Det allmännas skadeståndsansvar m. m.

Betänkande 1988/89:LU31

Lagutskottets betänkande
1988/89:LU31

1988/89

LU31

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet elva motioner om det allmännas skadeståndsansvar
för fel som begås i samband med myndighetsutövning. Tre
av motionerna tar dessutom upp frågor om de statliga affärsverkens skadeståndsskyldighet
i kontraktsförhållanden.

Utskottet förordar att riksdagen med bifall till en av motionerna (vpk)
och med anledning av åtta andra motioner (m, fp, c) som sin mening ger
regeringen till känna vad som i betänkandet anförs om skadeståndsansvaret
vid myndighetsutövning. Utskottet avstyrker ett motionsyrkande (fp)
om införandet av en skadeståndsrättslig säkerhetsventil och en motion
(mp) om ersättning till offer för myndighetsmissbruk. Till betänkandet i
denna del har fogats tre reservationer (m, c och mp, fp resp. mp).

Såvitt gäller frågan om de statliga affärsverkens skadeståndsskyldighet i
kontraktsförhållanden avstyrker utskottet motionerna (m, fp resp. c) i
denna del. Mot ställningstagandet reserverar sig m, fp, c och mp.

Motionerna

1988/89:L601 av Martin Olsson m. fl. (c) vari yrkas att riksdagen beslutar
att som sin mening ge regeringen till känna vad som i motionen anförts om
utredning av dels statens skadeståndsskyldighet i affärsmässiga förhållanden,
dels skadeståndsansvaret för det allmänna.

1988/89:L6Q2 av Allan Ekström (m) vari yrkas att riksdagen hos regeringen
begär översyn av det allmännas skadeståndsansvar.

1988/89:L604 av Bengt Westerberg m. fl. (fp) vari med hänvisning till vad
som anförts i motion 1988/89:Ju804 yrkas att riksdagen hos regeringen
begär att en utredning tillsätts med uppgift att göra en översyn av det
allmännas skadeståndsansvar vid myndighetsutövning som har vållat skada
för företag och enskilda i enlighet med vad som anförts i motionen.

1988/89:L605 av Bo Lundgren m.fl. (m) vari med hänvisning till vad som
anförts i motion 1988/89:Sk802 yrkas att riksdagen hos regeringen begär
förslag om skadeståndsregler enligt vad som anförts i motionen.

1988/89:L607 av Bengt Harding Olson (fp) vari yrkas att riksdagen hos 1

1 Riksdagen 1988/89. 8 sami. Nr 31

regeringen begär förslag till ändring i skadeståndslagen (1972:207) genom
införande av en skadeståndsrättslig säkerhetsventil i enlighet med vad som
anförs i motionen.

1988/89:L610 av Sten Svensson m.fl. (m, fp, c) vari yrkas att riksdagen
hos regeringen begär förslag om ändringar i skadeståndslagen så att där
fastslås att all verksamhet som med verkan mot tredje man utförs av en
myndighet kan föranleda ersättning enligt skadeståndslagen.

1988/89:L611 av Mona Saint Cyr (m) vari yrkas att riksdagen hos regeringen
begär förslag till sådan ändring i skadeståndslagen, att risken för rättsövergrepp
mot enskild person undanröjs, i fall av den typ som relateras i
motionen.

1988/89:L612 av Bo Hammar m. fl. (vpk) vari yrkas att riksdagen begär att
regeringen tillsätter en utredning med uppgift att se över reglerna om
statens skadeståndsansvar.

1988/89:L613 av Ivar Franzén m.fl. (c, m, fp) vari yrkas att riksdagen hos
regeringen anhåller om en bred översyn av skadeståndsansvaret för statens
och kommunens verksamhet i enlighet med vad som i motionen anförts.

1988/89:L614 av Carl Bildt m.fl. (m) vari med hänvisning till vad som
anförts i motion 1988/89:K222 yrkas att riksdagen hos regeringen begär
utredning om införande av ökad rätt till skadestånd från det allmänna vid
felaktig myndighetsutövning.

1988/89:L622 av Kent Lundgren (mp) vari med hänvisning till vad som
anförts i motion 1988/89:K236 yrkas att riksdagen begär förslag till lagändring
om ersättning till offer för myndighetsmissbruk.

Rätt till ersättning på grund av felaktig
myndighetsutövning

Gällande ordning

Genom införandet av 1972 års skadeståndslag (SkL) vidgades arbetsgivarens
skyldighet att ersätta skada som hans arbetstagare vållar i tjänsten.

I förhållande till vad som tidigare gällt enligt grundsatser som utbildats i
rättspraxis innebär SkL att arbetsgivarens ansvar (det s. k. principalansvaret)
utvidgats till att omfatta alla arbetstagare och inte bara dem som
tillhör drifts- eller arbetsledningen eller har en ansvarsfull ställning. Enligt
3 kap. 1 § SkL skall den som har arbetstagare i sin tjänst ersätta personeller
sakskada som arbetstagaren vållar genom fel eller försummelse i
tjänsten. Arbetsgivaren svarar också för ren förmögenhetsskada i de fall då
arbetstagaren vållat skadan genom brott. Med ren förmögenhetsskada
avses enligt SkL (1 kap. 2 §) sådan ekonomisk skada som uppkommer utan
samband med att någon lider person- eller sakskada.

Den vidgade skadeståndsskyldigheten för arbetsgivare omfattar inte
endast enskilda arbetsgivare utan också det allmänna. När t. ex. staten

1988/89: LU31

bedriver ekonomisk verksamhet är de skadeståndsregler som gäller för
enskilda arbetsgivare utan vidare tillämpliga. Innebär det allmännas verksamhet
en myndighetsutövning sträcker sig emellertid det allmännas ansvar
längre. Med myndighetsutövning avses beslut eller åtgärder som är
uttryck för samhällets maktbefogenheter och som kommer till stånd och
får rättsverkningar mot enskilda på grund av offentligrättsliga regler. Enligt
3 kap. 2 § SkL ansvarar staten eller kommun vid myndighetsutövning
inte endast för person- och sakskador utan även för ren förmögenhetsskada
som vållas i den offentliga verksamheten. Ansvarigheten för förmögenhetsskada
är inte — som i fråga om det vanliga principalansvaret —
inskränkt till att gälla endast skada vållad genom brottslig handling. SkL:s
reglering innebär att skadeståndsansvaret för fel vid myndighetsutövning
som tidigare endast åvilade den felande tjänstemannen nu överflyttats på
det allmänna. Enligt 4 kap. 1 § SkL svarar numera den enskilde tjänstemannen
för skada endast om synnerliga skäl föreligger.

Den ökade skadeståndsskyldigheten för det allmänna har emellertid
begränsats i vissa hänseenden. I syfte att undvika att även obetydliga
avsteg från författningsbestämmelser eller andra smärre fel eller försummelser
skall medföra skadeståndsskyldighet för det allmänna föreskrivs i 3
kap. 3 § SkL att skadeståndsskyldighet vid myndighetsutövning föreligger
endast om de krav har blivit åsidosatta som med hänsyn till verksamhetens
art och ändamål skäligen kan ställas på dess utövning. Denna s. k.
standardregel innebär att från det allmännas skadeståndsskyldighet utesluts
sådana skadefall där fel eller försummelse i och för sig får anses ha
förelegat men där verksamheten kan anses ha hållit den standard som
rimligen kan krävas.

1 fråga om felaktiga myndighetsbeslut gäller vidare enligt 3 kap. 4 § SkL
att, om den skadelidande utan giltig anledning har underlåtit att föra talan
om rättelse eller att använda särskilt rättsmedel, ersättning inte utgår för
skada som därigenom kunnat undvikas. Denna passivitetsregel kompletteras
med en bestämmelse i 3 kap. 7 § SkL som anger att talan om ersättning
inte får föras med anledning av beslut av regeringen eller riksdagen eller av
högsta domstolen, regeringsrätten eller försäkringsöverdomstolen om inte
beslutet upphävts eller ändrats.

SkL innehåller också regler som beträffande det allmännas skadeståndsskyldighet
begränsar skadeståndsbeloppet. Ersättning för ren förmögenhetsskada
vid myndighetsutövning skall, om skadan uppkommit till följd
av intrång i näringsverksamhet, utgå endast i den mån det är skäligt med
hänsyn till intrångets art och varaktighet, felets eller försummelsens beskaffenhet
och övriga omständigheter (3 kap. 5 § SkL). Denna skälighetsregel
träffar framför allt krav på utebliven vinst. I 3 kap. 6 § SkL föreskrivs
vidare att ersättning för sakskada kan jämkas om det är skäligt med hänsyn
till föreliggande försäkringar eller försäkringsmöjligheter.

SkL gäller om annat inte är föreskrivet. Vid sidan av SkL finns vissa
specialregler som ålägger det allmänna ett längre gående skadeståndsansvar.
Dels är det fråga om regler som gäller oavsett om en skada uppstått
vid myndighetsutövning eller ej, t. ex. skadeståndsreglerna i miljöskadelagen
och datalagen. Dels finns det regler som ålägger det allmänna ett

1988/89: LU31

ansvar för fel (i objektiv mening) som begåtts vid myndighetsutövning.
Som exempel härpå kan nämnas 1974 års lag om ersättning vid frihetsinskränkning.
Enligt den lagen har — något förenklat uttryckt — staten
ersättningsskyldighet gentemot den som har varit häktad eller under mer
än 24 timmar anhållen eller underkastad liknande frihetsberövande på
grund av misstanke om brott så snart frihetsberövandet inte följs av en
fallande dom. Ett annat exempel på regler om längre gående skadeståndsansvar
för staten för fel som begåtts vid myndighetsutövning utgörs av
vissa bestämmelser i jordabalken om fel begångna inom inskrivningsväsendet.
I rättspraxis har utbildats regler om strikt ansvar vid vissa typer av
farlig verksamhet, t. ex. omfattande sprängningar, grävningar m. m. I de
fall då det allmänna ålagts sådant ansvar har det oftast varit fråga om
skador i samband med militära övningar.

Vissa avgöranden i rättspraxis

I rättsfallet NJA 1985 s. 696 I ansågs staten skadeståndsskyldig för ett
oriktigt besked från en försäkringskassa om rätt till föräldrapenning. Den
person som hade fått beskedet ville veta om hon samma dag kunde stanna
hemma och vårda ett sjukt barn mot ersättning. Beskedet ansågs vara
lämnat vid myndighetsutövning. I rättsfallet NJA 1985 s. 696 II begärdes
ersättning av en kommun för skada som uppkommit på grund av att
kommunen lämnat felaktigt besked om att en fastighet var ansluten till det
kommunala avloppsnätet. Beskedet hade inte rört något aktuellt ärende
hos kommunen, och det ansågs inte heller i övrigt ha haft sådant samband
med kommunens myndighetsutövning att det varit fråga om en åtgärd vid
myndighetsutövning. Eftersom det grundläggande villkoret för skadeståndsansvar
enligt 3 kap. 2 § SkL därmed inte var uppfyllt ogillades den
mot kommunen förda skadeståndstalan.

Rättsfallet NJA 1987 s. 535 — det s. k. Trifoliumfallet — gällde ett av
konsumentverket (KOV) utsänt pressmeddelande vari hade givits intryck
av att s. k. polymervaxmedel var oanvändbara eller i vaije fall klart underlägsna
traditionella bilvaxmedel. Ett företag, Trifolium AB, som tillverkade
ett polymervaxmedel fick sin försäljning väsentligt minskad efter meddelandet
och fordrade härför skadestånd av staten med 516000 kr. Grunden
för yrkandet var att pressmeddelandet varit oriktigt och missvisande
samt att staten/KOV hade visat vårdslöshet i sin myndighetsutövning och
därigenom vållat bolaget skada med yrkat belopp. Högsta domstolen slog
fast att det hade saknats stöd för uppgifterna i pressmeddelandet och att
KOV hade förfarit klart felaktigt. Domstolen fann emellertid att utfärdandet
av pressmeddelandet varit avsett främst som en information till konsumenterna,
och meddelandet bedömdes inte i sig ha innefattat myndighetsutövning.
Det hade inte heller haft ett så nära samband med KOV:s
utövande av maktbefogenheter gentemot producenter och andra näringsidkare
att de felaktiga påståendena kunde anses ha lämnats vid verkets
myndighetsutövning. Företagets skadeståndstalan kunde därför inte bifallas.
Två justitieråd var skiljaktiga och ansåg att pressmeddelandet innefattat
myndighetsutövning på sådant sätt att ersättning kunde ifrågakomma.

