Det reformerade pensionssystemet
Betänkande 1996/97:SfU15
Socialförsäkringsutskottets betänkande
1996/97:SFU15
Det reformerade pensionssystemet
Innehåll
1996/97 SfU15
Sammanfattning
I betänkandet redovisar utskottet de av riksdagen i juni 1994 beslutade principerna för det nya ålderspensionssystemet och den fortsatta beredningen av ärendet samt behandlar några motioner rörande pensioner, främst med anknytning till det reformerade ålderspensionssystemet. Motionerna är väckta under den allmänna motionstiden 1996/97, förutom två yrkanden som är från den allmänna motionstiden 1994/95. Frågor som närmare behandlas är - genomförandet av en pensionsreform enligt riktlinjerna eller ett grundtrygghetssystem enligt Miljöpartiets modell, - utbetalning av nu avsatta premiereservmedel samt vilket organ som skall ha hand om försäkringsfunktionen, - genomförandet av ett premiereservsystem enligt riktlinjerna eller enligt Vänsterpartiets modell, - krav på tjänstgöringsperiodens längd för pensionspoäng för totalförsvarspliktiga, - pensionstillskott vid underlåten avgiftsbetalning, - minskad reduktion vid förtida uttag av ålderspension, - delpension i det nya pensionssystemet, - kostnader för pensionsutbetalningar från utlandet. I betänkandet understryker utskottet nödvändigheten av att fempartiöverenskommelsen om ett reformerat ålderspensionssystem fullföljs. Enligt utskottet får reformen inte försenas ytterligare utan måste nu genomföras. Utskottet utgår från att riksdagen skall kunna fatta beslut i frågan under våren 1998. Utskottet konstaterar att premiereservsystemet är ett viktigt inslag i överenskommelsen, och det nya systemet skall också innehålla en sådan del. En särskild utredare skall lägga fram förslag om teknisk utformning av premiereservdelen. Utskottet avstyrker bifall till samtliga motioner. Till betänkandet har fogats en reservation och två särskilda yttranden.
Motionerna
Motioner väckta under den allmänna motionstiden 1994/95 1994/95:Sf229 av Ulla Hoffmann m.fl. (v) vari yrkas 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ett premiereservsystem i offentlig regi. 1994/95:Sf261 av andre vice talman Görel Thurdin och Sigge Godin (c, fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att lokalisera försäkringsfunktionen i "ATP-reformen" till Statens löne- och pensionsverk i Sundsvall.
Motioner väckta under den allmänna motionstiden 1996/97 1996/97:Sf212 av Paavo Vallius och Nils-Erik Söderqvist (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om pensioner från ett annat EU-land. 1996/97:Sf216 av Laila Bäck m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om pensionspoäng till totalförsvarspliktiga. 1996/97:Sf218 av Ann-Marie Fagerström m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att det i det reformerade pensionssystemet ges utrymme för möjlighet att välja delpension. 1996/97:Sf222 av Birgitta Hambraeus (c) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om rätt till pensionstillskott för alla utan ATP. 1996/97:Sf225 av Birger Schlaug m.fl. (mp) vari yrkas 14. att riksdagen beslutar att riva upp principbeslutet om ett reformerat pensionssystem, 15. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om målkonflikter i det reformerade pensionssystemet, 16. att riksdagen hos regeringen begär fördjupade analyser som belyser de i motionen påtalade målkonflikterna i det reformerade pensionssystemet, 17. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ett nytt pensionssystem baserat på grundskydd, lika för alla, 19. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att på sikt sänkta kostnader för pensionering kan klara ökade kostnader för vård och omsorg för äldre. 1996/97:Sf229 av Rose-Marie Frebran m.fl. (kd) vari yrkas 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om redan inbetalda avgifter till premiereservdelen. 1996/97:Sf238 av Ulf Kristersson m.fl. (m) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att betala ut premiereservpengarna till spararna senast våren 1998 när pengarna inte är bokförda som en skuld. 1996/97:Sf242 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) vari yrkas 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om pensionerna. 1996/97:Sf246 av Bengt Harding Olson (fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om flexiblare pensioneringssystem. 1996/97:Fi206 av Lars Tobisson m.fl. (m) vari yrkas 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om det reformerade ATP-systemet.
Utskottet
Reformens huvudsakliga inriktning
Principbeslutet En reformering av ålderspensionssystemet har inletts, som syftar till ett system som är fristående och robust för samhällsekonomiska och demografiska förändringar. Det skall ges en försäkringsmässig karaktär, samtidigt som de fördelningspolitiska inslagen tydliggörs. Det skall även öka det samhälleliga sparandet och i högre grad än dagens system stimulera arbetsutbudet. Riksdagen har den 8 juni 1994 antagit riktlinjer för ett sådant framtida ålderspensionssystem (prop. 1993/94:250, bet. 1993/94:SfU24, rskr. 1993/94:439). Riktlinjerna, som grundar sig på en överenskommelse mellan fem riksdagspartier (s, m, c, fp och kd), innebär i sina huvuddrag att ålders- pensionssystemet skall vara ett allmänt obligatoriskt system och att pensionsförmånerna skall baseras på inkomsten under hela förvärvslivet. Det reformerade systemet skall vara avgiftsbestämt till skillnad från det nuvarande, förmånsbestämda pensionssystemet.
Inkomstrelaterad ålderspension Enligt de av riksdagen antagna riktlinjerna skall pensionsrätten utgöra 18,5 % av pensionsgrundande inkomster upp till ett förmånstak. Pensionsrätt grundas också på socialförsäkringsersättningar m.m., i vissa fall med tillägg för en fiktiv inkomst alternativt på den bakomliggande inkomsten. Vidare beräknas pensionsrätt även för vissa studier, värnpliktstjänstgöring samt s.k. barnår. Ett belopp som motsvarar pensionsrätten betalas in till systemet i form av en ålderspensionsavgift. Av inbetalda avgifter används huvuddelen (16,5 procentenheter) till att finansiera utgående pensioner inom ramen för ett fördelningssystem, vilket innebär att avgiftsintäkter löpande används till utbetalning av pensioner under samma period. I ett kompletterande premiereservsystem avsätts resten av ålderspensionsavgiften (2 procentenheter) på individuella premiereservkonton, vilka skapar underlag för en ålderspension som grundas på det sparande och den avkastning som finns på kontot och utgår enligt försäkringsmässiga grunder. Ålderspensionen från fördelningssystemet beräknas på summan av under livet intjänad pensionsrätt (livsinkomstprincipen), delad med ett s.k. delningstal. Delningstalet fastställs med utgångspunkt i förväntad återstående livslängd vid tidpunkten för pensioneringen. De intjänade pensionsrättigheterna inom fördelningssystemet skrivs årligen upp med ett index som baseras på den procentuella ökningen av de pensionsgrundande inkomsterna, medan utgående pensioner från fördelningssystemet pris- och följsamhetsindexeras.
Garantipension Det inkomstrelaterade systemet kompletteras med en garantipension, som ersätter nuvarande folkpension, pensionstillskott och det särskilda grundavdraget för folkpensionärer vid beskattning. Garantipensionen utgör utfyllnad till en viss lägsta nivå och ett tillskott till pensionen för dem med låg inkomstrelaterad pension. För dem som inte har någon inkomstrelaterad pension skall garantipension ges som en fast lägsta garanti. Denna lägstagarantinivå är för ogift pensionär 2,1 basbelopp och för gift pensionär 1,87 basbelopp. Den som har en inkomstrelaterad pension, såvitt gäller ogift pensionär, under 3,0 basbelopp men över 0,4 basbelopp får alltid garantipension som ett tillskott till den inkomstrelaterade pensionen.
