Det allmännas skadeståndsansvar m.m.

Betänkande 1989/90:LU14

Lagutskottets betänkande
1989/90: LU14

1989/90

LU14

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet fem motioner om det allmännas
skadeståndsansvar för fel som begås i samband med myndighetsutövning.
Två av motionerna tar dessutom upp frågan om de statliga
affärsverkens skadeståndsskyldighet i kontraktsförhållanden.

Utskottet avstyrker samtliga motionsyrkanden. Mot ställningstagandet
reserverar sig ledamöterna från m, fp, c och mp.

Motionerna

1989/90:L203 yrkande 2 av Carl Bildt tn.fl. (m) vari med hänvisning
till vad som anförts i motion 1989/90:K206 yrkas att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ökad rätt
till skadestånd från det allmänna vid felaktig myndighetsutövning.

1989/90:L601 av Bo Lundgren m.fl. (m) vari med hänvisning till vad
som anförts i motion 1989/90:Sk802 yrkas att riksdagen hos regeringen
begär förslag om skadeståndsregler vid myndighetsutövning i enlighet
med vad i motionen anförts.

1989/90:L604 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari med hänvisning till
vad som anförts i motion 1989/90:Ju803 yrkas

1. att riksdagen hos regeringen begär att utredningen som tillsatts
med uppgift att göra en översyn av det allmännas ansvar vid myndighetsutövning
m.m. får vidgade direktiv i enlighet med vad i motionen
anförts,

2. att riksdagen beslutar att 3 kap. 3 § skadeståndslagen skall ha
följande lydelse:

Skadeersättning utgår även i annat fall än som avses i 2 § i den mån
den skadelidandes möjligheter att försörja sig allvarligt har äventyrats
genom skadan eller ersättningsbehovet annars, med hänsyn till hans
ekonomiska villkor och omständigheterna i övrigt, framstår som särskilt
angeläget.

1989/90:L605 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari med hänvisning till
vad som anförts i motion 1989/90:K215 yrkas att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om det
offentligas ansvar för fel begångna mot enskild. 1

1 Riksdagen 1989/90. 8 sami. Nr 14

1989/90:L607 av Ivar Franzén m.fl. (c, m, fp) vari yrkas att riksdagen
ger regeringen till känna vad i motionen anförts angående behovet av
provisoriska regler i skadeståndslagen.

Gällande ordning

Genom införandet av skadeståndslagen (1972:207) vidgades arbetsgivarens
skyldighet att ersätta skada som hans arbetstagare vållar i tjänsten.
Enligt 3 kap. 1 § skadeståndslagen (SkL) skall den som har arbetstagare
i sin tjänst ersätta person- eller sakskada som arbetstagaren vållar
genom fel eller försummelse i tjänsten. Arbetsgivaren svarar också för
ren förmögenhetsskada i de fall då arbetstagaren vållat skadan genom
brott. Med ren förmögenhetsskada avses enligt SkL (1 kap. 2 §) sådan
ekonomisk skada som uppkommer utan samband med att någon lider
person- eller sakskada.

Den vidgade skadeståndsskyldigheten för arbetsgivare omfattar inte
endast enskilda arbetsgivare utan också det allmänna. När t.ex. staten
bedriver ekonomisk verksamhet svarar staten på samma sätt som
enskilda arbetsgivare för arbetstagarnas fel och försummelser. Sålunda
är reglerna i 3 kap. 1 § SkL som gäller för enskilda arbetsgivare
tillämpliga. Innefattar verksamheten myndighetsutövning sträcker sig
statens och kommunernas ansvar längre än andra arbetsgivares. Sålunda
svarar det allmänna inte bara för person- och sakskada utan också
för ren förmögenhetsskada när fel eller försummelse begåtts vid myndighetsutövning
(3 kap. 2 § SkL). Tidigare fanns vissa särskilda begränsningar
av det allmännas skadeståndsansvar i 3 kap. 3—5 §§ SkL.
Dessa begränsningsregler är sedan den 1 januari 1990 inte längre
gällande.

SkL gäller om annat inte är föreskrivet. Vid sidan av SkL finns vissa
specialregler som ålägger det allmänna ett längre gående skadeståndsansvar.
Dels är det fråga om regler som gäller oavsett om en skada
uppstått vid myndighetsutövning eller ej, t.ex. skadeståndsreglerna i
miljöskadelagen och datalagen. Dels finns det regler som ålägger det
allmänna ett ansvar för fel (i objektiv mening) som begåtts vid myndighetsutövning.
Som exempel härpå kan nämnas lagen (1974:515) om
ersättning vid frihetsinskränkning. Ett annat exempel på regler om
längre gående skadeståndsansvar för staten för fel som begåtts vid
myndighetsutövning utgörs av vissa bestämmelser i jordabalken om fel
begångna inom inskrivningsväsendet. I fråga om felaktiga beslut om
betalningssäkring har genom lagstiftning som trätt i kraft den 1 januari
1990 införts förbättrade möjligheter till ersättning för den som lider
ren förmögenhetsskada till följd av sådana beslut (prop. 1989/90:3, SkU
1).

1989/90: LU14

huvudregel att dröjsmålsskador och andra förmögenhetsskador i princip
skall ersättas fullt ut. Finns det särskilda regler för vissa rättsområden
träder de i stället för de allmänna civilrättsliga principerna. SkL:s
bestämmelser är tillämpliga endast om inte annat är föreskrivet i
författning eller föranleds av avtal eller i övrigt följer av regler om
skadestånd i avtalsförhållanden.

Villkor som rör rättsförhållandet mellan myndigheter och enskilda
kan ha karaktären av avtal mellan resp. myndighet och den enskilde
och/eller vara reglerade i författningar, vilket innebär att staten ensidigt
bestämt dessa villkor.

I den mån villkoren har avtalskaraktär kan dessa prövas med stöd av
civilrättslig och näringsrättslig lagstiftning. Den civilrättsliga regleringen
tar i första hand sikte på enskilda fall och ger anvisningar för
lösning av konkreta tvister medan den näringsrättsliga lagstiftningen
främst skyddar konsumentkollektivet som sådant och möjliggör en
sanering av marknaden för framtiden.