1988/89: LU31

I rättsfallet NJA 1987 s. 954 var fråga om staten kunde undgå skade- 1988/89: LU31
ståndsansvar med tillämpning av den s. k. standardregeln (jfr ovan s. 3).

En fastighetsbeskrivning som hade upprättats av en kronofogdemyndighet
var felaktig därutinnan att beskrivningen inte utvisade det för fastighetsvärdet
väsentliga förhållandet att bostadshuset delvis låg på gatumark.

För den skada som härigenom tillfogats en enskild person fordrade denne
ersättning av staten. Staten bestred skadeståndsskyldighet med hänvisning
till att kronofogdemyndighetens verksamhet, trots det begångna felet,
hållit godtagbar standard mot bakgrund av bl. a. att felet delvis berott på
oriktigt agerande från en byggnadsnämnds sida. Högsta domstolen uttalade
att bedömningen av om kronofogdemyndighetens verksamhet hållit
godtagbar standard enligt 3 kap. 3 § SkL borde ske med utgångspunkt från
vad man från de enskildas sida får kräva av verksamheten och att det
härvid saknade betydelse att byggnadsnämndens oriktiga agerande bidragit
till att kronofogdemyndigheten gjort en felaktig beskrivning av fastigheten.
På anförda skäl förpliktades staten att utge skadestånd på grund av
felaktig myndighetsutövning.

En av Svea hovrätt den 28 januari 1988 meddelad dom, 3:DT 2, angick
följande förhållande. En kvinna hade per telefon vänt sig till riksförsäkringsverket
(RFV) med förfrågan hur hon skulle undvika att gå miste om
en viss livränta. Vid flera telefonsamtal hade hon fått besked att hon, om
hon gifte sig, var berättigad att utfå ett engångsbelopp motsvarande tre års
livränta. RFV försummade emellertid att upplysa om att beloppet inte
kunde utgå om hon gifte sig efter det hon fyllt 60 år. För att utfå engångsbeloppet
gifte sig kvinnan, som då fyllt 60 år. Genom giftermålet gick hon
miste om även den livränta som hon dittills uppburit. Hovrätten fann att
RFV:s ofullständiga besked fick anses ha haft ett nära samband med
RFV:s kommande beslut angående kvinnans rätt till engångsbeloppet.

Beskedet hade därmed sådan anknytning till livränteärendet och RFV:s
beslut rörande engångsbeloppet att det skulle anses ha blivit lämnat vid
myndighetsutövning. Hovrätten ansåg vidare att ansvarsbefrielse med
tillämpning av standardregeln inte kunde ifrågakomma med avseende på
RFV:s handlande. 1 domen förpliktades staten att på grund av felaktig
myndighetsutövning utge skadestånd till kvinnan med något under
100000 kr. Staten genom justitiekanslern överklagade domen under anförande
bl. a. att gränsen mellan vad som kan betraktas som allmänna
upplysningar om innehållet i gällande rätt och upplysningar som har
sådant samband med verksamheten att de skall anses vara lämnade vid
myndighetsutövning är svårbestämd. Sedan högsta domstolen beslutat att
inte meddela prövningstillstånd har hovrättens dom vunnit laga kraft.

Motionsmotiveringar

I motion L601 av Martin Olsson m. fl. (c) tas upp frågor om dels statens
skadeståndsansvar i affärsmässig verksamhet, dels det allmännas skyldighet
att utge skadestånd till enskilda på grund av övrig offentlig verksamhet
och myndighetsutövning. Motionsmotiveringen beträffande det förstnämnda
spörsmålet redovisas närmare i ett följande avsnitt i betänkandet. 5

Inledningsvis framhåller motionärerna att den naturliga utgångspunkten
bör vara att en enskild som av det allmänna tillfogats skada eller förlust
skall få ersättning härför enligt regler som motsvarar dem som gäller för
icke statlig verksamhet. Det allmännas skadeståndsansvar är emellertid
begränsat i en rad hänseenden, och under senare år synes det enligt
motionärerna ha blivit vanligare att enskilda själva fått bära en stor del av
de förluster eller skador som de åsamkats på grund av felaktig myndighetsutövning.
Det har hänt att enskilda drabbats av stora förluster som det
allmänna, trots vållande till skadan, inte alls ersatt. Bl. a. har tillämpningen
av bevissäkringslagen givit mycket uppmärksammade exempel härpå.
Det finns inte heller någon ovillkorlig rätt för den enskilde att få skadestånd
av staten för skador som drabbat vederbörande vid polisingripande
även om det visar sig att den gripne var helt oskyldig. Fall har även
redovisats där enskilda — utan att senare ha fått ersättning — drabbats av
förluster på grund av felaktiga eller vilseledande uppgifter från myndigheter
till honom eller om honom eller hans företag. Vidare har de som
skadats under militärtjänst inte tillräckliga möjligheter att på ett rättvist
sätt få skadorna ersatta. En annan situation som behandlas i motionen är
att en enskild lider skada på grund av att han fått eller inrättat sig efter ett
felaktigt besked från myndighet, utan att det därvid anses vara fråga om
myndighetsutövning. Motionärerna hänvisar i det sammanhanget till det
ovan nämnda rättsfallet NJA 1987 s. 535 (det s. k. Trifoliumfallet).
Sammanfattningsvis anför motionärerna att de enskildas möjligheter att
utfå skadestånd av det allmänna inte är helt tillfredsställande. En utredning
bör därför tillsättas i syfte att stärka den enskildes rätt till ersättning.

I motion L602 av Allan Ekström (m) tas upp frågan om vem som skall
bära det ekonomiska ansvaret för skada som en enskild lider på grund av
felaktigt handlande från det allmännas sida. Kan det felaktiga handlandet
betecknas som myndighetsutövning svarar enligt motionären staten eller
kommunen endast om skadan orsakats av att någon offentlig funktionär
varit vårdslös på ett ej obetydligt sätt. För fel som begåtts inom ramen för
fullgörandet av en myndighets serviceskyldighet bär det allmänna enligt
motionären inte alls något ekonomiskt ansvar. Om en enskild förlitat sig
på en felaktig uppgift från en myndighets sida, t. ex. beträffande innehållet
i gällande rätt, och inrättat sig härefter får han alltså själv stå sitt kast.
Motionären hävdar att det kan vara svårt att fastställa gränsen mellan
myndighetsutövning och serviceskyldighet och hänvisar därvid till rättsfallet
NJA 1987 s. 535. Förhållandet mellan staten och den enskilde berör
enligt motionären en av hjärtpunkterna för innehållet i begreppet rättsstat.
Motionären anser att dagens ordning, som till stor del bestäms av 1972 års
skadeståndslag, inte har stöd i rättsmedvetandet. En översyn av reglerna
om statens skadeståndsansvar bör därför komma till ständ. Den begärda
översynen bör enligt motionären även avse frågan om statens skadeståndsansvar
vid affärsmässig verksamhet. Motiveringen för yrkandet i den
delen redovisas nedan.

Motiveringen till motion L604 av Bengt Westerberg m. fl. (fp) finns i
den av samma motionärer väckta motionen Ju804 om rättssäkerheten. I
sistnämnda motion tas upp frågor om dels statens skadeståndsansvar i

1988/89: LU31

affärsmässig verksamhet, dels stat och kommuns skyldighet att utge ersättning
för skada som den enskilde lider på grund av felaktig myndighetsutövning.
Beträffande det senare spörsmålet bör enligt motionärerna en
naturlig utgångspunkt vara att den enskilde bör få ersättning av det allmänna
för den skada han lidit. För närvarande är emellertid skadeståndsskyldigheten
vid myndighetsutövning begränsad i en rad hänseenden.
Bl. a. fordras att någon befattningshavare varit oaktsam och att skadeståndsskyldighet
är skälig. Den enskilde får alltså i stor utsträckning själv
stå konsekvenserna av fel som begåtts av det allmännas företrädare. På
senare år har det enligt motionärerna blivit allt vanligare att enskilda
själva fått bära en stor del av den förlust eller skada som de åsamkats på
grund av felaktig myndighetsutövning. Ibland har enskilda drabbats av
stora förluster som det allmänna trots vållande till skadan inte alls ersatt.
Bl. a. har erfarenheterna av tillämpningen av bevissäkringslagen givit exempel
på detta. Det finns vidare ingen ovillkorlig rätt för de enskilda att få
skadestånd av staten för skador som uppstått vid polisingripande, även om
det visar sig att den gripne var oskyldig, eller till följd av förundersökning i
brottmål som inte resulterar i en fällande dom. Mot bakgrund av vad som
sålunda anförts om den enskildes bristfälliga skydd vid skada som orsakats
av felaktig myndighetsutövning talar enligt motionärerna starka skäl för
att frågan om det allmännas skadeståndsskyldighet bör bli föremål för
utredning. Vid en sådan utredning bör undersökas om det är möjligt att
helt eller delvis avskaffa de inskränkningar i det allmännas skadeståndsansvar
som föreskrivs i SkL. Därvid bör särskilt övervägas en skärpning av
ansvaret på så sätt att det allmänna skulle ansvara även för skada vid
felaktig myndighetsutövning som uppkommer utan att någon befattningshavare
varit oaktsam. Enligt motionärerna bör den förordade översynen
också omfatta frågan om en myndighets ansvar för skada som drabbar en
enskild på grund av att han fått och inrättat sig efter ett felaktigt besked
från myndigheten utan att det är fråga om myndighetsutövning. För skada
som uppkommit för den enskilde på grund av ett sådant besked har
nämligen det allmänna inte något skadeståndsansvar, och motionärerna
konstaterar att det i den praktiska tillämpningen visat sig vara förenat med
betydande problem att avgöra om den felaktiga upplysningen lämnats vid
myndighetsutövning eller ej. Gällande rätt på detta område innebär att
den enskilde i stor utsträckning får bära de ekonomiska följderna av att
han litat på riktigheten av och inrättat sig efter uppgifter som lämnats av
en myndighet men som senare visar sig vara felaktiga.

I motivering till motion L605 av Bo Lundgren m. fl. (m), som återfinns i
motion Sk802 om rättssäkerheten vid beskattningen, anförs att i den mån
någon drabbas av frihetsberövande, husrannsakan eller betalningssäkring
som visar sig sakna laglig grund, staten måste ikläda sig skyldighet att utge
skadestånd med så stort belopp att full kostnadskompensation erhålls.
Enligt motionärerna måste hänsyn också tas till den goodwill-försämring
som kan bli följden av en negativ mediabevakning. Motionärerna begär att
regeringen framlägger förslag om skadeståndsregler i enlighet med vad de
sålunda anfort.

