Ekonomiska konsekvensanalyser
Betänkande 1996/97:JuU14
Justitieutskottets betänkande
1996/97:JUU14
Ekonomiska konsekvensanalyser
Innehåll
1996/97 JuU14
Sammanfattning
I detta betänkande behandlar utskottet Riksdagens revisorers förslag 1996/97:RR7 angående ekonomiska konsekvensanalyser och en motion som väckts med anledning av förslaget. Med anledning av revisorernas förslag om krav på ekonomiska konsekvensanalyser samt förslag om att regeringen till riksdagen skall redovisa erfarenheterna av den av revisorerna föreslagna ordningen med konsekvensanalyser tar utskottet ställning för ett tillkännagivande till regeringen. Utskottet avstyrker revisorernas förslag såvitt avser kapitalkostnader. Vidare avstyrker utskottet den motion som väckts angående nedläggningen av häktet i Östersund. Till betänkandet har fogats två särskilda yttranden (m samt fp, mp, kd och c).
Riksdagens revisorers förslag I förslag 1996/97:RR7 hemställer Riksdagens revisorer att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört om 1. kapitalkostnader, 2. krav på ekonomiska konsekvensanalyser och 3. regeringens redovisning till riksdagen.
Motionen 1996/97:Ju16 av Sigge Godin (fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om häktet i Östersund.
Utskottet
Inledning Bakgrunden till revisorernas granskning är ett förslag från utskottet om att Riksdagens revisorer skulle granska frågan om drifts- och samhällsekonomiska kalkylmodeller vid nybyggnad och avveckling av kriminalvårdens anläggningar. Revisorernas granskning tog sin utgångspunkt i kriminalvårdens verksamhet. Men frågan om hur ekonomiska konsekvensanalyser skall användas inför förändringar av statlig verksamhet är av generellt intresse. Därför har revisorerna valt att i förslaget ta upp mera principiella frågor. Detta har medfört att de frågor som tas upp i revisorernas rapport till stor del faller utanför utskottets beredningsområde. Utskottet har därför inhämtat yttrande från finansutskottet i ärendet, se bilaga.
Kapitalkostnader
Bakgrund Med vissa få undantag kännetecknas för närvarande anstalter och häkten av att det finns en ägare (Vasakronan) och en hyresgäst (kriminalvården). Frågan om hur effektivt Vasakronan utövar sitt fastighetsägaransvar är därför angelägen. En väsentlig del av den hyra som debiteras kriminalvården utgörs av kapitalkostnader, som består av kostnaden för eget respektive lånat kapital. Kostnaden för eget kapital bestäms utifrån det avkastningskrav som ägaren - i detta fall staten - fastställt för verksamheten. Den av staten fastställda avkastningen på eget kapital efter skatt motsvarar ?riskfri? ränta (t.ex. femårig statsobligation) plus ett tillägg. Vasakronan AB startade sin verksamhet i oktober 1993. Vasakronans fastighetsinnehav omfattar bl.a. kriminalvårdsanläggningar, s.k. specialfastigheter. En särskild utredare fick enligt regeringens beslut den 29 februari 1996 (dir. 1996:21) i uppdrag att göra en utvärdering av ombildningen av Byggnadsstyrelsen, m.m. Utredningen skulle bl.a. inriktas på hyressättningsprinciper. Utredaren har i ett delbetänkande Statens ändamålsfastigheter - principer för förvaltning och hyressättning (SOU 1996:187) tagit upp flera av de frågor revisorerna redovisar i sin rapport. Bl.a. föreslås att ändamålsfastigheterna på kriminalvårdens område bryts ut och överförs till ett särskilt bolag, Vasakronan Krim. I denna typ av bolag förutsätter utredaren att hyressättningen blir annorlunda eftersom hyresgästen bär en större del av risken. Soliditeten i de statliga ändamålsfastighetsbolagen bör enligt utredaren minskas från dagens 30 % till 10 %. Statens lokalförsörjningsverk har i december 1996 redovisat ett uppdrag till regeringen att följa och utvärdera lokalförsörjningsreformen. Verket föreslår bl.a. att statsmakterna skall ge klarare och mera specificerade regler för hyressättningen i statligt ägda ändamålsfastigheter och att ett Statens specialfastigheter AB bildas för att förvalta alla de statliga ändamålsfastigheter som inte behöver förvaltas i myndighetsform. Finansutskottet har nyligen i sitt betänkande 1996/97:FiU8 Myndigheternas lokalförsörjning behandlat ett annat förslag från Riksdagens revisorer (1995/96:RR11). Revisorerna tar även i detta sammanhang upp myndigheternas kapitalkostnader. Finansutskottet avstyrkte revisorernas förslag med hänvisning till regeringens kommande beredning av den pågående utredningens förslag.
Riksdagens revisorer Revisorerna konstaterar att den alternativa användningen av nuvarande anstalts- och häktesbestånd är starkt begränsad. Vidare är det enligt revisorernas bedömning inte självklart att den nu rådande ordningen med Vasakronans fastighetsinnehav är ekonomiskt fördelaktig för staten. Revisorerna utgår ifrån att den utredning (dir. 1996:21) som har i uppdrag att göra en utvärdering av ombildningen av Byggnadsstyrelsen, m.m. kommer att studera de ekonomiska motiven för att förvalta specialfastigheter - kriminalvårdsanläggningar - i bolag. Det är enligt revisorerna även angeläget att utredningen belyser på vilka grunder Vasakronan debiterar kriminalvården kapitalkostnader och därmed hur specialinvesteringar i fastigheter påverkar den hyreskostnad som debiteras. En slutrapport skall redovisas före utgången av juni 1997. Enligt Vasakronan har statens upplåningskostnad för anstalter och häkten minskat som resultat av en omplacering av lån från Riksgäldskontoret till den privata kapitalmarknaden. Det innebär enligt revisorerna således att lån i Riksgäldskontoret inte alltid är mest förmånliga för staten. Revisorerna föreslår att regeringen för riksdagen redovisar hur kostnaderna för lån i Riksgäldskontoret förhåller sig till kostnaderna hos andra långivare och på vilka grunder Riksgäldskontoret fastställer låntagarnas lånevillkor.