Regeringen, eller myndighet efter regeringens bemyndigande, kan
utlärda författningar som innehåller villkor för den verksamhet som
myndigheten bedriver. I den mån föreskrifterna i en sådan författning
saknar avtalskaraktär och sålunda är av offentligrättslig art torde det
inte vara möjligt att tillämpa vare sig civilrättslig eller näringsrättslig
lagstiftning vid en tvist mellan myndigheten och den enskilde i frågor
som regleras i dessa föreskrifter. I propositionen med förslag till
generalklausul på förmögenhetsrättens område anförde departementschefen
(prop. 1975/76:81 s. 113 f.) att 36 § avtalslagen bör vara
tillämplig på bestämmelser som rör förhållanden mellan offentliga
myndigheter och enskilda, i den mån bestämmelserna har avtalskaraktär,
men inte på de bestämmelser som ingår i författningar utan att ha
karaktär av avtal.

Inom kommunikationsområdet bedriver statliga verk, som regel i
monopolställning, verksamhet som omfattas av särskilda skadeståndsregler
och sålunda inte av SkL:s bestämmelser eller av allmänna
civilrättsliga regler. Dessa särskilda skadeståndsregler gäller för statens
järnvägar, postverket och televerket. För en närmare redogörelse för
reglerna hänvisas till utskottets betänkande 1988/89:LU2.

Motionsmotiveringar

Motiveringen till motion L203 yrkande 2 av Carl Bildt m.fl. (m)
återfinns i motion K206 angående ökad rättssäkerhet m.m. I motionen
tas upp frågan om inriktningen av det utredningsarbete som en av
regeringen hösten 1989 tillkallad utredning med uppgift att se över
reglerna om det allmännas skadeståndsansvar har att utföra. Enligt
motionärerna bör utredningen bedrivas med inriktning på att vanliga
skadeståndsrättsliga grundsatser skall gälla också vid verksamhet som
det allmänna bedriver. Utredningen bör vidare överväga om det är
möjligt att införa ett skadeståndsansvar för det allmänna oberoende av
vållande (strikt ansvar). Dessutom måste, fortsätter motionärerna, ut -

1989/90: LU14

redningen överväga i vilken utsträckning enskilda skall få gottgörelse
för skada som har sin grund i oriktiga råd och upplysningar från
myndigheter utan att det föreligger något direkt samband med myndighetsutövning.
En annan uppgift för utredningen bör vara att överväga
om ersättning skall kunna utgå för den kränkning som den skadelidande
utsatts för även om han inte kan styrka att han åsamkats någon
direkt ekonomisk skada. Slutligen finns det enligt motionärerna anledning
för utredningen att överväga under vilka villkor — bl.a. beträffande
skadeståndsskyldighet — den statliga affärsverksamheten skall
verka. Motionärerna hävdar att det saknas skäl att tillerkänna denna
verksamhet, som ofta bedrivs av företag i monopolställning, gynnsammare
villkor än vad som gäller för jämförbara enskilda näringsidkare.
Motionärerna yrkar (yrkande 2) att det anförda ges regeringen till
känna.

I motiveringen till motion L601 av Bo Lundgren m.fl. (m), som
återfinns i motion Sk802 om rättssäkerheten vid beskattning, anförs att
i den mån någon drabbas av frihetsberövande, husrannsakan eller
betalningssäkring som visar sig sakna laglig grund, staten måste ikläda
sig skyldighet att utge skadestånd med så stort belopp att full kostnadskompensation
erhålls. Enligt motionärerna måste hänsyn också tas till
den goodwill-försämring som kan bli följden av en negativ mediabevakning.
Motionärerna begär att regeringen framlägger förslag om
skadeståndsregler i enlighet med vad de sålunda anfört.

Motiveringen till motion L604 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) finns i
den av samma motionärer väckta motionen Ju803 om stärkt rättssäkerhet.
Motionärerna framhåller att det finns stora brister i det allmännas
ansvar för den offentliga verksamheten. Vad särskilt gäller det allmännas
skadeståndsrättsliga ansvar tar motionärerna upp två frågor i
anslutning till regeringens beslut hösten 1989 att tillkalla en utredning
för att se över reglerna om det allmännas skadeståndsansvar. Dels
kommer enligt motionärerna en sådan utredning att ta viss tid i
anspråk, i följd varav provisoriska regler måste införas genast så att nya
skadeståndsrättsliga skandaler undviks. Efter mönster av brottsskadelagen
bör därför en skadeståndsrättslig säkerhetsventil tillskapas. En
sådan ventil bör utformas så att den kan tillämpas om den skadelidandes
ersättningsbehov med hänsyn till dennes ekonomiska villkor och
omständigheterna i övrigt framstår som särskilt angeläget. Dels har,
hävdar motionärerna vidare, utredningen i fråga givits alltför snäva
direktiv. Sålunda skall utredningen inte studera frågan om culpaansvaret
bör överges, dvs. om det allmänna bör svara oberoende av
vårdslöshet eller försummelse. Motionärerna kritiserar också det förhållandet
att utredningen inte fått i uppgift att se över statens skadeståndsansvar
i affärsmässig verksamhet. Enligt motionärerna bör det i
skadeståndshänseende råda likställighet mellan staten när den driver
affärsverksamhet och enskilda näringsidkare, och de anser att det är
klart otillfredsställande att det för staten i egenskap av avtalspart finns
undantag från eljest gällande rättsgrundsatser. Eftersom en privat näringsidkare
är skadeståndsskyldig vid fel eller dröjsmål bör detsamma
gälla också staten när den idkar näring. Med hänvisning till det

1989/90: LU14

anförda begär motionärerna att utredningen om det allmännas skadeståndsansvar
får vidgade direktiv i enlighet med vad som anförts i
motionen (yrkande 1) samt att en skadeståndsrättslig säkerhetsventil av
angiven beskaffenhet införs i SkL (yrkande 2).

