Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen

Betänkande 1989/90:LU10

Lagutskottets betänkande

1989/90: LU10

Det allmännas ansvar enligt
skadeståndslagen

1989/90
LU 10

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet proposition 1989/90:42, vari läggs
fram förslag till ändringar i reglerna i 3 kap. skadeståndslagen om
statens och kommunernas ansvar för skador som vållas genom fel eller
försummelse vid myndighetsutövning. Förslaget innebär i huvudsak att
vissa bestämmelser som för närvarande begränsar detta ansvar tas bort.
I propositionen förutskickas att en utredning skall tillsättas med uppdrag
att överväga hur det allmännas skadeståndsansvar bör vara utformat
på längre sikt.

I betänkandet behandlar utskottet också fyra med anledning av
propositionen väckta motioner. Tre av motionerna (två m, en c) berör
inriktningen av det fortsatta översynsarbetet. I en av motionerna (fp)
förordas införandet av en skadeståndsrättslig säkerhetsventil.

Utskottet tillstyrker förslagen i propositionen och avstyrker motionerna.

Till betänkandet har fogats två reservationer (båda m, fp, c och mp).

Propositionen

I propositionen föreslår regeringen (justitiedepartementet) — efter hörande
av lagrådet — att riksdagen antar i propositionen framlagt
förslag till lag om ändring i skadeståndslagen (1972:207).

Lagförslaget har intagits som bilaga till betänkandet.

Beträffande propositionens huvudsakliga innehåll hänvisas till vad
utskottet anför nedan på s. 4 f.

Motionerna

1989/90:L5 av Allan Ekström (m) vari yrkas att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om
inriktningen av den förestående översynen av det allmännas skadeståndsansvar.

1 Riksdagen 1989/90. 8 sami. Nr 10

1989/90:L6 av Rolf Dahlberg m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om
inriktningen av utredningsarbetet gällande ökat skadeståndsansvar för
det allmänna.

1989/90:L7 av Bengt Harding Olson m.fl. (fp) vari yrkas att riksdagen
beslutar att 3 kap. 3 § skadeståndslagen skall ha följande lydelse:

Skadeersättning utgår även i annat fall än som avses i 2 § i den
mån den skadelidandes möjligheter att försörja sig allvarligt har
äventyrats genom skadan eller ersättningsbehovet annars, med hänsyn
till hans ekonomiska villkor och omständigheterna i övrigt,
framstår som särskilt angeläget.

1989/90:L8 av Martin Olsson m.fl. (c) vari yrkas att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om
inriktningen av utredningsarbetet gällande dels skadeståndsansvaret i
myndighetsutövning, dels statens skadeståndsansvar i affärsmässig verksamhet.

Utskottet
Allmän bakgrund

Genom införandet av skadeståndslagen (1972:207) vidgades arbetsgivarens
skyldighet att ersätta skada som hans arbetstagare vållar i tjänsten.
Enligt 3 kap. 1 § skadeståndslagen (SkL) skall den som har arbetstagare
i sin tjänst ersätta person- eller sakskada som arbetstagaren vållar
genom fel eller försummelse i tjänsten. Arbetsgivaren svarar också för
ren förmögenhetsskada i de fall då arbetstagaren vållat skadan genom
brott. Med ren förmögenhetsskada avses enligt SkL (1 kap. 2 §) sådan
ekonomisk skada som uppkommer utan samband med att någon lider
person- eller sakskada.

Den vidgade skadeståndsskyldigheten för arbetsgivare omfattar inte
endast enskilda arbetsgivare utan också det allmänna. När t.ex. staten
bedriver ekonomisk verksamhet är de skadeståndsregler som gäller för
enskilda arbetsgivare utan vidare tillämpliga. Innefattar verksamheten
myndighetsutövning sträcker sig statens och kommunernas ansvar
längre än andra arbetsgivares. Sålunda svarar det allmänna inte bara
för person- och sakskada utan också för ren förmögenhetsskada när fel
eller försummelse begåtts vid myndighetsutövning (3 kap. 2 § SkL).
Denna långtgående skadeståndsskyldighet har emellertid vissa begränsningar.
I syfte att undvika att helt obetydliga fel och försummelser
medför skadeståndsansvar har i 3 kap. 3 § SkL införts den regeln att
skadeståndsskyldighet vid myndighetsutövning föreligger endast om de
krav har blivit åsidosatta som med hänsyn till verksamhetens art och
ändamål skäligen kan ställas på dess utövning. I fråga om felaktiga
myndighetsbeslut gäller vidare att, om den skadelidande utan giltig
anledning underlåtit att föra talan om rättelse eller att använda särskilt
rättsmedel, ersättning inte utgår för skada som därigenom kunnat
undvikas (3 kap. 4 § SkL). Regeln kompletteras med en bestämmelse i

1989/90: LU10

3 kap. 7 § SkL som anger att talan inte får föras med anledning av
beslut av de högsta statsmakterna och dömande instanserna om inte
beslutet upphävts eller ändrats. En särskild regel (3 kap. 5 § SkL)
begränsar det allmännas ansvar för ren förmögenhetsskada som drabbar
en företagare till följd av intrång i näringsverksamhet. Ersättning
utgår i sådana fall endast i den mån det är skäligt med hänsyn till
intrångets art och varaktighet, felets eller försummelsens beskaffenhet
och övriga omständigheter. Denna skälighetsregel träffar framför allt
krav på utebliven vinst.