Finansiering Ålderspensionsavgiften på 18,5 % av avgiftsunderlaget skall till viss del tas ut som socialavgift i form av arbetsgivaravgift/egenavgift och till viss del i form av en avgift för vilken den enskilde individen bär betalningsansvaret. Avgift skall även tas ut på ersättningar som utges vid sjukdom, arbetslöshet m.m. och på pensionsgrundande belopp utöver faktiska inkomster. Pensionsarbetsgruppen hade föreslagit att hälften av ålderspensionsavgiften eller 9,25 % tas ut som en arbetsgivaravgift och hälften som en avdragsgill egenavgift som betalas av den anställde. Förslaget förutsatte att det sker en avgiftsväxling så att arbetsgivaravgiften reduceras och den avgift den enskilde själv betalar höjs med motsvarande belopp. Om detta skall ske utan förlust för den enskilde löntagaren måste det kostnadsutrymme som sänkta arbetsgivaravgifter skapar användas till att höja bruttolönen. Tveksamheten om en avgiftsväxling av detta slag kan genomföras på ett neutralt sätt medförde att frågan om formerna för det framtida uttaget av ålderspensionsavgift hållits öppen. Om det skall ske en avgiftsväxling bör denna dock äga rum vid ett tillfälle samtidigt som bruttolönerna höjs med motsvarande belopp. På inkomstdelar som överstiger förmånstaket tas i stället ut en särskild avgift, som storleksmässigt motsvarar halva ålderspensionsavgiften. Denna avgift utgör en skatt och intäkterna från den förs till statsbudgeten. Riktlinjerna innebär att ATP-systemet på sikt omvandlas till ett system för inkomstrelaterad ålderspension. De pensioner som fr.o.m år 2000 skall börja betalas ut från fördelningssystemet finansieras från AP-fonden. Finansieringen av ATP-pensioner i form av förtidspension och efterlevandepension förs över till statsbudgeten eller organiseras som en självständig försäkringsgren. Den utfyllnad till inkomstrelaterad pension i form av garantipension som införs skall finansieras över statsbudgeten. Vissa pensionsförmåner som långsiktigt skall finansieras över statsbudgeten skall dock övergångsvis finansieras från AP-fonden. Tilläggspensionsavgiften övergår till att bli den del av ålderspensionsavgiften som skall utgå i form av arbetsgivaravgift/egenavgift. Underlaget för denna avgift avsågs breddas fr.o.m. år 1996 till att omfatta alla pensionsgrundande inkomstslag, dvs. även ersättningar från socialförsäkringen och fiktiva inkomster som ger pensionsrätt. För att finansiellt förstärka pensionssystemet införs fr.o.m. år 1995 en avgift som uppgår till 1 % och betalas av den enskilda individen.
Ikraftträdande och övergångsregler Enligt principbeslutet avsågs det reformerade ålderspensionssystemet träda i kraft den 1 januari 1996 och tillämpas fullt ut för personer födda år 1954 eller senare. Personer födda 1935-1953 får ett successivt ökande antal 20- delar enligt det nya systemet och resten enligt nuvarande system. Personer födda före år 1935 omfattas även fortsättningsvis av nuvarande system. De första pensionerna från det reformerade systemet skulle utbetalas år 2000. Vid samma tid skulle de nya reglerna om garantipension träda i kraft. Reformeringen skall ske stegvis med början år 1995. Bl.a. skall reglerna för pensionsrätt för förfluten tid utsträckas till att avse även år 1995. Vidare bör reglerna om pensionsrätt för studier och värnpliktstjänstgöring få verkan redan fr.o.m. den 1 januari 1995. Övergångsvis garantipension avsågs år 2000 ersätta folkpension och pensionstillskott samtidigt som de särskilda skattereglerna för pensionärer avskaffas. Detta gäller även utgående pensioner. Genom beslut våren 1995 flyttades tiden för det formella ikraftträdandet av intjänandereglerna fram till den 1 januari 1997 (prop. 1994/95:100, bet. 1994/95:SfU10, rskr. 1994/95:343). I december 1996 har riksdagen därefter godkänt att ikraftträdandet av intjänandereglerna flyttas fram till den 1 januari 1999 och att de första utbetalningarna påbörjas år 2001 (prop. 1996/97:1, bet. 1996/97:SfU1, rskr. 1996/97:126).
Det fortsatta beredningsarbetet En hel del beredningsarbete återstår innan riktlinjerna för det reformerade ålderspensionssystemet kan omsättas i lagförslag m.m. Ett flertal frågor måste dessutom utredas ytterligare. Den s.k. Genomförandegruppen, som består av företrädare för de fem partier som står bakom reformen, har till uppgift att medverka i den fortsatta beredningen av pensionsöverenskommelsen och att vårda överenskommelsen. Partierna har lovat att inte ensidigt genomdriva några förändringar. Till Genomförandegruppen har under det senaste året knutits två experter från Riksförsäkringsverket (RFV). Beredningen av pensionsreformen bedrivs inom Regeringskansliet under ledning av socialförsäkringsministern eller dennas statssekreterare samt i samverkan med berörda myndigheter. Som ett första steg i genomförandet av reformen har fr.o.m. den 1 januari 1995 införts en allmän egenavgift i form av pensionsavgift med 1 % på inkomster upp till 7,5 basbelopp som är av pensionsgrundande slag (prop. 1994/95:41, 1994/95:SfU6, rskr. 1994/95:81). Inbetalda medel förs till Allmänna pensionsfonden. Samtidigt har beslutats dels att tilläggspensionsavgiften tills vidare skall vara 13 %, dels att den del av inbetalda tilläggspensionsavgifter som kan anses belöpa på inkomstdelar som överstiger det inkomsttak som berättigar till pensionsförmåner fr.o.m. år 1995 förs till statsbudgeten. Denna andel har tills vidare schablonmässigt fastställts till 7 %. Vidare har beslutats att 11 % av inbetalda pensionsavgifter fr.o.m. år 1995 placeras på konto hos Riksgäldskontoret för finansiering av framtida pensioner. Avsikten är att medlen skall användas inom premiereservsystemet. En särskild lag reglerar förvaltningen av dessa medel (SFS 1994:1748). Under beredningen har fem offentliga utredningar tillsatts. Två av dem, Utredningen om makars pensionsrättigheter vid bodelning och Premiereservutredningen, har redan redovisat sina förslag. Detta har skett i betänkandena Pensionsrättigheter och bodelning (SOU 1995:8) resp. Allmänt pensionssparande (SOU 1996:83). Följande utredningar pågår fortfarande: - Översyn av systemet för efterlevandepension. Denna översyn skall enligt direktiven vara klar den 1 juni 1997 (dir. 1996:51). Enligt vad utskottet inhämtat från Socialdepartementet är det sannolikt att utredningstiden måste förlängas. - Ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga, dvs. motsvarigheten till dagens förtidspension och sjukbidrag (dir. 1997:9). Utredarens förslag skall redovisas den 31 oktober 1997. I de delar som förslagen avser ungdomar skall dock utredaren senast den 1 april 1998 lämna en särskild redovisning till regeringen. - Utformningen av det reformerade ålderspensionssystemets premiereservdel. Regeringen beslutade om direktiv den 13 mars i år (dir. 1997:46). Utredningen skall vara slutförd senast den 3 november 1997. I direktiven anges att utredaren bör hålla nära kontakt med de personer som ingår i det breda politiska samrådet om ålderspensionsreformen och vid behov informera dessa om utredningsarbetet. Inom Regeringskansliet är dessutom följande områden under beredning: - Slutlig utformning av regler för intjänande av ålderspensionsrätt och beräkning av sådan pension (bl.a. indexering och pensionsrätt för studier). En departementspromemoria Reformerat pensionssystem - lag om inkomstgrundad ålderspension, m.m. (Ds 1995:41) har tidigare lagts fram. Ytterligare en departementspromemoria, Vissa justeringar av intjänanderegler, är under utarbetande och kan komma att föreligga senare under våren 1997. - Den finansiella infasningen och avgiftsuttag. Departementspromemorior om allmänna egenavgifter (Ds 1995:29) respektive utvidgad avgiftsskyldighet vad avser ålderspension, m.m. (Ds 1995:55) har tidigare lagts fram. - Garantipension och bostadsstöd samt samordning med andra förmåner. En departementspromemoria, Grundskydd, bostadsstöd och samordning, är planerad till hösten 1997. - Ändrade regler i LAS om rätt för anställda att få kvarstå i arbete till 67 års ålder. Arbetsmarknadens parter har tid fram till utgången av november 1997 för att träffa avtal. Om så inte sker kan tvingande lagstiftning bli aktuell. Socialdepartementet har påbörjat beredningsarbetet. Sedan riksdagen i juni 1994 beslutade om riktlinjer för det nya ålderspensionssystemet har, som ovan nämnts, reformen uppskjutits vid två tillfällen. Skälen för det senaste beslutet är att omfattningen av arbetet med att genomföra och utveckla riktlinjerna innebär att ikraftträdandet behöver senareläggas till den 1 januari 1999. Vidare kommer omläggning av ADB-system och administrativa rutiner till stor del inte att kunna genomföras förrän efter riksdagsbeslut om ny lagstiftning. Detta innebär att tiden mellan ikraftträdande och de första utbetalningarna inte får bli för kort. Under tiden måste vidare göras omfattande beräkningar av pensionsrätt m.m. avseende tiden fr.o.m. år 1960. De första utbetalningarna bör därför påbörjas först två år efter ikraftträdandet, dvs. år 2001. Utskottet förutsatte att kommande lagförslag föreläggs riksdagen i så god tid före det avsedda ikraftträdandet att riksdagen ges en tillräcklig tid för överväganden och behandling. Enligt utskottets mening torde det vara nödvändigt att riksdagen senast under våren 1998 fattar beslut om intjänandereglerna. Även då det gäller övriga regler om ålderspension bör riksdagen ges utrymme att fatta beslut i god tid innan utbetalningarna enligt det reformerade systemet föreslås påbörjas den 1 januari 2001.