Motiveringen till motion L605 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) återfinns
i motion K215 angående folkstyret. I sistnämnda motion framhålls
att det för moralen i samhället är viktigt att den enskilde
individen upplever att även myndigheter kan kontrolleras och att
enskilda tjänstemän kan ställas till svars om de har begått fel. Det är
emellertid inte bara omfattningen av offentliga tjänstemäns straffansvar
som därvid är av betydelse utan också den enskilde medborgarens
möjlighet att få skadestånd om någon offentlig tjänsteman orsakat
skada. Enligt motionärerna är det angeläget att utredningen om det
allmännas skadeståndsansvar skyndsamt fullgör sitt uppdrag och att
regeringen därefter lägger fram ett samlat lagstiftningsförslag om det
offentligas ansvar. Motionärerna yrkar att det anförda ges regeringen
till känna.

I motion L607 av Ivar Franzén m.fl. (c, m, fp) anförs att resultatet
av det påbörjade översynsarbetet beträffande det allmännas skadeståndsansvar
inte torde föreligga förrän i mitten av 1990-talet. I två
särskilda avseenden är emellertid reformbehovet enligt motionärerna
så starkt att omedelbara åtgärder erfordras. Det gäller dels det allmännas
skadeståndsansvar vid åtgärder som är av mycket allvarlig karaktär
för den enskilde, dels rekvisitet "vid myndighetsutövning" i 3 kap. 2 §
SkL. Vad först gäller för den enskilde allvarliga myndighetsingripanden
påtalar motionärerna att det i vissa fall finns regler om strikt
ansvar, t.ex. vid felaktiga beslut om frihetsberövanden eller betalningssäkring.
I andra fall av felaktiga ingripanden, som kan drabba den
enskilde väl så hårt, gäller däremot enbart reglerna i SkL. Det innebär
att den skadelidande många gånger blir helt utan ersättning för skador
som han åsamkas till följd av myndigheternas felaktiga handlande.
Även om felet senare tillrättas kan negativa följdverkningar kvarstå i
form av personligt lidande, negativ publicitet, ryktesspridning och
minskad möjlighet att utöva yrkes- eller näringsverksamhet. Det anförda
leder enligt motionärerna fram till att vid allvarliga myndighetsingripanden
skadeståndsbedömningen bör ske utan hänsyn till om fel
eller försummelse har förekommit på myndighetens sida. Den närmare
analysen av i vilka fall ett strikt ansvar skall gripa in är en uppgift som
ankommer på den tillsatta utredningen. I avvaktan på dess resultat
behövs emellertid en säkerhetsventil i lagstiftningen så att skadestånd
kan medges i de allvarliga fallen. En sådan säkerhetsventil kan antingen
formuleras som en allmän regel om strikt skadeståndsansvar vid
allvarliga myndighetsåtgärder eller ingå i en mer generell billighetsregel
om skadestånd vid myndighetsutövning. Alternativt kan, menar
motionärerna, kommittén snabbutreda frågan. Vad härefter gäller rekvisitet
"vid myndighetsutövning" i 3 kap. 2 § SkL hävdar motionärerna
— med utgångspunkt från rättsfallet NJA 1987 s. 535, det s.k.
Trifoliumfallet — att den restriktiva tolkningen av begreppet i fråga
lett till rättsförluster för enskilda. För att undvika uppkomsten av nya

1989/90:LU14

liknande rättsförluster under den tid arbetet med översynen av det
allmännas skadeståndsansvar pågår bör därför reglerna ändras provisoriskt,
t.ex. så att uttrycket "vid myndighetsutövning" byts ut mot "i
samband med myndighetsutövning". Motionärerna yrkar att regeringen
ges till känna vad i motionen anförts om behovet av provisoriska
regler i skadeståndslagen.

Pågående utredningsarbeten

Med anledning av en begäran från riksdagen våren 1989 har regeringen
tillkallat en kommitté (Ju 1989:03) med uppgift att göra en översyn
av reglerna om det allmännas skadeståndsansvar. Enligt direktiven
(dir. 1989:52) för kommittén, som har parlamentarisk sammansättning,
är kommitténs huvuduppgift att göra en förutsättningslös och allsidig
analys av i vilken utsträckning det allmänna bör svara för skador som
uppkommer för enskilda i samband med myndighetsutövning. Kommittén
bör därvid undersöka bl.a. om det allmännas ansvar enligt
skadeståndslagen för fel eller försummelser vid myndighetsutövning
bör vidgas så att det inte krävs ett lika nära samband med myndighetsutövningen
som för närvarande. Vidare bör kommittén undersöka om
det på vissa särskilda rättsområden bör införas ett strikt skadeståndsansvar
för det allmänna i samband med myndighetsutövning. En annan
uppgift för kommittén anges vara att undersöka om ersättning som det
allmänna skall betala till enskilda på grund av skador som uppkommit
i samband med myndighetsutövning bör bestämmas under hänsynstagande
till andra omständigheter än sådana som har rent ekonomisk
betydelse. I direktiven anförs att det utöver de särskilt angivna uppgifterna
finns åtskilliga andra frågor om det allmännas skadeståndsansvar
som behöver prövas och att utredningen bör vara oförhindrad att ta
upp sådana frågor och lägga fram de förslag som utredningen finner
påkallade. Utredningsarbetet skall vara avslutat före utgången av år
1992.

Regeringen har vidare tillkallat en särskild utredare med uppdrag att
se över formerna för postverkets och televerkets reglering av sina
rättsförhållanden med enskilda. Enligt direktiven för utredaren (dir.
1989:18) bör rättsförhållandena i de fall de kan anses vara av privaträttslig
art om möjligt regleras på annat sätt än genom föreskrifter. I
direktiven anges vidare att resultatet av utredarens arbete sedan kan
läggas till grund för en motsvarande översyn för de övriga affärsverken.
Utredaren beräknas avge sitt betänkande under år 1990.

