Elektroniska anslagstavlor
Betänkande 1997/98:JuU11
Justitieutskottets betänkande
1997/98:JUU11
Elektroniska anslagstavlor
Innehåll
1997/98 JuU11
Sammanfattning
I detta betänkande behandlar utskottet ett regeringsförslag om en lag om ansvar för elektroniska anslagstavlor. Lagen innebär att den som tillhandahåller en elektronisk anslagstavla, dvs. en tjänst för elektronisk förmedling av meddelanden, skall ha uppsikt över tjänsten. Tillhandahållaren skall vidare vara skyldig att lämna användare av tjänsten viss information och att ta bort vissa slag av straffbara meddelanden. Om tillhandahållaren inte lämnar föreskriven information eller om han försummar sin skyldighet att ta bort vissa meddelanden, kan han straffas. Datorer och annan utrustning som använts vid brott mot lagen skall under vissa förutsättningar kunna förverkas. Utskottet tillstyrker förslaget som föreslås träda i kraft den 1 maj 1998. Till betänkandet har fogats två reservationer.
Propositionen
I proposition 1997/98:15 har regeringen (Justitiedepartementet) föreslagit att riksdagen antar det i propositionen framlagda förslaget till lag om ansvar för elektroniska anslagstavlor. I samband med propositionen behandlar utskottet dels två motioner som väckts med anledning av propositionen, dels tre motioner från den allmänna motionstiden år 1997/98. Lagförslaget, som har granskats av Lagrådet, har fogats till betänkandet, se bilaga 1. I ärendet har inhämtats yttrande från konstitutionsutskottet, se bilaga 2.
Motionerna
Motioner väckta med anledning av proposition 1997/98:15 1997/98:Ju8 av Gun Hellsvik m.fl. (m) vari yrkas 1. att riksdagen avslår regeringens förslag till lag om ansvar för elektroniska anslagstavlor i enlighet med vad som anförts i motionen, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om särlagstiftning mot brott begångna via datakommunikation, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om samordning med Mediekommitténs förslag. 1997/98:Ju9 av Ingbritt Irhammar m.fl. (c) vari yrkas 1. att riksdagen avslår proposition 1997/98:15 Ansvar för elektroniska anslagstavlor, 2. att riksdagen begär att regeringen återkommer till riksdagen med förslag angående internationella överenskommelser.
Motioner väckta under den allmänna motionstiden år 1997/98 1997/98:K325 av Per Bill och Ulf Kristersson (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att det inte skall finnas krav på ansvarig utgivare för BBS:er. 1997/98:K333 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas 10. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om yttrandefrihet på Internet. 1997/98:T911 av Mats Odell (kd) vari yrkas 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ansvarig utgivare av elektroniska anslagstavlor.
Utskottet
Inledning
Ärendet Beredningsunderlaget Genom beslut den 19 maj 1994 gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att utarbeta de förslag till rättslig reglering som kan behövas i samband med inrättandet av s.k. elektroniska anslagstavlor och för användningen av elektroniska dokument inom både förvaltningen och näringslivet. Det handlar här t.ex. om för allmänheten tillgängliga hemsidor på Internet, se härom nedan. Utredningen, som antog namnet IT-utredningen, överlämnade i mars månad år 1996 betänkandet Elektronisk dokumenthantering (SOU 1996:40) till regeringen. Betänkandet omfattar tre avdelningar, betecknade I-III. Av dessa upptar avdelning I förslag avseende elektronisk dokumenthantering inom förvaltningen och avdelning II förslag gällande sådan hantering inom näringslivet. Avdelning III avser elektroniska förmedlingstjänster. Betänkandet har remissbehandlats. I propositionen behandlas de frågor som omfattas av avdelning III i betänkandet och som avser förslag till en ny lag om elektroniska förmedlingstjänster. Lagrådets yttrande Lagrådet avgav den 28 augusti 1997 yttrande över den lagrådsremiss som föregick propositionen. I sitt yttrande riktade Lagrådet på flera punkter kritik mot remissens förslag. Lagrådet anförde sålunda bl.a. att det kunde bli föremål för tvekan vad som avsågs med uttrycket elektronisk anslagstavla och vem som skulle anses som tillhandahållare av en sådan anslagstavla. Lagrådet framhöll vidare att det förelåg en bristande överensstämmelse mellan lagtext och motiv i fråga om tillhandahållarens skyldighet att förhindra spridning av vissa meddelanden. Ytterligare riktade Lagrådet kritik mot remissens förslag till förverkandebestämmelse. Sammanfattningsvis ansåg Lagrådet att det remitterade lagförslaget inte kunde godtas i sitt dåvarande skick. Skulle en lag om ansvar för elektroniska anslagstavlor genomföras, borde lagtexten omarbetas på flera punkter. De ändringar som behövde göras var åtminstone delvis sådana att de inte kunde vidtas av Lagrådet. Detta saknade bl.a. den överblick och tillgång till expertis som behövdes. Det borde därför, enligt Lagrådet, ankomma på departementet att fortsätta arbetet med lagförslaget. Regeringen anför i propositionen att lagförslaget delvis har omarbetats för att beakta de synpunkter Lagrådet lämnat.
Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås en särskild lag om ansvar för elektroniska anslagstavlor. Med elektronisk anslagstavla avses i lagen en tjänst för elektronisk förmedling av meddelanden. I lagen slås fast att den som tillhandahåller en elektronisk anslagstavla i rimlig omfattning skall ha uppsikt över en sådan tjänst. En tillhandahållare av en elektronisk anslagstavla skall vidare vara skyldig att lämna användare av tjänsten viss information och att ta bort vissa slag av meddelanden. Den som inte lämnar föreskriven information eller underlåter att ta bort vissa meddelanden föreslås kunna bli straffad. Datorer och annan utrustning som använts vid brott mot lagen skall i vissa fall kunna förverkas. Lagen föreslås träda i kraft den 1 maj 1998.
Konstitutionsutskottets yttrande Konstitutionsutskottet har på justitieutskottets begäran yttrat sig över propositionen och i ärendet aktuella motioner. I sitt yttrande anför konstitutionsutskottet att det finns behov av en reglering för att bygga upp ett rättsmedvetande för hanteringen av elektroniska anslagstavlor. Den föreslagna lagen kan ha en viktig preventiv funktion. Genom den skyldighet att ta bort vissa slag av straffbara meddelanden som åläggs tillhandahållaren kommer, enligt konstitutionsutskottet, spridningen av sådana meddelanden med hjälp av elektroniska anslagstavlor självklart att förekomma i mindre utsträckning. Konstitutionsutskottet framhåller att elektroniska anslagstavlor som medium inte åtnjuter något särskilt grundlagsskydd. Några hinder enligt tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen föreligger därför inte mot den föreslagna lagen. Den föreslagna lagen kan inte heller, anför konstitutionsutskottet, anses innebära en begränsning av yttrandefriheten enligt regeringsformen. Konstitutionsutskottet anser det viktigt att påpeka att den föreslagna lagen inte innebär någon förändring i en myndighets skyldighet att, enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen, t.ex. lämna ut allmänna handlingar. En myndighet som tillhandahåller en elektronisk anslagstavla kan alltså inte ta bort ett meddelande utan skall på annat sätt förhindra vidare spridning. Ett problem med den föreslagna lagen är, enligt konstitutionsutskottet, att den bara kan gälla elektroniska anslagstavlor som tillhandahålls i Sverige. Utskottet ser därför positivt på de åtgärder på området som förordas i Europeiska unionens råds resolution av den 17 februari 1997 om olagligt och skadligt innehåll på Internet. Den föreslagna lagen utesluter inte att självreglering inom branschen används för att åstadkomma ytterligare hinder mot oacceptabel spridning av meddelanden, anför konstitutionsutskottet. Sammanfattningsvis tillstyrker konstitutionsutskottet propositionen och avstyrker samtliga motioner .
