Dublinkonventionen
Betänkande 1996/97:SfU16
Socialförsäkringsutskottets betänkande
1996/97:SFU16
Dublinkonventionen
Innehåll
1996/97 SfU16
Sammanfattning
I betänkandet behandlas regeringens proposition 1996/97:87 Dublinkonventionen och två motioner väckta med anledning av propositionen. I propositionen föreslås att Dublinkonventionen godkänns av riksdagen. Huvudprincipen enligt konventionen är att den medlemsstat där en asylsökande först rest in eller har uppehållstillstånd eller visering eller där sökanden har familjeanknytning också skall vara ansvarig för prövningen av en asylansökan även om den gjorts i en annan medlemsstat. Konventionen, som undertecknades av de dåvarande medlemsstaterna i Dublin den 15 juni 1990, har ännu inte trätt i kraft. Enligt vad som anförs i propositionen kommer den sannolikt att träda i kraft under år 1997. Utskottet tillstyrker propositionens förslag att riksdagen godkänner konventionen och avstyrker bifall till motionerna. Till betänkandet har fogats en reservation.
Propositionen
Regeringen (Utrikesdepartementet) har i proposition 1996/97:87 Dublinkonventionen föreslagit riksdagen att dels godkänna konventionen rörande bestämmandet av den ansvariga staten för prövningen av en ansökan om asyl som framställts i en av medlemsstaterna i de europeiska gemenskaperna, den s.k. Dublinkonventionen, dels anta de i propositionen framlagda förslagen till 1. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100), 2. lag om ändring i utlänningslagen (1989:529). Lagförslagen återfinns som bilaga 1 till betänkandet. Ändringar av den svenska översättningen av konventionstexten återfinns som bilaga 2 till betänkandet.
Motionerna
1996/97:Sf25 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas att riksdagen avslår regeringens proposition 1996/97:87 Dublinkonventionen. 1996/97:Sf26 av Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) vari yrkas att riksdagen avslår regeringens proposition 1996/97:87 Dublinkonventionen.
Utskottet
Propositionen
Konventionen I propositionen föreslås att konventionen rörande bestämmandet av den ansvariga staten för prövningen av en ansökan om asyl som framställts i en av medlemsstaterna i de europeiska gemenskaperna, den s.k. Dublinkonventionen, godkänns av riksdagen. I propositionen anförs att Sverige genom sin anslutning till Europeiska unionen har förbundit sig att ansluta sig till vissa konventioner som vid tidpunkten för anslutningen var öppna för undertecknande av de dåvarande medlemsstaterna. Enligt artikel 3 i anslutningsfördraget (SFS 1994:1501) gäller det sådana konventioner eller instrument på rättsväsendets och inrikespolitikens område som är oskiljaktigt förbundna med Maastrichtfördragets mål. Dublinkonventionen är en sådan konvention som avses i artikel 3. Konventionen, som undertecknades av de dåvarande medlemsstaterna i Dublin den 15 juni 1990, har ännu inte trätt i kraft eftersom den inte godkänts av samtliga tolv dåvarande medlemsstater. Enligt vad som anförs i propositionen kommer den sannolikt att träda i kraft under år 1997. Konventionen har enligt propositionen tillkommit för att garantera att var och en som ansöker om asyl i någon medlemsstat skall få sin asylansökan prövad och att en asylsökande inte sänds från en medlemsstat till en annan utan att någon stat anser sig ha ansvar för prövningen. Huvudprincipen skall enligt konventionen vara att den medlemsstat där sökanden först rest in eller har uppehållstillstånd eller visering eller där sökanden har familjeanknytning också skall vara ansvarig för prövningen av en asylansökan även om den gjorts i en annan medlemsstat. Denna princip stämmer enligt vad som anförs