Motioner I motion 1996/97:Sf225 av Birger Schlaug m.fl. (mp) begärs att riksdagen upphäver principbeslutet om det reformerade pensionssystemet (yrkande 14). Motionärerna pekar på att målkonflikter är inbyggda i det reformerade pensionssystemet, eftersom man å ena sidan vill ha en hög grundtrygghet och å andra sidan en försäkring som är kopplad till inkomsten och bygger på försäkringsmässighet (yrkande 15). Dessa mål går inte att förena på ett rimligt sätt när ersättningsnivån i den inkomstgrundande pensionen är så pass låg som omkring 55 %. Motionärerna anser att riksdagen bör begära fördjupade analyser som belyser dessa målkonflikter (yrkande 16). Även om systemet för en stor del av befolkningen innebär ett grundpensionssystem med en viss men obetydlig koppling till inkomsten kan inkomstkopplingen enligt motionärerna ändå för vissa personer få större betydelse. Med hänsyn härtill och då systemet är utomordentligt krångligt med en dyrbar administrativ uppbyggnad vill motionärerna i stället ha ett nytt pensionssystem baserat på grundskydd, lika för alla, på ungefär samma nivå som dagens ålderspension för en låginkomsttagare som tjänar ca 12 000-13 000 kr i månaden. I grundskyddet skall också räknas in ett belopp som motsvarar det nuvarande bostadstillägget vid en basbostadskostnad på 2 200 kr/månad. För bostadskostnader därutöver skall bostadstillägg utgå på samma sätt som i dag. Grundskyddet skall vara lägre för samboende än för ensamstående och beskattas på samma sätt som för förvärvsarbetande. Motionärernas förslag innebär ett grundskydd per månad före skatt på 9 300 kr för ensamstående och 6 900 kr för sambor. Grundskyddet skall löneuppräknas. Människor som tjänat in stora ATP-rättigheter i nuvarande system måste få behålla dem. Därför behövs långa övergångstider, troligen 15-30 år. I motionen begärs ett tillkännagivande om ett sådant nytt grundskyddssystem (yrkande 17). Detta system skulle på sikt leda till sänkta kostnader för pensionering och ge utrymme för att klara ökade kostnader för vård och omsorg om äldre. Efter 25-35 år beräknas de årliga kostnaderna för ett pensionssystem enligt motionärernas modell vara 25 miljarder kronor lägre (yrkande 19). Lars Tobisson m.fl. (m) anför i motion 1996/97:Fi206 yrkande 2 att förseningen av pensionsreformen är allvarlig, inte minst för de generationer som kommer att få hela sin framtida pension från det nya reformerade systemet. De medel som skall avsättas till premiereservsystemet får en försämrad avkastning genom en onödigt långvarig placering på räntebärande konto. Hade den enskilde pensionsspararen i stället kunnat investera medlen i t.ex. aktier hade den reala avkastningen blivit betydligt högre. Med ränta på ränta- effekter kan ett fåtal års sämre avkastning för ett pensionssparande i 20- årsåldern betyda mycket för pensionskapitalet i 65-årsåldern. Informationen från pensionssystemet kommer enligt motionärerna att leda till mer rationella sparbeslut för hushållen. Hushållens ökade kunskaper kan också leda till en annan syn på beskattning, lönerörelser m.m. och därmed ökat ansvarstagande. I motionen begärs ett tillkännagivande härom. Även i motion 1996/97:Sf242 yrkande 3 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) framhålls fördelarna med det reformerade pensionssystemet. Enligt motionärerna är det utomordentligt viktigt för samhällsekonomin samt för dagens och framtidens pensionärer liksom för medborgarnas tilltro till det politiska systemet att reformen nu genomförs. Ett tillkännagivande härom begärs.
Utskottets bedömning Den kraftiga ökningen av ålders- och förtidspensionärernas andel av samhällsekonomin under senare år och obalansen i relationen mellan inkomster från de avgifter som är avsedda för pensionsändamål och de totala pensionsutgifterna medför att en reform av det nuvarande pensionssystemet är nödvändig. Det är enligt utskottet särskilt viktigt att det nya systemet görs mer följsamt mot den samhällsekonomiska och demografiska utvecklingen. Inriktningen bör även vara att stärka sambandet mellan förvärvsinkomster och pension samt bidra till ett ökat sparande. Det är också viktigt att ålders- pensionssystemet utgör ett självständigt system. Det blir härigenom möjligt att följa utvecklingen av ålderspensionssystemets inkomster och utgifter, vilket är förutsättningen för att kunna bestämma förmånernas storlek. En sådan ordning skapar ett förtroende för pensionssystemets stabilitet och förmåga att garantera pensionsförmånerna. Utskottet vidhåller sin tidigare uppfattning att sambandet mellan förvärvsinkomster och pension bör stärkas genom att pension enligt det reformerade systemet i princip grundas på de samlade förvärvsinkomsterna under en persons livstid. Samtidigt är det viktigt att det finns ett grundskydd för pensionärer som inte har tjänat in ett rimligt inkomstrelaterat pensionsskydd. Utskottet anser att den föreslagna garantipensionen kommer att innebära ett fullgott grundskydd för pensionärer, samtidigt som den stimulerar eget arbete genom att den som har en inkomstrelaterad pension upp till viss nivå får garantipension som ett tillskott till den inkomstrelaterade pensionen. Inte minst för att garantera stabilitet i regelverket och därigenom skapa förtroende för pensionssystemet är det viktigt att det nya pensionssystemet bygger på ett brett parlamentariskt stöd. Det är således nödvändigt att fempartiöverenskommelsen om ett reformerat ålderspensionssystem fullföljs. Med hänsyn till det anförda motsätter sig utskottet att det införs ett grundtrygghetssystem av den modell som föreslås i motion 1996/97:Sf225 (mp). Yrkandena 14-17 och 19 i motionen bör därför avslås av riksdagen. Utskottet har förståelse för att det beredningsarbete som återstår innan det nya pensionssystemet kan börja fungera är omfattande och tar tid. Detta är också anledningen till att ikraftträdandet senarelagts till den 1 januari 1999. Att de första utbetalningarna inte kan påbörjas förrän år 2001 beror som nämnts på att omläggningen av ADB-system och administrativa rutiner till stor del inte kan genomföras förrän efter det riksdagen fattat beslut om den nya lagstiftningen. Ett ålderspensionssystem har så långsiktiga effekter att enskilda medborgare, företag, organisationer m.fl. i stor utsträckning redan har börjat inrätta sig efter ett nytt pensionssystem helt i enlighet med de av riksdagen beslutade riktlinjerna. Det är således angeläget att medborgarna snart får ett definitivt besked om vad som mer i detalj kommer att gälla om den framtida ålderspensioneringen. Visserligen står en hel del frågor fortfarande öppna för att lösas under det fortsatta beredningsarbetet, men senareläggningen av reformen kan få effekter även på redan antagna riktlinjer. Således har utskottet från företrädare för Socialdepartementet inhämtat att i och med att de första utbetalningarna senarelagts till år 2001 bör det övervägas om personer som är födda 1935 alls skall omfattas av det nya pensionssystemet. Det kan också finnas skäl för att ytterligare någon generation som är född senare än 1935 inte bör omfattas av det reformerade systemet. Frågan är under beredning i Genomförandegruppen. Utskottet delar därför uppfattningen i motionerna 1996/97:Fi206 (m) och 1996/97:Sf242 (fp) att pensionsreformen inte får försenas ytterligare utan nu måste genomföras. Denna uppfattning ligger också till grund för motionerna 1996/97:Sf238 (m) och 1996/97:Sf229 (kd), som utskottet behandlar i följande avsnitt, Premiereservsystemet. Utskottet utgår från att denna uppfattning också delas av regeringen och att regeringen därför ser till att riksdagen kan fatta beslut i frågan under våren 1998. Utskottet vill i sammanhanget påpeka att den kommande propositionen också skall innefatta ställningstaganden till avgiftsuttag och finansiell infasning av reformen. Motionerna 1996/97:Fi206 yrkande 2 (m) och 1996/97:Sf242 yrkande 3 (fp) anses tillgodosedda med vad utskottet anfört, och motionerna avstyrks.