Överväganden
Begreppet elektronisk anslagstavla I propositionen anför regeringen följande i fråga om vad som skall förstås med begreppet elektronisk anslagstavla. När datorer och annan teknisk utrustning kopplas samman så att data kan föras från en punkt till en annan brukar man tala om ett nät. Nätet kan vara konstruerat för analoga eller digitala signaler. Om nätet är konstruerat för att överföra analoga signaler, krävs särskild utrustning, s.k. modem, för översättningen från digitala till analoga signaler och omvänt. Förenklat kan den miljö som vuxit fram beskrivas utifrån en grundfunktion med en dator försedd med en anslutning till telenätet. Med hjälp av funktionen elektronisk post kan en användare sända ett meddelande till en eller flera andra användare. Den som sänder ett meddelande anger namn och s.k. elektronisk adress till mottagaren, varefter meddelandet överförs till mottagarens elektroniska adress. Distributionslistor är en tilläggsfunktion till elektronisk post som innebär att en avsändare, i stället för att sända meddelandet till uppräknade mottagare, sänder det till listans elektroniska adress. Denna adress leder till en automatiskt fungerande enhet som styrs av en lista över medlemmarnas elektroniska adresser och sänder inkomna meddelanden vidare till dessa. Genom att en dator förses med en viss typ av program för kommunikation kan alla som har tillgång till nätadressen föra in uppgifter och läsa vad andra har fört in. Det finns därmed något som på engelska ofta gått under namnet ?Bulletin Board System? (BBS) eller på svenska ?elektronisk anslagstavla?. Om förmedlingen är kommersiell, har ofta begreppen databastjänst eller on line- tjänst använts. De elektroniska anslagstavlorna kan fungera som mötesplatser. Den som driver ett sådant meddelandesystem brukar kallas systemoperatör, medan de som anropar tjänsten kallas användare. En vanlig form av tjänst är ?konferenssystem? som består av en databas där användare kan lägga in meddelanden och se vad andra skrivit. Meddelanden kan ligga kvar och systemet kan användas som ett diskussionsforum. Ibland har konferenssystemet en ?moderator? som fungerar som ett slags ordförande med befogenhet att ta bort meddelanden. Grupperna kan vara öppna eller slutna, dvs. öppna bara för vissa användare. I andra fall kan en tjänst eller delar av en tjänst bedrivas med distributionslistor. Gemensamt för tjänsterna är att många kan föra in text eller annan information samt ta del av vad andra fört in. I propositionen används benämningen ?elektroniska anslagstavlor? för de olika former av tjänster som avser elektronisk förmedling av meddelanden. Enligt regeringen är det inte möjligt att i förevarande lagstiftningsärende göra en heltäckande uppräkning av de olika slag av tjänster och funktioner som förekommer. På grund av den snabba utvecklingen skulle en sådan uppräkning dessutom snabbt bli föråldrad. Med elektroniskt meddelande förstås inte bara text, utan också bilder och annan information. Ljud och rörliga bilder förekommer och kan antas bli vanligare. Meddelanden lagras ofta på ett sådant sätt att det är möjligt att söka efter information. Vanliga sätt att organisera anslagstavlor är genom hänvisningar till meddelanden. Två vanliga varianter av hänvisningar är s.k. menyer, dvs. listor över dokument som avsändaren kan välja och s.k. hyperlänkar, där texten i ett dokument innehåller klickbara fält som leder vidare till andra dokument. Det är också vanligt att meddelanden kan sökas på ord eller kombinationer av ord i filnamn, rubriker eller hela texter (prop. s. 5 f).
Avslag på propositionen I motion Ju8 (m) yrkas avslag på propositionen. Sådana yrkanden - såsom de får förstås - framställs också i motionerna K333 och K325 (båda m). I motion Ju8 begärs vidare att riksdagen uttalar sig mot särlagstiftning mot brott begångna genom datakommunikation. Motionärerna begär dessutom att riksdagen uttalar att Mediekommitténs förslag Grundlagsskydd för nya medier (SOU 1997:49) borde ha ingått i beredningsunderlaget. Till stöd för sina yrkanden anför motionärerna att tillhandahållarens uppsiktsplikt i många fall är omöjlig att uppfylla, att hans rätt att ta del av meddelanden på anslagstavlan är integritetskränkande samt att det är orimligt att tillhandahållaren åläggs ett straffrättsligt ensamansvar. Motionärerna vänder sig också mot förslagets bestämmelse om förverkande. Även i motion Ju9 (c) yrkas avslag på propositionen. Som grund för yrkandet anför motionärerna att förslaget är oklart bl.a. i fråga om innebörden av begreppet elektronisk anslagstavla och när det gäller vem som skall anses som tillhandahållare av en sådan tjänst. När det gäller behovet av särlagstiftning mot brott begångna genom datakommunikation anför regeringen i propositionen följande. Det finns ett flertal exempel på att elektroniska anslagstavlor använts för att sprida meddelanden med ett innehåll som typiskt sett är straffbart. Spridning av meddelanden med hjälp av elektroniska anslagstavlor omfattas självfallet av gällande straffrättsliga regler. Om den som förmedlar meddelanden med hjälp av en elektronisk anslagstavla inte själv är att betrakta som gärningsman, torde ansvar för förmedlaren ibland kunna komma i fråga för medverkan till brott som användaren gjort sig skyldig till genom spridning av meddelandet. Det har emellertid visat sig svårt att spåra de användare som ursprungligen avsänt straffbara meddelanden, varför det inte alltid är säkert att brottsbalkens bestämmelser är tillräckliga för att reglera ansvaret i nu ifrågavarande situationer. Det har också visat sig att det finns en brist på kontroll över de elektroniska anslagstavlorna som kan utnyttjas för brottsliga ändamål. Eftersom de elektroniska anslagstavlorna medger att meddelanden med straffbart innehåll kan nå ett stort antal personer och påverka framför allt barn och ungdomar, är det angeläget att förhindra spridning på detta sätt av vissa slag av meddelanden. Det finns därför starka skäl att införa en särreglering på området som syftar till att ge tjänsterna en acceptabel struktur och som framför allt klart fastställer tillhandahållarens ansvar för förekomsten av vissa meddelanden i tjänsten (prop. s. 8 f). Enligt utskottets mening finns det ett klart behov av att kunna begränsa spridningen av brottsliga meddelanden genom elektroniska anslagstavlor. En särskild reglering framstår som ett effektivt komplement till de vanliga straffrättsliga reglerna och bör kunna bidra till att utveckla rättsmedvetandet på det IT-rättsliga området. Utskottet avstyrker motion Ju8 i nu berörd del. När det gäller frågan om IT-utredningens förslag bort beredas gemensamt med Mediekommitténs betänkande, är det visserligen riktigt att även Mediekommittén lagt fram förslag om ansvar för elektroniska anslagstavlor i vissa fall. Mediekommitténs arbete i denna del var inriktat på en utvidgning av det grundlagsmässiga skydd som enligt Mediekommitténs uppfattning tillkom vissa särskilt anordnade elektroniska anslagstavlor enligt tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Elektroniska anslagstavlor som omfattas av dessa grundlagar är emellertid uttryckligen undantagna från den föreslagna lagens tillämpningsområde. Mot denna bakgrund avstyrker utskottet motion Ju8 i denna del. Enligt vad regeringen anför i propositionen skall som tillhandahållare av en elektronisk anslagstavla anses den som kan bestämma över tjänstens användning, inklusive de tekniska och administrativa rutinerna. Tillhandahållaren är den eller de som leder verksamheten där tjänsten erbjuds. Vem eller vilka dessa är får avgöras mot bakgrund av omständigheterna i det enskilda fallet. När många är inblandade i en verksamhet, kan det bli nödvändigt att göra en samlad bedömning av vem eller vilka som har det bestämmande inflytandet över tjänsten. Är det en juridisk person eller en myndighet som tillhandahåller en elektronisk anslagstavla, bör allmänna principer om företagaransvar tillämpas (prop. s. 10). Vad härefter gäller innebörden av tillhandahållarens uppsiktsplikt, innebär den enligt förslagets lagtext en skyldighet för tillhandahållaren att hålla sådan uppsikt över den elektroniska anslagstavlan att han kan fullgöra den i förslagets 5 § angivna skyldigheten att ta bort meddelanden av visst innehåll från tjänsten eller på annat sätt förhindra vidare spridning av dem. Utgångspunkten för denna reglering är, enligt propositionen, att den som tillhandahåller en elektronisk anslagstavla inte bör få gå med på eller passivt se på när användare missbrukar tjänsten. I fråga om det praktiska uppfyllandet av uppsiktsplikten framhålls i propositionen att en bedömning måste göras i det enskilda fallet. Det kan t.ex. inte krävas att tillhandahållaren ständigt aktivt kontrollerar varje meddelande som sänds in till den elektroniska anslagstavlan. Någon form av återkommande kontroll bör däremot fordras. Tillhandahållaren bör därför regelbundet gå igenom innehållet i den elektroniska anslagstavlan. Ett riktmärke bör vara att en tjänst inte bör kunna lämnas utan tillsyn i mer än en vecka. Avsikten är inte att tillhandahållare skall drabbas på ett sådant sätt att deras verksamhet i någon väsentlig mån försvåras eller att uppkomsten av nya tjänster äventyras. Ett sätt att uppfylla uppsiktsplikten, om mängden meddelanden gör det svårt att läsa alla meddelanden i tjänsten med en rimlig arbetsinsats eller till rimliga kostnader, kan därför vara att med hjälp av en ?klagomur? ge användarna möjligheter att nå tillhandahållaren för att påtala en eventuell förekomst av straffbara meddelanden (prop. s. 15). För att kunna fullgöra sin uppsiktsplikt har tillhandahållaren enligt förslaget rätt att ta del av de meddelanden som användare sänder in till tjänsten. I propositionen uttalas att det torde vara självklart för användarna att tillhandahållaren har rätt att ta del av meddelanden i en gruppkommunikation (prop. s. 18 f). I fråga om det straffrättsliga ansvaret skall enligt förslaget den tillhandahållare som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot skyldigheten att ta bort vissa i 5 § angivna slag av meddelanden kunna ådömas straff. Underlåtenhet att iaktta uppsiktsplikten kan alltså medföra att tillhandahållaren ådrar sig straffansvar under de i 5 § angivna förutsättningarna. Av propositionen framgår att regleringen är avsedd att tillskapa ett självständigt straffrättsligt ansvar för tillhandahållaren. Något ensamansvar av det slag som enligt TF och YGL gäller för ansvariga utgivare är det dock inte fråga om (prop. s. 10 f). Straffbestämmelsen kompletteras av en lagregel om förverkande. Enligt denna får datorer och andra hjälpmedel som använts vid brott mot skyldigheten att ta bort vissa meddelanden förklaras förverkade, om åtgärden behövs för att förebygga fortsatt brottslighet eller det annars finns särskilda skäl. Förverkande får helt eller delvis underlåtas om åtgärden skulle vara oskälig. Enligt vad regeringen anför i propositionen är en förverkandemöjlighet av betydelse, främst för att hindra fortsatt brottslighet. Förverkande bör dessutom kunna ske när det framstår som stötande att gärningsmannen får behålla de hjälpmedel han använt vid brott mot lagen. Regeringen framhåller emellertid - efter påpekande av Lagrådet - att förverkande ibland kan framstå som en alltför långtgående åtgärd, varför en möjlighet att underlåta förverkande föreslås (prop. s. 21 f). Utskottet vill för sin del anföra följande. Som regeringen framhåller medför den tekniska utvecklingen att det inte är möjligt att mera exakt än som skett i förslaget definiera begreppet elektronisk anslagstavla. En mer detaljerad definition eller redogörelse skulle riskera att snabbt bli inaktuell. Utskottet vill här också anmärka att lagens tillämpningsområde anges på två sätt; i 1 § definieras begreppet elektronisk anslagstavla, i 2 § anges vissa undantag som närmare diskuteras i propositionen. Båda paragraferna måste beaktas vid bestämningen av begreppet elektronisk anslagstavla. Utskottet finner att den i förslaget använda definitionen är väl avvägd. När det gäller frågan om vem som skall anses som tillhandahållare, lämnar, enligt utskottets mening, de exempel som regeringen angivit i propositionen tillräcklig vägledning åt rättstillämpningen. Med beaktande av de uttalanden som görs i propositionen synes det inte möta några avgörande praktiska hinder för en tillhandahållare att fullgöra sin uppsiktsplikt. Att tillhandahållaren för att kunna fullgöra sin uppsiktsplikt måste kunna ta del av de meddelanden som användare sänder in till tjänsten framstår som närmast självklart. I sammanhanget förtjänar det att framhållas att lagförslaget inte omfattar elektronisk post. Lagförslaget innebär att tillhandahållaren åläggs ett självständigt straff- ansvar för underlåtenhet att ta bort vissa slag av meddelanden från anslagstavlan. Av lagförslaget framgår att detta straffansvar inte är något s.k. ensamansvar av det slag som gäller för ansvariga utgivare enligt TF och YGL. Användare som sänder in straffbara meddelanden till elektroniska anslagstavlor eller gör intrång i upphovsrätt kommer även i fortsättningen att kunna straffas enligt de vanliga reglerna i brottsbalken och lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk. Även en tillhandahållare som medverkar till sådan brottslighet kan straffas enligt vanliga regler - något som för övrigt markeras av att förslagets straffbestämmelse är subsidiär till brottsbalken och lagen om upphovsrätt. Utskottet delar regeringens uppfattning att uppsiktsplikten för tillhandahållaren utgör ett nödvändigt komplement till de nyssnämnda reglerna. Detsamma gäller förslagets bestämmelse om förverkande. Utöver det nu anförda kan framhållas att konstitutionsutskottet vid sin granskning av förslaget inte haft något att invända mot detsamma. Med det anförda avstyrker utskottet såväl motionerna Ju8 och Ju9 i nu ifrågavarande delar som motionerna K325 och K333. Det sagda innebär att utskottet i princip tillstyrker regeringsförslaget. Till några enskilda frågor återkommer utskottet i det följande.