Finansutskottet I likhet med revisorerna utgår finansutskottet i sitt yttrande över det nu aktuella förslaget från att frågan om s.k. specialfastigheter även fortsättningsvis skall ingå i Vasakronans fastighetsinnehav eller förvaltas i annan ordning, t.ex. i myndighetsform i stället för bolag kommer att prövas i samband med beredningen av Lokalförsörjningsverkets och den särskilde utredarens förslag. Likaså utgår finansutskottet från att frågan om grunderna för statens avkastningskrav för Vasakronans verksamhet avseende anstalter och häkten kommer att tas upp i detta sammanhang. Vad gäller statens upplåningskostnader framhåller finansutskottet vad den särskilde utredaren anför i ovan angivna betänkande (SOU 1996:187) att man inte skall överskatta den merkostnad som uppstår om finansiering av ändamålsfastigheter sker via ett statligt bolag. Ett statligt bolag som har säkra intäkter från statliga hyresgäster bör kunna låna upp på marknaden till villkor som inte skiljer sig nämnvärt från villkoren för den statliga upplåningen. Finansutskottet betonar vidare att Riksgäldskontoret är en dominerande aktör på den svenska penningmarknaden. Kontoret följer en i förväg redovisad upplåningsplan. En god likviditet och förutsägbarhet förutsätts ge den lägsta kostnaden för staten som helhet. Mindre aktörer som t.ex. Vasakronan kan enligt finansutskottet möjligen utnyttja korta svängningar på marknaden och kan därmed tillfälligtvis komma att låna till villkor som är lika goda eller kanske till och med bättre än Riksgäldskontorets. Staten har en högre kreditvärdighet på marknaden än ett statligt aktiebolag och får därmed bättre kreditvillkor. Att upplåningen sker genom Riksgäldskontoret är enligt finansutskottet sannolikt det mest rationella och långsiktigt mest fördelaktiga. Riksdagen har i annat sammanhang ställt sig bakom att Riksgäldskontoret för att täcka sina kostnader för sin upplåning åt andra statliga myndigheter får ta ut en mindre avgift i form av ett pålägg på den ränta som kontoret betalar för sin upplåning. Även med beaktande av denna kostnad och myndighetens/bolagets egna kostnader torde enligt finansutskottet lån i Riksgäldskontoret vara fördelaktigare än direkta lån på den öppna marknaden. I sitt yttrande utgår finansutskottet från att dessa frågor kommer att tas upp i beredningen av utredningsförslagen. Finansutskottet ser inte anledning för justitieutskottet att göra ett tillkännagivande till regeringen med anledning av revisorernas utlåtande i denna fråga och anser att yrkande 1 i revisorernas förslag bör avstyrkas.
Justitieutskottet Det ankommer inte på justitieutskottet att ta ställning till frågan om formerna för den statliga upplåningen och därmed sammanhängande frågor. I likhet med finansutskottet utgår utskottet dock från att de nu aktuella frågorna kommer att tas upp i beredningen av de ovannämnda utredningsförslagen. Utskottet avstyrker i likhet med finansutskottet bifall till förslaget i denna del.
Ekonomiska konsekvensanalyser
Bakgrund Riksdagen har vid ett flertal tillfällen framhållit vikten och betydelsen av att propositionerna innehåller genomarbetade konsekvensanalyser av de förslag som föreläggs riksdagen. Krav finns att regeringen bl.a. skall redovisa bedömningar av statsfinansiella konsekvenser och samhällsekonomiska effekter av sina förslag. Även förslag till ny lagstiftning bör innehålla genomarbetade konsekvensanalyser (se t.ex. bet. 1993/94:KU30). Konstitutionsutskottet utförde våren 1994 en granskning av förekomsten och utformningen av konsekvensanalyser i propositioner behandlade av riksdagen under år 1993. Övriga utskott gavs tillfälle att genom yttranden redovisa sina erfarenheter av beredningen av sådana förslag där konsekvensanalyser fanns redovisade. Konstitutionsutskottet ansåg att arbetet med konsekvensanalyser måste fortsätta. Riktlinjer och metoder för analysernas utformning måste utvecklas. Härvid borde hänsyn tas bl.a. till att konsekvensanalyserna kan underlätta såväl riksdagens som regeringens efterföljande uppföljnings- och utvärderingsarbete. Konstitutionsutskottet utgick mot bakgrund av det regelreformeringsarbete som pågick i Regeringskansliet från att regeringen även i fortsättningen med stor uppmärksamhet skulle följa behovet av genomarbetade konsekvensanalyser. Som framgår av ett cirkulär från Statsrådsberedningen och Finans- och Civildepartementen (numera Inrikesdepartementet) har varje departement ansvar för att konsekvensutredningar görs i de författningsärenden som handläggs i departementen (C 1989:7). Av cirkuläret framgår att det även är viktigt att man bedömer konsekvenserna av de regler som riksdagen eller regeringen beslutar genom lagar och förordningar. Konsekvenserna av förordningsförslag skall redovisas i skriftlig form. I 1991 års budgetproposition framhölls att konsekvensutredningar i regelgivningssammanhang skall belysa effekterna - ekonomiska och andra - av regeln (bil. 2). Av 1993 års budgetproposition framgår att regelreformeringsarbetet syftar till att åstadkomma regelsystem som tillgodoser de övergripande samhälleliga målen till en så låg samhällsekonomisk kostnad som möjligt (bil. 8).
Riksdagens revisorer Revisorernas granskning syftade bl.a. till att studera kvaliteten på den information som ligger till grund för regeringens beslut vid förestående förändringar av anstalts- och häktesorganisationen. Med kvalitet avsågs bl.a. i vilken omfattning ekonomiska konsekvensanalyser var en del av beslutsunderlaget liksom omfattning och innehåll i eventuella kalkyler. Granskningen genomfördes i form av fallstudier där framför allt fallstudien avseende regeringens beslut att stänga häktet i Östersund våren 1995 kom att ligga till grund för revisorernas överväganden. Revisorerna konstaterade att det är unikt att ekonomiska konsekvensanalyser över huvud taget redovisas inför förestående beslut att förändra anstalts- och häktesorganisationen. Sådana fanns dock avseende häktet i Östersund, och revisorerna valde då att granska det underlag som låg till grund för regeringens beslut att stänga häktet. Revisorerna ifrågasatte om nedläggningen av häktet var såväl kriminalvårdsekonomiskt och statsfinansiellt som samhällsekonomiskt motiverad. Granskningen avsåg kriminalvården, men frågan om ekonomiska konsekvensanalyser är av generellt intresse vid förestående förändringar av statligt finansierad verksamhet. I rapporten utvecklar revisorerna sin syn på användningen av ekonomiska konsekvensanalyser i statsförvaltningen.
Regler och riktlinjer för ekonomiska konsekvensanalyser
Begreppet ekonomiska konsekvensanalyser behandlas mer eller mindre utförligt, skriver revisorerna, i olika förordningar, direktiv och cirkulär. Samtidigt har behovet av ekonomiska konsekvensanalyser i olika sammanhang kommenterats i ett antal propositioner och utskottsbetänkanden. Revisorerna anser att kravet på ekonomiska konsekvensanalyser inte bör begränsas till föreskrifter och råd utan även gälla andra typer av beslut. Revisorerna anser att direktiven till kommittéer och särskilda utredare i tillämpliga delar bör kunna ligga till grund för Regeringskansliets beredningsarbete inför t.ex. mer genomgripande verksamhetsförändringar.
Val av kalkylmodell
Vedertagna modeller och principer för upprättandet av ekonomiska konsekvensanalyser finns bl.a. utvecklade av Riksrevisionsverket och Statskontoret. De ekonomiska konsekvensanalyser som skall ingå i regeringens beslutsunderlag bör genomföras enligt vedertagna principer. I statsförvaltningen bör så långt möjligt en enhetlig kalkylmodell användas. I de fall ekonomiska konsekvensanalyser utgjort underlag för beslut är det enligt revisorernas mening även av intresse att efter viss tid följa upp beslut och med hjälp av efterkalkyler studera det faktiska utfallet.
När skall ekonomiska konsekvensanalyser upprättas?