Frågornas tidigare behandling

Frågor om det allmännas skadeståndsansvar har under senare år åtskilliga
gånger aktualiserats i riksdagen. Under år 1989 var spörsmålen
föremål för behandling vid två tillfällen, dels under våren med anledning
av motioner, dels under hösten med anledning av en regerings -

1989/90: LU14

proposition i ämnet. Vid det förstnämnda behandlingstillfället förelåg
en på justitieministerns uppdrag utarbetad promemoria (Ds 1989:12),
vari framhölls att en viss reformering av skadeståndslagens regler om
statens och kommunernas skadeståndsansvar var motiverad, bl.a. med
hänsyn till de erfarenheter som vunnits sedan reglernas tillkomst år
1972. De förslag till förändringar i regelsystemet som lämnades i
promemorian innebar i huvudsak dels att den grundläggande ansvarsregeln
i 3 kap. 2 § SkL skulle ändras så att skadeståndsansvar skulle
kunna inträda redan när fel eller försummelse begåtts i samband med
myndighetsutövning, dels att de särskilda bestämmelser i 3 kap. 3—5
§§ SkL som begränsade statens och kommunernas ansvar skulle upphävas.
I sitt av riksdagen godkända betänkande 1988/89:LU31 framhöll
lagutskottet att förslagen i departementspromemorian i viss mån tillgodosåg
den kritik mot gällande ordning som framförts i motionerna och
kommit till uttryck i den allmänna debatten och underströk betydelsen
av att en proposition på grundval av promemorian förelädes
riksdagen redan under hösten 1989. Även om ett genomförande av de i
promemorian framlagda förslagen skulle komma att innebära betydande
förbättringar fanns det enligt utskottets mening skäl att överväga
vad som i ett längre tidsperspektiv ytterligare kan göras för att ge den
enskilde möjligheter att få ersättning för skador som orsakas på grund
av fel och försummelser i samband med myndighetsutövning. Det
lagstiftningsarbete som vid tillfället pågick inom justitiedepartementet
på grundval av förslagen i promemorian borde därför, enligt utskottet,
ses som en första etapp på vägen mot en mera genomgripande översyn
av bestämmelserna om det allmännas skadeståndsansvar i syfte att
bringa regelsystemet i överensstämmelse med vad som av allmänheten
uppfattas som rimligt och rättvist. En sådan översyn torde enligt vad
utskottet anförde kräva en förutsättningslös och allsidig analys av i
vilken utsträckning det allmänna bör svara för skador som uppkommer
för enskilda i samband med myndighetsutövning. Översynen
borde därför genomföras under parlamentarisk medverkan. Vad utskottet
sålunda anförde gav riksdagen med anledning av motionerna
som sin mening regeringen till känna. Vad särskilt gällde krav som
framförts i motionerna om en skärpning av statens skadeståndsansvar i
affärsmässig verksamhet underströk utskottet i betänkandet att en
skärpning av ansvaret är förenat med stora svårigheter och kan leda till
betydande kostnadsökningar för allmänheten i form av exempelvis
högre portoavgifter och dyrare järnvägsresor. En bättre lösning ansåg
utskottet vara att man inom ramen för nuvarande ansvarighetsregler
försöker förbättra möjligheterna för enskilda att erhålla ersättning för
sina skador, och utskottet påpekade att vissa sådana förbättringar hade
genomförts under medverkan av konsumentverket. Enligt utskottet var
dock konsumentverkets möjligheter att påverka innehållet i ansvarighetsvillkor
begränsade så länge villkoren regleras i en författning. På
bl.a. anförda skäl avstyrkte utskottet bifall till motionerna såvitt gällde
statens ansvar i affärsmässig verksamhet.

På grundval av den ovan redovisade departementspromemorian lade
regeringen hösten 1989 fram en proposition om ändrade regler för det

1989/90:LU14

allmännas ansvar enligt skadeståndslagen (prop. 1989/90:42). Propositionen
innehöll i huvudsak förslag om upphävande av de särskilda
regler i 3 kap. 3—5 §§ SkL som begränsade det allmännas skadeståndsansvar.
Vidare förutskickades i propositionen att den av riksdagen
begärda utredningen skulle tillsättas med uppdrag att överväga hur det
allmännas skadeståndsansvar bör vara utformat på längre sikt. Någon
ändring i enlighet med promemorieförslaget föreslogs däremot inte när
det gällde huvudbestämmelsen i 3 kap. 2 § SkL. 1 propositionen
uttalades att skadeståndsansvaret på sikt dock bör omfatta även vissa
fall som har ett mindre nära samband med myndighetsutövning samt
att den parlamentariskt sammansatta kommittén borde fa i uppgift att
överväga hur ett sådant vidgat ansvar närmare skall utformas. I motioner
som väcktes med anledning av propositionen riktades kritik mot
propositionen i två avseenden. 1 en motion (fp) med liknande syfte
som de nu förevarande motionerna L604 yrkande 2 och L607 framfördes
således krav på införandet av en skadeståndsrättslig säkerhetsventil
som skulle gälla i avvaktan på resultatet av en mera genomgripande
översyn av skadeståndsreglerna. I tre motioner (två m, en c) gjordes
gällande att det förestående översynsarbetet givits en alltför begränsad
inriktning, främst därigenom att det inte omfattade vare sig frågan om
det allmänna borde åläggas ett strikt skadeståndsansvar utan inskränkning
till vissa särskilda rättsområden eller spörsmålet om en skärpning
av statens skadeståndsansvar i affärsmässig verksamhet.