i propositionen väl överens med svensk lagstiftning och praxis. På den principen bygger också den nordiska passkontrollöverenskommelsen och de bilaterala återtagandeavtal som Sverige har med några andra länder. Däremot finns det enligt propositionen vissa skillnader mellan de olika avtalen när det gäller förutsättningarna för återtagande liksom i fråga om de tidsfrister som skall gälla för olika situationer. Konventionen innehåller också bestämmelser om ömsesidigt utbyte av information. Nedan redovisas några av de viktigare artiklarna i konventionen. I artikel 2 bekräftar medlemsstaterna sin anslutning till och åligganden enligt 1951 års Genèvekonvention angående flyktingars rättsliga ställning och det till konventionen knutna New York-protokollet. Enligt artikel 3 skall varje utlänning få en ansökan om asyl prövad. Ansökan skall prövas av en enda stat i enlighet med statens nationella lag och internationella åtaganden. En stat är dock oförhindrad att pröva en ansökan även om den inte är skyldig att göra det enligt konventionen, om den asylsökande samtycker till det. Vidare anges att varje stat behåller möjligheten att i enlighet med nationell lag och Genèvekonventionen tillämpa den s.k. första asyllandsprincipen och sända en asylsökande till ett tredje land där han eller hon inte riskerar förföljelse eller vidaresändning till land där sökanden riskerar förföljelse. I artikel 4 anges att om en asylsökande har en familjemedlem som erkänts som flykting enligt Genèvekonventionen i en medlemsstat skall denna stat pröva asylansökan om de berörda så önskar. Med familjemedlem avses sökandens make/maka samt omyndiga, ogifta barn under 18 år eller, om sökanden själv är ett omyndigt, ogift barn under 18 år, hans eller hennes föräldrar. Artikel 5 reglerar vilket land som skall pröva en asylansökan när sökanden beviljats uppehållstillstånd i eller visering för någon annan medlemsstat. Artikel 6 innehåller en bestämmelse med innebörd att om sökanden illegalt rest in i en medlemsstat från en stat som inte är medlem i EU är den stat där den illegala inresan ägde rum ansvarig för prövningen. Om sökanden däremot har uppehållit sig i den stat där ansökan görs under mer än sex månader är dock denna stat ansvarig för prövningen. I artikel 7 föreskrivs att ansvaret för prövningen av en asylansökan i princip åligger den medlemsstat som har ansvaret för kontrollen av inresa i medlemsstaternas territorium. Artiklarna 14 och 15 handlar om utbyte av information. Enligt artikel 14, som gäller den allmänna informationsskyldigheten, skall medlemsstaterna informera varandra om lagstiftning och praxis inom asylområdet och om statistik över asylsökande. Staterna skall vidare kunna utbyta information av allmän karaktär om nya tendenser vad gäller asylansökningar och om situationen i sökandenas ursprungsländer eller de länder de kommer ifrån. Om en stat önskar ge sådan information konfidentiellt måste detta respekteras. Av artikel 15, som reglerar informationsskyldigheten i individuella ärenden, framgår att en medlemsstat är skyldig att på begäran delge information som behövs bl.a. för att fastställa vilken stat som är ansvarig för prövningen av en asylansökan. Den information som avses är bl.a. vissa personuppgifter och uppgifter om identitetshandlingar och resvägar. En medlemsstat kan vidare begära upplysningar om de grunder som sökanden åberopat och grunderna för beslut i ärendet. Upplysningar får i detta fall lämnas endast om den asylsökande medger det. Utbyte av information får bara äga rum mellan de myndigheter som varje medlemsstat har utsett, och information får bara användas för i konventionen angivna ändamål.