Revisorerna är av den uppfattningen att det inte är bristande tillgång till kompetens, metoder för kalkylering eller relevanta kalkylmodeller som är förklaringen till att beslutsunderlag sällan omfattar ekonomiska konsekvensanalyser. Som bl.a. framgår av Statskontorets remissvar är snarare den troliga förklaringen att regeringen inte i tillräcklig utsträckning efterfrågat ett sådant beslutsunderlag. Det kan bl.a. bero på tidsbrist i Regeringskansliet. Revisorerna anser att det åvilar regeringen att ställa krav på ett underlag av god kvalitet inför beslut om att förändra eller ompröva statligt finansierad verksamhet. Det innebär bl.a. att ekonomiska konsekvensanalyser bör tas fram som underlag för beslut. Revisorerna har också i ett flertal granskningar funnit betydande brister i de ekonomiska konsekvensanalyserna. Revisorerna anser att kravet på ett beslutsunderlags innehåll och omfattning måste ställas i relation till de effekter ett beslut kan förväntas få. Att utarbeta ett beslutsunderlag är förknippat med vissa kostnader. Därmed måste värdet av ett bättre beslutsunderlag ställas mot de kostnader som arbetet för med sig. Det innebär att den som fattar beslut - riksdagen, regeringen eller någon myndighet - från fall till fall måste pröva om ekonomiska konsekvensanalyser skall läggas till grund för ett beslut. I de fall ett beslut inom en myndighet kan förväntas påverka andra verksamhetsområden - om t.ex. en kostnadsminskning inom ett verksamhetsområde påverkar kostnaderna inom ett annat - är det angeläget att en genomarbetad statsfinansiell konsekvensanalys utgör underlag för beslut. Som framgår av verksförordningen har myndighetschefen ett ansvar för att en god hushållning med statens medel sker. När så är påkallat bör myndigheten göra ansvarigt departement medvetet om att beslutet kan förväntas få konsekvenser för andra verksamhetsområden.
Krav på ekonomiska konsekvensanalyser
Revisorerna inser att det är både svårt och resurskrävande att utarbeta ett beslutsunderlag i form av genomarbetade ekonomiska konsekvensanalyser. Problemen består främst i att vissa intäkter och kostnader kan vara svåra att beräkna. Samtidigt är det emellertid svårt att finna bra alternativ till ekonomiska konsekvensanalyser för att minska den osäkerhet som föreligger i en bestämd beslutssituation. Revisorerna föreslår att regeringen för riksdagen redovisar för vilken typ av beslut regeringen har för avsikt att fortsättningsvis utarbeta ekonomiska konsekvensanalyser. Därmed bör enligt revisorernas mening riksdagens möjligheter att följa upp och utvärdera regeringens arbete underlättas. Ansvariga politiker eller tjänstemän kan fatta sina beslut med utgångspunkt från dessa beräkningar. Den av revisorerna föreslagna ordningen bygger på att beslutsfattarna i en given beslutssituation skall ges förutsättningar att välja de bästa åtgärderna - alternativen - givet t.ex. det sparkrav som verksamheten ålagts alternativt den investeringsram som avsatts. Särskilt i de fall regeringen ställer krav på förkalkyler bör regeringen även ange krav på efterkalkyler. Dessa krav bör bl.a. avse frågan om när efterkalkyler bör utarbetas, men också hur omfattande de bör vara. Revisorerna föreslår att regeringen i myndigheternas regleringsbrev preciserar sina krav på efterkalkyler.
Revisorerna föreslår slutligen att regeringen under nästa mandatperiod för riksdagen redovisar erfarenheter av den av revisorerna föreslagna nya ordningen avseende ekonomiska konsekvensanalyser. En sådan redovisning bör knyta an till de verksamhetsområden och den typ av beslut som regeringen angivit som särskilt angelägna att belysa med hjälp av ekonomiska konsekvensanalyser.
Finansutskottet Finansutskottet delar i sitt yttrande revisorernas uppfattning att ekonomiska konsekvensanalyser kan vara ett värdefullt hjälpmedel inför beslut där olika handlingsalternativ övervägs. Samtidigt är det naturligtvis så som revisorerna framhåller att vilken betydelse de ekonomiska konsekvensanalyserna skall tillmätas i ett ärende avgörs av beslutsfattarna. Analyserna kan inte heller ersätta annan typ av information som beslutsunderlag men utgör ett värdefullt komplement. Som alltid innebär besluten en sammanvägning av olika faktorer där inte minst de politiska värderingarna spelar en viktig roll. Att utarbeta ekonomiska konsekvensanalyser kan vara förenat med både svårigheter och krav på resurser. Enligt finansutskottet måste, såsom revisorerna anför, kravet på ett beslutsunderlags innehåll och omfattning ställas i relation till de effekter ett beslut kan förväntas få. Det innebär att den som fattar beslut - riksdagen, regeringen eller någon myndighet - från fall till fall måste pröva om ekonomiska konsekvensanalyser skall läggas till grund för ett beslut. Finansutskottet anser det således inte meningsfullt att ställa generella krav på ekonomiska konsekvensanalyser. Finansutskottet har i likhet med revisorerna redovisat att det finns vedertagna modeller och principer för hur och när ekonomiska konsekvenskalkyler skall upprättas. Det är angeläget att detta görs som underlag för beslut på olika nivåer av myndigheter, regering och riksdag där det är relevant. Vad som är relevant avgör ytterst beslutsfattaren. Det är således riksdagen som noggrant skall pröva vilket underlag som krävs för att ta ställning till förslagen i propositionerna. Kraven kan inte anges generellt i förväg utan får prövas från fall till fall. Enligt finansutskottet kan det, såsom revisorerna också föreslår, vara lämpligt att regeringen om några år, dvs. under nästa mandatperiod, redovisar hur och i vilken omfattning regeringen och riksdagen har använt ekonomiska konsekvensanalyser som del av underlaget för sina beslut. Finansutskottet har i likhet med revisorerna framhållit att det, i de fall ekonomiska konsekvensanalyser utgjort underlag för beslut, är av intresse att efter en viss tid följa upp besluten och med hjälp av efterkalkyler studera det faktiska utfallet. Svårigheterna att utarbeta efterkalkyler är snarlika dem som gäller för förkalkyler. Det är svårt att avgöra när en efterkalkyl skall utarbetas. Dessutom kan det vara så att de förutsättningar som förelåg vid utarbetandet av förkalkylen avsevärt har förändrats vid tillfället för efterkalkylen. Genom efterkalkyler kan enligt finansutskottet dock värdefull erfarenhet tas till vara, vilket även kan minska kostnaderna för kalkyler i framtiden. Efterkalkyler kan ge erfarenheter som bidrar till att förbättra framtida kalkyler. Även riksdagens möjligheter att följa upp och utvärdera de beslut som fattats av regeringen underlättas om efterkalkyler utarbetas. Finansutskottet anser att vad det anfört om krav på ekonomiska konsekvensanalyser och regeringens redovisning med anledning av yrkandena 2 och 3 i revisorernas förslag bör justitieutskottet föreslå riksdagen att som sin mening ge regeringen till känna.