1 sitt av riksdagen godkända betänkande 1989/90:LU10 tillstyrkte
lagutskottet förslagen i propositionen. När det gällde motionskravet på
införande av provisoriska regler i skadeståndslagen konstaterade utskottet
att regeringen tillmötesgått riksdagens önskemål genom att på
grundval av den ovan nämnda promemorian föreslå ändringar av
skadeståndsreglerna i 3 kap. SkL samt att regeringen också beslutat
tillkalla en utredning med uppdrag att se över frågor om det allmännas
skadeståndsansvar. Den omständigheten att en utvidgning av skadeståndsansvaret
enligt 3 kap. 2 § SkL skulle övervägas ytterligare i
samband med utredningsarbetet och att något förslag till ändring av
det lagrummet därför inte framlagts i propositionen utgjorde, enligt
utskottet, inte skäl att införa någon form av skadeståndsrättslig säkerhetsventil.
Utskottet avstyrkte därför bifall till motionen i fråga.

När det sedan gällde inriktningen av översynsarbetet ansåg utskottet
att de av regeringen beslutade direktiven för utredningen av det
allmännas skadeståndsansvar i samband med myndighetsutövning låg
helt i linje med vad utskottet uttalade i saken våren 1989. Vad som
anförts i de tre då aktuella motionerna gav inte utskottet anledning att
ompröva sin tidigare inställning till inriktningen av översynsarbetet. I
sammanhanget anmärkte utskottet att direktiven inte hindrar kommittén
från att ta upp också de synpunkter som framförts i motionerna,
om kommittén så önskar. Något förnyat tillkännagivande om utredningsarbetets
bedrivande var således, enligt utskottets mening, inte
motiverat. Utskottet var inte heller berett att frångå sitt tidigare ställningstagande
till spörsmålet om statens skadeståndsansvar i affärsmässig
verksamhet. Sålunda vidhöll utskottet sin uppfattning att en förbättring

1989/90: LU14

av enskildas möjligheter att få ersättning för sina skador bör åstadkommas
inom ramen för nuvarande ansvarighetsregler. Utskottet såg därför
med tillfredsställelse att regeringen tillkallat en särskild utredare med
uppdrag att se över formerna för postverkets och televerkets reglering
av sina rättsförhållanden med enskilda. Med hänvisning till det anförda
avstyrkte utskottet bifall även till de tre nyssnämnda motionerna.

Utskottet

1 betänkandet behandlar utskottet fern motioner om det allmännas
skadeståndsansvar för fel som begås i samband med myndighetsutövning.
Två av motionerna tar dessutom upp frågor om de statliga
affärsverkens skadeståndsskyldighet i kontraktsförhållanden.

Staten och kommunerna är ansvariga för fel och försummelser av
sina arbetstagare på samma sätt som privata arbetsgivare, när verksamheten
kan jämställas med enskild verksamhet. Enligt 3 kap. 1 §
skadeståndslagen (SkL) är arbetsgivare ansvarig för person- och sakskada
som arbetstagare vållar genom fel eller försummelse i tjänsten.
Arbetsgivaren svarar också för ren förmögenhetsskada i de fall då
arbetstagaren vållat skadan genom brott.

Vid myndighetsutövning sträcker sig statens och kommunernas ansvar
längre än andra arbetsgivares. Sålunda svarar det allmänna inte
bara för person- och sakskada utan också för ren förmögenhetsskada
när fel eller försummelse begåtts av dess tjänstemän (3 kap. 2 § SkL).
Denna långtgående skadeståndsskyldighet var tidigare underkastad vissa
särskilda begränsningar i SkL. Dessa begränsningsregler är sedan den 1
januari 1990 inte längre gällande.

När staten driver affärsmässig verksamhet och därmed kan jämställas
med en privat näringsidkare gäller i princip samma allmänna civilrättsliga
regler i rättsförhållandet mellan staten och en enskild person
som i rättsförhållandet mellan näringsidkare eller mellan näringsidkare
och konsumenter. Vid avtalsförhållanden i allmänhet är det en
huvudregel att dröjsmålsskador och andra förmögenhetsskador i princip
skall ersättas fullt ut. Finns det särskilda regler för vissa rättsområden
träder de i stället för de allmänna civilrättsliga principerna. SkL:s
bestämmelser är tillämpliga endast om inte annat är föreskrivet i
författning eller föranleds av avtal eller i övrigt följer av regler om
skadestånd i avtalsförhållanden.

Med anledning av en begäran från riksdagen våren 1989 har regeringen
tillkallat en kommitté (Ju 1989:03) med uppgift att göra en
översyn av reglerna om det allmännas skadeståndsansvar. Kommittén
har enligt sina direktiv (dir. 1989:52) till huvuduppgift att göra en
förutsättningslös och allsidig analys av i vilken utsträckning det allmänna
bör svara för skador som uppkommer för enskilda i samband
med myndighetsutövning. Kommittén bör därvid undersöka bl.a. om
det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen för fel eller försummelser
vid myndighetsutövning bör vidgas så att det inte krävs ett lika nära
samband med myndighetsutövningen som för härvarande. Vidare bör

1989/90:LU14

kommittén undersöka om det på vissa särskilda rättsområden bör
införas ett strikt skadeståndsansvar för det allmänna i samband med
myndighetsutövning. En annan uppgift för kommittén anges vara att
undersöka om ersättning som det allmänna skall betala till enskilda på
grund av skador som uppkommit i samband med myndighetsutövning
bör bestämmas under hänsynstagande till andra omständigheter än
sådana som har rent ekonomisk betydelse. I direktiven anförs att det
utöver de särskilt angivna uppgifterna finns åtskilliga andra frågor om
det allmännas skadeståndsansvar som behöver prövas och att utredningen
bör vara oförhindrad att ta upp sådana frågor och lägga fram
de förslag som utredningen finner påkallade. Utredningsarbetet skall
vara avslutat före utgången av år 1992.

Frågan om inriktningen m.m. av det förestående utredningsarbetet
rörande det allmännas skadeståndsansvar tas upp i motion L203 yrkande
2 av Carl Bildt m.fl. (m) samt i motionerna L604 (yrkande 1) och
L605, båda av Bengt Westerberg m.fl. (fp). Mot bakgrund av de brister
som finns i de nuvarande reglerna om myndigheternas ansvar hävdar
motionärerna att utredningen har givits allför snäva direktiv. Enligt
motionärerna borde det bl.a. ha klart framgått av direktiven att utredningsarbetet
även skall omfatta frågan om införandet av ett strikt
ansvar för det allmänna oberoende av vållande liksom spörsmålet om
statens skadeståndsansvar i affärsmässig verksamhet. Utredningen bör
således ges vidgade direktiv, vilket bör ges regeringen till känna.