SkL gäller om annat inte är föreskrivet. Vid sidan av SkL finns vissa
specialregler som ålägger det allmänna ett längre gående skadeståndsansvar.
Dels är det fråga om regler som gäller oavsett om en skada
uppstått vid myndighetsutövning eller ej, t.ex. skadeståndsreglerna i
miljöskadelagen och datalagen. Dels finns det regler som ålägger det
allmänna ett ansvar för fel (i objektiv mening) som begåtts vid myndighetsutövning.
Som exempel härpå kan nämnas lagen (1974:515) om
ersättning vid frihetsinskränkning. Ett annat exempel på regler om
längre gående skadeståndsansvar för staten för fel som begåtts vid
myndighetsutövning utgörs av vissa bestämmelser i jordabalken om fel
begångna inom inskrivningsväsendet. I sammanhanget kan också nämnas
att regeringen i proposition 1989/90:3 om ändringar i betalningssäkringslagen
lagt fram förslag som bl.a. innebär förbättrade möjligheter
till ersättning för den som lider ren förmögenhetsskada till följd av
ett felaktigt beslut om betalningssäkring.

När staten driver affärsmässig verksamhet och därmed kan jämställas
med en privat näringsidkare gäller i princip samma allmänna civilrättsliga
regler i rättsförhållandet mellan staten och en enskild person
som i rättsförhållanden mellan näringsidkare eller mellan näringsidkare
och konsumenter. Vid avtalsförhållanden i allmänhet är det en
huvudregel att dröjsmålsskador och andra förmögen hetsskador i princip
skall ersättas fullt ut. Finns det särskilda regler för vissa rättsområden
träder de i stället för de allmänna civilrättsliga principerna. SkL:s
bestämmelser är tillämpliga endast om inte annat är föreskrivet i
författning eller föranleds av avtal eller i övrigt följer av regler om
skadestånd i avtalsförhållanden.

I början av år 1989 framlades i en departementspromemoria, (Ds
1989:12) Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen, förslag till
ändringar av reglerna i 3 kap. SkL. I promemorian, som på justitieministerns
uppdrag utarbetats av justitierådet Bertil Bengtsson, framhölls
att en viss reformering av skadeståndslagens regler om statens och
kommunernas skadeståndsansvar är motiverad, bl.a. med hänsyn till de
erfarenheter som vunnits sedan reglernas tillkomst år 1972. De förslag
till förändringar i regelsystemet som lämnades i promemorian innebar
i huvudsak dels att den grundläggande ansvarsregeln i 3 kap. 2 § SkL
skulle ändras så att skadeståndsansvar skulle kunna inträda redan när
fel eller försummelse begåtts i samband med myndighetsutövning, dels
att de särskilda bestämmelser i 3 kap. 3—5 §§ SkL som begränsar
statens och kommunernas ansvar skulle upphävas.

1989/90: LU10

Frågor om det allmännas skadeståndsansvar har under senare år
åtskilliga gånger aktualiserats i riksdagen genom motioner. Senast
behandlades spörsmålet våren 1989 då utskottet i sitt av riksdagen
godkända betänkande 1988/89:LU31 framhöll att förslagen i departementspromemorian
i viss mån tillgodosåg den kritik mot nuvarande
ordning som framförts i motionerna och kommit till uttryck i den
allmänna debatten och underströk betydelsen av att en proposition på
grundval av promemorian förelädes riksdagen redan under hösten
1989. Även om ett genomförande av de i promemorian framlagda
förslagen skulle komma att innebära betydande förbättringar fanns det
enligt utskottets mening skäl att överväga vad som i ett längre tidsperspektiv
ytterligare kan göras för att ge den enskilde möjligheter att få
ersättning för skador som orsakas på grund av fel och försummelser i
samband med myndighetsutövning. Det lagstiftningsarbete som vid
tillfället pågick inom justitiedepartementet på grundval av förslagen i
promemorian borde därför enligt utskottet ses som en första etapp på
vägen mot en mera genomgripande översyn av bestämmelserna om det
allmännas skadeståndsansvar i syfte att bringa regelsystemet i överensstämmelse
med vad som av allmänheten uppfattas som rimligt och
rättvist. En sådan översyn torde enligt vad utskottet anförde kräva en
förutsättningslös och allsidig analys av i vilken utsträckning det allmänna
bör svara för skador som uppkommer för enskilda i samband
med myndighetsutövning. Översynen borde därför genomföras under
parlamentarisk medverkan. Vad utskottet anfört gav riksdagen med
anledning av motionerna som sin mening regeringen till känna. Med
anledning av riksdagens begäran har regeringen den 2 november 1989
bemyndigat chefen för justitiedepartementet att tillkalla en kommitté
med uppdrag att utreda frågor om det allmännas skadeståndsansvar.

Propositionens huvudsakliga innehåll

På grundval av den ovan redovisade departementspromemorian läggs i
propositionen fram förslag till ändringar i 3 kap. SkL om statens och
kommunernas ansvar för skador som vållas genom fel eller försummelse
vid myndighetsutövning.