I motion L607 av Bengt Harding Olson (fp) påtalas att SkL innehåller

1988/89: LU31

många regler som inskränker den enskildes rätt till skadestånd av staten
vid felaktig myndighetsutövning. En förutsättning för att skadestånd skall
kunna utgå är sålunda att fel eller försummelse kan påvisas. Motionären
redogör vidare för de begränsningar av statens skadeståndsansvar som
följer av 3 kap. 3 —6 §§ SkL. Enligt motionärens uppfattning är reglerna
om ansvar vid felaktig myndighetsutövning och tillämpningen av dem
alldeles för stränga gentemot den enskilde. Sålunda har det inträffat att
stora skador som uppkommit till följd av felaktigt beslutad betalningssäkring
inte ersatts därför att ingen tjänsteman ansetts försumlig. Vid husrannsakan
uppkommer ibland materiella skador som en fristående tredje
man själv tvingas stå för. Särskilt otillfredsställande resultat ger de nuvarande
reglerna vid felaktiga frihetsberövanden. Ersättning utgår t. ex. aldrig
om frihetsberövandet varat mindre än 24 timmar, vilket motionären
finner helt oacceptabelt. Enligt motionären är det en alltmer utbredd
uppfattning att staten inte tar ett rimligt ansvar för myndighetsutövning
som oförskyllt orsakar skada för den enskilde medborgaren. En skärpning
av skadeståndsansvaret vid myndighetsutövning måste därför genomföras
och en utredning i det syftet tillkallas. Eftersom en sådan utredning kommer
att ta tid bör emellertid utan dröjsmål införas en skadeståndsrättslig
säkerhetsventil, som kan tillämpas om den skadelidande företagarens eller
privatpersonens ersättningsbehov med hänsyn till dennes ekonomiska villkor
och omständigheterna i övrigt framstår som särskilt angelägna. Motionären
yrkar att regeringen anmodas lämna förslag till ändring i skadeståndslagen
genom införande av en sådan säkerhetsventil.

Motionärerna i motion L610 av Sten Svensson m. fl. (m, fp, c) kritiserar
den regel i SkL som anger att staten inte är skadeståndsskyldig för fel som
begås av myndighet i annat fall än då felet är begånget vid myndighetsutövning.
Enligt motionärerna har tillämpningen av regeln inneburit att de
skadelidandes möjlighet till ersättning av staten på ett allvarligt sätt inskränkts.
Som ett exempel härpå anges det ovan redovisade rättsfallet NJA
1987 s. 535. Motionärerna är vidare kritiska till den hållning som justitiekanslern
år 1988 i remissyttrande till lagutskottet (jfr nedan s. 10) intagit
till frågan om en utvidgning av begreppet myndighetsutövning och som
enligt dem i princip innebär att den enskilde har ytterst små möjligheter
att erhålla ersättning vid verksamhet som med verkan mot tredje man
utförts av en myndighet. Motionärerna hävdar att SkL måste ändras så att
det i den slås fast att all sådan verksamhet kan föranleda ersättning enligt
skadeståndslagen.

I motion L611 av Mona Saint Cyr (m) anförs att lagstiftningen är alltför
restriktiv när det gäller ersättning åt enskilda som lidit skada på grund av
försumlig myndighetsutövning. Speciellt påtagligt är detta på skatteområdet.
I motionen ges exempel på fall där en enskild person till följd av
felaktiga myndighetsbeslut lidit stor skada men ersatts med ett i sammanhanget
obetydligt belopp. Motionären begär att SkL ändras så att risken
för rättsövergrepp mot enskild person undanröjs i fall som angivits i
motionen.

I motion L612 av Bo Hammar m. fl. (vpk) påtalas att det på senare tid
förekommit uppmärksammade fall då enskilda drabbats på grund av fel

1988/89: LU31

eller försummelse av någon myndighet utan att få tillräcklig ekonomisk
gottgörelse. Enligt motionärerna försätter den nuvarande skadeståndslagen
ofta den enskilde i underläge gentemot staten. Rätten till skadestånd är
omgärdad med så många förbehåll och reservationer att den ibland blir
illusorisk. Bristerna är enligt motionärerna särskilt allvarliga då människor
på felaktiga grunder blir utsatta för frihetsberövanden. Många oskyldigt
drabbade får ingen ersättning alls medan andra kan få en alltför liten
ersättning sedan de varit frihetsberövade under lång tid. Motionärerna
yrkar att en utredning tillsätts med uppgift att se över reglerna om statens
skadeståndsansvar.

Också i motion L613 av Ivar Franzén m.fl. (c, m, fp) kritiseras de
nuvarande reglerna om det allmännas skadeståndsansvar mot bakgrund av
inträffade fall på bl. a. skatteområdet. Motionärerna ifrågasätter särskilt
motiven för den s. k. standardregeln (se ovan s. 3). Regeln bygger på
tanken att allmänheten inte kan fordra något absolut skydd mot att drabbas
av de ekonomiska följderna av varje felaktig myndighetsåtgärd och att
de förluster som ibland uppkommer får ses som ett pris som medborgarna
får betala för den nytta de har av en verksamhet som ytterst syftar till att
tillvarata deras egna intressen. Motionärerna hävdar att detta synsätt är
felaktigt och leder till att vissa, slumpvis drabbade personer får bekosta
myndigheternas felaktiga hantering med stora ekonomiska och sociala
påfrestningar som följd. Ett mera riktigt synsätt är att, eftersom det allmännas
verksamhet gagnar alla, det också är rättvist att kostnaderna
fördelas på alla i fall där myndigheterna begår felaktigheter. En sådan
spridning av kostnaderna uppnås genom att ge den skadelidande rätt till
skadestånd och sedan skatte- och avgiftsfinansiera de kostnader som härigenom
uppkommer. Ett utökat skadeståndsansvar medför också andra
fördelar. Sålunda får den drabbade personen upprättelse, vilket är av
betydelse för hans sociala liv. Vidare skärps kravet på aktsamhet från
myndigheternas sida när det gäller tvångsåtgärder och annat som har stor
ekonomisk och social betydelse. Motionärerna kritiserar också en annan
uppfattning, nämligen den att statens och kommunernas ansvar går längre
än det ansvar som åvilar privatpersoner och privata företag. Enligt motionärerna
är detta ansvar inte särskilt långtgående om man ställer det i
relation till myndigheternas maktbefogenheter och de enskildas skyldigheter
gentemot myndigheterna. Motionärerna framhåller i det sammanhanget
att det naturligtvis kan finnas anledning att göra skillnad mellan myndigheternas
serviceverksamhet och deras myndighetsutövning. Emellertid
finns det, särskilt med hänsyn till utgången i NJA 1987 s. 535 (se ovan s.
4), anledning att överväga om gränsen, som nu är fallet, skall dras vid
myndighetsutövning. Motionärerna menar vidare att det kan finnas skäl
att skärpa skadeståndsansvaret vid felaktig myndighetsutövning på särskilda
områden. Emellertid kommer det alltjämt att finnas ett stort behov
av att se över det allmännas skadeståndsansvar för all verksamhet. På
grund av vad sålunda anförts hemställer motionärerna att en bred översyn
av skadeståndsansvaret för statens och kommunernas verksamhet kommer
till stånd.

Motiveringen till motion L614 av Carl Bildt m.fl. (m) återfinns i en

1988/89: LU31

mera omfattande motion, nämligen den av samma motionärer väckta
motionen K222, som bl. a. rör rättssäkerhetsfrågor. Möjligheterna för en
enskild som lider skada på grund av felaktiga beslut av en myndighet att få
kompensation härför är enligt motionärerna mycket inskränkta. Motionärerna
anser att det allmänna måste kunna åläggas att utge full ersättning åt
enskilda som drabbats på angivet sätt. Motionärerna begär att frågan om
hur enskilda skall få ökad rätt till skadestånd vid felaktig myndighetsutövning
skall utredas.

I motion L622 av Kent Lundgren (mp) begärs förslag till lagändring om
ersättning till offer för myndighetsmissbruk. I motionen hänvisas till motion
K236, vari anförs bl. a. att reglerna om ersättning till medborgare som
utsatts för myndighetsövergrepp inte tillämpas efter sina intentioner och
att bestämmelserna bör ändras så att de blir tillämpliga enligt lagstiftarens
ursprungliga intentioner.

Tidigare riksdagsbehandling

Efter SkL:s ikraftträdande har riksdagen vid flera tillfallen behandlat
motioner om skärpning av skadeståndsansvaret för det allmänna. På
hemställan av lagutskottet har motionerna avslagits. Senast prövades frågan
hösten 1988 (se 1988/89:LU2), då lagutskottet inhämtade yttrande
från justitiekanslern (JK) över de aktuella motionerna. Enligt utskottet gav
yttrandet inte belägg för att det fanns behov av att, såsom hade begärts i
motionerna, tillsätta en utredning om det allmännas skadeståndsansvar.
En annan sak var, framhöll utskottet, att det — såsom JK påpekat i
yttrandet — kunde finnas rättsområden som företer sådana särdrag att en
utvidgning av skadeståndsansvaret kan vara motiverad. Sådana spörsmål
fick emellertid enligt utskottets mening övervägas i samband med en
översyn av bestämmelserna på det speciella rättsområdet. Utskottet pekade
på att så också skett i samband med en översyn av bestämmelserna i
betalningssäkringslagen. Sålunda hade betalningssäkringsutredningen i betänkandet
(SOU 1987:75) Översyn av betalningssäkringslagen föreslagit
att en gäldenär som lidit betydande skada till följd av beslut om betalningssäkring
i princip skall ha rätt till ersättning av staten. Utan att vilja
föregripa regeringens ställningstagande till förslaget underströk utskottet
att motionärernas önskemål i viss utsträckning blev tillgodosedda om
förslaget genomfördes. På anförda skäl avstyrkte utskottet bifall till de då
aktuella motionsyrkandena.

Pågående lagstiftningsarbeten

Inom justitiedepartementet pågår för närvarande ett arbete med en översyn
av reglerna om det allmännas skadeståndsansvar för fel och försummelse
i samband med myndighetsutövning. Till grund för översynen ligger
en av justitierådet Bertil Bengtsson utarbetad promemoria (Ds 1989:12). 1
promemorian framhålls att en viss reformering av skadeståndslagens regler
om statens och kommuns skadeståndsansvar är motiverad bl. a. med
hänsyn till de erfarenheter som vunnits sedan reglernas tillkomst år 1972.

1988/89: LU31

Den nuvarande regleringen innebär enligt promemorian vissa begränsningar
i ansvaret, som visserligen inte så ofta blir tillämpliga men i enskilda
fall kan te sig alltför stränga mot den skadelidande. Allmänna skadeståndsrättsliga
resonemang, bl. a. möjligheten att slå ut skadorna på kollektivet
av skattebetalare, talar vidare för att närma bestämmelserna till vad
som gäller för enskilda arbetsgivares ansvar för person- och sakskada.
Därigenom förenklas regelsystemet, och det kommer i bättre överensstämmelse
med vad man på allmänhetens sida tycks anse naturligt och rimligt.
Några kostnadsskäl kan enligt promemorian inte anses tala mot en sådan
reform.

Promemorieförslaget innebär att den grundläggande ansvarsregeln i 3
kap. 2 § SkL ändras så att inte ansvaret förutsätter så nära samband som
nu mellan den skadevållande handlingen och det allmännas myndighetsutövning.
Vidare upphävs de särskilda bestämmelser (3 kap. 3 —5 §§) som
begränsar statens och kommunernas ansvar i förhållande till allmänna
skadeståndsregler. En mindre jämkning sker också i den paragraf som
reglerar rätten att föra talan på grund av fel av de högsta statsmakterna och
dömande instanserna (3 kap. 7 §). Lagstiftningen skall enligt förslaget
träda i kraft den 1 januari 1990.

Promemorian är för närvarande föremål för remissbehandling. Justitieministern
har inför riksdagen (prot. 1988/89:87) uttalat att de nya reglerna
bör träda i kraft så snart som möjligt och att det bör kunna ske den 1
januari 1990.