I motiveringen till motion L601 av Bo Lundgren m.fl. (m) anförs att
i den mån någon drabbas av frihetsberövande, husrannsakan eller
betalningssäkring som visar sig sakna laglig grund, staten måste ikläda
sig skyldighet att utge skadestånd med så stort belopp att full kostnadskompensation
erhålls. Enligt motionärerna måste hänsyn också tas till
den goodwill-försämring som kan bli följden av en negativ mediabevakning.
Motionärerna begär att regeringen framlägger förslag om
skadeståndsregler i enlighet med vad de sålunda anfört.

I ovannämnda motion L604 (yrkande 2) av Bengt Westerberg m.fl.
(fp) framhålls att utredningen om det allmännas skadeståndsansvar
kommer att ta viss tid i anspråk samtidigt som det finns ett omedelbart
behov av att undvika nya skadeståndsrättsliga skandaler. En skadeståndsrättslig
säkerhetsventil bör därför införas genast och utformas så
att den kan tillämpas om den skadelidandes ersättningsbehov med
hänsyn till dennes ekonomiska villkor och omständigheterna i övrigt
framstår som särskilt angeläget. Också i motion L607 av Ivar Franzén
m.fl. (c, m, fp) anförs att reformbehovet är så starkt att omedelbara
åtgärder måste vidtagas. I annat fall finns det enligt motionärerna risk
för att enskilda blir helt utan ersättning även då de drabbas hårt av
allvarliga fel eller försummelser på myndigheternas sida. Vidare kan
skadeersättning komma att utebli också i angelägna fall till följd av den
inskränkning som ryms i det i SkL förekommande begreppet "vid
myndighetsutövning". Provisoriska regler om rätt till ersättning bör
därför enligt motionärerna genast införas med sikte på dessa situationer.
Alternativt kan, menar motionärerna, den parlamentariska kommittén
snabbutreda frågan.

1989/90: LU14

Utskottet erinrar om att motioner med samma syfte som de nu
aktuella prövades av riksdagen i december 1989 i samband med
behandlingen av regeringens förslag i proposition 1989/90:42 att de
särskilda begränsningarna i det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen
skulle slopas. I sitt av riksdagen godkända betänkande
1989/90:LU10 tillstyrkte lagutskottet propositionen och avstyrkte
motionsyrkandena. Utskottet konstaterade därvid att regeringen genom
propositionen tillmötesgått av riksdagen tidigare under året framförda
önskemål, och att de beslutade utredningsdirektiven låg helt i linje
med vad utskottet då uttalat i saken (bet. 1988/89:LU31). Vad som
anförts i motionerna gav inte utskottet anledning att ompröva sin
tidigare inställning till inriktningen av utredningsarbetet. I sammanhanget
anmärkte utskottet att direktiven är så utformade att de inte
hindrar kommittén från att ta upp också de synpunkter som framförts
i motionerna om kommittén så önskar. Något förnyat tillkännagivande
om utredningsarbetets bedrivande var således inte motiverat. Utskottet
var heller inte berett att frångå sin tidigare inställning till frågan om
statens skadeståndsansvar i affärsmässig verksamhet, nämligen att en
förbättring av enskildas möjligheter att fa ersättning för sina skador
bör åstadkommas inom ramen för nuvarande ansvarighetsregler. I det
sammanhanget uttalade utskottet sin tillfredsställelse med att regeringen
tillkallat en särskild utredare (K 1989:02) med uppdrag att se över
formerna för postverkets och televerkets reglering av sina rättsförhållanden
med enskilda.

Enligt utskottets mening saknas anledning för riksdagen att nu —
sedan knappt tre månader förflutit från det frågorna senast behandlades
— ompröva sitt tidigare ställningstagande till de i motionerna
aktualiserade spörsmålen. Utskottet avstyrker följaktligen bifall till
motionerna L203 yrkande 2, L601, L604, L605 och L607.

Hemställan

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motionerna 1989/90:L203 yrkande 2,
1989/90:L601, 1989/90:L604, 1989/90:L605 och 1989/90:L607.

res. 1 (m, fp, c, mp)

Stockholm den 21 februari 1990
På lagutskottets vägnar

Rolf Dahlberg

1989/90: LU14

Närvarande: Rolf Dahlberg (m), Lennart Andersson (s), Owe Andréasson
(s), Stig Gustafsson (s), Ulla Orring (fp), Martin Olsson (c), Inger
Hestvik (s), Allan Ekström (m), Bengt Kronblad (s), Gunnar Thollan -

der (s), Lena Boström (s), Ewy Möller (m), Stina Eliasson (c), Elisabeth
Persson (vpk), Elisabet Franzén (mp), Anita Jönsson (s) och Lola
Björkquist (fp).

Reservation

Rolf Dahlberg (m), Ulla Orring (fp), Martin Olsson (c), Allan Ekström
(m), Ewy Möller (m), Stina Eliasson (c), Elisabet Franzén (mp)
och Lola Björkquist (fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 11 börjar med "Enligt
utskottets" och slutar med "och L607" bort ha följande lydelse:

Utskottets ställningstagande hösten 1989 var inte enhälligt. Sålunda
framfördes skiljaktiga meningar i två till betänkandet fogade reservationer
(båda m, fp, c och mp).

I en av reservationerna anslöt sig reservanterna till uppfattningen att
den parlamentariska utredningen om det allmännas skadeståndsansvar
bör få vidare ramar än vad som angivits i kommittédirektiven. Utredningsuppdraget
borde således enligt reservanternas åsikt även omfatta
dels frågan huruvida det finns anledning att upprätthålla den generella
culpa-regeln när det gäller det allmännas skadeståndsansvar, dels frågan
om statens skadeståndsansvar i affärsmässig verksamhet.

