och Linnéa Darell (båda fp). Förslag till riksdagsbeslut Vi anser att utskottets förslag under punkt 7 borde ha följande lydelse: Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservation 8. Riksdagen bifaller därmed motion 2003/04:Sf36 yrkande 5. Ställningstagande Socialförsäkringsnämnderna fattar beslut i ärenden som ofta har mycket stor betydelse för enskilda människor, bl.a. när det gäller vissa delar av politiken för funktionshindrade. Det handlar dessutom om betydande belopp av skattemedel, särskilt vid beslut om sjukersättning och aktivitetsersättning (tidigare förtidspension och sjukbidrag). Nämnderna har en sammansättning där flertalet ledamöter är utsedda så att det avspeglar resultaten av de allmänna valen i respektive landstingsområde eller region. Två av ledamöterna utses emellertid på förslag av arbetsmarknadsorganisationerna. Nämnderna har således ett korporativistiskt inslag, som kanske kan förklaras historiskt men som rent principiellt inte är godtagbart. Vi anser att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag om att det i fortsättningen inte skall finnas ledamöter nominerade av arbetsmarknadens parter. Särskilt yttrande Utskottets beredning av ärendet har föranlett följande särskilda yttrande. I rubriken anges inom parentes vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet. En ny socialförsäkringsadministration (punkt 1) av Anita Sidén, Anna Lilliehöök och Carl-Axel Johansson (alla m). Vi anser att likformighet och rättssäkerhet vid bedömning av diagnoser och arbetsförmåga för sjukskrivning och sjukersättning i första hand uppnås genom stramare och klarare regler som tar bort inslag av ramlagstiftning i lagen om allmän försäkring. Givet stramare regler kan en gemensam tolkning underlättas av en gemensam organisation. Vi förväntar oss därför en uppstramning av reglerna vid den följdproposition som aviseras av regeringen. Vi anser inte att enbart en omorganisation kan leda till färre sjukskrivningar och till att målet om en halvering av sjukskrivningarna kan uppnås. Det kan tvärtom finnas risker i att genomföra en omorganisation i dagens mycket ansträngda läge för försäkringskassornas arbete. Vi finner det också mycket anmärkningsvärt att omorganisationen har påbörjats redan innan riksdagen fattat beslut om den. Vi anser att ansvar och finansiering skall följas åt. Så länge socialförsäkringarna är statligt finansierade såsom sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen bör de vara ett statligt ansvar. Vi anser att sjukförsäkringen bör organiseras parallellt med sjukvården och vi har föreslagit en nationell hälsoförsäkring för sjukvården. Vi välkomnar en reformering av socialförsäkringssystemen och anser att det underlättas av en sammanhållen organisation. Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Propositionen I proposition 2003/04:69 En ny statlig myndighet för socialförsäkringens administration har regeringen (Socialdepartementet) föreslagit att riksdagen antar de i propositionen framlagda förslagen till 1. lag med anledning av inrättande av Försäkringskassan, 2. lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring och 3. lag om ändring i socialförsäkringslagen (1999:799). Lagförslagen återfinns som bilaga 2 till betänkandet. Följdmotioner 2003/04:Sf34 av Marietta de Pourbaix-Lundin (m): Riksdagen avslår regeringens proposition 2003/04:69 En ny statlig myndighet för socialförsäkringens administration. 2003/04:Sf35 av Kenneth Lantz m.fl. (kd): 1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om tidpunkten för reformen. 2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om en utredning om en övergripande socialförsäkringsreform. 3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att ge stöd och tydliga signaler om krafttag mot överutnyttjande och fusk med socialförsäkringsförmåner. 4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om försäkringsdelegationernas storlek. 2003/04:Sf36 av Bo Könberg m.fl. (fp): 1. Riksdagen avslår proposition 2003/04:69. 2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om behovet av en bredare socialförsäkringsreform. 3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om finansiell samordning med bl.a. sjukvården för att minska sjukförsäkringens kostnader. 4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om att regeringen skall ge ökad prioritet åt åtgärder mot missbruk och felutnyttjande av socialförsäkringar. 5. Riksdagen begär att regeringen återkommer med lagförslag om att det i socialförsäkringsnämnderna inte skall finnas ledamöter vilka företräder arbetsmarknadsorganisationer. 2003/04:Sf37 av Birgitta Carlsson m.fl. (c): Riksdagen avslår regeringens proposition 2003/04:69.
Bilaga 2 Regeringens lagförslag