Internationellt samarbete I motion Ju9 (c) begärs förslag från regeringen beträffande internationellt samarbete mot meddelanden med straffbart innehåll som skickas genom globala kommunikationsnät. Regeringen understryker i propositionen att ett internationellt samarbete på det ifrågavarande området inletts inom Europeiska unionen, Europarådet och OECD. Regeringen framhåller att Europeiska unionens råd den 17 februari 1997 antagit en resolution, i vilken medlemsstaterna uppmanas att uppmuntra framväxten av system för självreglering av branschen. Regeringen avser att aktivt stödja gemensamma ansträngningar att skapa en informationsspridning genom globala kommunikationsnät som präglas av mer ordning och ansvarstagande. I detta arbete avser regeringen att använda sig av de metoder för självreglering som anges i rådets resolution. Arbetet måste, framhåller regeringen, bedrivas under iakttagande av grundläggande principer för tryckfriheten och yttrandefriheten (prop. s. 23). Konstitutionsutskottet framhåller i sitt yttrande att det är ett problem att den föreslagna lagen bara kan gälla elektroniska anslagstavlor som tillhandahålls i Sverige. Frågan om den föreslagna lagens tillämplighet i internationella förhållanden har inte berörts i propositionen. Spörsmålet måste därför lösas med ledning av reglerna i 2 kap. brottsbalken om tillämpligheten av svensk lag. Enligt 2 kap. 4 § brottsbalken anses brott begånget där den brottsliga handlingen företogs, så ock där brottet fullbordades eller, vid försök, det tillämnade brottet skulle ha fullbordats. En tillhandahållares brott mot den föreslagna skyldigheten enligt 5 § utgör ett underlåtenhetsbrott. Sådana brott regleras inte uttryckligen i 2 kap. 4 § brottsbalken. I fråga om underlåtenhetsbrott torde dock gälla att ett brott av det slaget är att anse som begånget där den handling, i vars underlåtande brottet består, skulle ha utförts och även, om brottet är ett effektbrott, där denna effekt inträffat. Brott mot den ifrågavarande skyldigheten att ta bort vissa slag av meddelanden är enligt utskottets uppfattning inte något effektbrott. Skäl talar därför för att brottet skall anses begånget på den plats där uppsiktsplikten borde ha fullgjorts. Är denna plats belägen utomlands, torde i regel i överensstämmelse med 2 kap. 2 § andra stycket brottsbalken för straffbarhet i Sverige krävas att underlåtenheten var straffbar även i det främmande landet. De problem som kan uppstå vid användning av internationella datanät är enligt utskottets mening sådana att de, som anförs i motionen, bör lösas inom ramen för internationella överenskommelser. Utskottet ser därför med tillfredsställelse på det arbete regeringen bedriver på detta område. Det kan för närvarande inte anses erforderligt att begära någon ytterligare redovisning av regeringen av dess vidare arbete med dessa frågor. Med det anförda får motion Ju9 i nu berörd del anses tillgodosedd och den avstyrks.
Ansvarig utgivare för elektroniska anslagstavlor I motion T911 (kd) efterfrågas ett system med ansvarig utgivare för elektroniska anslagstavlor. Som utskottet konstaterat ovan innebär förslaget om tillhandahållarens skyldighet att ta bort vissa meddelanden inte att något ensamansvar för tillhandahållare motsvarande vad som gäller för ansvariga utgivare införs. I propositionen framhåller regeringen att regleringen med ett ensamansvar i TF och YGL bygger på att den ansvarige förfogar över innehållet på ett mycket konkret sätt och att ett ansvar därför kan presumeras. Vidare bygger en sådan reglering på att andra medverkande inte skall kunna hållas ansvariga. En så ingripande reglering med krav på anmälan av något som motsvarar ansvarig utgivare m.m. synes därför, enligt regeringen, mindre lämplig (prop. s. 10). Mediekommittén påpekade i sitt betänkande Grundlagsskydd för nya medier att elektroniska anslagstavlor i vissa fall kunde omfattas av bestämmelser i TF eller YGL. Om en elektronisk anslagstavla var ordnad så att införingar som användare gör inte blev tillgängliga för andra användare omedelbart utan först efter någon åtgärd av den som tillhandahöll den elektroniska anslagstavlan, kunde denna omfattas av den s.k. databasregeln i 1 kap. 9 § YGL, under förutsättning att tillhandahållaren var ett massmedieföretag. Den elektroniska anslagstavlan kunde också omfattas av den s.k. bilageregeln i 1 kap. 7 § TF, om det var ägaren till en periodisk skrift som spred skriftens innehåll med hjälp av anslagstavlan (SOU 1997:49 s. 172 f). I de nu angivna situationerna gäller alltså grundlagarnas ansvarsregler beträffande de elektroniska anslagstavlorna. Under hänvisning härtill har i förslaget i tydlighetens intresse tjänster som omfattas av TF eller YGL undantagits från lagens tillämpningsområde. Utskottet delar regeringens uppfattning att ett straffrättsligt ensamansvar inte bör införas för den som tillhandahåller en elektronisk anslagstavla. En sådan konstruktion skulle för övrigt kunna medföra att det inte blev möjligt att straffa de användare som sänt in meddelanden med straffbart innehåll till den elektroniska anslagstavlan. Den straffsanktionerade skyldigheten att ta bort vissa meddelanden måste anses bättre ägnad att tillgodose lagstiftningens syfte att förhindra spridningen av straffbara meddelanden genom datanät. Motion T911 avstyrks.
Övrigt Konstitutionsutskottet har i sitt yttrande påpekat att den föreslagna lagen inte innebär någon förändring av myndigheters skyldighet att tillhandahålla allmänna handlingar och att en myndighet därför inte kan ta bort ett meddelande utan på annat sätt skall hindra vidare spridning. Justitieutskottet vill för sin del framhålla att en myndighet givetvis är oförhindrad att ta bort ett meddelande från den elektroniska anslagstavlan, under förutsättning att myndigheten på något annat sätt bevarar meddelandet så att det kan hållas tillgängligt i enlighet med 2 kap. TF. Utskottet tillstyrker sammanfattningsvis regeringens förslag till lag om ansvar för elektroniska anslagstavlor. I övrigt har utskottet ingenting att anföra med anledning av propositionen eller motionerna.
Hemställan
Utskottet hemställer 1. beträffande avslag på propositionen att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Ju8 yrkandena 1-3, 1997/98: Ju9 yrkande 1, 1997/98:K325 och 1997/98:K333 yrkande 10, res. 1 (m, c, fp) 2. beträffande internationellt samarbete att riksdagen avslår motion 1997/98:Ju9 yrkande 2, res. 2 (c) 3. beträffande ansvarig utgivare för elektroniska anslagstavlor att riksdagen avslår motion 1997/98:T911 yrkande 3, 4. beträffande lagförslaget att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ansvar för elektroniska anslagstavlor.
Stockholm den 19 februari 1998
På justitieutskottets vägnar
Lars-Erik Lövdén
I beslutet har deltagit: Lars-Erik Lövdén (s), Birthe Sörestedt (s), Göran Magnusson (s), Sigrid Bolkéus (s), Göthe Knutson (m), Märta Johansson (s), Ingbritt Irhammar (c), Margareta Sandgren (s), Anders G Högmark (m), Siw Persson (fp), Alice Åström (v), Maud Ekendahl (m), Kia Andreasson (mp), Rolf Åbjörnsson (kd), Helena Frisk (s), Åke Sundqvist (m) och Cinnika Beiming (s).