I reservationen redovisades utförligt motiven för reservanternas ställningstagande.
Enligt dem fanns starka skäl att överväga vad som i ett
längre tidsperspektiv kan göras för att ge den enskilde ökade möjligheter
att få ersättning för skador som orsakas på grund av fel och
försummelser i myndighetsverksamhet (jfr 1 kap. 9 § regeringsformen).
De ändringar i SkL som riksdagen vid tillfället hade att ta
ställning till med anledning av regeringens proposition i ämnet fick
därför enligt reservanternas mening karaktär av provisorium i avvaktan
på en mera genomgripande översyn av bestämmelserna om det
allmännas skadeståndsansvar i syfte att bringa regelsystemet i överensstämmelse
med vad som av allmänheten uppfattas som rimligt och
rättvist. En sådan översyn, framhöll reservanterna, torde kräva en
förutsättningslös och allsidig analys av i vilken utsträckning det allmänna
bör svara för skador som uppkommer för enskilda i myndighetsverksamhet.
Översynen borde därför genomföras under bred parlamentarisk
medverkan. En utgångspunkt för översynsarbetet borde vara
att någon allmän översyn av skadeståndsrätten inte är motiverad. Det
innebär, fortsatte reservanterna, i princip att vanliga skadeståndsrättsliga
grundsatser bör gälla också vid verksamhet inom ifrågakomna
område. Inom ramen för det nuvarande skadeståndsrättsliga regelsystemet
borde det emellertid kunna övervägas olika förbättringar, och
reservanterna ville peka på några tänkbara lösningar som kunde förtjäna
ett närmare studium. Det borde sålunda övervägas i vad mån det är
möjligt att skärpa reglerna så att det allmänna får ansvara för skador
vid oriktigt handlande som uppkommer för enskilda även i fall då
någon oaktsamhet inte föreligger (strikt ansvar).

1989/90:LU14

Ett alternativ kan vara, påpekade reservanterna, att infora en omvänd
bevisbörda så att det allmänna för att undgå skadeståndsskyldighet
måste styrka att vållande inte föreligger (presumtionsansvar). Väljs
detta alternativ kunde det vidare övervägas huruvida inte det allmänna
på vissa särskilda rättsområden bör svara oberoende av vållande. Reservanterna
hänvisade i det sammanhanget till att utskottet, då frågor om
det allmännas skadeståndsansvar tidigare behandlats i riksdagen, framhållit
att det finns rättsområden som företer sådana särdrag att strikt
ansvar kan vara motiverat. Som exempel kunde nämnas områden där
det allmännas verksamhet innefattar betungande ingrepp i enskildas
förhållanden. Ett steg i den riktningen hade redan tagits på det område
som rör betalningssäkring för skatter och avgifter. En närmare kartläggning
av på vilka ytterligare rättsområden ett skärpt skadeståndsansvar
kan ifrågakomma framstod enligt reservanternas mening som
motiverad. En ytterligare fråga var i vilken utsträckning enskilda skall
få gottgörelse för skada som har sin grund i oriktiga råd och upplysningar
från myndigheter utan direkt samband med myndighetsutövning.
Med hänsyn till att det vid förmögenhetsskador ofta är svårt för
den enskilde att visa storleken av den skada som tillfogats honom
kunde det slutligen övervägas om inte ersättningen kan bestämmas
under hänsynstagande till andra omständigheter än sådana som har
rent ekonomisk betydelse. Sådana skadeståndsregler är, förklarade reservanterna,
inte någon nyhet i svensk rätt utan har sedan länge
funnits inom arbetsrätten och har relativt nyligen införts på immaterialrättens
område. På dessa rättsområden har befunnits motiverat att
ersättning kan utgå för den kränkning som den skadelidande utsatts
för även om han inte kan styrka att han åsamkats någon direkt
ekonomisk skada.

I reservationen uttalades vidare att det i skadeståndshänseende bör
råda likställighet mellan staten då den driver affärsverksamhet och
enskilda näringsidkare. Det var enligt reservanternas mening klart
otillfredsställande att det för staten i egenskap av avtalspart i detta
hänseende finns undantag från rättsgrundsatser som eljest gäller enligt
vår rättsordning. En sådan rättsgrundsats, fortsatte reservanterna, är
allas likhet inför lagen, vilket i detta sammanhang innebär att allmänt
erkända rättsprinciper skall gälla även staten som avtalspart i vanliga
civilrättsliga relationer. Reservanterna ville därvidlag hänvisa till att en
näringsidkare enligt såväl köplagen som konsumenttjänstlagen är skadeståndsskyldig
gentemot konsument som tillfogas skada på grund av
fel eller dröjsmål, såvida inte näringsidkaren visar att skadan inte
berott på försummelse. Staten borde enligt reservanternas mening i sin
egenskap av avtalspart omfattas av tillämpningen av nämnda lagar på
samma sätt som gäller för alla andra rättssubjekt.

Reservanterna hänvisade vidare till att det i reservationer (m, fp, c,
mp) som fogats till utskottets betänkanden i ämnet under flera år
(senast bet. 1988/89:LU31) framhållits att det är angeläget att åtgärder
vidtas för att åstadkomma likställighet i skadeståndshänseende mellan
statlig och enskild affärsverksamhet. Den invändning som utskottsmajoriteten
därvid framfört, att sådant skadeståndsansvar kan föranleda

1989/90:LU14

något högre priser eller taxa, kunde enligt reservanterna så mycket
mindre godkännas som detta slag av invändning ej erkänns av rättsordningen
i andra sammanhang. Ett avskaffande av de särskilda friskrivningsregler
på området som gäller för statlig affärsverksamhet borde
dock inte genomföras utan att frågan först utreds, något som emellertid
med fördel borde kunna ske i samband med den parlamentariska
utredningen om det allmännas skadeståndsansvar vid myndighetsutövning.