I betänkandet Översyn av betalningssäkringslagen (SOU 1987:75) har
betalningssäkringsutredningen som nämnts övervägt frågan om ersättning
på grund av felaktiga beslut om betalningssäkring bör kunna utgå i vidare
mån än vad som följer av SkL:s regler om statens ansvar vid fel eller
försummelse vid myndighetsutövning. Utredningen har därvid kommit
fram till (s. 98) att de möjligheter till ersättning för förluster i samband
med beslut om betalningssäkring som SkL ger inte är tillräckliga och att
den enskildes möjligheter att få ersättning för skada bör förbättras. Utredningen
föreslår därför att betalningssäkringslagen kompletteras med bestämmelser
om att gäldenär som har lidit betydande skada till följd av
beslut om betalningssäkring i princip skall ha rätt till ersättning av staten.
Ersättning skall enligt förslaget utgå för förlorad arbetsförtjänst och för
intrång i näringsverksamhet. Betalningssäkringsutredningens betänkande
bereds för närvarande inom finansdepartementet.

Regeringen har i proposition 1988/89:113 föreslagit en utvidgning av
det straffrättsliga tjänsteansvaret för offentligt anställda. Enligt det i propositionen
framlagda lagförslaget skall straff kunna utdömas inte endast
för gärningar som innefattar felaktig myndighetsutövning utan också för
vissa andra oriktiga handlingar som har nära anknytning till myndighetsutövning.
För straffansvar skall inte längre krävas att gärningen har medfört
förfång eller otillbörlig förmån. Ansvaret omfattar dock inte gärningar
som på grund av en bedömning av samtliga omständigheter måste anses
ringa. Vidare föreslås att oaktsamhet — och inte som nu endast uppsåt
eller grov oaktsamhet — skall vara tillräckligt för straffansvar. Lagändringarna
föreslås träda i kraft den 1 oktober 1989.

1988/89: LU31

De statliga affärsverkens skadeståndsskyldighet i
kontraktsförhållanden

1988/89: LU31

Gällande ordning

Finns det särskilda regler för vissa rättsområden träder de i stället för de
allmänna civilrättsliga principerna. SkL:s bestämmelser är tillämpliga endast
om inte annat är föreskrivet i författning eller föranleds av avtal eller i
övrigt följer av regler om skadestånd i avtalsförhållanden.

Villkor som rör rättsförhållandet mellan myndigheter och enskilda kan
ha karaktären av avtal mellan resp. myndighet och den enskilde och/eller
vara reglerade i författningar, vilket innebär att staten ensidigt bestämt
dessa villkor.

Regeringen, eller myndighet efter regeringens bemyndigande, kan utfärda
författningar som innehåller villkor för den verksamhet som myndigheten
bedriver. I den mån föreskrifterna i en sådan författning saknar avtalskaraktär
och sålunda är av offentligrättslig art torde det inte vara möjligt
att tillämpa vare sig civilrättslig eller näringsrättslig lagstiftning vid en
tvist mellan myndigheten och den enskilde i frågor som regleras i dessa
föreskrifter. I propositionen med förslag till generalklausul på förmögenhetsrättens
område anförde departementschefen (prop. 1975/76:81 s. 113
f.) att 36 § avtalslagen bör vara tillämplig på bestämmelser som rör förhållanden
mellan offentliga myndigheter och enskilda, i den mån bestämmelserna
har avtalskaraktär, men inte på de bestämmelser som ingår i författningar
utan att ha karaktär av avtal.

Dessa särskilda skadeståndsregler gäller för statens järnvägar, postverket
och televerket. För en närmare redogörelse för reglerna hänvisas till utskottets
betänkande 1988/89:LU2.

Motionsmotiveringar

I de tidigare nämnda motionerna L601, L602 och L604 tas upp även

frågan om statens skadeståndsansvar vid affärsmässig verksamhet. 12

I motion L601 av Martin Olsson m.fl. (c) framhålls sålunda att statens
skadeståndsansvar i affärsmässig verksamhet inte foijer gängse skadeståndsrättsliga
principer. För de statliga affärsdrivande verken gäller nämligen
i olika avseenden en begränsad skadeståndsskyldighet. Vilka konsekvenser
detta kan få för den enskilde belyser motionärerna med exempel
hämtade från postverkets, SJ:s och televerkets verksamhetsområden. Enligt
motionärernas mening bör det i skadeståndsrättsligt hänseende råda
likställighet mellan staten, när den driver affärsverksamhet, och andra
näringsidkare. Den enskilde bör alltså ha samma skydd och samma rätt till
skadestånd oberoende av om motparten är staten eller annan näringsidkare.
Friskrivningsklausuler bör t. ex. inte få leda till att konsumentskyddet
försvagas. Att ett skärpt skadeståndsansvar för staten kan komma att
medföra högre priser och taxor är enligt motionärerna inte något godtagbart
argument mot en förstärkning av den enskildes rättsskydd. Motsvarande
argument brukar knappast någon gång framföras eller godtas i andra
sammanhang här det gäller att ge den enskilde ett fullgott skydd. Med stöd
av det anförda föreslår motionärerna att riksdagen hos regeringen begär en
översyn av reglerna om statens skadeståndsansvar i affärsmässig verksamhet
i syfte att åstadkomma likställighet mellan statlig och enskild verksamhet.

I motion L602 av Allan Ekström (m) anges som exempel på statens
affärsmässiga verksamhet sådan verksamhet som bedrivs av SJ, televerket
och postverket. Enligt motionären svarar det allmänna i denna verksamhet
för följderna av bristande uppfyllelse av sina åtaganden i mindre
omfattning än vad som gäller för privata rättssubjekt i motsvarande situation.
Motionären åberopar detta förhållande som ett ytterligare skäl för en
översyn av reglerna om statens skadeståndsansvar.

I motiveringen till motion L604 av Bengt Westerberg m. fl. (fp) anförs
att det i skadeståndshänseende bör råda likställighet mellan staten när den
driver affärsverksamhet och enskilda näringsidkare samt att det är klart
otillfredsställande att det för staten i egenskap av avtalspart finns undantag
från eljest gällande rättsgrundsatser. En näringsidkare är såväl enligt
köplagen som konsumentköplagen skadeståndsskyldig gentemot en konsument
som tillfogas skada på grund av fel eller dröjsmål, såvida inte näringsidkaren
visar att skadan inte berott på fel eller försummelse. Enligt
motionärerna bör staten i sin egenskap av avtalspart omfattas av tillämpningen
av nämnda lagar på samma sätt som är fallet för alla andra rättssubjekt.
Ett avskaffande av de särskilda friskrivningsregler som gäller när
staten driver affärsverksamhet bör dock inte genomföras utan att frågan
först utreds. Motionärerna förordar att en utredning härom kommer till
stånd.

Antagna riktlinjer för förnyelsen av den statliga
förvaltningen

Våren 1987 framlade regeringen proposition 1986/87:99 om ledningen av
den statliga förvaltningen. I propositionen hänvisades till att affärsverken
reglerar rättsförhållandena med de enskilda på ett oenhetligt sätt och i

1988/89: LU31

vissa fall slumpmässigt använder avtalsvillkor och i andra författningsbestämmelser.
Enligt departementschefens mening var det önskvärt att en
bättre ordning kom till stånd i detta avseende och att formerna för verkens
reglering hade sin utgångspunkt i rättsförhållandets karaktär. I de fall
rättsförhållandet kunde anses vara av privaträttslig art borde det om
möjligt regleras i avtal mellan kunden och affärsverket. Departementschefen
förklarade att han avsåg att verka för att en genomgång med denna
inriktning kom till stånd. I likhet med kommittén ansåg han att kundråd
borde finnas vid i första hand postverket, televerket och SJ. Det borde
ankomma på resp. verk att närmare utforma hur kundråden borde organiseras,
m. m.

På begäran av konstitutionsutskottet yttrade sig lagutskottet (LU
1986/87:5 y) över propositionen och noterade därvid med tillfredsställelse
att departementschefen hade för avsikt att verka för att rättsförhållanden
av privaträttslig art mellan affärsverk och enskilda reglerades i avtal.
Utskottet ville understryka att en utveckling mot en ökad avtalsreglering
inte bara är motiverad med hänsyn till att affärsverkens kundvillkor bör
kunna prövas enligt den näringsrättsliga lagstiftningen. Också konsumenters
och näringsidkares intresse av att kunna få villkoren prövade vid
allmän domstol med stöd av civilrättsliga regler talar för en sådan utveckling.
Vad gällde frågan om inrättande av kundråd vid vissa affärsdrivande
verk föranledde departementschefens uttalande inte någon erinran från
utskottets sida. Utskottet förutsatte att kundråden organiserades på sådant
sätt att ett reellt konsumentinflytande garanterades. Med det anförda
ansåg utskottet att riksdagen borde godkänna de förordade riktlinjerna i
berörda avseenden.

Med hänvisning till bl. a. lagutskottets yttrande tillstyrkte konstitutionsutskottet
(KU 1986/87:29) bifall till propositionen. Vad konstitutionsutskottet
sålunda föreslagit godkändes av riksdagen.

Tidigare riksdagsbehandling

Frågor om statens skadeståndsansvar i affärsmässig verksamhet har tidigare
i skilda sammanhang behandlats av utskottet, senast hösten 1988.1 sitt i
ärendet då avgivna betänkande (1988/89:LU2) med anledning av motionsyrkanden
av samma innebörd som de nu framställda underströk lagutskottet
att en skärpning av statens skadeståndsansvar vid affärsmässig verksamhet
är förenad med stora svårigheter och kan leda till betydande
kostnadsökningar för allmänheten i form av exempelvis högre portoavgifter
och dyrare järnvägsresor. En bättre lösning var enligt utskottet att man
inom ramen för nuvarande ansvarsregler försöker förbättra möjligheterna
för enskilda att erhålla ersättning för sina skador. Utskottet påpekade att
vissa sådana förbättringar fortlöpande genomförts under medverkan av
konsumentverket, vars möjligheter att påverka innehållet i ansvarsvillkor
emellertid är begränsade när villkoren regleras i en författning. Utskottet
berörde vidare frågan om affärsverkens kundvillkor och framhöll därvid
att utskottet tidigare uttalat att en utveckling mot en ökad avtalsreglering
inte bara är motiverad med hänsyn till att kundvillkoren bör kunna prövas

1988/89: LU31

enligt den näringsrättsliga lagstiftningen utan att också konsumenters och
näringsidkares intresse av att kunna få villkoren prövade med stöd av
civilrättsliga regler talar för en sådan utveckling (LU 1986/87:5 y; jfr ovan
s. 14). Utskottet konstaterade också att en organisation av kundråd vid
tillfället hade blivit genomförd inom postverket och televerket. I betänkandet,
som godkändes av riksdagen, avstyrkte utskottet med hänvisning
till det anförda bifall till motionerna.

Utskottet

Staten och kommunerna är ansvariga för fel och försummelser av sina
arbetstagare på samma sätt som privata arbetsgivare, när verksamheten
kan jämställas med enskild verksamhet. Enligt 3 kap. 1 § skadeståndslagen
(SkL) är arbetsgivare ansvarig för person- och sakskada som arbetstagare
vållar genom fel eller försummelse i tjänsten. Arbetsgivaren kan också bli
skyldig att ersätta ren förmögenhetsskada men då fordras att arbetstagaren
vållat skadan genom brottslig handling.