Reservationer
1. Avslag på propositionen (mom. 1) Göthe Knutson (m), Ingbritt Irhammar (c), Anders G Högmark (m), Siw Persson (fp), Maud Ekendahl (m) och Åke Sundqvist (m) anför: Mediekommittén föreslog i sitt betänkande Grundlagsskydd för nya medier (SOU 1997:49) bl.a. att den s.k. databasregeln i 1 kap. 9 § yttrandefrihetsgrundlagen skulle utvidgas. Genom utvidgningen skulle möjlighet ges till ett frivilligt grundlagsskydd för alla som med hjälp av elektromagnetiska vågor på särskild begäran tillhandahåller allmänheten upplysningar direkt ur ett register med upptagningar för automatisk databehandling. För närvarande finns denna möjlighet endast för massmedieföretag. Regeringen har i proposition 1997/98:43 Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområden - barnpornografifrågan m.m. anfört att det finns starka skäl som talar mot den föreslagna utvidgningen. Förslaget skulle ge ett frivilligt grundlagsskydd åt flera olika kommunikationsformer. I vissa fall skulle, enligt regeringen, även elektroniska anslagstavlor, digital TV och digital radio kunna komma att omfattas. Även om utvidgningen görs beroende av erhållande av utgivningsbevis får den, enligt regeringen, ses som omfattande, och en sådan utvidgning bör föregås av en mera ingående analys (prop. s. 114). Enligt vår mening bör ett förslag till lag om ansvar för elektroniska anslagstavlor beredas i det sammanhanget. Regeringen borde därför ha avvaktat med att lägga fram den nu aktuella propositionen. Den föreslagna lagen har enligt vår mening allvarliga nackdelar. Det är bl.a. mycket tveksamt om den skulle bli effektiv och komma åt problemen med att straffbart material sprids via elektroniska anslagstavlor, bl.a. eftersom lagen endast får en mycket begränsad räckvidd i och med att den bara kan gälla elektroniska anslagstavlor som tillhandahålls i Sverige. Redan i dag rensar seriösa aktörer bort olämpliga meddelanden. Enligt vår uppfattning är det fel att, såsom föreslås i lagen, ålägga tillhandahållaren en kontrollskyldighet. Denna kontrollskyldighet kommer i praktiken att bli omöjlig att fullgöra på grund av mängden av meddelanden som strömmar in. Vidare kan den komma att medföra att tillhandahållaren av rädsla för att brista i uppsikten rensar bort även oskyldiga meddelanden. I det avseendet riskerar den föreslagna lagstiftningen att få negativa konsekvenser för yttrandefriheten och informationsfriheten. Utgångspunkten i en demokrati måste vara att det fria ordet värnas, inte begränsas. Enligt Europeiska unionens råds resolution av den 17 februari 1997 om olagligt och skadligt innehåll på Internet uppmanas medlemsstaterna att påbörja vissa åtgärder. Medlemsstaterna skall bl.a. uppmuntra och underlätta självreglerande system inklusive organ med företrädare och användare av Internettjänster, effektiva uppföranderegler för verksamheten samt eventuella system för direktrapportering från allmänheten. Vidare skall medlemsstaterna uppmuntra tillhandahållande av system för filtrering för användarna och införande av klassningssystem. Enligt vår mening är det rätt tillvägagångssätt att företrädare för leverantörer och användare genom självreglerande system försöker komma till rätta med de avarter som kan uppstå i sammanhanget. Regeringen bör ta initiativ till sådana självreglerande åtgärder. Vad vi nu anfört medför att vi anser att propositionen bör avslås. Vi anser att utskottets hemställan under moment 1 bort ha följande lydelse: 1. beträffande avslag på propositionen att riksdagen med bifall till motionerna 1997/98:Ju8 yrkandena 1-3 och 1997/98:Ju9 yrkande 1 samt med anledning av motionerna 1997/98:K325 och 1997/98:K333 yrkande 10 dels avslår det i propositionen framlagda lagförslaget, dels som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts i reservation 1.
2. Internationellt samarbete (mom. 2) Ingbritt Irhammar (c) anför: Det är tillfredsställande att regeringen avser att aktivt stödja internationella ansträngningar för att skapa mera ansvarstagande och ordning på globala datanät. Enligt min mening är det angeläget att detta arbete drivs framåt. Centerpartiet vill särskilt framhålla betydelsen av en internationell samsyn i fråga om vad som skall anses straffbart och att ett ökat samarbete för att spåra och lagföra avsändare av straffbara meddelanden kommer till stånd. Även om vad regeringen anför om dessa frågor i propositionen är tillfredsställande, bör regeringen gå vidare och för riksdagen redovisa förslag till hur den fortsättningsvis avser att arbeta med dessa frågor. Vad jag nu anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna. Jag anser att utskottets hemställan under moment 2 bort ha följande lydelse: 2. beträffande internationellt samarbete att riksdagen med anledning av motion 1997/98:Ju9 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts i reservation 2.
Regeringens lagförslag Konstitutionsutskottets yttrande
1997/98:KU7y
Ansvar för elektroniska anslagstavlor
Till justitieutskottet Justitieutskottet har den 21 oktober 1997 beslutat bereda konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 1997/98:15 Ansvar för elektroniska anslagstavlor jämte motioner. Två motioner har väckts med anledning av propositionen och tre motioner, som berör det område som behandlas i propositionen, har väckts under den allmänna motionstiden 1997. De tre senare motionerna har remitterats till konstitutionsutskottet. Med detta yttrande överlämnas dessa tre motioner till justitieutskottet för vidare beredning.
Utskottet
Propositionen
Huvudsakligt innehåll I propositionen föreslår regeringen en lag om ansvar för elektroniska anslagstavlor. I lagen slås fast att den som tillhandahåller en elektronisk anslagstavla i rimlig omfattning skall ha uppsikt över en sådan tjänst. En tillhandahållare av en elektronisk anslagstavla skall vidare vara skyldig att lämna användare av tjänsten viss information och ta bort vissa slag av meddelanden. Den som inte lämnar föreskriven information eller underlåter att ta bort vissa meddelanden föreslås bli straffad. Datorer och annan utrustning som använts vid brott mot lagen skall i vissa fall kunna förverkas. Lagen föreslås träda i kraft den 1 maj 1998.
Beredningen Propositionen bygger på del III i IT-utredningens betänkande Elektronisk dokumenthantering SOU 1996:40. I denna del föreslår utredningen en ny lag om elektroniska förmedlingstjänster. Betänkandet har remissbehandlats. Lagrådet yttrade sig den 28 augusti 1997 över den lagrådsremiss som föregick propositionen och anförde sammanfattningsvis att det inte ansåg att det remitterade förslaget kunde godtas i sitt dåvarande skick. Skall en lag om ansvar för elektroniska anslagstavlor genomföras borde, enligt Lagrådet, lagtexten omarbetas på flera punkter. De ändringar som behövde göras var åtminstone delvis sådana att de inte kunde vidtas av Lagrådet. Bl.a. saknade Lagrådet den överblick och den tillgång till expertis som behövdes. Det borde därför enligt Lagrådet ankomma på departementet att fortsätta arbetet med lagförslaget. Lagförslaget har, enligt regeringen, delvis omarbetats för att beakta de synpunkter som Lagrådet lämnat.
Vad är en elektronisk anslagstavla? När datorer och annan teknisk utrustning kopplas samman så att data kan föras från en punkt till en annan brukar man tala om ett nät. Nätet kan vara konstruerat för analoga signaler eller digitala signaler. Förenklat kan den miljö som vuxit fram beskrivas utifrån en grundfunktion med en dator försedd med en anslutning till telenätet. Med hjälp av funktionen elektronisk post kan en användare sända ett meddelande till en eller flera andra användare. Den som sänder ett meddelande anger namn och s.k. elektronisk adress till mottagaren, varefter meddelandet överförs till mottagarens elektroniska adress. Distributionslistor är en tilläggsfunktion till elektronisk post, som innebär att en avsändare i stället för att sända meddelandet till uppräknade mottagare, sänder det till listans elektroniska adress. Denna adress leder till en automatiskt fungerande enhet som styrs av en lista över medlemmarnas elektroniska adresser och sänder inkomna meddelanden vidare till dessa. Genom att en dator förses med en viss typ av program för kommunikation kan alla som har tillgång till nätadressen föra in uppgifter och läsa vad andra har fört in. Det finns därmed något som på engelska ofta gått under namnet Bulletin Board System (BBS) eller på svenska ?elektronisk anslagstavla?. Om förmedlingen är kommersiell har ofta begreppen databastjänst eller on-line-tjänst använts. De elektroniska anslagstavlorna kan fungera som mötesplatser. Den som driver ett sådant meddelandesystem brukar kallas system-operatör medan de som anropar tjänsten kallas användare. En vanlig form av tjänst är ?konferenssystem? som består av en databastjänst där användare kan lägga in meddelanden och se vad andra har skrivit. Meddelanden kan ligga kvar och systemet kan användas som ett diskussionsforum. Ibland har konferenssystemet en ?moderator? som fungerar som ett slags ordförande med befogenhet att ta bort meddelanden. Grupperna kan vara öppna eller slutna, dvs. öppna bara för vissa användare. I andra fall kan en tjänst eller delar av en tjänst bedrivas med hjälp av distributionslistor. Gemensamt för tjänsterna är att många kan föra in text eller annan information samt ta del av vad andra har fört in. I propositionen används benämningen elektroniska anslagstavlor för de olika former av tjänster som avser elektronisk förmedling av meddelanden. Det är enligt regeringen inte möjligt att i detta lagstiftningsärende göra en heltäckande uppräkning av de olika slag av tjänster och funktioner som förekommer. På grund av den snabba utvecklingen på området skulle en sådan uppräkning dessutom snabbt bli föråldrad. Med elektroniskt meddelande förstås inte bara text, utan också bilder och annan information. Ljud och rörliga bilder förekommer och kan väntas bli vanligare. Meddelanden lagras ofta på ett sådant sätt att det är möjligt att söka efter information. Vanliga sätt att organisera anslagstavlor är genom hänvisningar till meddelanden. Två vanliga varianter av hänvisningar är s.k. menyer, dvs. listor över dokument som användaren kan välja, och s.k. hyperlänkar där texten i ett dokument innehåller klickbara fält som leder vidare till andra dokument. Det är också vanligt att meddelanden kan sökas på ord eller kombinationer av ord i filnamn, rubriker eller hela texter.