Sammanfattningsvis förordades i reservationen att frågan om det
allmännas skadeståndsansvar för fel eller försummelser i myndighetsverksamhet
blir föremål för utredning, vid vilken frågan om culpaansvaret
liksom ämnets andra aspekter förutsättningslöst och omsorgsfullt
bör belysas ävensom att spörsmålet om statens skadeståndsskyldighet
i affärsmässig verksamhet utreddes i parlamentarisk ordning.

Utskottet kan för sin del ansluta sig till vad som hösten 1989
anfördes i den ovan återgivna reservationen rörande inriktningen av
det förestående översynsarbetet. Ställningstagandet ligger också helt i
linje med den uppfattning i frågan som framförts i de nu aktuella
motionerna. Utskottet nödgas emellertid konstatera att de av regeringen
utfärdade direktiven för översynsarbetet (se ovan s. 9 f.) genom att
utelämna i sammanhanget väsentliga skadeståndsrättsliga spörsmål innefattar
sådana inskränkningar i utredningens mandat att de inte synes
ge möjlighet till en helt förutsättningslös och allomfattande översyn av
det allmännas skadeståndsansvar. För att garantera en översyn av det
slaget hade det således bort uttryckligen anges i direktiven att en
central uppgift för utredningen är att analysera och överväga frågan
om det allmänna bör ha ett ansvar oberoende av vållande och utan
inskränkning till vissa särskilda rättsområden.

Vidare hade enligt utskottets mening direktiven bort uppmärksamma
frågan om statens ansvar vid affärsmässig verksamhet. Visserligen
har regeringen nyligen tillkallat en särskild utredare med uppdrag att
se över formerna för postverkets och televerkets reglering av sina
rättsförhållanden med enskilda. Problemet med de statliga affärsdrivande
verkens skadeståndsansvar är emellertid av sådan betydelse och har
ett sådant samband med frågan om statens skadeståndsansvar i övrigt
att en fullständig och från alla synpunkter tillfredsställande utredning
av frågan förutsätter att den upptas som en deluppgift i direktiven för
den förestående översynen av det allmännas skadeståndsansvar. Att så
inte har skett måste anses innebära en allvarlig brist i utredningsdirektiven.

Med hänvisning till det anförda anser utskottet att riksdagen bör
göra ett förnyat tillkännagivande om inriktningen av översynen av det
allmännas skadeståndsansvar. Riksdagen bör därvid med biÉall till
motionerna som sin mening ge regeringen till känna vad utskottet
anfört i saken.

I den andra av de båda ovannämnda reservationerna till utskottets
betänkande hösten 1989 anmäldes avvikande uppfattning i frågan om
införandet av en skadeståndsrättslig säkerhetsventil. Reservanterna
konstaterade att regeringens förslag om slopandet av vissa regler i 3

1989/90:LU14

kap. SkL som begränsar skadeståndsansvaret vid myndighetsutövning i
viss mån tillmötesgick de önskemål som riksdagen framfört i saken
våren 1989. Enligt reservanterna utgjorde det i propositionen framlagda
lagförslaget i och för sig ett steg i rätt riktning. Förslaget innebar
emellertid inte att det i 3 kap. 2 § SkL använda uttrycket "vid
myndighetsutövning" skulle ersättas med begreppet "i samband med
myndighetsutövning". Denna fråga avsågs i stället bli föremål för
ytterligare överväganden inom ramen för den förestående utredningen
om det allmännas skadeståndsansvar. Mot bakgrund härav ansåg reservanterna
att de föreslagna lagändringarna kommer att få alltför begränsad
effekt och att de på intet sätt kan fylla funktionen att undvika
sådana uppenbara orättvisor som med nuvarande skadeståndsbestämmelser
ej sällan inträffar. Reservanterna ansåg att det inte är rimligt att
nya orättvisor av det slaget skall tillåtas uppkomma under den relativt
långa tid som återstår till dess det det förestående översynsarbetet leder
till en i grunden annorlunda lagstiftning på området.

Utskottet delar den uppfattning som kom till uttryck i reservanternas
yttrande. Följaktligen finner utskottet att provisoriska regler omedelbart
måste införas i syfte att tillförsäkra ersättning åt enskilda som
skadas till följd av felaktigt handlande från det allmännas sida i sådana
— hitintills blott alltför ofta inträffade — fall då utebliven ersättning
skulle framstå som stötande för den allmänna rättskänslan. Så kan,
såsom framhålls i motionerna L604 och L607, ske genom införande av
en skadeståndsrättslig säkerhetsventil. Den skall kunna tillämpas om
den skadelidandes ersättningsbehov med hänsyn till dennes ekonomiska
villkor och omständigheterna i övrigt framstår som särskilt angeläget.
Enligt utskottets mening kommer en sådan delreform att kunna
fånga upp de mest angelägna skadefallen i avvaktan på den kommande
skadeståndsrättsliga nyordningen.

dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

att riksdagen med bifall till motionerna 1989/90:L203 yrkande

2, 1989/90:L601, 1989/90:L604, 1989/90:L605 och 1989/90:L607
dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet
anfört om vidgade direktiv för kommittén (Ju 1989:03) med
uppdrag att se över reglerna om det allmännas skadeståndsansvar,
dels antar följande

Förslag till
Lag om ändring i skadeståndslagen (1972:207)

Härigenom föreskrivs att i 3 kap. skadeståndslagen (1972:207) skall
införas en ny paragraf, 3 §, av nedan angivna lydelse.

1989/90:LU14

Nuvarande lydelse

Utskottets förslag

1989/90: LU14

Skadeersättning utgår även i annat
fall än som avses i 2 § i den
mån den skadelidandes möjligheter
att försörja sig allvarligt har äventyrats
genom skadan eller ersättningsbehovet
annars, med hänsyn
till hans ekonomiska villkor och
omständigheterna i övrigt, framstår
som särskilt angeläget.

Denna lag träder i kraft den 1 april 1990.

gotmb 96111, Stockholm 1990