Lagförslagen
Utlänningslagen Som nämnts ovan innehåller artikel 5 i konventionen regler för vilket land som skall pröva en asylansökan när sökanden beviljats uppehållstillstånd i eller visering för någon annan medlemsstat. Motsvarande svenska bestämmelser finns i 3 kap. 4 § utlänningslagen (1989:529). Enligt paragrafens andra stycke punkterna 4 och 5 får uppehållstillstånd vägras bl.a. om utlänningen - före ankomsten till Sverige har uppehållit sig i ett annat land än hemlandet och, om han återsänds dit, är skyddad mot förföljelse eller mot att sändas till hemlandet och också mot att sändas vidare till ett annat land där han inte har motsvarande skydd, eller - har särskild anknytning till ett annat land och där är skyddad på motsvarande sätt. I propositionen anförs att om sökanden före ankomsten till Sverige har uppehållit sig i den medlemsstat som beviljat uppehållstillstånd eller visering får uppehållstillstånd vägras med tillämpning av 3 kap. 4 § utlänningslagen. Detta gäller även om uppehållstillståndet eller viseringen i det andra landet inte längre är gällande. Även om utlänningen före ankomsten till Sverige inte har uppehållit sig i det land som utfärdat uppehållstillståndet eller viseringen torde enligt propositionen paragrafen i regel kunna tillämpas under förutsättning att tillståndet i det andra landet fortfarande gäller. Om däremot giltighetstiden för ett uppehållstillstånd i eller en visering för en annan medlemsstat har gått ut och sökanden har rest in i Sverige från annat land än det som utfärdat tillståndet eller viseringen är det enligt propositionen tveksamt om det finns grund för att med stöd av 3 kap. 4 § utlänningslagen vägra uppehållstillstånd. För att undanröja tveksamhet om paragrafen är tillämplig i det nämnda fallet föreslås att den kompletteras så att asyl får vägras om utlänningen kan sändas till ett land som tillträtt konventionen och utlänningen där är skyddad mot förföljelse eller mot att sändas till hemlandet och också mot att sändas vidare till ett annat land där han inte har motsvarande skydd.
Sekretesslagen För uppgifter som tagits emot i Sverige gäller den svenska sekretesslagen. Enligt 7 kap. 14 § första och andra styckena sekretesslagen (1980:100) gäller sekretess under vissa förutsättningar för uppgift som rör utlänning samt i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap för uppgift om enskilds personliga förhållanden. Sekretess hindrar dock inte att uppgifter lämnas ut till regeringen, riksdagen eller myndighet i enlighet med 14 kap. 1-3 §§. Eftersom uppgifter som Sverige tar emot enligt konventionen endast får användas för vissa i konventionen angivna ändamål och lämnas vidare endast till myndigheter och rättsinstanser som i något avseende handlägger utlänningsärenden föreslås i propositionen att 7 kap. 14 § ändras så att det klart framgår att sekretess gäller för uppgifter som svenska myndigheter tagit emot i enlighet med konventionen. Enligt 1 kap. 3 § tredje stycket sekretesslagen får sekretessbelagd uppgift inte röjas för utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation om inte utlämnandet sker i enlighet med särskild föreskrift i lag eller förordning eller om uppgiften i motsvarande fall skulle få utlämnas till svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart, att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndigheten eller mellanfolkliga organisationen. Uppgifter som enligt konventionen på begäran alltid skall delges annan medlemsstat är enligt vad som anges i propositionen inte av den karaktären att de normalt omfattas av sekretess. I undantagsfall skulle det dock kunna förekomma att en sekretessprövning leder till att en uppgift inte får lämnas ut. För att göra det möjligt att lämna ut en uppgift i ett sådant fall bör enligt propositionen en bestämmelse om det föras in utlänningsförordningen.
Övrigt I propositionens bilaga 1 har intagits den svenska översättningen av Dublinkonventionen. Denna översättning hade inte fått sin slutliga utformning då propositionen förelades riksdagen. Översättningen har med de i bilaga 2 angivna ändringarna därefter cirkulerats bland alla signatärstater. Ändringarna är av formell eller redaktionell karaktär. Den slutliga svenska versionen kommer jämlikt förordning 1990:1070 att publiceras i Sveriges internationella överenskommelser (SÖ).
