Effektivare pantbrevshantering, m.m.
Betänkande 2002/03:LU15
Lagutskottets betänkande2002/03:LU15
Effektivare pantbrevshantering, m.m.
Sammanfattning I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2002/03:57 Effektivare pantbrevshantering m.m. jämte en motion som väckts med anledning av propositionen. Därutöver behandlas en motion som väckts under den allmänna motionstiden år 2002. Propositionen innehåller förslag till vissa ändringar i lagen (1994:448) om pantbrevsregister m.fl. lagar. Syftet med förslagen är att effektivisera hanteringen av obelånade pantbrev. Enligt förslaget skall det vara möjligt att i pantbrevsregistret registrera inteckningar utan någon anknytande uppgift om pantbrevshavare. Om uppgift om pantbrevshavare saknas, skall den som har beviljats lagfart för fastigheten eller, om fastigheten är upplåten med tomträtt, tomträttshavaren anses som pantbrevshavare. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2003. I propositionen behandlas också frågan om det bör införas ett system för pantsättning av byggnader på annans mark. I den delen lämnar regeringen inte något förslag utan gör bedömningen att ett sådant system inte bör införas. Motsatt uppfattning framförs i de i ärendet aktuella motionerna. Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens lagförslag och avslår motionerna. I betänkandet finns en reservation.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
1. Effektivare pantbrevshantering
Riksdagen antar regeringens förslag tilla) lag om ändring i lagen
(1994:448) om pantbrevsregister,b) lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),c)
lag om ändring i utsökningsbalken.Därmed bifaller riksdagen proposition
2002/03:57.
2. Kreditsäkerhet i byggnader på annans mark
Riksdagen avslår motionerna 2002/03:L12 och 2002/03:L338.
Reservation (fp)
Stockholm den 15 april 2003
På lagutskottets vägnar
Inger René
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Inger René (m), Marianne Carlström
(s), Raimo Pärssinen (s), Jan Ertsborn (fp), Christina Nenes (s), Hillevi
Larsson (s), Yvonne Andersson (kd), Tasso Stafilidis (v), Maria Hassan (s),
Bertil Kjellberg (m), Rezene Tesfazion (s), Martin Andreasson (fp), Anneli
Särnblad Stoors (s), Henrik von Sydow (m), Niclas Lindberg (s), Johan Löfstrand
(s) och Annika Qarlsson (c).Redogörelse för ärendet Ärendet och dess beredning I propositionen föreslår regeringen - efter hörande av Lagrådet - att riksdagen antar i propositionen framlagda förslag till ändringar i lagen (1994:448) om pantbrevsregister, sekretesslagen (1980:100) och utsökningsbalken. Bakgrunden till lagförslagen är följande. Den 1 juli 1994 trädde lagen (1994:448) om pantbrevsregister i kraft med framtida möjligheter att utfärda s.k. datapantbrev. En tid efter det att pantbrevsregistret hade inrättats utvecklade Lantmäteriverket ett avtalsbaserat system för förvaring av sådana pantbrev för fastighetsägarens räkning. Systemet fick benämningen publikt arkiv. Under år 1997 tillskrev Lantmäteriverket regeringen och begärde att förutsättningarna för att förvara datapantbrev i det publika arkivet skulle lagregleras. Inom Justitiedepartementet har därför upprättats departementspromemorian (Ds 2002:8) Effektivare pantbrevshantering - registrering av obelånade pantbrev. Promemorian har remissbehandlats och ligger till grund för lagförslagen i förevarande proposition. I propositionen behandlar regeringen också frågan om det bör införas ett system för pantsättning av byggnader på annans mark. Bakgrunden i den delen är följande. Med anledning av ett riksdagens tillkännagivande våren 1998 fick en utredare i uppdrag att undersöka behovet av en ny kreditsäkerhetsform (bet. 1997/98:LU22, rskr. 1997/98:221). Utredaren redovisade sitt uppdrag i departementspromemorian (Ds 2001:21) Kreditsäkerhet i byggnader på annans mark. Promemorian har behandlats vid ett samrådsmöte i Justitiedepartementet den 7 september 2001. Inbjudna myndigheter och organisationer har också beretts tillfälle att lämna skriftliga synpunkter. Regeringens bedömning, såsom den redovisas i förevarande proposition, är att det inte bör införas ett system för pantsättning av byggnader på annans mark. Motsatt uppfattning framförs i de i ärendet aktuella motionerna, varav en väckts med anledning av propositionen och en under den allmänna motionstiden år 2002. Regeringens förslag återfinns i bilaga 1 och lagförslagen i bilaga 2. I sammanhanget bör upplysas att riksdagen den 3 april 2003 antagit i proposition 2002/03:40 framlagt förslag till lag om ändring i utsökningsbalken (rskr. 133). Förslagen i motionerna återfinns i bilaga 1.