Förslaget innebär i huvudsak att vissa begränsningar som gäller i dag
för det allmännas skadeståndsansvar tas bort. Sålunda upphävs enligt
förslaget den s.k. standardregeln (3 §) som innebär att det allmänna
kan åläggas skadeståndsskyldighet endast om de krav har blivit åsidosatta
som med hänsyn till verksamhetens art och ändamål skäligen kan
ställas på dess utövning. Vidare föreslås den s.k. passivitetsregeln (4 §)
upphävd liksom bestämmelsen i 5 § som innebär att vid ren förmögenhetsskada
som uppkommer på grund av intrång i näringsverksamhet
skadeståndsbeloppet begränsas till vad som är skäligt med hänsyn till
intrångets art och varaktighet, felets och försummelsens beskaffenhet
och övriga omständigheter.

En mindre jämkning föreslås i den paragraf (7 §) som reglerar
rätten att föra talan om skadestånd på grund av fel av de högsta
statsmakterna och dömande instanserna.

1989/90: LU10

Någon ändring i enlighet med promemorieförslaget föreslås däremot
inte när det gäller huvudbestämmelsen i 3 kap. 2 § SkL. I propositionen
uttalas att skadeståndsansvaret på sikt dock bör omfatta även vissa
fall som har ett mindre nära samband med myndighetsutövning samt
att den av riksdagen begärda parlamentariskt sammansatta kommittén
bör få i uppgift att överväga hur ett sådant vidgat ansvar närmare skall
utformas.

De föreslagna ändringarna i SkL skall enligt propositionen träda i
kraft den 1 januari 1990.

Utskottets överväganden

Sorn ovan redovisats föreslås i propositionen att de särskilda regler i 3
kap. 3—5 §§ SkL, vilka begränsar det allmännas skadeståndsansvar vid
felaktig myndighetsutövning, upphävs samt att 3 kap. 7 § SkL ändras
så att skadeståndstalan kan föras med anledning av beslut som har
överklagats till de högsta dömande instanserna i sådana fall där prövningstillstånd
inte har beviljats.

I motion L7 av Bengt Harding Olson m.fl. (fp) påpekas att folkpartiet
under en följd av år och i olika sammanhang framhållit de stora
bristerna i det allmännas ansvar, både vad avser skadeståndsansvaret
och det straffrättsliga tjänsteansvaret m.m. Motionärerna motsätter sig
inte förslagen i propositionen men anser att de får ringa praktisk effekt
och att reformen inte kan fylla den självklara funktionen att undvika
skadeståndsrättsliga "justitiemord". I avvaktan på resultatet av den
aviserade parlamentariska utredningen måste enligt motionärerna sådana
provisoriska regler införas att nya skadeståndsrättsliga skandaler
undviks. Så kan ske, hävdar motionärerna, genom införande av en
skadeståndsrättslig säkerhetsventil (efter mönster från brottsskadelagen).
Den skall kunna tillämpas om den skadelidandes ersättningsbehov
med hänsyn till dennes ekonomiska villkor och omständigheter i
övrigt framstår som särskilt angeläget. Enligt motionärerna kommer en
sådan delreform bättre än regeringens modell att langa upp aktuella
upprörande fall i avvaktan på den kommande skadeståndsrättsliga
nyordningen. Med hänvisning till det anförda begär motionärerna att
skadeståndslagen ändras så att 3 kap. 3 § får följande nya lydelse:
Skadeersättning utgår även i annat fall än som avses i 2 § i den mån
den skadelidandes möjligheter att försörja sig allvarligt har äventyrats
genom skadan eller ersättningsbehovet annars, med hänsyn till hans
ekonomiska villkor och omständigheterna i övrigt, framstår som särskilt
angeläget.

Utskottet erinrar om att en motion med samma syfte som motion L7
behandlades av utskottet våren 1989 i det ovan nämnda betänkandet
1988/89:LU31. Utskottet underströk därvid, som tidigare redovisats,
betydelsen av att riksdagen under hösten 1989 förelädes en proposition
om ändringar i skadeståndsreglerna i huvudsaklig överensstämmelse
med förslaget i den framlagda departementspromemorian. Enligt ut -

1989/90:LU 10

skottet fanns det med hänsyn härtill inte anledning att överväga någon
form av skadeståndsrättslig säkerhetsventil i avvaktan på en mer genomgripande
översyn av skadeståndsreglerna.

Som framgår av redogörelsen ovan har regeringen tillmötesgått
riksdagens önskemål genom att på grundval av promemorian föreslå
ändringar av skadeståndsreglerna i 3 kap. SkL. I enlighet med riksdagens
begäran har regeringen också beslutat tillkalla en utredning med
uppdrag att se över frågor om det allmännas skadeståndsansvar. Den
omständigheten att en utvidgning av skadeståndsansvaret enligt 3 kap.

2 § SkL skall övervägas ytterligare i samband med utredningsarbetet
och att något förslag till ändring av det lagrummet därför inte framläggs
i propositionen bör inte föranleda att riksdagen nu frångår sin
tidigare inställning till frågan om en skadeståndsrättslig säkerhetsventil.
Utskottet kan därför inte finna något som talar för att spörsmålet bör
bedömas annorlunda än tidigare. Med det anförda tillstyrker utskottet
bifall till propositionen och avstyrker bifall till motion L7.

I tre motioner tas upp frågor om den närmare inriktningen av den
förestående översynen av det allmännas skadeståndsansvar.