Lag om ansvar för elektroniska anslagstavlor De elektroniska anslagstavlorna kan, enligt regeringen, utnyttjas för brottsliga förfaranden. Det finns inte underlag för några säkra bedömningar av hur omfattande de kriminella aktiviteterna är. Sådana aktiviteter torde dock förekomma regelbundet inom många elektroniska anslagstavlor och det finns ett flertal exempel på att elektroniska anslagstavlor använts för att sprida meddelanden med ett innehåll som allmänt sett är straffbart. Spridning av meddelanden med hjälp av elektroniska anslagstavlor omfattas enligt regeringen självfallet av gällande straffrättsliga regler. Om den som förmedlar meddelanden med hjälp av en elektronisk anslagstavla inte själv är att betrakta som gärningsman torde ibland ansvar för förmedlaren komma i fråga för medverkan till brott som en användare gjort sig skyldig till genom spridning av ett meddelande. Det är dock inte alltid säkert att brottsbalkens bestämmelser är tillräckliga för att på ett tillfredsställande sätt reglera ansvaret för spridning av meddelandet med hjälp av elektroniska anslagstavlor. Det har enligt regeringen varit särskilt svårt att spåra de användare som ursprungligen avsänt straffbara meddelanden. En reglering kan enligt regeringen inte ta sikte på vissa särskilda tillämpningar eller tekniska lösningar utan måste ges en generell utformning. Den enda tydliga avgränsningen av de olika företeelser som bör träffas av en reglering är att de avser förmedling av elektroniska medelanden. En reglering bör därför i princip omfatta alla tjänster för elektronisk förmedling av meddelanden. Med meddelande avses i lagen alla former av text, bild, ljud eller information i övrigt. Den som tillhandahåller en elektronisk anslagstavla är, enligt regeringen, den som kan bestämma över tjänstens användning, inklusive de tekniska och administrativa rutinerna. Tillhandahållaren avgör alltså i stor utsträckning vilket utrymme som ges för missbruk av tjänsten. För att åstadkomma bättre förutsättningar för att kunna hindra spridning av vissa slag av meddelanden bör enligt regeringen en särreglering inriktas på den som tillhandahåller tjänsten. Tillhandahållaren är den eller de som leder verksamheten där tjänsten erbjuds. Vem eller vilka dessa är får avgöras mot bakgrund av omständigheterna i det enskilda fallet. För att komma till rätta med det missbruk som förekommer bör, enligt regeringen, en reglering införas som klargör att en tillhandahållare skall hålla uppsikt över en tjänst. Regleringen bör också slå fast ett självständigt straffrättsligt ansvar för tillhandahållaren genom att denne blir skyldig att ta bort vissa slag av meddelanden. Dessutom bör enligt regeringen en reglering innehålla en skyldighet för tillhandahållaren att lämna viss information. Ett förslag utformat på detta sätt utgör en straffrättslig särreglering för IT-området. En sådan särreglering är dock enligt regeringen motiverad av att de problem som finns framstår som specifika för just det aktuella området.
Begränsningar av tillämpningsområdet Enligt regeringens förslag omfattar lagen inte tillhandahållande av enbart nät eller andra förbindelser för överföring av meddelanden eller anordningar som krävs för att man skall kunna använda sig av ett nät eller annan förbindelse. Lagen omfattar inte heller förmedling av meddelanden inom en myndighet eller mellan myndigheter eller inom ett företag eller en koncern. Vidare gäller lagen inte meddelanden som är avsedda bara för en viss mottagare eller en bestämd krets av mottagare (elektronisk post). Elektroniska anslagstavlor faller i allmänhet inte under den särskilda ansvarighetsregleringen i tryckfrihetsförordningen (TF) eller yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). I undantagsfall kan förmedling av meddelanden med hjälp av elektroniska anslagstavlor dock omfattas av grundlagsregleringen. Exempelvis torde en elektronisk anslagstavla under vissa särskilda förutsättningar omfattas av den s.k. bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket TF eller av den s.k. databasregeln i 1 kap. 9 § YGL. När grundlagarna är tillämpliga kan åtal bara väckas för vissa där särskilt angivna brott (tryckfrihetsbrott respektive yttrandefrihetsbrott). För grundlagsskyddade tjänster gäller vidare ett särskilt ansvarssystem med endast en i förväg utpekad person som ansvarig för innehållet. Inte heller i övrigt kan begränsningar för utövandet av dessa tjänster ställas upp i vanlig lag. När grundlagarna är tillämpliga i detta avseende kan alltså inte den nu föreslagna lagen tillämpas. För tydlighetens skull bör enligt regeringen detta framgå av den nya lagen.
Skyldighet att lämna viss information Enligt regeringens förslag skall tillhandahållaren lämna information till den som ansluter sig till en elektronisk anslagstavla om vem som tillhandahåller tjänsten och om i vilken utsträckning inkomna meddelanden blir tillgängliga för andra användare.
Skyldighet att hålla uppsikt och att ta bort vissa meddelanden Den som tillhandahåller en elektronisk anslagstavla skall, enligt regeringens förslag, ha sådan uppsikt över tjänsten som skäligen kan krävas med hänsyn till omfattningen och inriktningen av tjänsten. Det krävs inte att meddelanden förhandsgranskas. Om en användare sänder in ett meddelande som uppenbart har sådant innehåll som avses i brottsbalkens bestämmelser om uppvigling, hets mot folkgrupp, barnpornografibrott och olaga våldsskildring (16 kap. 5, 8, 10 a eller 10 b §§ brottsbalken) skall den som tillhandahåller tjänsten ta bort meddelandet från tjänsten eller på annat sätt förhindra vidare spridning av meddelandet. Detsamma gäller, enligt regeringens förslag, meddelanden där det är uppenbart att användaren genom att sända in meddelandet gjort ett intrång i upphovsrätt m.m. Skyldigheten skall enligt regeringen också gälla den som på tillhandahållarens uppdrag har uppsikt över tjänsten. Tillhandahållaren av en tjänst får enligt regeringens förslag en uttrycklig rätt att ta del av meddelanden som förekommer i tjänsten.