Justitieutskottet Det ankommer inte på justitieutskottet att pröva frågan om krav på ekonomiska konsekvensanalyser och regeringens redovisning inom områden som faller utanför utskottets utgiftsområde; i dessa mer principiella frågor ankommer det på finansutskottet att ta ställning. I sitt yttrande framhåller finansutskottet att vad det anfört ovan i frågan med anledning av yrkandena 2 och 3 i revisorernas förslag bör ges regeringen till känna. Justitieutskottet har inte någon annan uppfattning.
Häktet i Östersund
Bakgrund Våren 1995 beslutade regeringen att lägga ned sju anstalter och två häkten, bland dessa häktet i Östersund. Riksdagens revisorer har genomfört sin granskning i form av fallstudier. Fallstudien avseende nedläggning av ett häkte avser beslutet om nedläggningen av häktet i Östersund. Motiven för att välja Östersund har enligt revisorerna varit flera. Inför beslutet om att lägga ned häktet i Östersund har vissa ekonomiska beräkningar redovisats. Dessa beräkningar avser dels kostnader och kostnadsbesparingar för kriminalvården, dels vissa tillkommande kostnader för andra berörda myndigheter (t.ex. polis, åklagare och advokater).
Riksdagens revisorer Såvitt gäller regeringens beslut att lägga ned häktet i Östersund konstaterar revisorerna i en granskningspromemoria (se bilaga 1 i Revisorernas förslag) att det underlag som låg till grund för beslutet var ofullständigt och missvisande (s. 26). De kompletterande beräkningar som revisorerna genomför visar att beslutet ledde till betydande tillkommande kostnader. Revisorerna utesluter inte att nedläggningen var både statsfinansiellt och samhällsekonomiskt olönsam. I den slutliga skrivelsen har revisorerna modifierat sitt ställningstagande jämfört med i granskningspromemorian och utgår från att regeringens förslag om statsfinansiella åtgärder är baserade på makroekonomiska överväganden med samhällsekonomins bästa i åtanke. I de fall regeringen fattar beslut som avser t.ex. ett sparkrav inom ett verksamhetsområde är det angeläget att beslutet fattas med utgångspunkt i ett fullständigt underlag, anför revisorerna. Ett sådant underlag kan - i enlighet med vad Finansdepartementet anför i sitt yttrande över granskningspromemorian - bestå av en förteckning över valda jämförelsealternativ där dessa rangordnas sinsemellan efter konsekvenser för berörd myndighet, staten som helhet samt berörda i samhället i övrigt. Om en besparing i en del av statsförvaltningen leder till ökade kostnader i andra delar av förvaltningen så att den totala besparingseffekten uteblir är naturligtvis denna besparing felaktigt utformad.
Motionen I motion Ju16 (fp) sägs att noggranna konsekvensanalyser måste göras vid omorganisationer. Detta har inte skett fullt ut inför nedläggningen av häktet i Östersund, anför motionären, och resultatet är skrämmande. Motionären drar slutsatsen att häktet i Östersund måste återupprättas. Riksdagens revisorers krav på ekonomiska konsekvensanalyser bör bifallas. Den logiska följden härav blir att regeringen även bör se över beslutet att lägga ner häktet i Östersund. Detta bör enligt motionären riksdagen ge regeringen till känna.
Finansutskottet Finansutskottet understryker i sitt yttrande att det är viktigt att alternativen till ett beslut framgår tydligt. Det är inte ett alternativ att avstå från att lägga ned häktet utan alternativet i detta fall är att genomföra en annan besparing, att lägga ned ett annat häkte. De ekonomiska konsekvenskalkylerna kan utgöra underlag för att välja den åtgärd som ger den nödvändiga besparingen till minsta möjliga skada för kriminalvården och för andra berörda myndigheter. Finansutskottet behandlar vid minst två tillfällen per år förslag till inriktning av budgetpolitiken. De förslag som behandlas innebär ofta krav på förstärkningar av statsfinanserna. Som grund för dessa förslag ligger makroekonomiska bedömningar av det ekonomiska läget samt förslag till inriktning av den ekonomiska politiken i syfte att uppnå vissa samhällsekonomiska effekter som lägre räntor, stabila priser och ökad produktion och sysselsättning. Samhällsekonomiska effekter förutsätts således vara beaktade. De makroekonomiska analyser som ligger till grund för inriktningen av budgetpolitiken ger ett klart belägg för att budgetunderskottet måste reduceras. Besparingskravet på kriminalvården är en del i arbetet med att uppnå detta mål. I fallet avseende häktet i Östersund visade även tämligen enkla sammanställningar av data att förutsättningarna för att behålla Östersundshäktet skilde sig ofördelaktigt från de andra jämförbara häktena. Häktet i Östersund hade lägre beläggningsgrad än andra jämförbara häkten, högre kostnad per tillgänglig plats samt väsentligt högre kostnad per producerat vårddygn än andra häkten (se tabell 4.1 i revisorernas rapport). Dessutom uppgav Kriminalvårdsstyrelsen att häktet i Östersund vid fortsatt drift skulle behöva byggas om för att uppnå en humanare utformning. Finansutskottet konstaterar att den i detta sammanhang nödvändiga diskussionen om för- och nackdelar med andra besparingsalternativ saknas. Mot denna bakgrund anser utskottet att motionären drar alltför långtgående slutsatser av sin analys. Enligt finansutskottet bör därför motionen avstyrkas av justitieutskottet.
Justitieutskottet Utskottet vill inleda med att konstatera att det är angeläget att konsekvenserna av olika handlingsalternativ analyseras innan beslut fattas. Detta gäller särskilt inom ett integrerat område som rättsväsendet där t.ex. ett beslut om besparing inom ett område kan påverka kostnaderna inom ett annat område. Ett exempel kan vara häktet i Östersund där nedläggningen av häktet medfört förutsedda kostnadsökningar för bl.a. polisen. Detta redovisades också i den framställning från Kriminalvårdsstyrelsen som låg till grund för regeringens beslut om nedläggning. Alternativet till beslutet om att lägga ned häktet i Östersund var inte att behålla verksamheten inom kriminalvården oförändrad utan att göra en annan besparing inom detta område, t.ex. att lägga ned ett annat häkte. Det har enligt justitieutskottets mening inte framkommit att nedläggningen av häktet i Östersund vid en sådan jämförelse skulle ha varit statsfinansiellt eller samhällsekonomiskt ofördelaktig. Inte heller har det framkommit skäl som i ett kriminalvårdsperspektiv talar för att det var ofördelaktigt att genomföra besparingen genom nedläggningen av häktet i Östersund. Utskottet avstyrker bifall till motion Ju16.
Hemställan
Utskottet hemställer 1. beträffande kapitalkostnader att riksdagen avslår Riksdagens revisorers förslag 1996/97:RR7 i denna del (yrkande 1), 2. beträffande ekonomiska konsekvensanalyser att riksdagen med anledning av Riksdagens revisorers förslag 1996/97:RR7 i denna del (yrkandena 2 och 3) som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 3. beträffande häktet i Östersund att riksdagen avslår motion 1996/97:Ju16.