Enligt direktiven för utredningen (dir. 1989:52) är kommitténs
huvuduppgift att göra en förutsättningslös och allsidig analys av i
vilken utsträckning det allmänna bör svara för skador som uppkommer
för enskilda i samband med myndighetsutövning. Kommittén bör
därvid undersöka bl.a. om det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen
för fel eller försummelser vid myndighetsutövning bör vidgas så att
det inte krävs ett lika nära samband med myndighetsutövningen som
för närvarande. Vidare bör kommittén undersöka om det på vissa
särskilda rättsområden bör införas ett strikt skadeståndsansvar för det
allmänna i samband med myndighetsutövning. En annan uppgift för
kommittén anges vara att undersöka om ersättning som det allmänna
skall betala till enskilda på grund av skador som uppkommit i samband
med myndighetsutövning bör bestämmas under hänsynstagande
till andra omständigheter än sådana som har rent ekonomisk betydelse.
I direktiven anförs att det utöver de särskilt angivna uppgifterna finns
åtskilliga andra frågor om det allmännas skadeståndsansvar som behöver
prövas och att utredningen bör vara oförhindrad att ta upp sådana
frågor och lägga fram de förslag som utredningen finner påkallade.
Utredningsarbetet skall vara avslutat före utgången av år 1992.

I motion L5 av Allan Ekström (m) anförs att den förbättring av den
enskildes rättsskydd som propositionen innebär självfallet tillstyrks
men att propositionen är uppenbart otillräcklig. För det första tar
propositionen inte ställning till själva kärnfrågan, nämligen huruvida
det är möjligt att beträffande det allmännas skadeståndsansvar slopa
culpabegränsningen helt och hållet. För det andra berörs, påpekar
motionären, bara delvis frågan om eller i vilken utsträckning anknytningen
till myndighetsutövning bör bibehållas. Motionären anser att
en utvidgning av ansvarsområdet inte bör stanna vid begreppet "i
samband med myndighetsutövning" och framhåller att det finns offentlig
verksamhet som över huvud taget inte utgör myndighetsutövning
men där motsvarande behov av skadestånd föreligger. För det tredje

1989/90: LU10

saknas enligt motionären anledning att låta den statliga affärsverksamheten
bedrivas under gynnsammare former än som gäller för jämförbara
enskilda näringsidkare.

I motion L6 av Rolf Dahlberg m.fl. (m) påpekas att moderata
samlingspartiet under en följd av år krävt att det allmännas skadeståndsansvar
på grund av felaktigt handlande från myndigheternas sida
skall vidgas. Motionärerna, som biträder lagförslagen i propositionen,
anser det mot denna bakgrund tillfredsställande att en parlamentarisk
utredning nu skall komma till stånd på det aktuella området. En
utgångspunkt för utredningsarbetet bör enligt motionärerna vara att
vanliga skadeståndsrättsliga regler i princip bör gälla också inom
ifrågavarande område. Utredningen bör vidare överväga om det är
möjligt att skärpa reglerna om att det allmänna vid oriktigt handlande
får ansvara för skador som uppkommer för enskilda även i fall då
någon oaktsamhet inte föreligger (strikt ansvar). Utredningen måste
dessutom, fortsätter motionärerna, överväga i vilken utsträckning enskilda
skall få gottgörelse för skada som har sin grund i oriktiga råd
och upplysningar från myndigheter utan att det föreligger något direkt
samband med myndighetsutövning. Vidare finns det anledning för
utredningen att överväga under vilka villkor den statliga affärsverksamheten
skall verka. Enligt motionärerna saknas det skäl till att låta
denna verksamhet bedrivas under gynnsammare villkor än som gäller
för jämförbara enskilda näringsidkare. Slutligen bör utredningen överväga
om ersättning skall kunna utgå för den kränkning som den
skadelidande utsatts för även om han inte kan styrka att han åsamkats
någon direkt ekonomisk skada.

Också i motion L8 av Martin Olsson m.fl. (c) fästs uppmärksamhet
på att det egna partiet under en följd av år krävt att det allmännas
skadeståndsansvar vid myndighetsutövning liksom statens skadeståndsansvar
i affärsmässig verksamhet skall utredas i syfte att stärka den
enskildes rätt till skadestånd. Motionärerna motsätter sig inte de i
propositionen föreslagna lagändringarna men framhåller att det är
synnerligen angeläget att den av riksdagen begärda fortsatta utredningen
får i uppdrag att göra en omfattande översyn av statens skadeståndsansvar
både vid myndighetsutövning och i affärsmässig verksamhet.
När det gäller ansvaret vid myndighetsutövning torde det enligt motionärerna
krävas en förutsättningslös och allsidig analys för att regelsystemet
skall kunna bringas i överensstämmelse med vad som av allmänheten
uppfattas som rimligt och rättvist. Motionärerna anser att vanliga
skadeståndsrättsliga grundsatser i princip bör gälla också inom
ifrågavarande område. Det bör dock övervägas i vad mån det är möjligt
och lämpligt att skärpa reglerna så att det allmänna får ansvara för
skador vid oriktigt handlande även i fell då någon oaktsamhet inte
föreligger (strikt ansvar). Ett alternativ kan vara, fortsätter motionärerna,
att införa omvänd bevisbörda så att det allmänna för att undgå
skadeståndsskyldighet måste styrka att vållande inte föreligger (presumtionsansvar).
I motionen uppmärksammas också de olikheter som
råder mellan statens och den enskildes skadeståndsansvar i affärsmässig
verksamhet. Principen bör enligt motionärerna vara att det skall råda

1989/'90:LU 10

likställighet mellan staten som näringsidkare och en enskild som
bedriver näringsverksamhet. Att en anpassning av statens skadeståndsansvar
på detta område efter vad som gäller i allmänhet kan komma
att föranleda vissa pris- och taxehöjningar är inte tillräckligt skäl att
göra avsteg från den principen. Ett avskaffande av de särskilda friskrivningsregler
på området som gäller för statlig affärsverksamhet bör
enligt motionärernas mening prövas av den aviserade utredningen.