Premiereservsystemet
Principbeslutet och beredningen Ålderspensioneringens fördelningssystem skall som angivits kompletteras med ett premiereservsystem. I premiereservsystemet avsätts medel på individuella premiereservkonton, vilka skapar underlag för en ålderspension som grundas på det sparande och den avkastning som finns på kontot och beräknas enligt i huvudsak samma principer som för frivilliga pensionsförsäkringar. Enligt riktlinjerna skall 2 procentenheter av ålderspensionsavgiften på sammanlagt 18,5 % avsättas till en individuell premiereserv. Fr.o.m. år 1995 placeras 11 % av inbetalade tilläggspensionsavgifter på konto i Riksgäldskontoret för användning inom premiereservsystemet. Medlen förvaltas av Riksgäldskontoret tills pensionsrätt fastställts och medlen fördelas på individuella pensionskonton. På de insatta medlen skall enligt 2 § lagen (1994:1748) om förvaltning av vissa pensionsavgifter lämnas marknadsmässig ränta. Under 1995 placerades medlen till en avistaränta baserad på STIBOR en vecka med kvartalsvis kapitalisering. I mars 1996 beslöt Riksgäldskontoret att såväl de redan inbetalade medlen som alla inbetalningar i fortsättningen skulle bindas med en fast ränta till den 30 juni 1998. I november 1996 beslöt Riksgäldskontoret efter samråd med RFV att medel influtna fr.o.m. november 1996 skulle bindas till 31 december 1999. I en rapport till regeringen den 28 januari 1997 redovisar Riksgäldskontoret beräkningar av avkastningen på de avsatta medlen. Avkastningen, omräknad till effektiv årsränta, på 1995 års avsatta medel beräknas till 9,37 % under år 1995 och 11,89 % under åren 1995 och 1996. Avkastningen (effektiv årsränta) på 1996 års avsatta medel beräknas till 14,80 % under år 1996. De ackumulerade avsättningarna exklusive ränta uppgår för närvarande till drygt 22,5 miljarder kronor.
Premiereservutredningen Den 1 september 1994 beslöt regeringen om direktiv (1994:96) till en utredning om premiereservsystemet. Premiereservutredningen avgav i juni 1996 delbetänkandet Allmänt pensionssparande (SOU 1996:83), i vilket föreslogs principer för ett premiereservsystem. Utredningen ansåg att de överordnade målen för premiereservsystemet borde vara valfrihet och långsiktigt hög kapitalavkastning. Dessutom borde systemet vara enkelt, begripligt, säkert och förenat med låga kostnader. Dessa önskemål uppnåddes bäst genom att regelverket så långt som möjligt anknöt till rådande förhållanden på jämförbara områden. Utredningen föreslog att premiereservsystemet utformas som ett renodlat sparande under förvärvsaktiv ålder (sparskedet). Den enskilde pensionsspararen får vid valfri tidpunkt från det att han/hon fyller 61 år använda vad som sparats för att teckna pensionsförsäkring (pensionsskedet). Under sparskedet sker kapitalförvaltningen i ett renodlat sparsystem utan försäkring. Förvaltningen av de sparade medlen sker i särskilda värdepappersfonder som väljs av den enskilde spararen fram till dess att denne går i pension. Ett statligt fondbolag skall också bildas. För den som inte väljer fond (ickeväljare) förvaltas medlen av RFV och placeras i skuldförbindelser med låg kreditrisk. Möjlighet till förmånstagarförordnande skall finnas under sparskedet. Vid pensionering tecknas en pensionsförsäkring hos den statliga försäkringsgivaren (ett aktiebolag). Ett civilrättsligt avtal skall reglera förhållandet mellan försäkringstagaren och försäkringsgivaren. Även under pensionsskedet skall finnas möjlighet till efterlevandeskydd.
Ny utredning om premiereservsystemet Regeringen har i samråd med övriga partier som står bakom pensionsöverenskommelsen funnit att premiereservsystemet, till skillnad mot vad Premiereservutredningen har föreslagit, skall vara uppbyggt enligt försäkringsmässiga principer även under intjänandetiden. Regeringen har därför den 13 mars 1997 beslutat om direktiv till en ny utredning om premiereservsystemet (dir. 1997:46). En särskild utredare skall lägga fram förslag om teknisk utformning av det reformerade ålderspensionssystemets premiereservdel. I direktiven görs avsteg från de ursprungliga riktlinjerna såtillvida att pension från premiereservsystemet alltid skall tas ut livsvarigt och inte kunna tidsbegränsas till 5 eller 10 år. Beträffande pensionsrätt skall utredaren föreslå en lägsta gräns för det årliga belopp som för en enskild får föras över till premiereservsystemet, föreslå hur förändringar av fastställd pensionsrätt bör hanteras samt överväga om premiepensionsrätt skall kunna tjänas in efter uttag av premiepension och utan övre åldersgräns. I direktiven anges att premiereservsystemet kommer att påverka de offentliga finanserna till följd av gällande principer för redovisning av offentligt sparande. Utredaren skall därför redovisa alternativa utformningar som minskar belastningen på de offentliga finanserna. Utredaren skall särskilt uppmärksamma behandlingen av personer som inte uttrycker något önskemål i fråga om premiereservsystemet (ickeväljare). Tänkbara alternativ för förvaltningen av ickeväljarnas medel är att förvaltningen sker i värdepappersfonder som administreras av statliga eller privata fondbolag, i AP-fonden eller i annan ordning. Vid bedömningen av de olika alternativen skall utredaren värdera hur dessa påverkar de offentliga finanserna. Vad gäller den interimistiska förvaltningen skall utredaren - överväga om överföring till kapitalförvaltare kan ske vid en tidigare tidpunkt än efter det att pensionsrätt har fastställts, - överväga hur kapitalförvaltningen skall arrangeras från uppbörd av ål- derspensionsavgift till fastställande av pensionsrätt eller den tidigare tidpunkt som kan bli aktuell samt hur avkastningen på kapitalet skall fördelas mellan dem som tjänat in pensionsrätt under det aktuella året, - överväga hur pensionsavgifter skall förvaltas tills premiereservsystemet träder i kraft samt hur avkastningen från denna förvaltning skall fördelas mellan individerna, - analysera de ekonomiska konsekvenserna av den interimistiska förvaltningen i olika hänseenden. I direktiven anges att om pensionsrätt för premiepension skall fastställas för hela den retroaktiva tiden vid ett och samma tillfälle eller allt kapital från den interimistiska förvaltningen skall föras över till kapitalförvaltare på en och samma gång, kan detta få effekter såväl för statsfinanserna som för de finansiella marknaderna. Utredaren skall analysera vilka ekonomiska konsekvenser som kan uppstå och föreslå åtgärder som syftar till att motverka eventuella negativa konsekvenser. En sådan åtgärd kan vara att fastställa premiepensionsrätt eller föra över medel till kapitalförvaltare successivt. I övrigt skall utredaren - överväga en ordning som i första hand innebär att försäkringsfunktionen handhas av en myndighet och, om myndighetsformen väljs, lämna förslag på lämplig myndighet, - överväga vilka regler som bör gälla för försäkringsrörelsen, - lämna förslag på försäkringens innehåll, - överväga en ordning som i första hand innebär att det rättsliga förhållandet mellan försäkringsgivaren och den försäkrade regleras i avtal, - överväga hur försäkringsgivarens administration bör finansieras, - överväga när och hur val av fond bör ske, - överväga rörelseregler för kapitalförvaltningen, - överväga frågor om information, samt - överväga frågor såsom preskription, överklagande av beslut samt tvistlösning. Utredningen skall vara slutförd senast den 3 november 1997.
Motioner I motion 1994/95:Sf229 yrkande 4 av Ulla Hoffmann m.fl. (v) kritiserar motionärerna att staten, trots ett stort budgetunderskott, fr.o.m. år 1995 avsätter en del av ATP-avgifterna i en särskild förvaltning för premiereservsystemet. I och med detta ökar den konsoliderade offentliga sektorns budgetunderskott. Motionärerna hänvisar till en tidigare motion av Vänsterpartiet (se motion 1994/95:Sf5). I sistnämnda motion har Vänsterpartiet anfört att premiereservens uppbyggnad och AP-fondernas tömning innebär att staten förlorar möjligheten att utnyttja och kontrollera avkastningen. Uppbyggnaden av stora kapitalfonder hos privata fondförvaltare innebär att samhället förlorar möjligheten att använda kapitalet till nationens bästa. Staten tvingas dessutom att låna pengar till ockerräntor hos privata kapitalinstitut som därigenom kan utöva påtryckningar på staten. Därmed åsidosätts demokratin och det blir marknaden som styr. En förvaltning av Riksgäldskontoret eller AP-fonderna hade inneburit ett fortsatt offentligt sparande. Den eventuella spekulation med pensionsavgifter som kan ske står under riksdagens kontroll. De avsatta medlen och eventuell avkastning skall enligt motionärerna läggas samman utan uppdelning på individen. Pensionens avhängighet av olika kapitalförvaltares skicklighet och den enskilda individens kännedom om kapitalmarknaden skulle därigenom minskas. I motion Sf229 anges att genom en sådan utformning av premiereservsystemet behålls pensionsöverenskommelsen samtidigt som budgetunderskottet minskas med motsvarande summa. Motionärerna begär ett tillkännagivande om det anförda. Ulf Kristersson m.fl. (m) anför i motion 1996/97:Sf238 att det nya ålders- pensionssystemet för en lång tid framöver är Sveriges största och viktigaste samhälls- och privatekonomiska projekt och därför inte får förfuskas. Motionärerna anför vidare att syftet med premiereserven är att trygga människors ålderdom, inte att finansiera det statliga lånebehovet. Eftersom det redan från början kunde förutses att medlen inte kunde betalas ut förrän tidigast efter två år borde räntesatsen ha satts därefter. För år 1995 har dock endast betalats den lägsta räntan, dagslåneränta. Detta innebär att staten inte har betalat marknadsmässig ränta. Man har använt premiereserven för att täcka en del av budgetunderskottet utan att redovisa den som en skuld till medborgarna. Den är i stället bokförd som ett lån från ?statliga myndigheter och fonder?. Motionärerna anser att premiereservpengarna under dessa omständigheter skall betalas ut till spararna senast våren 1998, och de begär i yrkande 1 ett tillkännagivande härom. Rose-Marie Frebran m.fl. (kd) begär i motion 1996/97:Sf229 yrkande 2 ett tillkännagivande om att redan inbetalda avgifter till premiereservdelen snarast bör fördelas på individuella konton, så att alla får besked om behållningen. Detta skulle öka förtroendet för att reformen verkligen blir av. I motion 1994/95:Sf261 av andre vice talman Görel Thurdin och Sigge Godin (c, fp) begär motionärerna ett tillkännagivande om att försäkringsfunktionen i premiereservsystemet bör handhas av Statens löne- och pensionsverk (SPV) i Sundsvall. Som skäl för en sådan lösning anförs dels att SPV är bäst skickat att handha frågan, dels att detta blir billigare för samhället än om RFV handhar funktionen. Dessutom hänvisar motionärerna till löften om tillskott av arbetstillfällen till Sundsvall på grund av tidigare förlorade sådana.