Straff och förverkande Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot skyldigheten att lämna information skall enligt regeringen kunna dömas till böter. Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot skyldigheten att ta bort eller på annat sätt förhindra vidare spridning av meddelanden av det slag som anges i lagen skall kunna dömas till böter eller fängelse i högst sex månader. Är brottet grovt skall straffskalan uppgå till fängelse i högst två år. I ringa fall skall inte något straffansvar inträda. Datorer eller andra hjälpmedel som använts vid brott mot bestämmelsen om skyldighet att förhindra spridning av vissa meddelanden får under vissa omständigheter förverkas. För att få till stånd effektiva lösningar på problemen med spridning av straffbara meddelanden genom globala kommunikationsnät krävs internationellt samarbete. Sverige bör, enligt regeringen, aktivt delta såväl i försök att få till stånd en självreglering av förhållandena på området som i diskussioner kring mer ingripande regleringar.
Motionerna
Motioner med anledning av propositionen I motion 1997/98:Ju8 av Gun Hellsvik m.fl. (m) hemställs att riksdagen avslår regeringens förslag till lag om elektroniska anslagstavlor i enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 1), att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om dels särlagstiftning mot brott begångna via datakommunikation (yrkande 2), dels samordning med Mediekommitténs förslag (yrkande 3). Svårigheterna med att bemöta brottslighet skall enligt Moderata samlingspartiets uppfattning i första hand mötas med bättre polisiära arbetsmetoder, inte lagstiftning som riskerar inskränka grundläggande demokratiska värden. Datakommunikation bör ses som vilket medium som helst. Brottsliga gärningar såsom barnpornografibrott, hets mot folkgrupp m.m. är och skall vara kriminaliserade och detta oavsett om brottet förövats via brev, telefax, telefonsamtal, datakommunikation eller samtal på en parkbänk. Det finns enligt motionärerna en svårighet i att spåra, identifiera och gripa personer som är misstänkta för att begå brottsliga handlingar med hjälp av tekniken, men i de flesta fall kan lagföring ske med stöd av gällande rätt, effektiva arbetsmetoder och tillräckliga ekonomiska eller personella resurser. Motionärerna motsätter sig att det införs särlagstiftning mot brott begångna via datakommunikation. IT-utvecklingens ökade möjligheter till fritt informationsflöde har medfört att det i den allmänna debatten ställts krav på exempelvis censur. Regeringens förslag utgör ett oönskat steg i den riktningen samtidigt som det måste ifrågasättas om syftet med lagförslaget kommer att uppnås. Konkret innebär regeringens förslag att innehavaren av en BBS åläggs en kontrollskyldighet som i praktiken blir omöjlig att leva upp till på grund av mängden meddelanden som vanligtvis strömmar in. Som exempel kan nämnas att Moderata samlingspartiets BBS har cirka 2 500 inloggningar varje dag. Tidsåtgången för att kontrollera samtliga inloggningar överstiger vida regeringens antagande om att en timme per vecka skulle räcka. Genom att ålägga innehavaren en kontrollskyldighet under hot om fängelsestraff skapas en risk för att innehavaren rensar bort meddelanden där innehavaren inte korrekt kan bedöma huruvida de är brottsliga. I det avseendet kan den föreslagna lagstiftningen få allvarliga konsekvenser för yttrandefriheten, informationsfriheten och därmed också för det demokratiska samhällsskicket som sådant. Utgångspunkten i en demokrati måste alltid vara att det fria ordet värnas, inte begränsas. Innehavaren av en BBS ges enligt förslaget en rätt att kontrollera alla former av meddelanden som skickas till fler än en person. Samma sekretess och integritetsskyddsregler som i dag gäller för vanliga brev borde enligt motionärerna gälla för elektroniska meddelanden. Den s.k. Mediekommittén har i sitt betänkande Grundlagsskydd för nya medier SOU 1997:49 lämnat förslag som bl.a. tar sikte på ansvarsfrågan för elektroniska anslagstavlor. Kommittén föreslår att innehavare av BBS skall kunna erhålla grundlagsskydd för databasverksamheten under förutsättning att utgivningsbevis gäller för verksamheten, dvs. att verksamheten ordnas på det sätt som föreskrivs i 1 kap. 9 § yttrandefrihetsgrundlagen. I regeringens förslag föreslås däremot att ensamansvar skall införas utan grundlagsskydd. Kommittén fann en sådan ordning orimlig då den ensamansvarige skulle få bära ansvaret för inlägg som kommer till anslagstavlan utifrån. Motionärerna anser det orimligt att den som i meddelande gör sig skyldig till handling som i andra sammanhang skulle behandlas som brottsliga inte själv får svara för detta utan att ansvar skall utkrävas av BBS-innehavaren. I motion 1997/98:Ju9 av Ingbritt Irhammar m.fl. (c) hemställs att riksdagen avslår proposition 1997/98:15 Ansvar för elektroniska anslagstavlor (yrkande 1). Regeringen uppmärksammar i propositionen att även meddelanden med straffbart innehåll kan spridas via elektroniska anslagstavlor, liksom på andra sätt. Det är dock enligt motionärerna mycket tveksamt om de föreslagna åtgärderna i propositionen kommer att få de effekter som eftersträvas. Dessutom är tillämpningsområdet oklart. Redan i dag rensar seriösa aktörer bort olämpliga meddelanden, och användare som missbrukar tjänster stängs av. Centerpartiet har tidigare avvisat systemet med straffrättsligt ansvar för den som tillhandahåller meddelanden via elektroniska medier. Eftersom lagen bara kan gälla information som tillhandahålls via datorer i Sverige skulle lagen ha mycket begränsad räckvidd eftersom användandet av de elektroniska anslagstavlorna och Internet så uppenbart sker utan hänsyn till nationsgränser. Lagförslaget utmärks av alltför många oklarheter och brist på precisering. Detta gäller bl.a. vad som avses med elektroniska anslagstavlor samt vem som skall anses som tillhandahållare av en sådan anslagstavla. Centerpartiet ställer sig tveksamt till om en lag om ansvarig utgivare för elektroniska anslagstavlor kommer åt problemen med att straffbart material sprids via elektroniska anslagstavlor. Insatserna bör koncentreras på att åstadkomma ökade möjligheter att straffa dem som avsänt det elektroniska meddelandet. Regeringen bör tillsammans med företag inom branschen utreda vilka möjligheter som finns att spåra avsändare till meddelanden med straffbart innehåll.
Motioner från den allmänna motionstiden 1997 I motion 1997/98:K325 av Per Bill och Ulf Kristersson (m) hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att det inte skall finnas krav på ansvarig utgivare för BBS:er. En BBS är enligt motionärerna till sin natur en mötesplats i ständig förändring. De samtal och debatter som förs på Internet och BBS:er är snarare att jämföra med vanliga samtal i den fysiska världen och ingen skulle där komma på tanken att hålla någon annan än upphovsmannen till ett yttrande ansvarig för dess innehåll. I grundlagen stadgas de grundläggande fri- och rättigheterna, bl.a. yttrandefrihet, informationsfrihet och mötesfrihet. Motionärerna anser inte att någon ansvarig utgivare skall behöva finnas för att en BBS-existens skall kunna omfattas av de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna. I motion 1997/98:K333 av Carl Bildt m.fl. (m) hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om yttrandefrihet på Internet (yrkande 10). Kommunikationen på Internet och på BBS:er kan ske i många olika former: genom enskild elektronisk post från en person till en annan, genom s.k. hemsidor på World Wide Web och på s.k. elektroniska anslagstavlor. Det förstnämnda, de enskilda breven, går naturligtvis inte att reglera utan mycket långtgående inskränkningar, men gentemot de senare, som är beroende av att en systemadministratör tillhandahåller en server var-ifrån hemsidan eller anslagstavlan administreras och lagras, avser regeringen att ingripa. Regeringen är enligt motionärerna inne på fel spår och kommer i bästa fall att åstadkomma ett slag i tomma luften. I sämsta fall kommer man, genom en otymplig lagstiftning som ställer orimliga krav på systemadministratörer, att driva Internetleverantörer från landet. I motion 1997/98:T911 av Mats Odell (kd) begärs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ansvarig utgivare av elektroniska anslagstavlor (yrkande 3). Sverige bör enligt motionären införa ett system med ansvariga utgivare av elektroniska anslagstavlor såväl som av olika Internettjänster. En ansvarig utgivare skall ha till uppgift att regelbundet kontrollera diskussionsforum och hemsidor för att se om olagligheter förekommer. Om olagligheter påträffas skall detta tas bort och den ansvarige utgivaren skall ställas inför rätta.