1 samtliga tre nu nämnda motioner yrkas att riksdagen som sin
mening skall ge regeringen till känna vad som i resp. motion anförts
om inriktningen av det förestående utredningsarbetet rörande det
allmännas skadeståndsansvar.

Utskottet konstaterar att vad motionärerna anför i väsentlig mån
överensstämmer med tankarna i några av de motioner som föranledde
utskottet att våren 1989 uttala sig till förmån för en allsidig och
förutsättningslös översyn av det allmännas skadeståndsansvar i samband
med myndighetsutövning. När det gällde den närmare inriktningen
av en sådan översyn ansåg sig utskottet (se bet. 1988/89:LU31)
— med hänsyn till att en utvidgning av det allmännas skadeståndsansvar
bl.a. innefattar komplicerade avvägnings- och gränsdragningsproblem
— inte då vara berett att ange några närmare riktlinjer för hur
arbetet bör bedrivas, utan det fick ankomma på regeringen att i
sedvanlig ordning bestämma formerna härför. Utskottet påpekade dock
att en utgångspunkt bör vara att vanliga skadeståndsrättsliga grundsatser
bör gälla också vid verksamhet som har samband med myndighetsutövning.
Ett generellt ansvar för det allmänna oberoende av vållande
borde således knappast komma i fråga. Inom ramen för det nuvarande
skadeståndsrättsliga regelsystemet borde det emellertid enligt utskottets
mening kunna övervägas olika förbättringar, och utskottet pekade på
några, i vart fall teoretiskt tänkbara, lösningar som kunde förtjäna att
närmare övervägas. Eftersom det i många fall kan vara svårt för den
skadelidande att bevisa att skadan orsakats av vårdslöshet från myndighetens
sida kunde det sålunda övervägas om inte det allmänna på vissa
särskilda rättsområden bör svara oberoende av vållande. Utskottet
påpekade härvidlag att det finns rättsområden som företer sådana
särdrag att ett strikt ansvar kan vara motiverat. Som exempel nämndes
områden där det allmännas verksamhet innefattar betungande ingrepp
i enskildas förhållanden. Ett steg i den riktningen hade redan tagits
genom förslag till ändrade regler om ersättning vid felaktig betalningssäkring
som framlagts i utredningsbetänkandet (SOU 1987:75) Översyn
av betalningssäkringslagen. En närmare kartläggning av på vilka ytterligare
rättsområden ett skärpt skadeståndsansvar kan ifrågakomma
framstod enligt utskottets mening som motiverad. Med hänsyn till att
det vid förmögenhetsskador ofta är svårt för den enskilde att visa
storleken av den skada som tillfogats honom kunde det vidare övervägas
om inte ersättningen kan bestämmas under hänsynstagande till
andra omständigheter än sådana som har rent ekonomisk betydelse.
Utöver de anförda exemplen på frågor som kan övervägas fanns det,
fortsatte utskottet, givetvis åtskilliga andra spörsmål om det allmännas
skadeståndsansvar som behöver prövas.

1989/90: LU10

Utskottet kunde däremot inte ställa sig bakom önskemålen i motionerna
om en översyn också av frågan om statens skadeståndsansvar i
affärsmässig verksamhet. I likhet med vad utskottet framhållit då
spörsmålet tidigare hade prövats i riksdagen underströk utskottet att en
skärpning av statens skadeståndsansvar vid affärsmässig verksamhet är
förenad med stora svårigheter och kan leda till betydande kostnadsökningar
för allmänheten i form av exempelvis högre portoavgifter och
dyrare järnvägsresor. En bättre lösning ansåg utskottet vara att man
inom ramen för nuvarande ansvarighetsregler försöker förbättra möjligheterna
för enskilda att erhålla ersättning för sina skador, och
utskottet påpekade att vissa sådana förbättringar hade genomförts under
medverkan av konsumentverket. Enligt utskottet var dock konsumentverkets
möjligheter att påverka innehållet i ansvarighetsvillkor
begränsade så länge villkoren regleras i en författning. På bl.a. anförda
skäl avstyrkte utskottet bifall till motionerna såvitt gällde statens ansvar
i affärsmässig verksamhet.

Enligt utskottets uppfattning ligger de av regeringen beslutade direktiven
för en utredning av det allmännas skadeståndsansvar i samband
med myndighetsutövning helt i linje med vad utskottet uttalade i saken
våren 1989. Vad som anförs i de nu aktuella motionerna ger inte
utskottet anledning att ompröva sin tidigare inställning till inriktningen
av utredningsarbetet. I sammanhanget vill emellertid utskottet anmärka
att direktiven inte hindrar kommittén från att ta upp också de
synpunkter som framförs i motionerna om kommittén så önskar.
Något förnyat tillkännagivande om utredningsarbetets bedrivande är
således inte motiverat.