Utskottets bedömning Utskottet konstaterar att premiereservsystemet är ett viktigt inslag i överenskommelsen om det reformerade ålderspensionssystemet. Enligt vad som angavs i proposition 1993/94:250 är fördelarna med ett premiereservinslag att sparandeökningen inom pensionssystemet de närmaste decennierna tar formen av ett mer individuellt sparande än i AP-fonden. Premiereservinslaget har också till syfte att öka den enskildes inflytande över pensionen. Villkoren för den del av förmånerna som är kopplad till premiereservdelen kan också vara mer flexibelt utformade. En annan fördel med ett inslag av premiereserver inom ramen för fördelningssystemet är att det innebär en viss ?riskutjämning?, i den meningen att pensionsförmånerna kommer att vara avhängiga både standardutveckling och kapitalavkastning i samhället. Utskottet har redan i föregående avsnitt klart uttalat att pensionsreformen nu skall genomföras. Detta innebär att det nya systemet också skall innehålla en premiereservdel. I likhet med vad som anges i direktiven till den nya utredningen om premiereservsystemet kommer dock ett sådant system att påverka de offentliga finanserna till följd av gällande principer för redovisning av offentligt sparande. Utredaren skall därför redovisa alternativa utformningar som minskar belastningen på de offentliga finanserna. Utredaren skall i detta sammanhang särskilt uppmärksamma behandlingen av personer som inte uttrycker något önskemål i fråga om premiereservsystemet (ickeväljare). Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motion 1994/95:Sf229 yrkande 4 (v). Vad gäller förslagen i motionerna 1996/97:Sf238 (m) och 1996/97:Sf229 (kd) om att de medel som förvaltas av Riksgäldskontoret för premiereservsystemets räkning skall betalas ut till de enskilda vill utskottet återigen understryka att pensionsreformen nu skall genomföras. Att betala ut medlen till enskilda enbart för att bekräfta detta är således inte nödvändigt. Härtill kommer att räntan på de avsatta medlen sedan mars 1996 är bunden för längre perioder. Utskottet noterar att enligt riktlinjerna var avsikten att avgiftsunderlaget skulle breddas fr.o.m. år 1996 så att ålderspensionsavgift skulle betalas även för socialförsäkringsförmåner m.m. En sådan breddning har ännu inte beslutats, och avsättning till premiereservsystemet har därför hittills inte grundats på sådana ersättningar. Vad gäller sättet för bokföring av de nu avsatta medlen vill utskottet erinra om att finansutskottet i betänkande 1996/97:FiU1 inte hade något att erinra mot den tillämpade ordningen. Finansutskottet konstaterade därvid (s. 222) att Riksgäldskontoret kan tillgodogöra sig premiereservmedlen och slipper låna upp motsvarande belopp på den öppna marknaden. När medlen förs över till individuella konton kommer dessa att ersättas av lån på marknaden. Denna omplacering har ingen effekt på budgetunderskottet beräknat traditionellt. Däremot ökar statsskulden och statens upplåning med motsvarande belopp. Socialförsäkringsutskottet vill vidare hänvisa till att den nya utredningen om premiereservsystemet senast den 3 november 1997 skall lämna förslag om bl.a. den fortsatta förvaltningen av före ikraftträdandet avsatta medel till premiereservsystemet. I direktiven anges att utredaren skall överväga om den nuvarande förvaltningen bör gälla eller om en annan lösning bör väljas, exempelvis den ordning som utredaren valt för förvaltning av ålderspensionsavgifter från uppbörd till fastställande av pensionsrätt. Utskottet anser att resultatet av utredningens förslag bör avvaktas. Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motionerna 1996/97:Sf238 yrkande 1 (m) och 1996/97:Sf229 yrkande 2 (kd), i den mån motionerna inte får anses tillgodosedda med vad utskottet ovan anfört. Vad gäller förslaget i motion 1994/95:Sf261 (c, fp) att SPV skall ha hand om försäkringsfunktionen i premiereservsystemet vill utskottet hänvisa till att enligt riktlinjerna skall ett statligt organ ha hand om försäkringsfunktionen. I betänkande 1993/94:SfU24 angav utskottet att utgångspunkten är att detta skall vara RFV men närmaste alternativ är SPV. Om det i det fortsatta utredningsarbetet visade sig att funktionen med större fördel kan läggas på ett annat statligt organ än RFV fanns enligt utskottet inget hinder mot att detta togs upp till diskussion. I direktiven till den nya utredningen om premiereservsystemet anges att försäkringsfunktionen skall vara knuten till staten och handhas av ett organ. Utredaren skall i första hand överväga en ordning som innebär att försäkringsfunktionen handhas av en myndighet. Om myndighetsformen väljs skall utredaren lämna förslag på lämplig myndighet. Endast om utredaren finner att myndighetsformen inte är lämplig skall bolagsformen väljas. I direktiven anges vidare att vid bedömningen av om försäkringsfunktionen skall handhas av en myndighet eller ett statligt bolag kan EG:s regler ha viss betydelse. EG:s livförsäkringsdirektiv gäller som huvudregel inte försäkring som omfattas av ett lagfäst socialförsäkringssystem. Det finns dock vissa undantag från huvudregeln, där bl.a. associationsformen har betydelse. Utskottet konstaterar att den nyligen tillsatta utredningen har i uppdrag att lämna förslag på vilket statligt organ som bör ha hand om försäkringsfunktionen. Enligt utskottet bör utredningens förslag avvaktas, och utskottet avstyrker motion 1994/95:Sf261 (c, fp).
Pensionsrätt vid totalförsvarsplikt
Principbeslutet
I det nya systemet skall pensionsrätt grundas på inkomster av anställning, uppdrag och annat förvärvsarbete (aktiv näringsverksamhet). Pensionsrätt grundas också på socialförsäkringsersättningar m.m., i vissa fall med tillägg för en fiktiv inkomst alternativt på den bakomliggande inkomsten. Vidare skall pensionsrätt tillgodoräknas vid vissa studier, värnpliktstjänstgöring och för vård av barn. Enligt riktlinjerna skall pensionsrätten för värnpliktstjänstgöring (inkl. vapenfri grundutbildning och militär grundutbildning för kvinnor) gälla tjänstgöring som pågått minst fyra månader. För varje månad tillgodoräknas pensionsrätt på basis av en fiktiv årsinkomst motsvarande 50 % av genomsnitts- inkomsten för alla försäkrade (ca 83 000 kr år 1994). Sådan pensionsrätt skall ges fr.o.m. år 1995. I departementspromemorian Ds 1995:41 föreslås att pensionsrätt skall tillgodoräknas om tjänstgöringen omfattar minst 120 dagar med dagersättning enligt lagen om totalförsvarsplikt.
Motion I motion 1996/97:Sf216 av Laila Bäck m.fl. (s) anförs att alla totalförsvarspliktiga som genomför längre grundutbildning bör kompenseras på samma sätt. Motionärerna föreslår därför att alla som genomför en utbildning som är längre än 61 dagar bör ha rätt till pensionspoäng. Det anförda bör ges regeringen till känna.