Motionerna I motion Sf25 av Gudrun Schyman m.fl. (v) begärs avslag på propositionen. Motionärerna framhåller att den underförstådda förutsättningen för Dublinkonventionen är det felaktiga antagandet att en asylansökan leder till samma beslut i alla medlemsstater. Medlemsstaternas olika åsikter t.ex. om hur förföljelse från icke-statliga förföljare skall betraktas kan leda till avvisning till hemlandet även i fall där detta land inte är säkert. Stater som gränsar till tredje land eller som har stora internationella flygplatser eller hamnar riskerar enligt motionärerna att få ta emot alla asylsökande. Vidare anser motionärerna att dataskyddet är otillräckligt och de efterlyser hänvisning till Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna liksom till FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Enligt motionärerna medför Dublinkonventionen risk för splittring av familjer eftersom familjemedlemmar inte kan få sina ansökningar prövade i samma stat med mindre än att en familjemedlem erkänts som konventionsflykting. Dublinkonventionen saknar dessutom ett effektivt rättsmedel för den som vill klaga på utlämnande av personliga uppgifter. Även Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) begär i motion Sf26 avslag på propositionen. Motionärerna påpekar att skälet till att det nederländska parlamentet har motsatt sig konventionen är att man ser behovet av en överstatlig domstol för de asylsökande. Motionärerna framhåller vidare att en flykting, som fått avslag i ett EU-land, riskerar att få avslag även i övriga medlemsstater samt att praxis varierar i fråga om hur första asyllandsprincipen tillämpas.
Utskottet Enligt utskottets mening stämmer konventionen i huvudsak överens med svensk lagstiftning och praxis och med de principer som den svenska lagstiftningen bygger på. Förslag till de lagändringar som erfordras läggs fram i propositionen. De principer som åsyftas är såväl den s.k. första asyllands- principen som principen att en asylansökan skall prövas i den stat som sökanden har familjeanknytning eller annars särskild anknytning till. Konventionen ger vidare varje medlemsstat rätt att pröva en asylansökan även om denna prövning inte åligger staten enligt konventionen, under förutsättning att den asylsökande samtycker till det. Med hänsyn härtill och då den medlemsstat, som enligt konventionen är ansvarig för prövningen av en asylansökan, är skyldig att pröva ansökan i enlighet med statens nationella lagstiftning och internationella åtaganden finns det enligt utskottet inte anledning att motsätta sig ett godkännande av konventionen. Utskottet har därför inget att erinra mot att riksdagen godkänner konventionen, som Sverige redan genom sin anslutning till Europeiska unionen har förbundit sig att ansluta sig till. Utskottet biträder också de föreslagna ändringarna i sekretesslagen och utlänningslagen. Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motionerna Sf25 och Sf26.
Hemställan
Utskottet hemställer att riksdagen med avslag på motionerna 1996/97:Sf25 och 1996/97:Sf26 dels godkänner konventionen rörande bestämmandet av den ansvariga staten för prövningen av en ansökan om asyl som framställts i en av medlemsstaterna i de europeiska gemenskaperna, dels antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100), 2. lag om ändring i utlänningslagen (1989:529). res. (v, mp)
Stockholm den 20 maj 1997
På socialförsäkringsutskottets vägnar
Börje Nilsson
I beslutet har deltagit: Börje Nilsson (s), Gullan Lindblad (m), Maud Björnemalm (s), Anita Jönsson (s), Margit Gennser (m), Lennart Klockare (s), Sven-Åke Nygårds (s), Gustaf von Essen (m), Sigge Godin (fp), Ronny Olander (s), Ulla Hoffmann (v), Mona Berglund Nilsson (s), Ulf Kristersson (m), Rose- Marie Frebran (kd), Siw Wittgren-Ahl (s), Karin Israelsson (c) och Thomas Julin (mp).