Utskottet är inte heller berett att frångå sitt tidigare ställningstagande
till spörsmålet om statens skadeståndsansvar i affärsmässig verksamhet.
Utskottet vidhåller sålunda sin uppfattning att en förbättring av enskildas
möjligheter att fa ersättning för sina skador bör åstadkommas inom
ramen för nuvarande ansvarighetsregler. Utskottet ser därför med
tillfredsställelse att regeringen nyligen tillkallat en särskild utredare
med uppdrag att se över formerna för postverkets och televerkets
reglering av sin rättsförhållanden med enskilda. Enligt direktiven för
utredaren (dir. 1989:18) bör rättsförhållandena i de fell de kan anses
vara av privaträttslig art om möjligt regleras på annat sätt än genom
föreskrifter. I direktiven anges vidare att resultatet av utredarens arbete
sedan kan läggas till grund för en motsvarande översyn för de övriga
affärsverken.

Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet bifall till motionerna
L5, L6 och L8.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande regeringens lagförslag
att riksdagen med avslag på motion 1989/90:L7 antar det i
proposition 1989/90:42 framlagda förslaget till lag om ändring i
skadeståndslagen (1972:207),

1989/90: LU10

2. beträffande utredning av det allmännas skadeståndsansvar
att riksdagen avslår motionerna 1989/90:L5, 1989/90:L6 och
1989/90:L8.

Stockholm den 23 november 1989
På lagutskottets vägnar

Rolf Dahlberg

Närvarande: Rolf Dahlberg (m). Lennart Andersson (s), Owe Andréasson
(s), Ulla Orring (fp), Martin Olsson (c), Inger Hestvik (s), Allan
Ekström (m), Bengt Kronblad (s), Gunnar Thollander (s), Lena Boström
(s), Ewy Möller (m). Bengt Harding Olson (fp), Stina Eliasson
(c), Elisabeth Persson (vpk), Elisabet Franzén (mp), Anita Jönsson (s)
och Gunilla Andersson (s).

Reservationer

1. Regeringens lagförslag (mom. 1)

Rolf Dahlberg (m), Ulla Orring (fp), Martin Olsson (c), Allan Ekström
(m), Ewy Möller (m), Bengt Harding Olson (fp), Stina Eliasson
(c) och Elisabet Franzén (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar med "Som
framgår" och slutar med "motion L7" bort ha följande lydelse:

Som framgår av redogörelsen ovan har regeringen i viss mån tillmötesgått
riksdagens önskemål genom att på grundval av promemorian
föreslå att de särskilda bestämmelser i 3 kap. SkL som begränsar
skadeståndsansvaret vid myndighetsutövning upphävs. Den del av promemorieförslaget
som har störst praktisk betydelse, nämligen förslaget
att ersätta uttrycket "vid myndighetsutövning" med begreppet "i samband
med myndighetsutövning", omfattas dock inte av lagförslaget i
propositionen utan avses bli föremål för ytterligare överväganden inom
ramen för den förestående utredningen om det allmännas skadeståndsansvar.

Det i propositionen framlagda lagförslaget utgör i och för sig ett steg
i rätt riktning och bör därför enligt utskottets mening genomföras.
Lagändringarna kommer emellertid att få alltför begränsad effekt och
kan på intet sätt fylla funktionen att undvika sådana uppenbara
orättvisor som med nuvarande skadeståndsbestämmelser ej sällan inträffar.
Utskottet anser att det inte är rimligt att nya orättvisor av det
slaget skall tillåtas uppkomma under den relativt långa tid som återstår
till dess det översynsarbete som nu skall påbörjas leder till en i
grunden annorlunda lagstiftning på området.

1989/90: LU10

Med hänsyn till det anförda finner utskottet att provisoriska regler
omedelbart måste införas i syfte att tillförsäkra ersättning åt enskilda
som skadas till följd av felaktigt handlande från det allmännas sida i
sådana — hitintills blott alltför ofta inträffade — fall då utebliven
ersättning skulle framstå som stötande för den allmänna rättskänslan.
Så kan, såsom framhålls i motion L7, ske genom införande av en
skadeståndsrättslig säkerhetsventil (efter mönster av brottsskadelagen).
Den skall kunna tillämpas om den skadelidandes ersättningsbehov
med hänsyn till dennes ekonomiska villkor och omständigheterna i
övrigt framstår som särskilt angeläget. Enligt utskottets mening kommer
en sådan delreform att till skillnad från regeringens modell kunna
fånga upp de mest angelägna skadefallen i avvaktan på den kommande
skadeståndsrättsliga nyordningen.

dels att utskottets hemställan under moment 1 bort ha följande lydelse:

1. beträffande regeringens lagförslag
att riksdagen dels med bifall till motion 1989/90:L7 avslår proposition
1989/90:42 såvitt avser förslaget att 3 kap. 3 § skadeståndslagen
(1972:207) skall upphöra att gälla samt beslutar att lagrummet
skall erhålla lydelse i enlighet med Reservanternas förslag,
dels antar det i propositionen framlagda förslaget till lag
om ändring i skadeståndslagen (1972:207) i övrigt med den
ändring att ingressen till lagförslaget erhåller följande som Reservanternas
förslag betecknade lydelse:

Regeringens förslag

Härigenom föreskrivs i fråga
om skadeståndslagen (1972:207)
dels att 3 kap. 3— 5 §§ skall
upphöra att gälla.

dels att 3 kap. 7 § skall ha följande
lydelse.

Reservanternas förslag

Härigenom föreskrivs i fråga
om skadeståndslagen (1972:207)
dels att 3 kap. 4 och 5 §§ skall
upphöra att gälla,
dels att 3 kap. 3 och 1 §§ skall
ha följande lydelse.

Reservanternas förslag

Nuvarande lydelse

3 kap.