Vid myndighetsutövning sträcker sig statens och kommunernas ansvar
längre än andra arbetsgivares. Sålunda svarar det allmänna inte bara för
person- och sakskada utan också för ren förmögenhetsskada när fel eller
försummelse begåtts av dess tjänstemän (3 kap. 2 § SkL). Denna långtgående
skadeståndsskyldighet har emellertid vissa begränsningar. I syfte att
undvika att helt obetydliga fel och försummelser medför skadeståndsansvar
har i 3 kap. 3 § SkL införts den regeln att skadeståndsskyldighet vid
myndighetsutövning föreligger endast om de krav har blivit åsidosatta som
med hänsyn till verksamhetens art och ändamål skäligen kan ställas på
dess utövning. 1 fråga om felaktiga myndighetsbeslut gäller vidare att, om
den skadelidande utan giltig anledning underlåtit att föra talan om rättelse
eller att använda särskilt rättsmedel, ersättning inte utgår för skada som
därigenom kunnat undvikas (3 kap. 4 § SkL). Regeln kompletteras med en
bestämmelse i 3 kap. 7 § SkL som anger att talan inte får föras med
anledning av beslut av de högsta statsmakterna och dömande instanserna
om inte beslutet upphävts eller ändrats. En särskild regel (3 kap. 5 § SkL)
begränsar det allmännas ansvar för ren förmögenhetsskada som drabbar
en företagare till följd av intrång i näringsverksamhet. Ersättning utgår i
sådana fall endast i den mån det är skäligt med hänsyn till intrångets art
och varaktighet, felets eller försummelsens beskaffenhet och övriga omständigheter.
Denna skälighetsregel träffar framför allt krav på utebliven
vinst.

I motionerna L601 av Martin Olsson m.fl. (c) och L604 av Bengt
Westerberg m. fl. (fp) framhålls att den naturliga utgångspunkten bör vara
att en enskild som av det allmänna tillfogats skada eller förlust skall få
ersättning härför enligt regler som motsvarar dem som gäller för icke statlig

1988/89: LU31

verksamhet. Det allmännas skadeståndsansvar är emellertid begränsat i en
rad hänseenden, och under senare år synes det enligt motionärerna ha
blivit vanligare att enskilda själva fått bära en stor del av de förluster eller
skador som de åsamkats på grund av felaktig myndighetsutövning. Bl. a.
har tillämpningen av bevissäkringslagen givit exempel på fall där enskilda
drabbats av stora förluster som det allmänna, trots vållande till skadan,
inte alls ersatt. I andra fall har enskilda drabbats av förluster på grund av
felaktiga eller vilseledande uppgifter från myndigheter utan att få ersättning
härför. Motionärerna begär att en utredning tillsätts i syfte att stärka
den enskildes rätt till ersättning från det allmänna.

I motion L602 av Allan Ekström (m) erinras om att staten i fråga om fel
som begåtts i myndighetsutövning svarar för skada endast om någon
offentlig funktionär varit vårdslös och vårdslösheten inte är obetydlig och
att staten inte alls har något skadeståndsansvar beträffande fel begångna
inom ramen för myndigheternas serviceskyldighet. Motionären hävdar
också att det kan vara svårt att fastställa gränsen mellan myndighetsutövning
och serviceskyldighet. Enligt motionären är det angeläget att en
översyn av reglerna om statens skadeståndsansvar kommer till stånd.

I motiveringen till motion L605 av Bo Lundgren m. fl. (m) anförs att i
den mån någon drabbas av frihetsberövande, husrannsakan eller betalningssäkring
som visar sig sakna laglig grund, staten måste ikläda sig
skyldighet att utge skadestånd med så stort belopp att full kostnadskompensation
erhålls. Motionärerna begär att regeringen framlägger förslag
om skadeståndsregler i enlighet med vad de sålunda anfört.

I motion L607 av Bengt Harding Olson (fp) påtalas att SkL innehåller
många regler som inskränker den enskildes rätt till skadestånd av staten
vid felaktig myndighetsutövning. En förutsättning för att skadestånd skall
kunna utgå är sålunda att fel eller försummelse kan påvisas. Motionären
redogör vidare för de begränsningar av statens skadeståndsansvar som
följer av 3 kap. 3 —6 §§ SkL. Enligt motionärens uppfattning är reglerna
om ansvar vid felaktig myndighetsutövning och tillämpningen av dem
alldeles för stränga gentemot enskilda skadelidande. En skärpning av
skadeståndsansvaret vid myndighetsutövning måste därför genomföras
och en parlamentarisk utredning i det syftet tillkallas. Eftersom en sådan
utredning kommer att ta tid bör emellertid utan dröjsmål införas en
skadeståndsrättslig säkerhetsventil, som kan tillämpas om den skadelidande
företagarens eller privatpersonens ersättningsbehov med hänsyn till
dennes ekonomiska villkor och omständigheterna i övrigt framstår som
särskilt angeläget. Motionären yrkar att regeringen anmodas lämna förslag
till ändring i skadeståndslagen genom införande av en sådan säkerhetsventil.

Motionärerna i motion L610 av Sten Svensson m. fl. (m, fp, c) kritiserar
SkL:s regel att staten inte är skadeståndsskyldig för fel som begås av
myndighet i annat fall än då felet är begånget vid myndighetsutövning.
Enligt motionärerna har tillämpningen av regeln i rättspraxis inneburit att
de skadelidandes möjlighet till ersättning av staten på ett allvarligt sätt
inskränkts. Motionärerna hävdar att SkL måste ändras så att det i den slås

1988/89: LU31

fast att all verksamhet som med verkan mot tredje man utförs av en 1988/89: LU31
myndighet kan föranleda ersättning enligt skadeståndslagen.

1 motion L611 av Mona Saint Cyr (m) anförs att lagstiftningen är alltför
restriktiv när det gäller ersättning åt enskilda som lidit skada på grund av
försumlig myndighetsutövning och att detta förhållande är speciellt påtagligt
på skatteområdet. Motionären begär att SkL ändras så att risken för
rättsövergrepp mot enskild person undanröjs i fall som angivits i motionen.

1 motion L612 av Bo Hammar m. fl. (vpk) påtalas att det på senare tid
förekommit uppmärksammade fall då enskilda drabbats på grund av fel
eller försummelse av någon myndighet utan att få tillräcklig ekonomisk
gottgörelse. Enligt motionärerna försätter den nuvarande skadeståndslagen
ofta den enskilde i underläge gentemot staten. Rätten till skadestånd är
omgärdad med så många förbehåll och reservationer att den ibland blir
illusorisk. Motionärerna begär att regeringen tillsätter en utredning med
uppgift att se över reglerna i skadeståndslagen. En sådan översyn bör enligt
motionärerna ske under parlamentarisk medverkan.

Också i motion L613 av Ivar Franzén rn.fl. (c, m, fp) kritiseras de
nuvarande reglerna om det allmännas skadeståndsansvar. Motionärerna
ifrågasätter särskilt motiven för den s. k. standardregeln (se ovan s. 3).

Regeln sägs leda till att vissa, slumpvis drabbade personer får bekosta de
fel som myndigheterna gör sig skyldiga till. Eftersom det allmännas verksamhet
gagnar alla bör i stället kostnaderna i sådana fall också fördelas på
alla. Motionärerna anser vidare att det finns anledning att överväga om,
som nu är fallet, gränsen för det allmännas särskilda skadeståndsskyldighet
skall dräs vid myndighetsutövning. Enligt motionärerna kan det dessutom
finnas skäl att skärpa skadeståndsansvaret vid felaktig myndighetsutövning
på särskilda områden. På grund av det anförda hemställer motionärerna
att en bred översyn av skadeståndsansvaret för statens och kommunernas
verksamhet kommer till stånd.

1 motiveringen till motion L614 av Carl Bildt m. fl. (m) hävdas att en
enskild som lider skada på grund av t. ex. felaktiga beslut av en myndighet
har mycket små möjligheter att få skadestånd. Motionärerna anser att det
allmänna måste svara för den skada som det självt genom myndigheter och
tjänstemän orsakar enskilda. Frågan om hur enskilda skall få ökad rätt till
skadestånd vid felaktig myndighetsutövning bör enligt motionärerna utredas.

I motion L622 av Kent Lundgren (mp) begärs förslag till lagändring om
ersättning till offer för myndighetsmissbruk. Motionären anför bl. a. att
reglerna om ersättning till medborgare som utsatts för myndighetsövergrepp
inte tillämpas i enlighet med intentionerna bakom dem och att
bestämmelserna bör ändras så att de blir tillämpliga enligt lagstiftarens
ursprungliga intentioner. Motiveringen för yrkandet återfinns i en annan
motion (1988/89:K236), vari bl. a. anförs att tjänstemannaansvaret bör
återinföras och att därvid konsekvenserna måste tas av felgrepp och maktmissbruk
mot enskilda.

Med anledning av vad som anförts i den sist nämnda motionen vill
utskottet till en början understryka att gällande regler ger rätt till skade- 17

2 Riksdagen 1988/89. 8 sami. Nr 31

stånd i de av motionären antydda fallen. Utskottet kan inte dela motionärens
uppfattning om hur reglerna tillämpas i praktiken. Redan av det
anförda framgår att motionen inte bör föranleda någon riksdagens vidare
åtgärd. Härtill kommer att motionen innehållsmässigt närmast synes gälla
frågan om offentliga funktionärers straffrättsliga ansvar. Som ovan anmärkts
(s. 11) har regeringen nyligen framlagt en proposition med förslag
till utvidgning av tjänsteansvaret. Med hänvisning till det anförda avstyrker
utskottet bifall till motion L622.

Vad härefter angår övriga motionsyrkanden vill utskottet framhålla att
det innebar ett väsentligt framsteg för den enskildes rättssäkerhet när det
allmänna genom införandet av skadeståndslagen ålades ett skadeståndsansvar
för fel begångna vid myndighetsutövning. Tidigare svarade staten och
kommunerna över huvud taget inte för sådana fel, utan skadeståndsansvaret
vilade uteslutande på den felande tjänstemannen och då endast under
förutsättning att han själv handlat uppsåtligen eller av vårdslöshet. Eftersom
reglerna i skadeståndslagen således innebar en betydelsefull utvidgning
av det allmännas skadeståndsansvar är det enligt utskottets mening
naturligt att ansvaret ursprungligen begränsades i vissa avseenden. Utvecklingen
under senare år visar emellertid att begränsningarna av det
allmännas skadeståndsskyldighet numera inte upplevs som befogade. I den
allmänna debatten har reglerna kritiserats — ofta i anslutning till konkreta
fall — från skilda utgångspunkter. Det har bl. a. gjorts gällande att bestämmelserna
är svårförståeliga och att de inte ger den enskilde tillräckliga
möjligheter att få ersättning när fel begåtts vid myndighetsutövning. Särskilt
från allmänhetens sida synes man anse att reglerna inte svarar mot
vad man kan kräva från staten och kommunerna när en enskild drabbats
ekonomiskt av myndigheters oriktiga handlande; det uppfattas som naturligt
att det allmänna i sådana fall skall svara för de ekonomiska konsekvenserna.

Med anledning av den kritik som framförts mot gällande ordning vill
utskottet understryka att statens och kommunernas ansvar för förmögenhetsskador
redan nu är mer långtgående vid myndighetsutövning än vad
som eljest gäller. Utskottet vill också peka på att svårigheterna för den
enskilde att få ut ersättning från det allmänna inte är så stora som det
ibland har gjorts gällande. Otvivelaktigt är det emellertid så att de nuvarande
reglerna i skadeståndslagen om statens och kommunernas skadeståndsansvar
inte är särskilt generösa och att de i enskilda fall kan leda till
resultat som ter sig stötande i allmänhetens ögon. Särskilt betänkligt är
enligt utskottets mening att omfattningen av det allmännas skadeståndsskyldighet
inte står i samklang med den allmänna uppfattningen om vad
som är rimligt och rättvist. Det har också visat sig att reglerna kan vara
svåra att tillämpa i praktiken. Tiden får därför nu anses mogen för en
översyn av det allmännas skadeståndsansvar vid myndighetsutövning.