Stockholm den 10 april 1997
På justitieutskottets vägnar
Gun Hellsvik
I beslutet har deltagit: Gun Hellsvik (m), Lars-Erik Lövdén (s), Birthe Sörestedt (s), Göran Magnusson (s), Sigrid Bolkéus (s), Göthe Knutson (m), Märta Johansson (s), Margareta Sandgren (s), Siw Persson (fp), Ann-Marie Fagerström (s), Maud Ekendahl (m), Kia Andreasson (mp), Rolf Åbjörnsson (kd), Helena Frisk (s), Jeppe Johnsson (m) och Görel Thurdin (c).
Särskilda yttranden
1. Häktet i Östersund Gun Hellsvik (m), Göthe Knutson (m), Maud Ekendahl (m) och Jeppe Johnsson (m) anför: Vi har i tidigare sammanhang framhållit vikten av ekonomiska konsekvensanalyser. Som exempel kan nämnas att vi i en reservation i utskottets betänkande över årets budgetproposition förutsatte att Kriminalvårdsstyrelsen och regeringen inte skulle ta slutlig ställning i fråga om lokalisering av häkten och anstalter förrän konsekvensanalyser i det enskilda fallet förelåg. Vi har i tidigare sammanhang också framhållit att man vid överväganden om organisationsförändringar i den offentliga sektorn inte kan begränsa sig till att enbart analysera effekterna på den verksamhet som närmast berörs även om detta är det mest väsentliga; även andra samhällsekonomiska följder måste tas med innan statsmakterna fattar beslut om förändringar. Vid behandlingen i riksdagen av anslaget till kriminalvården för innevarande budgetår föreslog vi ett i förhållande till regeringens förslag ökat anslag om 75 miljoner kronor, och också år 1995 föreslog vi ett högre anslag än regeringen. En majoritet av riksdagens ledamöter valde dock i båda fallen att stödja regeringens förslag. Enligt vår mening är nedläggningen av häktet i Östersund ett beklagligt exempel på hur otillräckligt det ekonomiska anslaget till kriminalvården nu blivit.
2. Häktet i Östersund Siw Persson (fp), Kia Andreasson (mp), Rolf Åbjörnsson (kd) och Görel Thurdin (c) anför: Enligt vår mening kan vikten av ekonomiska konsekvensanalyser inte nog betonas. Väl utförda utgör dessa analyser en förutsättning för att statsfinansiellt och långsiktigt samhällsekonomiskt fördelaktiga beslut skall kunna fattas. Liksom på andra områden krävs det inom rättsväsendet att de ekonomiska analyserna inte enbart tar sikte på det område som är föremål för beslut om t.ex. neddragning; de tänkbara effekterna av ett beslut måste ses i ett bredare perspektiv. Utgångspunkten bör därför vara att åstadkomma ett underlag som gör det möjligt att bedöma hur ett beslut påverkar inte endast samtliga områden inom t.ex. rättsväsendet utan även andra samhällssektorer.
Finansutskottets yttrande
1996/97:FiU2y
Ekonomiska konsekvensanalyser
Till justitieutskottet Justitieutskottet har beslutat bereda finansutskottet tillfälle att senast den 7 mars 1997 yttra sig över Riksdagens revisorers förslag 1996/97:RR7 angående ekonomiska konsekvensanalyser jämte motion 1996/97:Ju16. Bakgrunden till revisorernas granskning är ett förslag från justitieutskottet. Utskottet föreslog att Riksdagens revisorer skulle granska frågan om drifts- och samhällsekonomiska kalkylmodeller vid nybyggnad och avveckling av kriminalvårdens anläggningar. Revisorernas granskning tog sin utgångspunkt i kriminalvårdens verksamhet. Men frågan om hur ekonomiska konsekvensanalyser skall användas inför förändringar av statlig verksamhet är av generellt intresse. Därför har revisorerna valt att i förslaget ta upp mera principiella frågor.
Revisorernas förslag till beslut Riksdagens revisorer föreslår 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört om kapitalkostnader, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört om krav på ekonomiska konsekvensanalyser, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört om regeringens redovisning till riksdagen.
Motionsyrkandet I motion 1996/97:Ju16 av Sigge Godin (fp) hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om häktet i Östersund.
Revisorernas förslag
Kapitalkostnader Revisorerna konstaterar att den alternativa användningen av nuvarande anstalts- och häktesbestånd är starkt begränsad. Med vissa få undantag kännetecknas för närvarande anstalter och häkten av att det finns en ägare (Vasakronan) och en hyresgäst (kriminalvården). Frågan om hur effektivt Vasakronan utövar sitt fastighetsägaransvar är därför angelägen. En väsentlig del av den hyra som debiteras kriminalvården utgörs av kapitalkostnader, som består av kostnaden för eget respektive lånat kapital. Kostnaden för eget kapital bestäms utifrån det avkastningskrav som ägaren - i detta fall staten - fastställt för verksamheten. Den av staten fastställda avkastningen på eget kapital efter skatt motsvarar ?riskfri? ränta (t.ex. 5- årig statsobligation) plus ett tillägg. Vasakronan AB startade sin verksamhet i oktober 1993. Vasakronans fastighetsinnehav omfattar bl.a. kriminalvårdsanläggningar, s.k. specialfastigheter. Att denna ordning är ekonomiskt fördelaktig för staten är enligt revisorernas bedömning inte självklart. Revisorerna utgår ifrån att den utredning (dir. 1996:21) som har i uppdrag att göra en utvärdering av ombildningen av Byggnadsstyrelsen, m.m. kommer att studera de ekonomiska motiven för att förvalta specialfastigheter - kriminalvårdsanläggningar - i bolag. Det är även angeläget att utredningen belyser på vilka grunder Vasakronan debiterar kriminalvården kapitalkostnader och därmed hur specialinvesteringar i fastigheter påverkar den hyreskostnad som debiteras. En slutrapport skall redovisas före utgången av juni 1997. Enligt Vasakronan har statens upplåningskostnad för anstalter och häkten minskat som resultat av en omplacering av lån från Riksgäldskontoret till den privata kapitalmarknaden. Det innebär således att lån i Riksgäldskontoret inte alltid är mest förmånliga för staten. Revisorerna föreslår att regeringen för riksdagen redovisar hur kostnaderna för lån i Riksgäldskontoret förhåller sig till kostnaderna hos andra långivare och på vilka grunder Riksgäldskontoret fastställer låntagarnas lånevillkor.