Utskottets bedömning Enligt utskottets mening innebär kravet på minst fyra månaders tjänstgöring för tillgodoräknande av pensionsrätt en rimlig avvägning och helt i enlighet med riktlinjerna för pensionsreformen. Med hänsyn härtill avstyrker utskottet bifall till motion 1996/97:Sf216 (s).
Pensionstillskott vid underlåten avgiftsbetalning
Nuvarande ordning I det nuvarande pensionssystemet gäller att pensionspoäng för tilläggspension som härrör från inkomst av annat förvärvsarbete får tillgodoräknas den försäkrade endast om tilläggspensionsavgift för året erlagts inom föreskriven tid. I vissa situationer påverkar det också antalet år som krävs för full tilläggspension. För de två år som föregår pensionsåret tillgodoräknas däremot pensionspoäng även om avgiften inte erlagts, men obetald avgift dras då från pensionsbeloppet. Pensionstillskott utges till den som inte har tjänat in någon rätt till tilläggspension. Den som tjänat in rätt till endast en liten tilläggspension får en utfyllnad till tilläggspensionen i form av pensionstillskott upp till pensionstillskottets nivå. För en försäkrad som haft inkomst av annat förvärvsarbete men som inte tillgodoräknats pensionspoäng till följd av underlåten avgiftsbetalning (s.k. omdebitering) skall vid bestämmande av rätten till pensionstillskott hänsyn tas till den tilläggspension som skulle ha utgetts om avgift erlagts. Detta påverkar även rätten till bostadstillägg. I det reformerade pensionssystemet införs en garantipension som fr.o.m. år 2001 ersätter nuvarande folkpension, pensionstillskott och det särskilda grundavdraget för folkpensionärer vid beskattning.
Motion I motion 1996/97:Sf222 av Birgitta Hambraeus (c) anför motionären att det finns företagare som kämpat ärligt och tappert med sitt företag men ändå inte har haft möjlighet att betala ATP-avgift. När en sådan företagare pensioneras finner han eller hon att det hade varit bättre om han/hon inte företagit sig något alls under sin yrkesverksamma tid. Pensionen hade då blivit högre. I samband med det nya pensionssystemet kommer systemet med pensionstillskott att avskaffas. De få personer som nu under denna övergångsperiod enbart har folkpension borde därför få pensionstillskott. Det är inte rimligt att någon skall tvingas leva på lägre pension än detta. Förändringen finansieras genom minskade kostnader för sjukvården och minskat behov av socialhjälp.
Utskottets bedömning När den allmänna tilläggspensioneringen infördes fick de försäkrade möjlighet att ställa sig utanför systemet såvitt gällde inkomst av annat förvärvsarbete än anställning, s.k. undantagande. En försäkrad som hade begärt undantagande betalade inte tilläggspensionsavgift för inkomst av annat förvärvsarbete. När pensionstillskott infördes under år 1969 beslöts att detta skulle avräknas inte bara mot faktiskt uppburen ATP utan även mot den ATP som skulle ha utgivits om undantagande inte gällt. Motsvarande skulle gälla vid omdebitering till följd av att avgifter för tilläggspension inte erlagts. Fr.o.m. år 1982 är det inte längre möjligt att vara undantagen från ATP, och fr.o.m. den 1 juli 1990 utges pensionstillskott till s.k. undantagandepensionär med beaktande endast av faktiskt utgående ATP. Fortfarande beaktas dock den tilläggspension som skulle ha utgetts om omdebitering inte hade skett. I sitt av riksdagen godkända betänkande 1990/91:SfU11 behandlade utskottet ett motionsyrkande om fullt pensionstillskott vid underlåten avgiftsbetalning. Utskottet anförde därvid att frågan om pensionstillskott vid underlåten avgiftsinbetalning skulle beröra även dagens och framtidens förvärvsverksamma. I praktiken skulle detta innebära att egenföretagare med låga inkomster skulle kunna välja att stå utanför ATP-systemet utan att detta behövde medföra minskade pensionsförmåner. Utskottet avstyrkte därför motionen. I motion 1996/97:Sf222 föreslås att fullt pensionstillskott nu skall utges med hänvisning till bl.a. att pensionstillskottet kommer att avskaffas i samband med det nya pensionssystemet. Vad gäller det reformerade pensionssy- stemet bygger detta i högre grad än dagens system på ett nära samband mellan avgifter och förmåner. Även för personer med inkomst av anställning kommer inslagen av egenavgifter att bli större. I proposition 1993/94:250 angavs beträffande den inkomstrelaterade pensionen att i det fall avgifter inte erlagts bortfaller normalt inte pensionsrätten med undantag för egenföretagare. Utskottet förutsatte att man vid den fortsatta beredningen ytterligare överväger om krav skall ställas på att egenavgift faktiskt inbetalats, i vart fall vad gäller premiereservsystemet. I departementspromemorian Ds 1995:41 har därefter föreslagits att pensionsrätt som grundar sig på inkomst av annat förvärvsarbete skall vara betingad av att avgifterna betalas inom föreskriven tid. Detta skall gälla även i premiereservsystemet. Någon särlösning för de två åren före pensioneringen föreslås inte bli införd och föreslås bli slopad även i nuvarande system. Genom det reformerade pensionssystemet upphör de nuvarande förmånerna folkpension, pensionstillskott och särskilt grundavdrag vid beskattningen. Garantipension utges i stället som en lägstagaranti eller en utfyllnad till inkomstrelaterad pension, där avtrappningen inte görs krona för krona utan med ett lägre procenttal. Hur en underlåten avgiftsbetalning skall påverka garantipensionen har inte angivits. Enligt vad som inledningsvis redovisats pågår beredningen av bl.a. garantipensionen inom Regeringskansliet, och en departementspromemoria i frågan planeras till hösten. Enligt utskottets mening bör förslagen rörande garantipensionen avvaktas, och utskottet avstyrker därför bifall till motion 1996/97:Sf222 (c).
Flexibel pensionsålder
Nuvarande ordning I det nuvarande pensionssystemet gäller att ålderspension kan tas ut fr.o.m. den månad den försäkrade blir 60 år. Börjar ålderspension utges tidigare än fr.o.m. den månad den försäkrade fyller 65 år, s.k. förtida uttag, skall pensionen minskas med 0,5 % för varje månad som återstår till ingången av den månad den försäkrade uppnår sistnämnda ålder. Om pensionen börjar utges senare än 65-årsmånaden, s.k. uppskjutet uttag, skall pensionen ökas med 0,7 % för varje månad därefter, dock beaktas inte tid efter ingången av den månad den försäkrade fyllt 70 år. I det reformerade systemet skall ålderspension inom fördelningssystemet kunna tas ut från 61 års ålder. Den grundas då på intjänad pensionsrätt. Vid uttag därefter växer pensionen efter försäkringsmässiga principer för varje månad som den lämnas outtagen. Någon övre gräns för när uttag kan påbörjas finns inte. Vid fastställandet av den årliga ålderspensionen från fördelningssystemet beaktas bl.a. återstående medellivslängd vid pensioneringstillfället. Vid pensionering före 65 års ålder omräknas pensionen vid ändring av delningstalet, dock ej efter 65 års ålder. Enligt riktlinjerna för pensionsreformen skall den nedre åldersgränsen för tidigaste uttag av ålderspension från nuvarande system bestämmas till 61 år fr.o.m. år 2000.
Motion I motion 1996/97:Sf246 av Bengt Harding Olson (fp) anför motionären att det är viktigt att tillhandahålla en rörlig pensionsålder mellan 60 och 70 år. För att den rörliga pensionsåldern skall bli en realitet bör reglerna om förtida uttag göras mindre oförmånliga. Ett förtida uttag bör därför minska pensionen med endast 0,25 % per månad. Detta finansieras genom att personer som pensionerar sig efter 65 års ålder inte därigenom får högre pension. Dessutom minskar sjukvårdskostnaderna och kostnaderna för arbetslöshet. Konsumtionsförmågan hos en del förtida pensionärer kan beräknas öka.
Utskottets bedömning Enligt utskottets mening är det viktigt att pensionssystemet möjliggör en flexibel pensionsålder, inte bara före 65 års ålder utan även efter 65 år. Utskottet motsätter sig därför att en ålderspension från det nuvarande systemet inte ökar vid ett uppskjutet uttag. En annan inriktning skulle också stå i motsättning till principbeslutet att en anställd skall ha rätt att vara kvar i sitt arbete till 67 års ålder. Utskottet vill erinra om att i det reformerade systemet kommer ålderspension att kunna tas ut från 61 års ålder, samtidigt som pensionsrätt intjänas utan övre åldersgräns. Det reformerade systemet kommer således att innebära en flexibel pensionsålder, samtidigt som det alltid kommer att löna sig att fortsätta förvärvsarbeta efter 61 års ålder. Utskottet konstaterar samtidigt att flertalet av de försäkrade som i dag skulle kunna göra ett förtida uttag från nuvarande pensionssystem är i en sådan ålder att de - enligt de antagna riktlinjerna - också kommer att få ålderspension från det reformerade systemet. Övervägandena vid uttag av förtida pension blir därför delvis beroende av villkoren i det reformerade systemet. Utskottet vill tillägga att Genomförandegruppen för närvarande överväger om en höjning av gränsen från 60 till 61 år för förtida uttag av ålderspension från nuvarande system bör ske tidigare än år 2000 som angavs i de ursprungliga riktlinjerna. Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet bifall till motion 1996/97:Sf246 (fp).