Mot den angivna bakgrunden ser utskottet med tillfredsställelse att
förslag till ändringar av reglerna i 3 kap. skadeståndslagen nyligen framlagts
i en departementspromemoria, (Ds 1989:12) Det allmännas ansvar
enligt skadeståndslagen. I promemorian, som på justitieministerns uppdrag
utarbetats av justitierådet Bertil Bengtsson, framhålls att en viss

1988/89: LU31

reformering av skadeståndslagens regler om statens och kommunernas 1988/89: LU31
skadeståndsansvar är motiverad, bl. a. med hänsyn till de erfarenheter som
vunnits sedan reglernas tillkomst år 1972. Den nuvarande regleringen
medför enligt promemorian vissa begränsningar i ansvaret, som visserligen
inte så ofta blir tillämpliga men i enskilda fall kan te sig alltför stränga
mot den skadelidande. Allmänna skadeståndsrättsliga resonemang, bl. a.
möjligheten att slå ut skadorna på ett större kollektiv, talar vidare för att
bestämmelserna bör närmas till vad som gäller för enskilda arbetsgivares
ansvar för person- och sakskada. I promemorian framhålls att regelsystemet
därigenom förenklas och kommer i bättre överensstämmelse med vad
man på allmänhetens sida tycks anse naturligt och rimligt. Mot den angivna
bakgrunden föreslås i promemorian att den grundläggande ansvarsregeln
i 3 kap. 2 § SkL ändras så att skadeståndsansvar skall kunna inträda
när fel eller försummelse begåtts i samband med myndighetsutövning. Det
innebär att ansvaret inte längre förutsätter ett så nära samband som nu
mellan den skadevållande handlingen och det allmännas myndighetsutövning.
Vidare upphävs enligt förslaget de särskilda bestämmelser i 3 kap.

3 — 5 §§ SkL som begränsar statens och kommunernas ansvar i förhållande
till vad som allmänt gäller. Lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1
januari 1990.

I anslutning till det anförda vill utskottet erinra om att justitieministern
den 23 mars 1989 informerade riksdagen om resultatet av Bertil Bengtssons
arbete. Hon framhöll därvid att hennes avsikt är att promemorian
efter remissbehandling skall läggas till grund för en proposition till riksdagen
under hösten 1989. Justitieministern uttalade vidare att det är fråga
om en angelägen reform som därför bör träda i kraft snarast möjligt. Såvitt
hon då kunde bedöma borde ikraftträdandetidpunkten kunna sättas till
den 1 januari 1990.

Det är utskottets uppfattning att förslagen i promemorian i viss mån
tillgodoser den kritik mot nuvarande ordning som framförs av motionärerna
och som också kommit till uttryck i den allmänna debatten. Utan att
vilja föregripa regeringens ställningstagande till de konkreta förslagen ansluter
sig utskottet till justitieministerns bedömning att det är angeläget att
en ändring av reglerna om det allmännas skadeståndsansvar i huvudsaklig
överensstämmelse med promemorian snarast möjligt kommer till stånd.

Utskottet vill därför understryka betydelsen av att en proposition i saken
föreläggs riksdagen redan under kommande höst. Det finns med hänsyn
härtill inte anledning att som yrkas i motion L607 överväga någon form av
skadeståndsrättslig säkerhetsventil i avvaktan på en mer genomgripande
översyn av skadeståndsreglerna. Utskottet avstyrker därför bifall till motion
L607.

Även om ett genomförande av de i promemorian framlagda förslagen
kommer att innebära betydande förbättringar finns det enligt utskottets
mening skäl att överväga vad som i ett längre tidsperspektiv ytterligare kan
göras för att ge den enskilde möjligheter att få ersättning för skador som
orsakas på grund av fel och försummelser i samband med myndighetsutövning.
Det lagstiftningsarbete som nu pågår inom justitiedepartementet på
grundval av förslagen i promemorian bör därför ses som en första etapp på 19

vägen mot en mera genomgripande översyn av bestämmelserna om det
allmännas skadeståndsansvar i syfte att bringa regelsystemet i överensstämmelse
med vad som av allmänheten uppfattas som rimligt och rättvist.
En sådan översyn torde kräva en förutsättningslös och allsidig analys
av i vilken utsträckning det allmänna bör svara för skador som uppkommer
för enskilda i samband med myndighetsutövning. Översynen bör
därför genomföras under parlamentarisk medverkan. Med hänsyn till att
en utvidgning av det allmännas skadeståndsansvar bl. a. innefattar komplicerade
avvägnings- och gränsdragningsproblem är utskottet inte nu
berett att ange några närmare riktlinjer för hur arbetet bör bedrivas, utan
det får ankomma på regeringen att i sedvanlig ordning bestämma formerna
härför. Utskottet vill dock framhålla att en utgångspunkt bör vara att
vanliga skadeståndsrättsliga grundsatser bör gälla också vid verksamhet
som har samband med myndighetsutövning. Ett generellt ansvar för det
allmänna oberoende av vållande bör således knappast komma i fråga.
Inom ramen för det nuvarande skadeståndsrättsliga regelsystemet bör det
emellertid enligt utskottets mening kunna övervägas olika förbättringar,
och utskottet vill peka på några, i vart fall teoretiskt tänkbara lösningar
som kan förtjäna att närmare övervägas. Eftersom det i många fall kan
vara svårt för den skadelidande att bevisa att skadan orsakats av vårdslöshet
från myndighetens sida kan det sålunda övervägas om inte det allmänna
på vissa särskilda rättsområden bör svara oberoende av vållande. Som
utskottet framhållit då frågor om det allmännas skadeståndsansvar tidigare
behandlats i riksdagen finns det nämligen rättsområden som företer
sådana särdrag att ett strikt ansvar kan vara motiverat. Som exempel kan
nämnas områden där det allmännas verksamhet innefattar betungande
ingrepp i enskildas förhållanden. Ett steg i den riktningen har redan tagits
genom det förslag som framlagts i det ovan (s. 11) redovisade betänkandet
(SOU 1987:75) Översyn av betalningssäkringslagen. En närmare kartläggning
av på vilka ytterligare rättsområden ett skärpt skadeståndsansvar kan
ifrågakomma framstår enligt utskottets mening som motiverad. Med hänsyn
till att det vid förmögenhetsskador ofta är svårt för den enskilde att
visa storleken av den skada som tillfogats honom kan det vidare övervägas
om inte ersättningen kan bestämmas under hänsynstagande till andra
omständigheter än sådana som har rent ekonomisk betydelse. Sådana
skadeståndsregler är inte någon nyhet i svensk rätt utan har sedan länge
funnits inom arbetsrätten och har relativt nyligen införts också på immaterialrättens
område. På dessa rättsområden har befunnits motiverat att
ersättning kan utgå för den kränkning som den skadelidande utsatts för
även om han inte kan styrka att han vållats någon direkt ekonomisk skada.

Utöver de av utskottet ovan anförda exemplen på frågor som kan
övervägas finns det givetvis åtskilliga andra spörsmål om det allmännas
skadeståndsansvar som behöver prövas. Sammanfattningsvis förordar utskottet
således att frågan om det allmännas skadeståndsansvar för fel eller
försummelser i samband med myndighetsutövning blir föremål för en
utredning, vid vilken ämnets olika aspekter förutsättningslöst och omsorgsfullt
bör belysas. Med hänsyn till frågans betydelse bör som nämnts
utredningsarbetet ske under parlamentarisk medverkan. Utredningen bör

1988/89: LU31

kunna påbörja sitt arbete utan hinder av att pågående lagstiftningsarbete
på området ännu inte är avslutat.

Vad utskottet sålunda anfort om det allmännas skadeståndsansvar bör
riksdagen med bifall till motion L612 och med anledning av motionerna
L605, L610, L611, L613 och L614 ävensom motionerna L601, L602 och
L604 i denna del som sin mening ge regeringen till känna. Ställningstagandet
innebär att också de synpunkter i frågan som framförs i motion L607
utan något därtill anknytande yrkande i huvudsak blir tillgodosedda.

När staten driver affärsmässig verksamhet och därmed kan jämställas
med en privat näringsidkare gäller i princip samma allmänna civilrättsliga
regler i rättsförhållandet mellan staten och en enskild person som i rättsförhållanden
mellan näringsidkare eller mellan näringsidkare och konsumenter.
Vid avtalsförhållanden i allmänhet är det en huvudregel att dröjsmålsskador
och andra förmögenhetsskador i princip skall ersättas fullt ut.
Finns det särskilda regler för vissa rättsområden träder de i stället för de
allmänna civilrättsliga principerna. SkL:s bestämmelser är tillämpliga endast
om inte annat är föreskrivet i författning eller föranleds av avtal eller i
övrigt följer av regler om skadestånd i avtalsförhållanden.

Villkor som rör rättsförhållandet mellan myndigheter och enskilda kan
ha karaktären av avtal mellan resp. myndighet och den enskilde och/eller
vara reglerade i författning, vilket innebär att staten ensidigt bestämt dessa
villkor.

I den mån villkoren har avtalskaraktär kan dessa prövas med stöd av
civilrättslig och näringsrättslig lagstiftning. Den civilrättsliga regleringen
tar i första hand sikte på enskilda fall och ger anvisningar för lösning av
konkreta tvister, medan den näringsrättsliga lagstiftningen främst skyddar
konsumentkollektivet som sådant och möjliggör en sanering av marknaden
för framtiden. Om villkoren i stället är författningsreglerade och
saknar avtalskaraktär torde det däremot inte vara möjligt att tillämpa vare
sig civilrättslig eller näringsrättslig lagstiftning vid en tvist mellan myndigheten
och den enskilde i frågor som regleras i dessa föreskrifter.

Inom kommunikationsområdet bedriver statliga verk, som regel i monopolställning,
verksamhet som omfattas av särskilda skadeståndsregler och
sålunda inte av SkL:s bestämmelser eller av allmänna civilrättsliga regler.
Dessa särskilda skadeståndsregler gäller för statens järnvägar, postverket
och televerket. Beträffande det närmare innehållet i dessa regler hänvisas
till utskottets betänkande 1988/89:LU2, s. 12 och 13.

I motion L601 av Martin Olsson m. fl. (c) uppmärksammas de olikheter
som råder mellan statens och den enskildes skadeståndsansvar i affärsmässig
verksamhet. Principen bör enligt motionärerna vara att det skall råda
likställighet mellan staten som näringsidkare och en enskild som bedriver
näringsverksamhet. Att en anpassning av statens skadeståndsansvar på
detta område efter vad som gäller i allmänhet kan komma att föranleda
vissa pris- och taxehöjningar är inte tillräckligt skäl att göra avsteg från den
principen. Med stöd av det anförda yrkar motionärerna att riksdagen hos
regeringen begär en utredning om statens skadeståndsskyldighet i affärsmässiga
förhållanden.

Också i motion L602 av Allan Ekström (m) tas upp frågan om statens

1988/89: LU31

skadeståndsansvar vid affärsmässig verksamhet, som bedrivs exempelvis
av SJ, televerket och postverket. Enligt motionären svarar det allmänna i
denna verksamhet för följderna av bristande uppfyllelse av sina åtaganden
i mindre omfattning än vad som gäller för privata rättssubjekt i motsvarande
situation. Motionären yrkar därför att reglerna om statens skadeståndsansvar
ses över jämväl i det avseendet.

Även i motiveringen till den ovan nämnda motionen L604 av Bengt
Westerberg m. fl. (fp) anförs att det i skadeståndshänseende bör råda
likställighet mellan staten när den driver affärsverksamhet och enskilda
näringsidkare. Det är enligt motionärerna klart otillfredsställande att det
för staten i egenskap av avtalspart finns undantag från eljest gällande
rättsgrundsatser. Ett avskaffande av de särskilda friskrivningsregler som
gäller när staten driver affärsverksamhet bör dock inte genomföras utan
att frågan först utreds. Motionärerna förordar att en utredning härom
kommer till stånd.