Ekonomiska konsekvensanalyser Revisorernas granskning syftade bl.a. till att studera kvaliteten på den information som ligger till grund för regeringens beslut vid förestående förändringar av anstalts- och häktesorganisationen. Granskningen genomfördes i form av fallstudier där framför allt fallstudien avseende regeringens beslut att stänga häktet i Östersund våren 1995 kom att ligga till grund för revisorernas överväganden. Revisorerna konstaterade att det är unikt att ekonomiska konsekvensanalyser över huvud taget redovisas inför förestående beslut att förändra anstalts- och häktesorganisationen. Sådana fanns dock avseende häktet i Östersund, och revisorerna valde då att granska det underlag som låg till grund för regeringens beslut att stänga häktet. Revisorerna ifrågasatte om nedläggningen av häktet var såväl kriminalvårdsekonomiskt och statsfinansiellt som samhällsekonomiskt motiverad. Frågan om ekonomiska konsekvensanalyser är av generellt intresse vid förestående förändringar av statligt finansierad verksamhet anser revisorerna och utvecklar i rapporten sin syn på användningen av ekonomiska konsekvensanalyser i statsförvaltningen. * Regler och riktlinjer för ekonomiska konsekvensanalyser Begreppet ekonomiska konsekvensanalyser behandlas mer eller mindre utförligt, skriver revisorerna, i olika förordningar, direktiv och cirkulär. Samtidigt har behovet av ekonomiska konsekvensanalyser i olika sammanhang kommenterats i ett antal propositioner och utskottsbetänkanden. Revisorerna anser att kravet på ekonomiska konsekvensanalyser inte bör begränsas till föreskrifter och råd utan även gälla andra typer av beslut. Revisorerna anser att direktiven till kommittéer och särskilda utredare i tillämpliga delar bör kunna ligga till grund för regeringskansliets beredningsarbete inför t.ex. mer genomgripande verksamhetsförändringar. * Val av kalkylmodell Vedertagna modeller och principer för upprättandet av ekonomiska konsekvensanalyser finns bl.a. utvecklade av Riksrevisionsverket och Statskontoret. De ekonomiska konsekvensanalyser som skall ingå i regeringens beslutsunderlag bör genomföras enligt vedertagna principer. I statsförvaltningen bör så långt möjligt en enhetlig kalkylmodell användas. * När skall ekonomiska konsekvensanalyser upprättas? Revisorerna är av den uppfattningen att det inte är bristande tillgång till kompetens, metoder för kalkylering eller relevanta kalkylmodeller som är förklaringen till att beslutsunderlag sällan omfattar ekonomiska konsekvensanalyser. Som bl.a. framgår av Statskontorets remissvar är snarare den troliga förklaringen att regeringen inte i tillräcklig utsträckning efterfrågat ett sådant beslutsunderlag. Det kan bl.a. bero på tidsbrist i regeringskansliet. Revisorerna anser att det åvilar regeringen att ställa krav på ett underlag av god kvalitet inför beslut om att förändra eller ompröva statligt finansierad verksamhet. Det innebär bl.a. att ekonomiska konsekvensanalyser bör tas fram som underlag för beslut. Revisorerna har också i ett flertal granskningar funnit betydande brister i de ekonomiska konsekvensanalyserna. Revisorerna anser att kravet på ett beslutsunderlags innehåll och omfattning måste ställas i relation till de effekter ett beslut kan förväntas få. Att utarbeta ett beslutsunderlag är förknippat med vissa kostnader. Därmed måste värdet av ett bättre beslutsunderlag ställas mot de kostnader som arbetet för med sig. Det innebär att den som fattar beslut - riksdagen, regeringen eller någon myndighet - från fall till fall måste pröva om ekonomiska konsekvensanalyser skall läggas till grund för ett beslut. I de fall ett beslut inom en myndighet kan förväntas påverka andra verksamhetsområden - om t.ex. en kostnadsminskning inom ett verksamhetsområde påverkar kostnaderna inom ett annat - är det angeläget att en genomarbetad statsfinansiell konsekvensanalys utgör underlag för beslut. Som framgår av verksförordningen har myndighetschefen ett ansvar för att en god hushållning med statens medel sker. När så är påkallat bör myndigheten göra ansvarigt departement medvetet om att beslutet kan förväntas få konsekvenser för andra verksamhetsområden.
* Krav på ekonomiska konsekvensanalyser Revisorerna inser att det är både svårt och resurskrävande att utarbeta ett beslutsunderlag i form av genomarbetade ekonomiska konsekvensanalyser. Problemen består främst i att vissa intäkter och kostnader kan vara svåra att beräkna. Samtidigt är det emellertid svårt att finna bra alternativ till ekonomiska konsekvensanalyser för att minska den osäkerhet som föreligger i en bestämd beslutssituation. Revisorerna föreslår att regeringen för riksdagen redovisar för vilken typ av beslut regeringen har för avsikt att fortsättningsvis utarbeta ekonomiska konsekvensanalyser. Därmed bör enligt revisorernas mening riksdagens möjligheter att följa upp och utvärdera regeringens arbete underlättas. Ansvariga politiker eller tjänstemän kan fatta sina beslut med utgångspunkt från dessa beräkningar. Den av revisorerna föreslagna ordningen bygger på att beslutsfattarna i en given beslutssituation skall ges förutsättningar att välja de bästa åtgärderna - alternativen - givet t.ex. det sparkrav som verksamheten ålagts alternativt den investeringsram som avsatts. Särskilt i de fall regeringen ställer krav på förkalkyler bör regeringen även ange krav på efterkalkyler. Dessa krav bör bl.a. avse frågan om när efterkalkyler bör utarbetas, men också hur omfattande de bör vara. Revisorerna föreslår att regeringen i myndigheternas regleringsbrev preciserar sina krav på efterkalkyler. * Regeringens redovisning till riksdagen Revisorerna föreslår att regeringen under nästa mandatperiod för riksdagen redovisar erfarenheter av den av revisorerna föreslagna nya ordningen avseende ekonomiska konsekvensanalyser. En sådan redovisning bör knyta an till de verksamhetsområden och den typ av beslut som regeringen angivit som särskilt angelägna att belysa med hjälp av ekonomiska konsekvensanalyser.
Motionen I motion Ju16 av Sigge Godin (fp) sägs att noggranna konsekvensanalyser måste göras vid omorganisationer. Detta har inte skett fullt ut inför nedläggningen av häktet i Östersund, anför motionären, och resultatet är skrämmande. Motionären drar slutsatsen att häktet i Östersund måste återupprättas. Riksdagens revisorers krav på ekonomiska konsekvensanalyser bör bifallas. Den logiska följden härav blir att regeringen även bör se över beslutet att lägga ner häktet i Östersund. Detta bör riksdagen ge regeringen till känna, anför motionären.