Utskottets bedömning Utvecklingen av informationstekniken är av mycket stor betydelse för samhällsutvecklingen. Det finns många fördelar med de nya möjligheter till kommunikation som utvecklingen ger upphov till. De elektroniska anslagstavlorna kan dock, som regeringen också påpekar, även utnyttjas för brottsliga förfaranden. Det finns därför, enligt utskottet, ett behov av reglering för att bygga upp ett rättsmedvetande för hanteringen av elektroniska anslagstavlor. Den föreslagna lagen kan enligt utskottet ha en viktig preventiv funktion. Genom den skyldighet att ta bort vissa slag av straffbara meddelanden som åläggs tillhandahållaren kommer självklart spridningen av sådana meddelanden med hjälp av elektroniska anslagstavlor att förekomma i mindre utsträckning. Elektroniska anslagstavlor åtnjuter som medium inte något särskilt grundlagsskydd. Några hinder enligt tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen föreligger därför inte mot den föreslagna lagen. Inte heller kan, enligt utskottet, den föreslagna lagen anses innebära en begränsning av yttrandefriheten enligt regeringsformen. När det gäller en myndighet som tillhandahåller en elektronisk anslagstavla anser utskottet att det är viktigt att påpeka att den föreslagna lagen inte innebär någon förändring i myndighetens skyldigheter att, enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen, t.ex. lämna ut allmänna handlingar. Detta innebär att en myndighet inte kan ta bort ett meddelande utan på annat sätt skall förhindra vidare spridning. Ett problem med den föreslagna lagen är att den bara kan gälla elektroniska anslagstavlor som tillhandahålls i Sverige. Utskottet ser därför positivt på att medlemsstaterna, enligt Europeiska rådets resolution av den 17 februari 1997 om olagligt och skadligt innehåll på Internet, uppmanas att påbörja vissa åtgärder. Medlemsstaterna skall bl.a. uppmuntra och underlätta självre-glerande system inklusive organ med företrädare för leverantörer och användare av Internettjänster. Vidare skall medlemsstaterna uppmuntra tillhandahållande av system för filtrering för användarna och införande av klassningssystem. Den föreslagna lagen utesluter, enligt utskottet, inte möjligheten för t.ex. företrädare för företag inom branschen och användare att genom t.ex. självreglering åstadkomma ytterligare hinder mot oönskad spridning av oacceptabla meddelanden. Utskottet tillstyrker bifall till propositionen samt avstyrker samtliga motioner.
Stockholm den 4 december 1997
På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s), Catarina Rönnung (s), Anders Björck (m), Axel Andersson (s), Widar Andersson (s), Birger Hagård (m), Barbro Hietala Nordlund (s), Birgitta Hambraeus (c), Pär-Axel Sahlberg (s), Jerry Martinger (m), Mats Berglind (s), Kenneth Kvist (v), Frank Lassen (s), Inger René (m) och Bo Könberg (fp).
Avvikande mening Birgit Friggebo (fp), Anders Björck (m), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m), Birgitta Hambraeus (c) och Bo Könberg (fp) anser att utskottets yttrande bort ha följande lydelse: Mediekommittén föreslog i sitt betänkande Grundlagsskydd för nya medier (SOU 1997:49) bl.a. att databasregeln i 1 kap. 9 § yttrandefrihetsgrundlagen skulle utvidgas. Genom utvidgningen skulle möjlighet ges till ett frivilligt grundlagsskydd för alla som med hjälp av elektromagnetiska vågor på särskild begäran tillhandahåller allmänheten upplysningar direkt ur ett register med upptagningar för automatisk databehandling. För närvarande finns denna möjlighet endast för massmedieföretag. Regeringen har i en lagrådsremiss den 6 november 1997 om tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområden - barnpornografifrågan m.m. anfört att det finns starka skäl som talar mot den föreslagna utvidgningen. Förslaget skulle ge ett frivilligt grundlagsskydd åt flera olika nya kommunikationsformer. I vissa fall skulle, enligt regeringen, även elektroniska anslagstavlor, digital TV och digital radio kunna komma att omfattas. Även om utvidgningen görs beroende av erhållande av utgivningsbevis får den, enligt regeringen, ses som omfattande, och en sådan utvidgning bör föregås av en mera ingående analys. Enligt utskottet bör ett förslag till lag om ansvar för elektroniska anslagstavlor beredas i det sammanhanget. Regeringen borde därför ha avvaktat med att lägga fram den nu aktuella propositionen. Den föreslagna lagen har enligt utskottet allvarliga nackdelar. Det är bl.a. mycket tveksamt om den skulle bli effektiv och komma åt problemen med att straffbart material sprids via elektroniska anslagstavlor, bl.a. eftersom lagen endast får en mycket begränsad räckvidd i och med att den bara kan gälla elektroniska anslagstavlor som tillhandahålls i Sverige. Redan i dag rensar seriösa aktörer bort olämpliga meddelanden. Enligt utskottet är det fel att, såsom föreslås i lagen, ålägga tillhandahållaren en kontrollskyldighet. Denna kontrollskydlighet skulle i praktiken bli omöjlig att leva upp till på grund av mängden av meddelanden som vanligtvis strömmar in. Denna kontrollskyldighet skulle dessutom kunna medföra att tillhandahållaren av rädsla för att brista i uppsikten rensar bort även oskyldiga meddelanden. I det avseendet riskerar den föreslagna lagstiftningen att få negativa begränsningar för yttrandefriheten och informationsfriheten. Utgångspunkten i en demokrati måste vara att det fria ordet värnas, inte begränsas. Enligt Europeiska rådets resolution av den 17 februari 1997 om olagligt och skadligt innehåll på Internet uppmanas medlemsstaterna att påbörja vissa åtgärder. Medlemsstaterna skall bl.a. uppmuntra och underlätta självreglerande system inklusive organ med företrädare för leverantörer och användare av Internettjänster, effektiva uppföranderegler för verksamheten samt eventuellt system för direktrapportering från allmänheten. Vidare skall medlemsstaterna uppmuntra tillhandahållande av system för filtrering för användarna och införande av klassningssystem. Enligt utskottet är det rätt tillvägagångssätt att företrädare för leverantörer och användare genom självreglerande system försöker komma till rätta med de avarter som kan uppstå i sammanhanget. Regeringen bör ta initiativ till detta. Enligt utskottet bör riksdagen med anledning av motionerna K325 och K333 yrkande 10 samt med bifall till motionerna Ju8 och Ju9 avslå propositionen. Motion T911 yrkande 3 avstyrks.
Innehållsförteckning
Sammanfattning........................................1 Propositionen.........................................1 Motionerna............................................1 Motioner väckta med anledning av proposition 1997/98:15 1 Motioner väckta under den allmänna motionstiden år 1997/98 2 Utskottet.............................................2 Hemställan 10 Reservationer........................................11 1. Avslag på propositionen (mom. 1) 11 2. Internationellt samarbete (mom. 2) 12 Bilagor 1. Regeringens lagförslag............................13 2. Konstitutionsutskottets yttrande 1997/98:KU7y.....15