Utskottet erinrar om att frågor om statens skadeståndsansvar i affärsverksamhet
vid upprepade tillfällen behandlats av utskottet med anledning
av motioner med samma syfte som de nu förevarande. Senast prövades
spörsmålen hösten 1988 varvid utskottet (1988/89:LU2) underströk
att en skärpning av statens skadeståndsansvar vid affärsmässig verksamhet
är förenad med stora svårigheter och kan leda till betydande kostnadsökningar
för allmänheten i form av exempelvis högre portoavgifter och
dyrare järnvägsresor. Utskottet vidhöll sin tidigare uppfattning att det är
en bättre lösning att man inom ramen för nuvarande ansvarighetsregler
försöker förbättra möjligheterna för enskilda att erhålla ersättning för sina
skador och påpekade att vissa sådana förbättringar hade fortlöpande genomförts
under medverkan av konsumentverket. Enligt utskottet var konsumentverkets
möjligheter att påverka innehållet i ansvarighetsvillkor
emellertid begränsade när villkoren regleras i en författning. 1 det sammanhanget
hänvisade utskottet, som närmare redovisats ovan (s. 14och 15),
till vad som anförts vid riksdagsbehandlingen av proposition 1987/88:99
om ledningen av den statliga förvaltningen. På hemställan av utskottet avslog
riksdagen de då aktuella motionerna.

Enligt utskottets mening finns det inte anledning att nu bedöma frågorna
om statens skadeståndsansvar vid affärsverksamhet annorlunda, och
utskottet avstyrker därför bifall till motionerna L601, L602 och L604 i nu
förevarande delar.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande skadestånd vid myndighetsmissbruk
att riksdagen avslår motion 1988/89:L622,

2. beträffande skadeståndsansvaret vid myndighetsutövning

att riksdagen med bifall till motion 1988/89:L612 och med anledning
av motionerna 1988/89:L601 i denna del, 1988/89:L602 i
denna del, 1988/89:L604 i denna del, 1988/89:L605, 1988/89:L610,
1988/89:L611, 1988/89:L613, 1988/89:L614 samt med avslag på

1988/89: LU31

motion 1988/89:L607 som sin mening ger regeringen till känna dels
att en parlamentarisk utredning skall tillsättas för översyn av det
allmännas skadeståndsansvar i samband med myndighetsutövning,
dels vad utskottet anfört i saken,

3. beträffande statens skadeståndsansvar i affärsmässig verksamhet att

riksdagen avslår motionerna 1988/89:L601, 1988/89:L602 och
1988/89:L604, samtliga tre i denna del.

Stockholm den 27 april 1989
På lagutskottets vägnar

Rolf Dahlberg

Närvarande: Rolf Dahlberg (m), Lennart Andersson (s), Owe Andréasson
(s), Stig Gustafsson (s), Ulla Orring (fp), Martin Olsson (c), Inger Hestvik
(s), Allan Ekström (m), Bengt Kronblad (s), Gunnar Thollander (s), Hans
Rosengren (s), Ewy Möller (m), Bengt Harding Olson (fp), Stina Eliasson
(c), Elisabeth Persson (vpk), Elisabet Franzén (mp) och Rune Evensson (s).

Reservationer

1. Skadestånd vid myndighetsmissbruk (morn. 1)

Elisabet Franzén (mp) anser att den del av utskottets yttrande som börjar
på s. 17 med ”Med anledning” och slutar på s. 18 med ”motion L622” bort
ha följande lydelse:

Med anledning av vad som anförts i den sist nämnda motionen konstaterar
utskottet att gällande regler ger rätt till skadestånd i de av motionären
antydda fallen. Motionen synes innehållsmässigt närmast gälla frågan om
offentliga funktionärers straffrättsliga ansvar. Som ovan nämnts (s. 11) har
regeringen nyligen framlagt en proposition med förslag till utvidgning av
tjänsteansvaret. Med hänvisning till det anförda anser utskottet att motion
L622 inte påkallar någon riksdagens vidare åtgärd, och utskottet avstyrker
därför bifall till motionen.

2. Skadeståndsansvaret vid myndighetsutövning (mom. 2)

Ulla Orring och Bengt Harding Olson (båda fp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som börjar på s. 18 med ”Vad
härefter” och slutar på s. 21 med ”blir tillgodosedda” bort ha följande
lydelse:

Vad härefter angår övriga motionsyrkanden vill utskottet understryka
att utgångspunkten för statens skadeståndsansvar enligt gällande skade -

1988/89: LU31

ståndslag är att staten är skyldig att utge ekonomisk ersättning vid felaktig
myndighetsutövning som vållat skada för någon medborgare. Som framhålls
i motionerna innehåller emellertid lagen många regler som inskränker
den enskildes rätt till skadestånd av staten. För det forsta krävs att fel
eller försummelse kan påvisas på det allmännas sida. För det andra kan
staten åläggas ansvar endast om ”de krav har blivit åsidosatta som med
hänsyn till verksamhetens art och ändamål skäligen kan ställas på dess
utövning” (den s.k. standardregeln). För det tredje behöver staten betala
ersättning för intrång i näringsverksamheten endast ”i den mån det är
skäligt med hänsyn till verksamhetens art och varaktighet, felets eller
försummelsens beskaffenhet och övriga omständigheter”. För det fjärde
slipper staten ersättningsskyldighet för skada som kunnat undvikas om
den skadelidande fört talan om rättelse av det felaktiga myndighetsbeslutet.
För det femte kan — även om staten trots allt skulle befinnas skadeståndsansvarig
— den statliga ersättningsskyldigheten jämkas och då ända
ner till noll. Huvudregeln är alltså så urholkad att man med fog kan fråga
sig vad ansvaret i realiteten är värt för den enskilde medborgaren.

Vad utskottet nu anfört om inskränkningarna i statens skadeståndsansvar
har motsvarande tillämpning då en kommun varit orsak till skadan.

Enligt särskild lagstiftning har staten ett vidare skadeståndsansvar för
beslut som föranlett felaktiga frihetsinskränkningar exempelvis genom
anhållande och häktning. Även om denna lagstiftning har en generösare
inställning än SkL så finns även i dessa situationer en del omotiverade
begränsningar av det statliga skadeståndsansvaret.

Åtskilliga exempel kan ges på att gällande skadeståndsrätt och dess
tillämpning vid felaktig myndighetsutövning i praktiken är alldeles för
sträng och inte sällan leder till stötande resultat på den enskilde medborgarens
bekostnad. Sålunda har skattemyndigheternas betalningssäkringar
ibland vållat stora skador för den drabbade medborgaren, men trots att
besluten undanröjts av domstol har skadestånd inte erhållits, eftersom
ingen tjänsteman ansetts ha varit försumlig. Vidare vållar husrannsakan
för att eftersöka person eller egendom ibland materiella skador, men
t.o. m. helt fristående tredje man såsom hyresvärd kan själv få stå för
skadorna.

Särskilt otillfredsställande resultat ger nuvarande ansvarsregler vid
myndighetsutövning i form av felaktiga frihetsberövanden såsom gripande,
anhållande och häktning. En privatperson som oskyldigt grips och
därvid skadas kanske både fysiskt och ekonomiskt får ersättning endast
om polisen gjort sig skyldig till fel eller försummelse. Ersättning utgår
aldrig om frihetsberövandet varat mindre än 24 timmar. Denna ”självrisk”
är uppenbart oacceptabel. Enligt utskottets mening skall den enskilde
inte behöva tolerera felaktigt frihetsberövande under en enda timme. De
skadestånd som ibland trots allt utgår är ofta generande låga, exempelvis
som regel 5000 — 6000 kr. för lidande av frihetsberövande under en hel
månad.

Utskottet vill understryka att möjligheten att få ersättning av stat och
kommun för skada som den enskilde lidit vid felaktig myndighetsverksamhet
är en viktig del av den enskildes rättsskydd. Det har emellertid blivit en

1988/89: LU31

alltmer utbredd uppfattning att det allmänna i dessa situationer inte tar ett
rimligt skadeståndsansvar. Som framgår av det ovan anförda saknar denna
uppfattning inte fog. Nuvarande rättsläge måste anses oacceptabelt, och
risken för underminering av allmänhetens tilltro till vårt rättssamhälle är
uppenbar.

Med hänvisning till det anförda anser utskottet att en översyn bör ske av
det allmännas skadeståndsansvar vid felaktig myndighetsverksamhet som
vållat skada för företag och enskilda. Den översyn som skett genom den
ovan nämnda departementspromemorian är därvid uppenbarligen inte
tillräcklig. Som uttryckligen framhålls i promemorian syftar denna till en
begränsad översyn inom ramen för de nuvarande skadeståndsprincipema,
och de förslag till lagändring som där framläggs skulle komma att få en
förhållandevis begränsad betydelse när det gäller att tillförsäkra ersättning
åt enskilda som oskyldigt drabbats av felaktiga myndighetsåtgärder. Enligt
utskottets mening krävs det en betydligt mera grundlig och vittsyftande
översyn av det allmännas skadeståndsansvar.

Den av utskottet förordade översynen av reglerna för det allmännas
skadeståndsansvar bör för att nå bästa möjliga resultat ske under bred
parlamentarisk medverkan. Vid denna översyn bör utgångspunkten vara
att ansvaret skall skärpas på så sätt att det allmänna ansvarar även för
skada vid felaktig myndighetsverksamhet som uppkommer utan att någon
befattningshavare varit oaktsam.

Vad utskottet nu påvisat om brister i regleringen av det allmännas
skadeståndsskyldighet och angivit som utgångspunkt för en översyn bör
beaktas av den av utskottet förordade parlamentariska utredningen. Därvid
bör ämnets olika aspekter förutsättningslöst och omsorgsfullt belysas.
Utredningen bör särskilt överväga vad som ytterligare kan göras för att
enskilda som lidit skada skall kunna få rimlig ersättning härför samt
föreslå åtgärder av denna innebörd. Utredningens uppgift blir därmed
ytterst att lämna förslag till lösningar som kan återställa allmänhetens
förtroende för statens vilja att ta ansvar för sina handlingar.

För övrigt vill utskottet förorda att om riksdagen beslutar om översyn av
det straffrättsliga tjänsteansvaret, det disciplinära ansvarssystemet och
straffansvaret för kommunala förtroendemän, så bör samordning ske med
den nu aktuella utredningen.

Det av utskottet nu förordade översynsarbetet kommer emellertid att ta
tid, samtidigt som behovet av en lagändring som ålägger det allmänna ett
större ansvar är trängande. Utskottet förordar därför att det, i enlighet
med vad som anförs i motion L607, utan dröjsmål införs en skadeståndsrättslig
säkerhetsventil, som kan tillämpas om den skadelidande företagarens
eller privatpersonens ersättningsbehov med hänsyn till dennes ekonomiska
villkor och omständigheterna i övrigt framstår som särskilt angeläget.

Med hänvisning till det anförda bör riksdagen, med bifall till motionerna
L605, L607, L610, L611, L612, L613 och L614 ävensom till motionerna
L601, L602 och L604 i denna del, dels som sin mening ge regeringen till
känna vad utskottet anfört om det allmännas skadeståndsansvar, dels hos

1988/89: LU31

regeringen begära förslag till ändring i SkL genom införande av en skadeståndsrättslig
säkerhetsventil i enlighet med vad utskottet härom anfört.

dels att utskottet under moment 2 bort hemställa

2. beträffande skadeståndsansvaret vid myndighetsutövning
att riksdagen med bifall till motionerna I988/89:L601 i denna del,
1988/89:L602 i denna del, 1988/89:L604 i denna del, 1988/89:L605,
1988/89:L607, 1988/89:L610, 1988/89:L611, 1988/89:L612,

1988/89:L613 och 1988/89:L614 samt med avslag på motion
1988/89:L622 dels som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört om det allmännas skadeståndsansvar i samband
med myndighetsutövning, dels hos regeringen begär förslag till ändring
i skadeståndslagen genom införande av en skadeståndsrättslig
säkerhetsventil i enlighet med vad utskottet anfört.