Utskottet
Kapitalkostnader Som revisorerna uppmärksammar fick en särskild utredare enligt regeringens beslut den 29 februari 1996 (dir. 1996:21) i uppdrag att göra en utvärdering av ombildningen av Byggnadsstyrelsen, m.m. Utredningen skulle bl.a. inriktas på hyressättningsprinciper. Utredaren har i ett delbetänkande Statens ändamålsfastigheter - principer för förvaltning och hyressättning (SOU 1996:187) tagit upp flera av de frågor revisorerna redovisar i sin rapport. Bl.a. föreslås att ändamålsfastigheterna på kriminalvårdens område bryts ut och överförs till ett särskilt bolag Vasakronan Krim. I denna typ av bolag förutsätter utredaren att hyressättningen blir annorlunda eftersom hyresgästen bär en större del av risken. Soliditeten i de statliga ändamålsfastighetsbolagen bör enligt utredaren minskas från dagens 30 % till 10 %. Statens lokalförsörjningsverk har i december 1996 redovisat ett uppdrag till regeringen att följa och utvärdera lokalförsörjningsreformen. Verket föreslår bl.a. att statsmakterna skall ge klarare och mera specificerade regler för hyressättningen i statligt ägda ändamålsfastigheter och att ett Statens specialfastigheter AB bildas för att förvalta alla de statliga ändamålsfastigheter som inte behöver förvaltas i myndighetsform. Finansutskottet har nyligen i sitt betänkande 1996/97:FiU8 Myndigheternas lokalförsörjning behandlat ett annat förslag från Riksdagens revisorer (1995/96:RR11). Revisorerna tar även i detta sammanhang upp myndigheternas kapitalkostnader. Utskottet avstyrkte revisorernas förslag med hänvisning till regeringens kommande beredning av den pågående utredningens förslag. Utskottet utgår i likhet med revisorerna från att frågan om s.k. specialfastigheter även fortsättningsvis skall ingå i Vasakronans fastighetsinnehav eller förvaltas i annan ordning, t.ex. i myndighetsform i stället för bolag kommer att prövas i samband med beredningen av Lokalförsörjningsverkets och den särskilde utredarens förslag. Likaså utgår utskottet från att frågan om grunderna för statens avkastningskrav för Vasakronans verksamhet avseende anstalter och häkten kommer att tas upp i detta sammanhang. Vad slutligen gäller statens upplåningskostnader vill utskottet redovisa vad den särskilde utredaren anför i ovan angivna betänkande (SOU 1996:187) att man inte skall överskatta den merkostnad som uppstår om finansiering av ändamålsfastigheter sker via ett statligt bolag. Ett statligt bolag som har säkra intäkter från statliga hyresgäster bör kunna låna upp på marknaden till villkor som inte skiljer sig nämnvärt från villkoren för den statliga upplåningen. Utskottet vill betona att Riksgäldskontoret är en dominerande aktör på den svenska penningmarknaden. Kontoret följer en i förväg redovisad upplåningsplan. En god likviditet och förutsägbarhet förutsätts ge den lägsta kostnaden för staten som helhet. Mindre aktörer som t.ex. Vasakronan kan möjligen utnyttja korta svängningar på marknaden och kan därmed tillfälligtvis komma att låna till villkor som är lika goda eller kanske t.o.m. bättre än Riksgäldskontorets. Staten har en högre kreditvärdighet på marknaden än ett statligt aktiebolag och får därmed bättre kreditvillkor. Att upplåningen sker genom Riksgäldskontoret är sannolikt det mest rationella och långsiktigt mest fördelaktiga. Riksdagen har i annat sammanhang ställt sig bakom att Riksgäldskontoret för att täcka sina kostnader för sin upplåning åt andra statliga myndigheter får ta ut en mindre avgift i form av ett pålägg på den ränta som kontoret betalar för sin upplåning. Även med beaktande av denna kostnad och myndighetens/bolagets egna kostnader torde lån i Riksgäldskontoret vara fördelaktigare än direkta lån på den öppna marknaden. Utskottet utgår från att dessa frågor kommer att tas upp i beredningen av utredningsförslagen. Utskottet ser inte anledning för justitieutskottet att göra ett tillkännagivande till regeringen med anledning av revisorernas utlåtande i denna fråga. Yrkande 1 i revisorernas förslag bör således avstyrkas.
Ekonomiska konsekvensanalyser Riksdagen har vid ett flertal tillfällen framhållit vikten och betydelsen av att propositionerna innehåller genomarbetade konsekvensanalyser av de förslag som föreläggs riksdagen. Krav finns att regeringen bl.a. skall redovisa bedömningar av statsfinansiella konsekvenser och samhällsekonomiska effekter av sina förslag. Även förslag till ny lagstiftning bör innehålla genomarbetade konsekvensanalyser (se t.ex. bet. 1993/94:KU30). Konstitutionsutskottet utförde våren 1994 en granskning av förekomsten och utformningen av konsekvensanalyser i propositioner behandlade av riksdagen under år 1993. Övriga utskott gavs tillfälle att genom yttranden redovisa sina erfarenheter av beredningen av sådana förslag där konsekvensanalyser fanns redovisade. Konstitutionsutskottet ansåg att arbetet med konsekvensanalyser måste fortsätta. Riktlinjer och metoder för analysernas utformning måste utvecklas. Härvid borde hänsyn tas bl.a. till att konsekvensanalyserna kan underlätta såväl riksdagens som regeringens efterföljande uppföljnings- och utvärderingsarbete. Konstitutionsutskottet utgick mot bakgrund av det regelreformeringsarbete som pågick i regeringskansliet från att regeringen även i fortsättningen med stor uppmärksamhet skulle följa behovet av genomarbetade konsekvensanalyser. Som framgår av ett cirkulär från Statsrådsberedningen och Finans- och Civildepartementen har varje departement ansvar för att konsekvensutredningar görs i de författningsärenden som handläggs i departementen (C 1989:7). Av cirkuläret framgår att det även är viktigt att man bedömer konsekvenserna av de regler som riksdagen eller regeringen beslutar genom lagar och förordningar. Konsekvenserna av förordningsförslag skall redovisas i skriftlig form. I 1991 års budgetproposition framhölls att konsekvensutredningar i regelgivningssammanhang skall belysa effekterna - ekonomiska och andra - av regeln (bil. 2). Av 1993 års budgetproposition framgår att regelreformeringsarbetet syftar till att åstadkomma regelsystem som tillgodoser de övergripande samhälleliga målen till en så låg samhällsekonomisk kostnad som möjligt (bil. 8). Finansutskottet delar revisorernas uppfattning att ekonomiska konsekvensanalyser kan vara ett värdefullt hjälpmedel inför beslut där olika handlingsalternativ övervägs. Samtidigt är det naturligtvis så som revisorerna framhåller att vilken betydelse de ekonomiska konsekvensanlyserna skall tillmätas i ett ärende avgörs av beslutsfattarna. Analyserna kan inte heller ersätta annan typ av information som beslutsunderlag men utgör ett värdefullt komplement. Som alltid innebär besluten en sammanvägning av olika faktorer där inte minst de politiska värderingarna spelar en viktig roll. Att utarbeta ekonomiska konsekvensanalyser kan vara förenat med både svårigheter och krav på resurser. Såsom revisorerna anför måste kravet på ett beslutsunderlags innehåll och omfattning ställas i relation till de effekter ett beslut kan förväntas få. Det innebär att den som fattar beslut - riksdagen, regeringen eller någon myndighet - från fall till fall måste pröva om ekonomiska konsekvensanalyser skall läggas till grund för ett beslut. Utskottet anser det således inte meningsfullt att ställa generella krav på ekonomiska konsekvensanlyser. Revisorerna konstaterade i en granskningspromemoria (se bilaga 1 i Revisorernas förslag) att det underlag som låg till grund för regeringens