Utskottets överväganden Effektivare pantbrevshantering Utskottets förslag i korthet Riksdagen bör anta regeringens lagförslag. Bakgrund En fastighetsägare, som vill upplåta panträtt i fastigheten till säkerhet för en fordran, kan hos en inskrivningsmyndighet ansöka om inskrivning i fastigheten av ett visst belopp. En sådan inskrivning kallas inteckning (6 kap. 1 § jordabalken) och kommer till uttryck i en registrering i fastighetsregistrets inskrivningsdel. Mot varje inteckning svarar ett pantbrev. Det är pantbrevet som används för att upplåta panträtt. Pantbrev har tidigare utfärdats endast i skriftlig form, dvs. såsom ett dokument i pappersformat. Om det har utfärdats ett skriftligt pantbrev, sker pantupplåtelsen genom att "fastighetens ägare överlämnar pantbrevet som pant för fordringen" (6 kap. 2 § jordabalken). Det innebär bl.a. att pantsättning av fast egendom innefattar två moment, dels en av fastighetsägaren gjord pantförskrivning, dels ett överlämnande av pantbrevet till borgenären. Den 1 juli 1994 trädde lagen (1994:448) om pantbrevsregister i kraft. Lagen innebar att det, förutom skriftliga pantbrev, även kan utfärdas s.k. datapantbrev. Ett datapantbrev kommer inte till uttryck i något fysiskt föremål utan endast i en registrering i ett särskilt register, pantbrevsregistret. För att en inteckning skall få registreras i pantbrevsregistret fordras att den är införd i fastighetsregistrets inskrivningsdel och att registreringen i pantbrevsregistret förenas med en uppgift om vem som har rätt att råda över inteckningen, pantbrevshavare. Vid en pantsättning med användande av ett datapantbrev ersätts således överlämnandet av pantbrevet av en registreringsåtgärd; borgenären registreras som pantbrevshavare i pantbrevsregistret (6 kap. 2 § jordabalken). Pantbrevsregistret förs av Lantmäteriverket med hjälp av automatiserad behandling. För att en inteckning skall få registreras i pantbrevsregistret fordras, såsom nyss har nämnts, bl.a. att den i pantbrevsregistret förenas med en uppgift om pantbrevshavare. Endast den som har beviljats särskilt tillstånd får registreras som pantbrevshavare. Tillstånd att bli registrerad som pantbrevshavare beviljas av Lantmäteriverket. Vid tillståndsprövningen skall särskilt beaktas att sökanden har tillgång till den tekniska utrustning och den tekniska sakkunskap som krävs för pantbrevsregistrets funktion, att det finns tillfredsställande former för betalning av bl.a. stämpelskatt och expeditionsavgifter samt att sökanden i övrigt uppfyller krav på lämplighet. Endast den som Lantmäteriverket har beviljat tillstånd kan således registreras som pantbrevshavare. De flesta fastighetsägare saknar sådant tillstånd. En pantbrevshavare som inte längre önskar vara registrerad som pantbrevshavare - t.ex. därför att pantsättningen har upphört - saknar i ett sådant fall möjlighet att få registreringen överförd på fastighetsägaren. I stället måste pantbrevshavaren begära att uppgiften om inteckningen tas bort från pantbrevsregistret och att det utfärdas ett skriftligt pantbrev som kan överlämnas till fastighetsägaren. Lantmäteriverket uppmärksammade redan en tid efter det att pantbrevsregistret hade inrättats att det fanns behov av förvaring av datapantbrev för fastighetsägarens räkning. Verket utvecklade därför ett system för detta. Systemet benämns publikt arkiv och grundas på avtal mellan verket och berörda pantbrevshavare respektive fastighetsägare. Systemet med publikt arkiv innebär att Lantmäteriverket registreras som pantbrevshavare