3 §

Ersättningsskyldighet enligt 2 §
föreligger endast om de krav har
blivit åsidosatta som med hänsyn
till verksamhetens art och ändamål
skäligen kan ställas på dess utövning.

Skadeersättning utgår även i annat
fall än som avses i 2 § i den
mån den skadelidandes möjligheter
att försörja sig allvarligt har äventyrats
genom skadan eller ersättningsbehovet
annars, med hänsyn
till hans ekonomiska villkor och
omständigheterna i övrigt, framstår
som särskilt angeläget.

1989/90: LU10

2. Utredning av det allmännas skadeståndsansvar
(mom. 2)

Rolf Dahlberg (m), Ulla Orring (fp), Martin Olsson (c), Allan Ekström
(m), Ewy Möller (m), Bengt Harding Olson (fp), Stina Eliasson
(c) och Elisabet Franzén (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 9 börjar med "Enligt
utskottets" och slutar med "och L8" bort ha följande lydelse:

Utskottets ställningstagande våren 1989 var inte enhälligt. I två
reservationer (m, c och mp resp. m, fp, c och mp) framfördes
uppfattningen att översynsarbetet borde fa vidare ramar än vad utskottsmajoriteten
förordat och att det även skulle omfatta dels frågan
huruvida det finns anledning att upprätthålla den generella culparegeln
när det gäller det allmännas skadeståndsansvar, dels frågan om
statens skadeståndsansvar i affärsmässig verksamhet.

I den förstnämnda reservationen hävdades att det finns starka skäl
att överväga vad som i ett längre tidsperspektiv kan göras för att ge den
enskilde ökade möjligheter att fa ersättning för skador som orsakas på
grund av fel och försummelser i myndighetsverksamhet (jfr 1 kap. 9 §
regeringsformen). Det lagstiftningsarbete som vid tillfället pågick inom
justitiedepartementet på grundval av förslagen i departementspromemorian
fick därför enligt reservanternas mening karaktär av provisorium
i avvaktan på en mera genomgripande översyn av bestämmelserna
om det allmännas skadeståndsansvar i syfte att bringa regelsystemet
i överensstämmelse med vad som av allmänheten uppfattas som rimligt
och rättvist. En sådan översyn, framhöll reservanterna, torde kräva en
förutsättningslös och allsidig analys av i vilken utsträckning det allmänna
bör svara för skador som uppkommer för enskilda i myndighetsverksamhet.
Översynen borde därför genomföras under bred parlamentarisk
medverkan. Med hänsyn till att utvidgning av det allmännas
skadeståndsansvar bl.a. innefattar komplicerade avvägnings- och gränsdragningsproblem
ansåg reservanterna att det inte vid ifrågavarande
tillfälle borde anges några närmare riktlinjer för hur arbetet borde
bedrivas, utan det fick ankomma på regeringen att i sedvanlig ordning
bestämma formerna härför. Reservanterna ville dock framhålla att en
utgångspunkt borde vara att någon allmän översyn av skadeståndsrätten
inte är motiverad. Det innebär, fortsatte reservanterna, i princip att
vanliga skadeståndsrättsliga grundsatser bör gälla också vid verksamhet
inom ifrågakomna område. Inom ramen för det nuvarande skadeståndsrättsliga
regelsystemet borde det emellertid kunna övervägas olika
förbättringar, och reservanterna ville peka på några tänkbara lösningar
som kunde förtjäna ett närmare studium. Det borde sålunda
övervägas i vad mån det är möjligt att skärpa reglerna så att det
allmänna får ansvara för skador vid oriktigt handlande som uppkommer
för enskilda även i fall då någon oaktsamhet inte föreligger (strikt
ansvar).

Ett alternativ kan vara, påpekade reservanterna, att införa en omvänd
bevisbörda så att det allmänna för att undgå skadeståndsskyldighet
måste styrka att vållande inte föreligger (presumtionsansvar). Väljs

1989/90: LU10

detta alternativ kunde det vidare övervägas huruvida inte det allmänna
på vissa särskilda rättsområden bör svara oberoende av vållande. Reservanterna
hänvisade i det sammanhanget till att utskottet, då frågor om
det allmännas skadeståndsansvar tidigare behandlats i riksdagen, framhållit
att det finns rättsområden som företer sådana särdrag att strikt
ansvar kan vara motiverat. Som exempel kunde nämnas områden där
det allmännas verksamhet innefattar betungande ingrepp i enskildas
förhållanden. Ett steg i den riktningen hade redan tagits genom det
förslag som framlagts i betänkandet (SOU 1987:75) Översyn av betalningssäkringslagen.
En närmare kartläggning av på vilka ytterligare
rättsområden ett skärpt skadeståndsansvar kan ifrågakomma framstod
enligt reservanternas mening som motiverad. En ytterligare fråga var i
vilken utsträckning enskilda skall ta gottgörelse för skada som har sin
grund i oriktiga råd och upplysningar från myndigheter utan direkt
samband med myndighetsutövning. Med hänsyn till att det vid förmögenhetsskador
ofta är svårt för den enskilde att visa storleken av den
skada som tillfogats honom kunde det slutligen övervägas om inte
ersättningen kan bestämmas under hänsynstagande till andra omständigheter
än sådana som har rent ekonomisk betydelse. Sådana skadeståndsregler
är, förklarade reservanterna, inte någon nyhet i svensk rätt
utan har sedan länge funnits inom arbetsrätten och har relativt nyligen
införts på immaterialrättens område. På dessa rättsområden har befunnits
motiverat att ersättning kan utgå för den kränkning som den
skadelidande utsatts för även om han inte kan styrka att han åsamkats
någon direkt ekonomisk skada.