beslut att lägga ned häktet i Östersund var ofullständigt och missvisande (s. 26). De kompletterande beräkningar som revisorerna genomförde visade att beslutet ledde till betydande tillkommande kostnader. Revisorerna uteslöt inte att nedläggningen var både statsfinansiellt och samhällsekonomiskt olönsam. Finansutskottet vill emellertid i detta sammanhang understryka att det är viktigt att alternativen framgår tydligt. Det är inte ett alternativ att avstå från att lägga ned häktet utan alternativet i detta fall är att genomföra en annan besparing, att lägga ned ett annat häkte. De ekonomiska konsekvenskalkylerna kan utgöra underlag för att välja den åtgärd som ger den nödvändiga besparingen till minsta möjliga skada för kriminalvården och för andra berörda myndigheter. Finansutskottet behandlar vid minst två tillfällen per år förslag till inriktning av budgetpolitiken. De förslag som behandlas innebär ofta krav på förstärkningar av statsfinanserna. Som grund för dessa förslag ligger makroekonomiska bedömningar av det ekonomiska läget samt förslag till inriktning av den ekonomiska politiken i syfte att uppnå vissa samhällsekonomiska effekter som lägre räntor, stabila priser och ökad produktion och sysselsättning. Samhällsekonomiska effekter förutsätts således vara beaktade. De makroekonomiska analyser som ligger till grund för inriktningen av budgetpolitiken ger ett klart belägg för att budgetunderskottet måste reduceras. Besparingskravet på kriminalvården är en del i arbetet med att uppnå detta mål. I fallet avseende häktet i Östersund visade även tämligen enkla sammanställningar av data att förutsättningar för att behålla Östersundshäktet skilde sig ofördelaktigt från de andra jämförbara häktena. Häktet i Östersund hade lägre beläggningsgrad än andra jämförbara häkten, högre kostnad per tillgänglig plats samt väsentligt högre kostnad per producerat vårddygn än andra häkten (se tabell 4.1 i revisorernas rapport). Dessutom uppgav kriminalvårdsstyrelsen att häktet i Östersund vid fortsatt drift skulle behöva byggas om för att uppnå en humanare utformning. I den slutliga skrivelsen har revisorerna modifierat sitt ställningstagande jämfört med i granskningspromemorian och utgår från att regeringens förslag om statsfinansiella åtgärder är baserade på makroekonomiska överväganden med samhällsekonomins bästa i åtanke. I de fall regeringen fattar beslut som avser t.ex. ett sparkrav inom ett verksamhetsområde är det angeläget att beslutet fattas med utgångspunkt i ett fullständigt underlag, anför revisorerna. Ett sådant underlag kan - i enlighet med vad Finansdepartementet anför i sitt yttrande över granskningspromemorian - bestå av en förteckning över valda jämförelsealternativ där dessa rangordnas sinsemellan efter konsekvenser för berörd myndighet, staten som helhet samt berörda i samhället i övrigt. Om en besparing i en del av statsförvaltningen leder till ökade kostnader i andra delar av förvaltningen så att den totala besparingseffekten uteblir är naturligtvis denna besparing felaktigt utformad. När det gäller motion Ju16 (fp) konstaterar utskottet att den i detta sammanhang nödvändiga diskussionen om för- och nackdelar med andra besparingsalternativ saknas. Mot denna bakgrund anser utskottet att motionären drar alltför långtgående slutsatser av sin analys. Motionen bör därför avstyrkas av justitieutskottet. Det finns som utskottet och revisorerna redovisat vedertagna modeller och principer för hur och när ekonomiska konsekvenskalkyler skall upprättas. Det är angeläget att detta görs som underlag för beslut på olika nivåer av myndigheter, regering och riksdag där det är relevant. Vad som är relevant avgör ytterst beslutsfattaren. Det är således riksdagen som noggrant skall pröva vilket underlag som krävs för att ta ställning till förslagen i propositionerna. Kraven kan inte anges generellt i förväg utan får prövas från fall till fall. Det kan såsom revisorerna föreslår vara lämpligt att regeringen om några år dvs. under nästa mandatperiod, redovisar hur och i vilken omfattning regeringen och riksdagen har använt ekonomiska konsekvensanalyser som del av underlaget för sina beslut. Utskottet vill också i likhet med revisorerna framhålla att i de fall ekonomiska konsekvensanalyser utgjort underlag för beslut är det även av intresse att efter en viss tid följa upp besluten och med hjälp av efterkalkyler studera det faktiska utfallet. Svårigheterna att utarbeta efterkalkyler är snarlika dem som gäller för förkalkyler. Det är svårt att avgöra när en efterkalkyl skall utarbetas. Dessutom kan det vara så att de förutsättningar som förelåg vid utarbetandet av förkalkylen avsevärt har förändrats vid tillfället för efterkalkylen. Genom efterkalkyler kan dock värdefull erfarenhet tas till vara, vilket även kan minska kostnaderna för kalkyler i framtiden. Efterkalkyler kan ge erfarenheter som bidrar till att förbättra framtida kalkyler. Även riksdagens möjligheter att följa upp och utvärdera de beslut som fattats av regeringen underlättas om efterkalkyler utarbetas. Vad utskottet nu anfört om krav på ekonomiska konsekvensanlyser och redovisning av sådana med anledning av yrkandena 2 och 3 i revisorernas förslag bör justitieutskottet föreslå riksdagen att som sin mening ge regeringen till känna.
Stockholm den 4 mars 1997
På finansutskottets vägnar
Jan Bergqvist
I beslutet har deltagit: Jan Bergqvist (s), Sören Lekberg (s), Lisbet Calner (s), Bo Nilsson (s), Sonja Rembo (m), Arne Kjörnsberg (s), Sonia Karlsson (s), Lennart Hedquist (m), Anne Wibble (fp), Susanne Eberstein (s), Johan Lönnroth (v), Fredrik Reinfeldt (m), Roy Ottosson (mp), Mats Odell (kd), Sven-Erik Österberg (s), Per Bill (m) och Karin Starrin (c).
Avvikande mening
Ekonomiska konsekvensanalyser Anne Wibble (fp), Johan Lönnroth (v), Roy Ottosson (mp) och Mats Odell (kd) anser att den del av finansutskottets yttrande i avsnittet Ekonomiska konsekvensanalyser som börjar med ?När det gäller? och slutar med ?avstyrkas av justitieutskottet? bort ha följande lydelse: När det gäller motion Ju16 (fp) konstaterar utskottet att den i detta sammanhang nödvändiga diskussionen om för- och nackdelar med andra besparingsalternativ saknas. Finansutskottet bör normalt inte överpröva enskilda besparingars utformning inom ramen för ett annat utgiftsområde och bör därmed inte ta ställning till frågan om häktet i Östersund. Det måste ankomma på justitieutskottet att ta ställning till behovet av eventuella samhällsekonomiska kalkyler och konsekvensanalyser inom sitt utgiftsområde. När det gäller samhällskalkyler och konsekvensanalyser som spänner över flera utskotts utgiftsområden bör det ankomma på finansutskottet att pröva och tillfredsställa sådana behov.
Innehållsförteckning
Sammanfattning........................................1 Riksdagens revisorers förslag.........................1 Motionen..............................................1 Utskottet.............................................1 Inledning 1 Kapitalkostnader 2 Bakgrund 2 Riksdagens revisorer 3 Finansutskottet 3 Justitieutskottet 4 Ekonomiska konsekvensanalyser 4 Bakgrund 4 Riksdagens revisorer 5 Finansutskottet 7 Justitieutskottet 8 Häktet i Östersund 8 Bakgrund 8 Riksdagens revisorer 8 Motionen 9 Finansutskottet 9 Justitieutskottet 10 Hemställan 10 Särskilda yttranden..................................11 1. Häktet i Östersund 11 2. Häktet i Östersund 11 Bilaga 1. Finansutskottets yttrande 1996/97:FiU2y 13