för sådana datapantbrev som egentligen borde ha skrivits ut som skriftliga pantbrev för återlämnande till fastighetsägaren. Lantmäteriverket råder över pantbrevet för fastighetsägarens räkning. Lantmäteriverket har utformat en tjänst som riktar sig till fastighetsägare varigenom verket erbjuder fastighetsägare att omvandla icke pantsatta skriftliga pantbrev till datapantbrev för förvaring i det publika arkivet. I november år 2002 fanns det 428 000 datapantbrev i det publika arkivet. Propositionen I propositionen erinras om att pantbrevsregistret har varit i drift i sju år. Under denna tid har registret fått en mycket stor betydelse för pantbrevshanteringen. Numera är tre av fyra inteckningar registrerade i pantbrevsregistret. Endast var fjärde inteckning motsvaras av ett skriftligt pantbrev. Även det publika arkivet har vunnit en stor anslutning. Om en pantbrevshavare begär att bli avregistrerad utan att någon annan pantbrevshavare kan registreras i stället, förs inteckningen i de flesta fall över till det publika arkivet. Det publika arkivet har stora praktiska fördelar. Bland annat underlättar det kreditinstitutens hantering av pantbreven efter det att de lån för vilka pantbreven har utgjort säkerhet har lösts. Det publika arkivet möjliggör också en förhållandevis säker förvaring av icke pantsatta pantbrev. Ett pantbrev är en värdehandling. Om det förstörs eller försvinner, måste det dödas enligt ett särskilt förfarande vid domstol. Ett pantbrev som är registrerat i det publika arkivet kan i praktiken varken förkomma eller förstöras. Även för fastighetsägaren kan därför det publika arkivet ha betydande fördelar. Regeringen anför att det är viktigt att det publika arkivet bygger på en tillfredsställande rättslig grund, så att några rättsförluster inte uppkommer. Systemet grundas i dag på avtal mellan Lantmäteriverket och berörda pantbrevshavare respektive fastighetsägare. Ett system som grundas på avtal kan ha vissa fördelar. Det kan t.ex. vara flexibelt och lätt att anpassa efter nya förhållanden. Ett avtalsgrundat system kan emellertid också ha nackdelar. Det kan vara förenat med juridiska oklarheter som i förlängningen kan leda till rättsförluster. Enligt Svenska Bankföreningen är det just olika slag av juridiska oklarheter som har gjort att banker och kreditinstitut inte fullt ut har utnyttjat möjligheten att registrera pantbrev i arkivet. Mot den redovisade bakgrunden konstaterar regeringen att ett optimalt utnyttjande av pantbrevsregistret förutsätter att systemet med publikt arkiv lagregleras. Även intresset av att undvika rättsförluster talar för en lagreglering. Regeringen föreslår därför att registreringen av obelånade pantbrev alltså bör lagregleras. Den i propositionen föreslagna lagregleringen innebär sammanfattningsvis följande. En inteckning i pantbrevsregistret skall inte behöva vara förenad med någon uppgift om pantbrevshavare. Om uppgift om pantbrevshavare saknas, skall den som har lagfart för fastigheten eller, om fastigheten är upplåten med tomträtt, tomträttshavaren anses som pantbrevshavare. För det fall en lagfartsansökan har förklarats vilande, skall en registreringsåtgärd som begärs av den som skall anses som pantbrevshavare få vidtas endast om den som har gjort den vilandeförklarade lagfartsansökan har samtyckt till åtgärden. En ny inteckning eller en tidigare beviljad inteckning skall kunna registreras i pantbrevsregistret utan uppgift om pantbrevshavare. En uppgift om pantbrevshavare skall också kunna tas bort från registret utan att någon ny pantbrevshavare registreras för den aktuella inteckningen. Om en inteckning saknar uppgift om pantbrevshavare skall den som har lagfat på fastigheten kunna initiera olika slag av registreringsåtgärder. Den som uppträder som ombud i ett ärende enligt lagen om pantbrevsregister skall inte behöva visa upp fullmakt annat än om Lantmäteriverket anser att det behövs. En uppgift om att fastighetsägaren skall anses som pantbrevshavare skall vara offentlig. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 juli 2003. Utskottets ställningstagande Liksom regeringen anser utskottet att ett effektivt utnyttjande av pantbrevsregistret förutsätter att systemet med ett publikt arkiv lagregleras. Även intresset av att undvika rättsförluster talar för en lagreglering. Utskottet anser därför att registreringen av obelånade pantbrev bör regleras i lag. Propositionen har i denna del inte föranlett något motionsyrkande, och utskottet kan inte komma till någon annan slutsats än att de i propositionen framlagda lagförslagen är för sina syften ändamålsenligt utformade. Utskottet föreslår således att riksdagen antar regeringens lagförslag. Kreditsäkerhet i byggnader på annans mark Utskottets förslag i korthet Riksdagen bör avslå motioner med krav på att det skall införas ett system för pantsättning av byggnader på annans mark. Utskottet delar regeringens bedömning att ett sådant system inte bör införas. Jämför reservation (fp). Bakgrund Med byggnad på annans mark avses en byggnad som är belägen på mark som byggnadens ägare varken äger eller innehar med tomträtt. I allmänhet brukar byggnadens ägare disponera marken med arrenderätt. Byggnaden kan därför inte pantsättas enligt det fastighetsrättsliga pantsättningssystemet, vilket beskrivits i föregående avsnitt. Kreditvärdet i byggnaden kan däremot utnyttjas genom en s.k. säkerhetsöverlåtelse eller, om byggnaden används för näringsverksamhet, genom en upplåtelse av företagshypotek. Säkerhetsöverlåtelse är en i lagstiftningen oreglerad form av panträtt som innebär att ägaren utan tradition överlåter egendomen till en borgenär som säkerhet för en betalningsskyldighet. Sedan överlåtaren har fullgjort sin förpliktelse gentemot borgenären, återgår äganderätten till egendomen till överlåtaren. Frågan om möjligheten att utnyttja kreditvärdet i byggnader på annans mark kan förbättras har diskuterats under mycket lång tid och utretts av bl.a. Byggnadspantutredningen. I betänkandet (SOU 1984:22) Panträtt i registrerad nyttjanderätt föreslog utredningen att det skulle införas ett system för pantsättning av byggnader på annans mark. Utredningens förslag ledde inte till lagstiftning. Med anledning av ett tillkännagivande från riksdagen våren 1998 (bet. 1997/98:LU26, rskr. 221) fick en utredare i uppdrag att kartlägga behovet av en ny kreditsäkerhetsform. Utredarens slutsats, som redovisats i departementspromemorian (Ds 2001:21) Kreditsäkerhet i byggnader på annans mark, var att det finns ett behov av en ny kreditsäkerhetsform för byggnader på annans mark. Propositionen I propositionen redovisas att det av utredarens kartläggning framgår att det finns ett stort - om än minskande - antal byggnader på annans mark och att åtskilliga av dem är mycket värdefulla. För att de skall kunna omsättas på ett väl fungerande sätt, men också för att de skall kunna hållas i ett funktionellt skick, anser regeringen att det är angeläget att det finns goda förutsättningar att utnyttja kreditvärdet i dem. Ett sätt att utnyttja kreditvärdet i