Reservation
Ulla Hoffmann (v) och Thomas Julin (mp) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar med "Enligt utskottets" och på s. 6 slutar med "och Sf26." bort ha följande lydelse: Enligt utskottets mening är Dublinkonventionen behäftad med så allvarliga brister att riksdagen inte bör godkänna den. Bland det allvarligaste är att konventionen i flera fall står i konflikt med Sveriges åtaganden enligt internationella konventioner. Dublinkonventionen saknar dessutom hänvisning till Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna liksom till FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Utskottet anser vidare att Dublinkonventionen bygger på det underförstådda antagandet att en asylansökan leder till samma beslut i alla medlemsstater. Så är naturligtvis inte fallet. Exempelvis kan medlemsstaternas olika åsikter om hur förföljelse från icke-statliga förföljare skall betraktas leda till avvisning till hemlandet även i fall där detta land inte är säkert. En annan invändning är enligt utskottets mening att stater som gränsar till tredje land eller som har stora internationella flygplatser eller hamnar riskerar att få ta emot alla asylsökande. Risken är vidare att dessa stater i sina försök att värja sig mot detta kommer att bygga murarna mot utanförstående stater ännu högre. Ytterligare invändningar som kan anföras mot konventionen är enligt utskottets mening att dataskyddet är otillräckligt och att konventionen medför risk för splittring av familjer eftersom familjemedlemmar inte kan få sina ansökningar prövade i samma stat med mindre än att en familjemedlem har erkänts som konventionsflykting. En familj som flytt undan kriget i Bosnien och skiljs åt under flykten kan riskera att aldrig kunna återförenas. Antag att pappan och ett barn får stanna av humanitära skäl i Österrike och mamman och ett annat barn får stanna i Sverige av humanitära skäl. Enligt Dublinkonventionen kan denna familj inte återförenas därför att inte någon erhållit konventionsstatus i något av länderna. Sistnämnda konsekvens innebär en konflikt med artikel 8 i Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som kräver respekt för familjelivet. Dublinkonventionen saknar dessutom ett effektivt rättsmedel för den som vill klaga på utlämnande av personliga uppgifter. Utskottet vill slutligen framhålla det förhållandet att det nederländska parlamentet har motsatt sig konventionen på grund av att man ser behov av en överstatlig domstol för de asylsökande. Sammanfattningsvis anser således utskottet att riksdagen bör avslå propositionens förslag. dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse: att riksdagen med bifall till motionerna 1996/97:Sf25 och 1996/97:Sf26 avslår propositionen. I propositionen framlagda lagförslag
Konventionen rörande bestämmandet av den ansvariga staten för prövningen av en ansökan om asyl som framställts i en av medlemsstaterna i de europeiska gemenskaperna
Förteckning över ändringar av den svenska översättningen i bilaga 1 till proposition 1996/97:87 Den svenska översättningen av konventionstexten som bilagts propositionen behöver korrigeras på en del punkter. Korrigeringarna är av formell eller redaktionell karaktär. Artikel 6: Meningen i andra stycket delas upp i två meningar enligt följande: Den staten upphör emellertid att vara ansvarig, om det visas att sökanden har uppehållit sig i den medlemsstat där asylansökan gavs in i minst sex månader innan ansökan gavs in. I så fall är den senare medlemsstaten ansvarig för prövningen av asylansökan. Artikel 15.12: Strasbourg-konventionen skall betecknas Strasbourg-konventionen den 28 januari 1981 om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter. Artikel 16.2: "Europeiska Gemenskapen" skall bytas mot "Europeiska Ekonomiska Gemenskapen". Artikel 19: I andra stycket skall "republiken" bytas mot "Republiken". I tredje stycket skall "Holland" bytas mot "Nederländerna" och i fjärde stycket skall "Storbritannien" bytas mot "Förenade Konungariket".
Innehållsförteckning
Sammanfattning........................................1 Propositionen.........................................1 Motionerna............................................1 Utskottet.............................................2 Propositionen.......................................2 Övrigt............................................5 Motionerna..........................................5 Utskottet...........................................5 Hemställan..........................................6 Reservation...........................................6 Bilaga 1: Propositionens lagförslag...................8 Bilaga 2: Förteckning över ändringar i den svenska översättningen av bilaga 1 till proposition 1996/97:87 11