Delpension
Principbeslutet Delpension kan enligt lagen (1979:84) om delpensionsförsäkring efter ansökan utges till en förvärvsarbetande i åldern 61-64 år som minskar sin arbetstid. Försäkrad för delpension är den som är bosatt i Sverige och under en ramtid av ett år omedelbart före den dag då pension avses börja utgå eller den tidigare dag då ansökan görs har förvärvsarbetat i minst 80 dagar fördelade på minst fem månader. För rätt till delpension fordras vidare att den försäkrade fr.o.m. det år då han fyllde 45 år har tillgodoräknats pensionsgrundande inkomst under minst tio års tid. Efter arbetstidsminskningen skall den försäkrade arbeta i genomsnitt minst 17 och högst 35 timmar per arbetsvecka. Delpension utges med 55 % av pensionsunderlaget, dock högst motsvarande en arbetstidsminskning av tio timmar per arbetsvecka. Enligt riktlinjerna för pensionsreformen skall delpension inte kunna nybeviljas efter utgången av år 1999. Den som då uppbär sådan pension har dock fortsatt rätt till delpension fram till 65 års ålder eller tills rätten dessförinnan upphör.
Motion I motion 1996/97:Sf218 av Ann-Marie Fagerström m.fl. (s) anser motionärerna att möjligheten att arbeta halvtid de sista åren i yrkeslivet skall vara en verklig och flexibel valfrihet oavsett inkomst. Det är ett bra sätt till en nertrappning inför upphörandet av arbetslivet, samtidigt som det är en viktig arbetsmarknadsåtgärd eftersom det ger utrymme för yngre arbetskraft på marknaden. Enligt motionärerna bör delpension finnas kvar även i det reformerade pensionssystemet, och detta bör riksdagen ge regeringen till känna.
Utskottets bedömning Enligt riktlinjerna för det reformerade pensionssystemet skall delpension inte kunna nybeviljas efter år 1999. Det främsta motivet härför är att det reformerade ålderspensionssystemet kommer att innefatta en sådan flexibilitet och medge individuella lösningar i sådan utsträckning att behovet av en särskild delpensionsförsäkring inte längre kan anses vara tillräckligt framträdande. Ålderspensionssystemet som sådant kommer framgent att ge stort utrymme för uttag av en partiell ålderspension i kombination med fortsatt förvärvsarbete, såväl före som efter 65 års ålder. Enligt vad utskottet inhämtat från Socialdepartementet bör uppskjutandet av pensionsreformen få till följd att möjligheterna att nybevilja delpension skall upphöra först efter år 2000. Utskottet anser att riksdagen bör vidhålla sin uppfattning att delpensionen på detta sätt skall upphöra genom det nya pensionssystemets införande. Utskottet avstyrker därför motion 1996/97:Sf218 (s).
Pensionsutbetalningar från utlandet
Motion I motion 1996/97:Sf212 av Paavo Vallius och Nils-Erik Söderqvist (s) tar motionärerna upp ett problem vid utbetalning av pensioner från flera EU- länder. De anger som exempel en situation då en person som är bosatt här i landet får förtidspension och arbetsskadelivränta från Sverige samt folkpension och avtalspension från Finland, grundad på arbete där. Förutom att livräntan reduceras motsvarande pensionens storlek minskas pensionen och livräntan från Finland på grund av att det land som betalar ut pensionen tar ut en expeditionsavgift på 50 kr. Bankerna i Sverige tar sedan ut växlingsavgift på 60 kr. När RFV räknar ner livräntan med en schablon av valutakursen innebär det en kostnad på ungefär 100 kr för en pension på 1 500 kr. Detta förhållande bör enligt motionärerna rättas till genom en skattereduktion eller justering av pensionsbeloppet med hänsyn till dessa kostnader, vilket bör ges regeringen till känna.
Utskottets bedömning Inom EU/EES-området förekommer två olika system för invaliditetspensioner. I det ena räknas pensionen i förhållande till försäkringsperiodens längd och i det andra är pensionen oberoende av försäkringsperiodens längd. För personer som varit försäkrade i flera länder gäller olika regler beroende på vilken typ av försäkringssystem dessa länder tillämpar. I det fall alla länder som personen varit försäkrad i har system där pensionen är oberoende av försäkringsperiodens längd betalar det land pensionen där personen var försäkrad när invaliditeten uppkom. Pensionen beräknas enligt det landets lagstiftning och detta oavsett om pensionen då blir högre eller lägre än den skulle ha blivit om den utgivits från ett tidigare land. I övriga fall betalas separata pensioner ut från samtliga länder. Vad gäller ålderspension betalas sådan ut separat från alla länder personen varit försäkrad i under minst ett år. När invaliditets- eller ålderspension betalas ut i ett annat land står pensionstagaren för valutaförändringar. Från pensionsbeloppet får göras avdrag för post- och bankavgifter. Utskottet konstaterar att problemet med kostnader för utbetalning av socialförsäkringsförmåner till annat land inte är begränsat till EU/EES- området utan gäller mer generellt. Utskottet vill därför hänvisa till att RFV har haft i uppdrag att redovisa förslag till förändringar som innebär en mera rationell hantering av utbetalningar av pensioner från Sverige till utlandet. Uppdraget redovisades till regeringen i februari 1995 (RFV ANSER 1995:4). I rapporten anges att RFV:s utbetalningskostnad för år 1995 beräknades till i genomsnitt 11 kr per utbetalning, en kostnad som dock inte belastade mottagaren. Vidare anges att kostnaden för den enskilde varierar från land till land och i förhållande till utbetalningsform. RFV har gjort bedömningen att den enskildes utkvitteringskostnad oftast ligger mellan 60 och 140 kr per utbetalning. Även om det således kan bli fråga om vissa kostnader för en person som tjänat in pension i flera länder är utskottet inte berett att föreslå åtgärder i enlighet med motionen. Utskottet förutsätter dock att såväl RFV som regeringen följer utvecklingen beträffande dessa kostnader. Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motion 1996/97:Sf212 (s).
Hemställan
Utskottet hemställer 1. beträffande genomförandet av pensionsreformen att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Sf225 yrkandena 14-17 och 19, 1996/97:Sf242 yrkande 3 och 1996/97:Fi206 yrkande 2, res. (mp) 2. beträffande premiereservsystem i offentlig regi att riksdagen avslår motion 1994/95:Sf229 yrkande 4, 3. beträffande utbetalning av premiereservmedel att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Sf229 yrkande 2 och 1996/97:Sf238 yrkande 1, 4. beträffande försäkringsfunktion till SPV att riksdagen avslår motion 1994/95:Sf261, 5. beträffande pensionspoäng för totalförsvarspliktiga att riksdagen avslår motion 1996/97:Sf216, 6. beträffande pensionstillskott vid underlåten avgiftsbetalning att riksdagen avslår motion 1996/97:Sf222, 7. beträffande flexibel pensionsålder att riksdagen avslår motion 1996/97:Sf246, 8. beträffande delpension att riksdagen avslår motion 1996/97:Sf218, 9. beträffande pensionsutbetalningar från utlandet att riksdagen avslår motion 1996/97:Sf212.
Stockholm den 17 april 1997
På socialförsäkringsutskottets vägnar
Börje Nilsson
I beslutet har deltagit: Börje Nilsson (s), Gullan Lindblad (m), Margareta Israelsson (s), Maud Björnemalm (s), Anita Jönsson (s), Margit Gennser (m), Lennart Klockare (s), Ingrid Skeppstedt (c), Sven-Åke Nygårds (s), Gustaf von Essen (m), Sigge Godin (fp), Ronny Olander (s), Ulla Hoffmann (v), Ulf Kristersson (m), Ragnhild Pohanka (mp), Rose-Marie Frebran (kd) och Siw Wittgren-Ahl (s).