en byggnad på annans mark är, som redovisats ovan, att använda sig av institutet säkerhetsöverlåtelse vilket inte medfört några större problem för kreditgivarna. Säkerhetsöverlåtelse är också en vanlig kreditsäkerhetsform när det gäller andra slag av egendom på annans mark, såsom mobiltelefonmaster och ledningar. Ett annat sätt att utnyttja kreditvärdet i byggnader på annans mark är att upplåta företagshypotek. Detta kan dock göras endast om byggnaden används för näringsverksamhet. De flesta kreditinstitut erbjuder också lån utan säkerhet. Det finns exempel på att en intresseorganisation träffar avtal med kreditinstitut om att deras medlemmar skall erbjudas särskilda lån utan säkerhet på vad som betecknas som förmånliga villkor. Så har skett beträffande medlemmar i Svenska Förbundet för Koloniträdgårdar och Fritidsbyar för lån som avser köp, uppförande eller ombyggnad av kolonistuga. Regeringen kommer i propositionen fram till slutsatsen att förutsättningarna för att skapa en ny ändamålsenlig säkerhetsform som ger ett bättre säkerhetsmässigt värde än säkerhetsöverlåtelsen är mycket begränsade. Enligt regeringens mening torde det bl.a. förutsättas att det införs ett registreringsförfarande och görs genomgripande ändringar i arrendelagstiftningen på sätt som Byggnadspantutredningen föreslog. I propositionen redovisas att Byggnadspantutredningens förslag på nytt diskuterades vid det tidigare nämnda samrådsmötet i Justitiedepartementet samt att inte någon av deltagarna ansåg att detta förslag bör genomföras. Vidare redovisas att de alternativ som översiktligt redovisas i departementspromemorian (Ds 2001:21) också mötte invändningar från flera myndigheter och kreditinstitut. De alternativ som i övrigt är tänkbara har, enligt regeringens mening, stora likheter med Byggnadspantutredningens förslag eller torde inte vara förenade med några fördelar jämfört med säkerhetsöverlåtelsen. Sammanfattningsvis konstaterar regeringen att behovet av en ny kreditsäkerhetsform framstår som förhållandevis begränsat. Eftersom vinsterna med ett nytt system framstår som osäkra är det också mycket tveksamt om ett nytt system, som bör bygga på ett registreringsförfarande, skulle kunna finansieras av dem som skulle nyttja systemet. Till detta kommer att ett nytt system med nödvändighet skulle bli mycket komplicerat och därmed svårt att tillämpa. Mot denna bakgrund anser regeringen att det inte bör införas ett system för pantsättning av byggnader på annans mark. Motionerna Jan Ertsborn m.fl. (fp) anför i motion L12 att det föreligger ett betydande behov av ett system för pantsättning av byggnader på annans mark, och de anser därför att ett sådant system bör införas. På grund av den tekniska utvecklingen anser motionärerna att Byggnadspantutredningens förslag inte kan genomföras. Det blir därför nödvändigt att närmare utreda utformningen av ett sådant system. Enligt motionärernas mening måste säkerheten i bygganden också omfatta nyttjanderätten till marken, vilket bör vara möjligt utan att arrendelagstiftningen förändras. I motionen begärs att regeringen skall återkomma med ett lagförslag till riksdagen i frågan. Liknande krav framställs även i motion L338 av Kenth Högström (s). Utskottets ställningstagande Utskottet kan konstatera att det redan i dag finns möjligheter att utnyttja kreditvärdet i byggnader på annans mark. Kreditvärdet i byggnaderna kan utnyttjas genom säkerhetsöverlåtelse eller upplåtande av företagshypotek. En viss möjlighet finns också att kredit beviljas utan någon