Sammanfattningsvis förordades i den aktuella reservationen att frågan
om det allmännas skadeståndsansvar för fel eller försummelser i
myndighetsverksamhet blir föremål för utredning, vid vilken frågan
om culpa-ansvaret liksom ämnets andra aspekter förutsättningslöst och
omsorgsfullt bör belysas. Med hänsyn till frågans betydelse borde
utredningsarbetet ske under bred parlamentarisk medverkan.

I den senare av de båda ovannämnda reservationerna uttalades att
det i skadeståndshänseende bör råda likställighet mellan staten då den
driver affärsverksamhet och enskilda näringsidkare. Det var enligt
reservanternas mening klart otillfredsställande att det för staten i
egenskap av avtalspart i detta hänseende finns undantag från rättsgrundsatser
som eljest gäller enligt vår rättsordning. En sådan rättsgrundsats,
fortsatte reservanterna, är alias likhet inför lagen, vilket i
detta sammanhang innebär att allmänt erkända rättsprinciper skall
gälla även staten som avtalspart i vanliga civilrättsliga relationer. Reservanterna
ville därvidlag hänvisa till att en näringsidkare såväl enligt
köplagen som konsumenttjänstlagen är skadeståndsskyldig gentemot
konsument som tillfogas skada på grund av fel eller dröjsmål, såvida
inte näringsidkaren visar att skadan inte berott på försummelse. Staten
borde enligt reservanternas mening i sin egenskap av avtalspart omfattas
av tillämpningen av nämnda lagar på samma sätt som gäller för alla
andra rättssubjekt.

Reservanterna hänvisade vidare till att det i reservationer (m, fp, c,
mp) som fogats till utskottets betänkanden i ämnet under flera år

1989/90: LU10

(senast bet. 1988/89:LU2) framhållits att det är angeläget att åtgärder
vidtas för att åstadkomma likställighet i skadeståndshänseende mellan
statlig och enskild affärsverksamhet. Den invändning som utskottsmajoriteten
därvid framfört, att sådant skadeståndsansvar kan föranleda
något högre priser eller taxa, kunde enligt reservanterna så mycket
mindre godkännas som detta slag av invändning ej erkänns av rättsordningen
i andra sammanhang. Ett avskaffande av de särskilda friskrivningsregler
på området som gäller för statlig affärsverksamhet borde
dock inte genomföras utan att frågan först utreds, något som emellertid
med fördel borde kunna ske i samband med den begärda förutsättningslösa
parlamentariska utredningen om det allmännas skadeståndsansvar
vid myndighetsutövning. Reservanterna förordade följaktligen
att även frågan om statens skadeståndsskyldighet i affärsmässig verksamhet
blev föremål för utredning i parlamentarisk ordning, något
som riksdagen enligt deras mening borde ge regeringen till känna.

Utskottet kan för sin del ansluta sig till vad som våren 1989 anfördes
i de båda nu återgivna reservationerna rörande inriktningen av det
förestående översynsarbetet. Ställningstagandet ligger också helt i linje
med den uppfattning i frågan som framförts i motionerna L5, L6 och
L8. Utskottet nödgas emellertid konstatera att de av regeringen utfärdade
direktiven för översynsarbetet (se ovan s. 6) genom att utelämna i
sammanhanget väsentliga skadeståndsrättsliga spörsmål innefattar sådana
inskränkningar i utredningens mandat att de inte synes ge möjlighet
till en helt förutsättningslös och allomfattande översyn av det
allmännas skadeståndsansvar. För att garantera en översyn av det slaget
hade det således bort uttryckligen anges i direktiven att en central
uppgift för utredningen är att analysera och överväga frågan om det
allmänna bör ha ett ansvar oberoende av vållande och utan inskränkning
till vissa särskilda rättsområden.

Vidare hade enligt utskottets mening direktiven bort uppmärksamma
frågan om statens ansvar vid affärsmässig verksamhet. Visserligen
har regeringen nyligen tillkallat en särskild utredare med uppdrag att
se över formerna för postverkets och televerkets reglering av sina
rättsförhållanden med enskilda (dir. 1989:18). Problemet med de statliga
affärsdrivande verkens skadeståndsansvar är emellertid av sådan
betydelse och har ett sådant samband med frågan om statens skadeståndsansvar
i övrigt att en fullständig och från alla synpunkter tillfredsställande
utredning av frågan förutsätter att den upptas som en
deluppgift i direktiven för den förestående översynen av det allmännas
skadeståndsansvar. Att så inte har skett måste anses innebära en
allvarlig brist i utredningsdirektiven.

Med hänvisning till det anförda anser utskottet att riksdagen bör
göra ett förnyat tillkännagivande om inriktningen av översynen av det
allmännas skadeståndsansvar. Riksdagen bör därvid med bifall till
motionerna L5, L6 och L8 som sin mening ge regeringen till känna
vad utskottet anfört i saken.

1989/90: LU10

dels att utskottets hemställan under moment 2 bort ha följande lydelse:

2. beträffande utredning av det allmännas skadeståndsansvar
att riksdagen med bifall till motionerna 1989/90:L5, 1989/90:L6
och 1989/90:L8 som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört.

1989/90: LU10