3. Skadeståndsansvaret vid myndighetsutövning (mom. 2)

Rolf Dahlberg (m), Martin Olsson (c), Allan Ekström (m), Ewy Möller (m),
Stina Eliasson (c) och Elisabet Franzén (mp) anser att den del av utskottets
yttrande som börjar på s. 18 med ”Med anledning” och slutar på s. 21 med
”är avslutat” bort ha följande lydelse:

Den allmänna debatten om det allmännas skadeståndsansvar har under
en följd av år avspeglat sig i motioner (m, fp och c) till riksdagen och i
reservationer till de betänkanden vari utskottet ställt sig avvisande till att
spörsmålet blev föremål för utredning (se senast 1988/89:LU2). Enligt
utskottets mening kan det konstateras att de nuvarande reglerna i skadeståndslagen
om statens och kommunernas skadeståndsansvar inte är generösa
och att de i enskilda fall kan leda till resultat som ter sig stötande i
allmänhetens ögon. Särskilt betänkligt är enligt utskottets mening att omfattningen
av det allmännas skadeståndsskyldighet inte står i samklang
med den allmänna uppfattningen om vad som är rimligt och rättvist. Det
har också visat sig att reglerna kan vara svåra att tillämpa i praktiken.
Tiden är därför mogen för översyn av det allmännas skadeståndsansvar
vid myndighetsverksamhet.

Trots att riksdagsmajoriteten (s + vpk) i höstas avvisade kravet på en
utredning om det allmännas skadeståndsansvar har som närmare redovisats
ovan (s. 10 och 11) förslag till ändringar av reglerna i 3 kap. skadeståndslagen
nyligen framlagts i en departementspromemoria, (Ds 1989:12) Det
allmännas ansvar enligt skadeståndslagen. I promemorian, som på justitieministerns
uppdrag utarbetats av justitierådet Bertil Bengtsson, framhålls
att en viss reformering av skadeståndslagens regler om statens och kommunernas
skadeståndsansvar är motiverad bl. a. med hänsyn till de erfarenheter
som vunnits sedan reglernas tillkomst år 1972. Den nuvarande regleringen
medför enligt promemorian vissa begränsningar i ansvaret, som visserligen
inte så ofta blir tillämpliga men i enskilda fall kan te sig alltför
stränga mot den skadelidande. Allmänna skadeståndsrättsliga resonemang,
bl. a. möjligheten att slå ut skadorna på ett större kollektiv, talar vidare för
att bestämmelserna bör närmas till vad som gäller för enskilda arbetsgivares

1988/89: LU31

ansvar för person- och sakskada. I promemorian framhålls att regelsystemet
därigenom förenklas och kommer i bättre överensstämmelse med vad man
på allmänhetens sida tycks anse naturligt och rimligt. Mot den angivna
bakgrunden föreslås i promemorian att den grundläggande ansvarsregeln i 3
kap. 2 § SkL ändras så att skadeståndsansvar skall kunna inträda när fel eller
försummelse begåtts i samband med myndighetsutövning. Det innebär att
ansvaret inte längre förutsätter ett så nära samband som nu mellan den
skadevållande handlingen och det allmännas myndighetsutövning. Vidare
upphävs enligt förslaget de särskilda bestämmelser i 3 kap. 3 — 5 §§ SkL som
begränsar statens och kommunernas ansvar i förhållande till vad som allmänt
gäller. Lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 januari 1990.

Enligt utskottets mening löser förslagen i promemorian inte de problem
som nuvarande ordning innebär. En betydligt mera genomgripande översyn
av det allmännas skadeståndsansvar vid oriktiga åtgärder, upplysningar
m. m. från myndigheters sida är därför påkallad. Som påpekas i motion
L607 är det emellertid betydelsefullt att man i avvaktan på en större
översyn nu vidtar vissa lagstiftningsåtgärder. Förslagen i promemorian
tillgodoser i viss mån den kritik mot nuvarande ordning som framförs av
motionärerna och som också kommit till uttryck i den allmänna debatten.
Promemorian bör därför kunna ligga till grund för provisorisk lagstiftning
redan under hösten detta år. Det saknas då behov av en sådan skadeståndsrättslig
säkerhetsventil som förordas i motion L607. Utskottet avstyrker
därför bifall till motion L607.

Som ovan nämnts finns det enligt utskottets mening starka skäl att
överväga vad som i ett längre tidsperspektiv kan göras för att ge den
enskilde ökade möjligheter att få ersättning för skador som orsakas på
grund av fel och försummelser i myndighetsverksamhet (jfr 1 kap. 9 §
regeringsformen). Det lagstiftningsarbete som nu pågår inom justitiedepartementet
på grundval av förslagen i promemorian får därför karaktär
av provisorium i avvaktan på en mera genomgripande översyn av bestämmelserna
om det allmännas skadeståndsansvar i syfte att bringa regelsystemet
i överensstämmelse med vad som av allmänheten uppfattas som
rimligt och rättvist. En sådan översyn torde kräva en förutsättningslös och
allsidig analys av i vilken utsträckning det allmänna bör svara för skador
som uppkommer för enskilda i myndighetsverksamhet. Översynen bör
därför genomföras under bred parlamentarisk medverkan. Med hänsyn till
att utvidgning av det allmännas skadeståndsansvar bl. a. innefattar komplicerade
avvägnings- och gränsdragningsproblem är utskottet inte nu
berett att ange några närmare riktlinjer för hur arbetet bör bedrivas, utan

1988/89: LU31

det får ankomma på regeringen att i sedvanlig ordning bestämma formerna
härfor. Utskottet vill dock framhålla att en utgångspunkt bör vara att
någon allmän översyn av skadeståndsrätten inte är motiverad. Det innebär
i princip att vanliga skadeståndsrättsliga grundsatser bör gälla också vid
verksamhet inom ifrågakomna område. Inom ramen för det nuvarande
skadeståndsrättsliga regelsystemet bör det emellertid enligt utskottets mening
kunna övervägas olika förbättringar, och utskottet vill peka på några
tänkbara lösningar som kan förtjäna ett närmare studium. Det bör sålunda
övervägas i vad mån det är möjligt att skärpa reglerna så att det allmänna
får ansvara för skador vid oriktigt handlande som uppkommer för enskilda
även i fall då någon oaktsamhet inte föreligger (strikt ansvar). Ett
alternativ kan vara att införa en omvänd bevisbörda så att det allmänna
för att undgå skadeståndsskyldighet måste styrka att vållande inte föreligger
(presumtionsansvar). Väljs detta alternativ kan det vidare övervägas
huruvida inte det allmänna på vissa särskilda rättsområden bör svara
oberoende av vållande. Som utskottet framhållit då frågor om det allmännas
skadeståndsansvar tidigare behandlats i riksdagen finns det nämligen
rättsområden som företer sådana särdrag att strikt ansvar kan vara motiverat.
Som exempel kan nämnas områden där det allmännas verksamhet
innefattar betungande ingrepp i enskildas förhållanden. Ett steg i den
riktningen har redan tagits genom det förslag som framlagts i det ovan (s.

11) redovisade betänkandet (SOU 1987:75) Översyn av betalningssäkringslagen.
En närmare kartläggning av på vilka ytterligare rättsområden ett
skärpt skadeståndsansvar kan ifrågakomma framstår enligt utskottets mening
som motiverad. En ytterligare fråga är i vilken utsträckning enskilda
skall få gottgörelse för skada som har sin grund i oriktiga råd och upplysningar
från myndigheter utan direkt samband med myndighetsutövning.
Med hänsyn till att det vid förmögenhetsskador ofta är svårt för den
enskilde att visa storleken av den skada som tillfogats honom kan det
slutligen övervägas om inte ersättningen kan bestämmas under hänsynstagande
till andra omständigheter än sådana som har rent ekonomisk betydelse.
Sådana skadeståndsregler är inte någon nyhet i svensk rätt utan har
sedan länge funnits inom arbetsrätten och har relativt nyligen införts på
immaterialrättens område. På dessa rättsområden har befunnits motiverat
att ersättning kan utgå för den kränkning som den skadelidande utsatts för
även om han inte kan styrka att han åsamkats någon direkt ekonomisk
skada.

Sammanfattningsvis förordar utskottet således att frågan om det allmännas
skadeståndsansvar för fel eller försummelser i myndighetsverksamhet
blir föremål för utredning, vid vilken frågan om culpa-ansvaret liksom
ämnets andra aspekter förutsättningslöst och omsorgsfullt bör belysas.
Med hänsyn till frågans betydelse bör som nämnts utredningsarbetet ske
under bred parlamentarisk medverkan. Utredningen bör påbörja sitt arbete
utan hinder av att pågående lagstiftningsarbete på området ännu inte är
avslutat. Utskottet vill tillägga att, för den händelse riksdagen i annat
sammanhang skulle besluta om översyn av det straffrättsliga tjänsteansvaret,
det disciplinära ansvarssystemet och straffansvaret för kommunala

1988/89: LU31

förtroendemän, denna översyn bör ske i samråd med den nu aktuella 1988/89: LU31
utredningen.

4. Statens skadeståndsansvar i affärsmässig verksamhet
(mom. 3)

Rolf Dahlberg (m), Ulla Orring (fp). Martin Olsson (c), Allan Ekström (m),
Ewy Möller (m), Bengt Harding Olson (fp), Stina Eliasson (c) och Elisabet
Franzén (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 22 som börjar med ”Utskottet
erinrar” och slutar med ”förevarande delar” bort ha följande lydelse:

Utskottet anser i likhet med motionärerna att det i skadeståndshänseende
bör råda likställighet mellan staten då den driver affärsverksamhet och
enskilda näringsidkare. Det är enligt utskottets mening klart otillfredsställande
att det för staten i egenskap av avtalspart i detta hänseende finns
undantag från rättsgrundsatser som eljest gäller enligt vår rättsordning. En
sådan rättsgrundsats är allas likhet inför lagen, vilket i detta sammanhang
innebär att allmänt erkända rättsprinciper skall gälla även staten som
avtalspart i vanliga civilrättsliga relationer. Utskottet vill härvidlag hänvisa
till att en näringsidkare såväl enligt köplagen som konsumenttjänstlagen
är skadeståndsskyldig gentemot konsument som tillfogas skada på grund
av fel eller dröjsmål, såvida inte näringsidkaren visar att skadan inte berott
på försummelse. Staten bör enligt utskottets mening i sin egenskap av
avtalspart omfattas av tillämpningen av nämnda lagar på samma sätt som
gäller för alla andra rättssubjekt.

Enligt utskottets mening är det — såsom framhållits i reservationer (m,
fp, c, mp) fogade till utskottets betänkande i detta ämne under flera år
(senast 1988/89:LU2) — angeläget att åtgärder vidtas för att åstadkomma
likställighet i skadeståndshänseende mellan statlig och enskild affärsverksamhet.
Den invändning som framförts som motiv för avslag, att sådant
skadeståndsansvar kan föranleda något högre priser eller taxa, kan så
mycket mindre godkännas som detta slag av invändning ej erkänns av
rättsordningen i andra sammanhang. Ett avskaffande av de särskilda friskrivningsregler
på området som gäller för statlig affärsverksamhet bör
dock inte genomföras utan att frågan först utreds, något som emellertid
med fördel bör kunna ske i samband med den av utskottet ovan förordade
förutsättningslösa parlamentariska utredningen om det allmännas skadeståndsansvar
vid myndighetsutövning. Utskottet förordar följaktligen att
även frågan om statens skadeståndsskyldighet i affärsmässig verksamhet
blir föremål för utredning i parlamentarisk ordning, vilket riksdagen bör
ge regeringen till känna.

Med det anförda tillstyrker utskottet bifall till motionerna L601, L602
och L604 jämväl i nu förevarande delar.

dels att utskottet under moment 3 bort hemställa

3. beträffande statens skadeståndsansvar i affärsmässig verksamhet -

att riksdagen med bifall till motionerna 1988/89:L601, 1988/89: LU31

1988/89:L602 och 1988/89:L604 i denna del som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört om en förutsättningslös
parlamentarisk utredning.

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1989