säkerhet. Det finns exempel på att en intresseorganisation träffar avtal med kreditinstitut om att deras medlemmar skall erbjudas särskilda lån utan säkerhet på vad som betecknas som förmånliga villkor. I sammanhanget är säkerhetsöverlåtelse den normala "pantformen" för byggnader på annans mark, och den medför inte några större problem för kreditgivarna. Mot den redovisade bakgrunden anser utskottet att behovet av en ny säkerhetsform framstår som begränsat. Därtill kommer att förutsättningarna för att skapa en ny ändamålsenlig säkerhetsform som ger ett bättre säkerhetsmässigt värde än säkerhetsöverlåtelsen är mycket små. Det är också tveksamt om ett nytt system, som bör bygga på ett registreringsförfarande, skulle kunna finansieras av dem som skulle nyttja systemet. Utskottet delar således regeringens bedömning att det inte bör införas ett system för pantsättning av byggnader på annans mark och föreslår att motionerna L12 och L338 avslås.
Reservation Kreditsäkerhet i byggnader på annans mark, punkt 2 (fp) av Jan Ertsborn (fp) och Martin Andreasson (fp). Förslag till riksdagsbeslut Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse: Riksdagen bifaller motion 2002/03:L12 och bifaller delvis motion 2002/03:L338. Ställningstagande Liksom motionärerna bakom motion L12 anser vi att det föreligger ett betydande behov av ett system för pantsättning av byggnader på annans mark. I motsats till regeringen anser vi därför att ett sådant system bör införas. Vi vill understryka att det många gånger är fråga om mycket värdefulla byggnader och att det pågår en successiv övergång från att använda dessa för fritidsändamål till permanentbostäder. Vi konstaterar också att det i våra grannländer Danmark, Finland och Norge finns ett system för pantsättning genom offentliga register samt att t.ex. såväl Bankföreningen som LRF och Svenska Förbundet för Koloniträdgårdar och Fritidsbyar påtalat att behov föreligger av ett system för pantsättning av byggnad på annans mark. Ett sådant system medför med automatik lägre räntekostnader för byggnadens ägare. På grund av den tekniska utvecklingen kan Byggnadspantutredningens förslag inte genomföras. Enligt vår mening blir det därför nödvändigt att närmare utreda utformningen av ett system för pantsättning av byggnader på annans mark, som rimligtvis bör bygga på redan befintliga register. Vi anser att säkerheten i byggnaden också måste knytas till nyttjanderätten till marken, vilket bör vara möjligt utan att arrendelagstiftningen förändras. Det får ankomma på regeringen att återkomma med lagförslag till riksdagen i frågan. Vad som anförts ovan bör riksdagen, med bifall till motion L12 och med delvis bifall till motion L338, som sin mening ge regeringen till känna.
Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Propositionen Proposition 2002/03:57 Effektivare pantbrevshantering m.m.: Riksdagen antar de i propositionen framlagda förslagen till lag om ändring i lagen (1994:448) om pantbrevsregister, lag om ändring i sekretesslagen (1980:100), lag om ändring i utsökningsbalken. Följdmotion 2002/03:L12 av Jan Ertsborn m.fl. (fp): Riksdagen begär att regeringen återkommer med ett lagförslag som gör det möjligt att pantsätta byggnad på annans mark i enligt med vad i motionen anförs. Motion från allmänna motionstiden hösten 2002 2002/03:L338 av Kenth Högström (s): Riksdagen begär att regeringen skyndsamt återkommer med förslag i syfte att möjliggöra ett inteckningssystem för egendom uppförd på ofri grund.
Bilaga 2 Regeringens lagförslag