Reservation
Genomförandet av pensionsreformen (mom. 1) Ragnhild Pohanka (mp) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 8 börjar med ?Den kraftiga? och på s. 9 slutar med ?motionerna avstyrks.? bort ha följande lydelse: Enligt utskottets mening är målkonflikter inbyggda i det reformerade pensionssystemet. De som står bakom pensionsöverenskommelsen vill å ena sidan ha en hög grundtrygghet och å andra sidan en försäkring som är kopplad till inkomsten och bygger på försäkringsmässighet. Dessa mål går inte att förena på ett rimligt sätt när ersättningsnivån i den inkomstgrundande pensionen är så pass låg som omkring 55 %. En fördjupad analys bör därför göras som belyser dessa målkonflikter. Systemet är dessutom utomordentligt krångligt och med en dyrbar administrativ uppbyggnad. Utskottet anser att det nya pensionssystemet i stället bör utformas som ett grundskydd, lika för alla, på ungefär samma nivå som dagens ålderspension för en låginkomsttagare som tjänar ca 12 000-13 000 kr i månaden. Grundskyddet skall vara lägre för samboende än för ensamstående och beskattas på samma sätt som för förvärvsarbetande. I grundskyddet skall också räknas in ett belopp som motsvarar det nuvarande bostadstillägget vid en basbostadskostnad på 2 200 kr/månad. För bostadskostnader därutöver skall bostadstillägg utges på samma sätt som i dag. Den ungefärliga pensionsnivån (räknat i nivåer för 1996) skulle för en ensamstående uppgå till ca 9 300 kr före skatt och 6 800 kr efter skatt samt för en samboende ca 6 900 kr före skatt och 5 100 kr efter skatt. Grundskyddet skall löneuppräknas. För majoriteten av pensionstagarna innebär det nästan samma nettobehållning som enligt riktlinjerna för det reformerade pensionssystemet. Det finns därför inte skäl att införa ett så komplicerat, svårförståeligt och dyrt system som det reformerade pensionssystemet ens om man av ideologiska skäl vill ha ett inkomstrelaterat skydd. Människor som tjänat in stora ATP-rättigheter i nuvarande system måste få behålla dem. Vid införandet av ett grundskydd enligt den modell utskottet här förordar behövs därför långa övergångstider, troligen 15-30 år. Grundskyddssystemet skulle på sikt leda till sänkta kostnader för pensionering och ge utrymme för att klara ökade kostnader för vård och omsorg om äldre. Efter 25-35 år beräknas de årliga kostnaderna för ett pensionssystem enligt denna modell vara 25 miljarder kronor lägre. Utskottet anser att riksdagen med upphävande av sitt tidigare beslut om riktlinjer för det framtida pensionssystemet som sin mening bör ge regeringen till känna vad ovan anförts. dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse: 1. beträffande genomförandet av pensionsreformen att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf225 yrkandena 14-17 och 19 och med avslag på motionerna 1996/97:Sf242 yrkande 3 och 1996/97:Fi206 yrkande 2 dels upphäver riksdagens beslut den 8 juni 1994 (rskr. 1993/94:439) om riktlinjer för ett reformerat ålderspensionssystem, dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
Särskilda yttranden
1. Genomförandet av pensionsreformen (mom. 1) Ulla Hoffmann (v) anför: Vänsterpartiet har i samband med riksdagens behandling av riktlinjerna för det reformerade pensionssystemet redovisat sin syn på det framtida pensionssystemet. Dessa synpunkter äger fortfarande giltighet. Vi anser således att det reformerade pensionssystemet innebär ett systemskifte. Fördelningspolitiska inslag försvinner genom att egenavgiften inte tas ut över taket 7,5 basbelopp. Det offentliga sparandet minskar, och det byggs upp ett stort privat sparande genom premiereservsystemet. Livsinkomstprincipen medför att pensionens andel av slutlönen blir lägre för fler personer i det nya systemet. Den missgynnar kvinnor och tvingar dem att anpassa sitt förvärvsmönster till en manlig norm. Den uppmanar inte män att dela på hemansvaret eller kvinnor att föda barn och uppmuntrar inte heller till studier eller vidareutbildning. Vi kritiserar också barnårsrätten ur ett jämställdhetsperspektiv. Det reformerade pensionssystemet öppnar för en privatisering av pensionssystemet i framtiden. Det nya systemet är krångligare, mindre överskådligt och mer byråkratiskt än dagens pensionssystem. Det är inte heller säkert att det är ett samhällsekonomiskt stabilt pensionssystem. Vänsterpartiet vill i stället ha ett generellt och obligatoriskt pensionssystem som betalas solidariskt med arbetsgivaravgifter som tas ut på hela lönesumman och omfördelar mellan generationer och individer. Ålderspensionssystemet bör därför reformeras till ett system som kan sägas innebära ett modifierat ATP-system och som i allt väsentligt behåller de fördelar som den nuvarande ordningen innebär. Pensionen skall räknas på de genomsnittligt 30 bästa åren. I ett sådant system finns utrymme för att studera, göra värnplikt, skaffa barn m.m. Utgående pensioner och taket 7,5 basbelopp reallöneindexeras. Systemet skall kompletteras med en garantinivå på en högre nivå - 2,6 basbelopp - än vad regeringen föreslagit. Den högre nivån är motiverad av att en pensionär bara i undantagsfall skall behöva andra bidrag. Garantipensionen skall utges på denna nivå till såväl gift som ensamstående pensionär.
2. Utbetalning av premiereservmedel (mom. 3) Gullan Lindblad (m), Margit Gennser (m), Gustaf von Essen (m), Sigge Godin (fp), Ulf Kristersson (m) och Rose-Marie Frebran (kd) anför: I motion 1996/97:Sf238 påpekas att det nya ålderspensionssystemet för lång tid framöver är Sveriges största och viktigaste samhälls- och privatekonomiska projekt. Det är därför av stor vikt att inte minst de principer och regelverk som skall styra premiereservdelen inom det reformerade pensionssystemet inte luckras upp, ytterligare fördröjs eller förfuskas. Redan i princippropositionen förutsågs att de avgifter som skall avsättas till premiereservdelen under de två första åren av administrativa skäl måste placeras på räntebärande konton i riksgälden. Därefter skall den enskilde efter eget val föra över medlen till valfri kapitalförvaltare. Efter regeringsskiftet 1994 har arbetet med pensionsreformen på ett olyckligt och onödigt sätt försenats. Dettta har bl.a. fått till följd att premiereservmedlen forfarande står kvar på riksgälden och inte kan betalas ut till pensionsspararna inom den stipulerade tiden. Effekten av förseningen har förvärrats genom den praxis som nyttjas i statlig redovisning, nämligen att endast redovisa pensionsmedlen som en tillgång utan att samtidigt ta upp motsvarande skuld till pensionsspararna. Detta har i sin tur fått som följd att statsbudgetens saldo visar ett skenbart bättre resultat. För år 1997 motsvarar detta en förstärkning på ca 30 miljarder kronor. Uttalanden från regeringshåll att utbetalningen av premiereservmedlen kan skapa statsfinansiella problem, dvs. egentligen problem av kameral natur, har självklart lett till stor oro bland dagens pensionssparare. Till detta kommer att de pensionsmedel som förvaltas på riksgälden får lägre avkastning än om de enligt planerna efter två år hade kunnat överföras till kapitalförvaltare för placering i bl.a. aktier. För att trovärdigheten i det reformerade pensionssystemet inte skall äventyras vore det för det första önskvärt att statens redovisning av premiereservmedlen justeras, så att det klart framgår att premiereservmedlen utgör en statlig skuld till pensionsspararna. För det andra vore det önskvärt att pensionsspararna erhåller kontobesked gällande avsatta premiereservmedel redan 1997. Slutligen är det absolut nödvändigt att arbetet med det reformerade pensionssystemet bedrivs snabbt och effektivt, så att lagstiftningen beslutas av riksdagen före sommaren 1998. Som framgår av utskottets skrivningar skall den nyligen tillsatta Premiereservutredningen lämna förslag på vilket statligt organ som bör ha hand om försäkringsfunktionen. Vilka avvägningar som görs i detta sammanhang kan få stor betydelse för det reformerade pensionssystemets framtida trovärdighet.
Innehållsförteckning
Sammanfattning........................................1 Motionerna............................................1 Motioner väckta under den allmänna motionstiden 1994/95 1 Motioner väckta under den allmänna motionstiden 1996/97 2 Utskottet.............................................3 Reformens huvudsakliga inriktning 3 Principbeslutet 3 Det fortsatta beredningsarbetet 5 Motioner 7 Utskottets bedömning 8 Premiereservsystemet 9 Principbeslutet och beredningen 9 Premiereservutredningen 10 Ny utredning om premiereservsystemet 11 Motioner 12 Utskottets bedömning 13 Pensionsrätt vid totalförsvarsplikt 15 Principbeslutet 15 Motion 15 Utskottets bedömning 15 Pensionstillskott vid underlåten avgiftsbetalning 15 Nuvarande ordning 15 Flexibel pensionsålder 17 Motion 18 Utskottets bedömning 18 Delpension 18 Principbeslutet 18 Motion 19 Utskottets bedömning 19 Pensionsutbetalningar från utlandet 19 Motion 19 Utskottets bedömning 20 Hemställan 20 Reservation..........................................21 Genomförandet av pensionsreformen (mom. 1) 21 Särskilda yttranden..................................22