Den svenska kriminalvården
Betänkande 1995/96:JuU2
Justitieutskottets betänkande
1995/96:JUU02
Den svenska kriminalvården
Innehåll
1995/96 JuU2
Sammanfattning
I detta betänkande behandlar utskottet Riksdagens revisorers förslag 1994/95:RR13 angående den svenska kriminalvården. Revisorernas för- slag innebär bl.a. att ett utredningsarbete bör inledas som syftar till regler som gör det möjligt att minska användningen av korta fängelsestraff och att åtgärder vidtas för att förbättra innehållet i frivården. I betänkandet redovisar utskottet i korthet även förslag från Straffsystemkommittén och Riksrevisionsverket (RRV). Utskottet tillstyrker på det sättet bifall till revisorernas förslag att utskottet, utan att ta ställning till detaljfrågor i förslaget, framhåller att det fortsatta reformarbetet på straffrättens område bör ske mot bakgrund av de grundtankar som bär upp inte bara revisorer- nas utan även Straffsystemkommitténs och RRV:s förslag samt utskottets egna ställningstaganden i aktuella frågor. Utskottet avstyrker bifall till en motion i vilken yrkas att revisorernas förslag avslås i avvaktan på resultatet av Straffsystemkommitténs arbete. Till betänkandet har fogats en reserva- tion (m).
Riksdagens revisorers förslag
I förslag 1994/95:RR13 hemställer Riksdagens revisorer att riksdagen ger regeringen till känna vad revisorerna har anfört rörande
1. minskad användning av korta fängelsestraff,
2. lokalanstalternas framtida användning,
3. samhällstjänst som självständig påföljd,
4. innehållet i frivården,
5. ökade resurser för omedelbart omhändertagande av klienter vid villkor- lig frigivning m.m.,
6. frivårdens uppföljningsverksamhet och
7. frivårdens arbetsrutiner.
Förslagets huvudsakliga innehåll
Revisorernas förslag innebär sammanfattningsvis att ett utredningsarbete bör inledas som siktar till regler som gör det möjligt att minska använd- ningen av korta fängelsestraff bl.a. genom att samhällstjänst görs till en självständig påföljd, att lokalanstalternas framtida användning övervägs samt att åtgärder vidtas för att förbättra innehållet i frivården genom ökade resurser, bättre uppföljning och nya arbetsrutiner.
Motionen
1995/96:Ju1 av Gun Hellsvik m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen avslår Riksdagens revisorers förslag i enlighet med vad som anförs i motionen.
Utskottet
Revisorernas förslag m.m.
Efter förslag från utskottet har Riksdagens revisorer granskat den svenska kriminalvården. Granskningen, som resulterade i rapporten (1994/95:3) Den svenska kriminalvården, har också omfattat kriminalvård i anstalt men har haft tyngdpunkten lagd på kriminalvård i frihet. När det gäller frivår- den har revisorerna haft ambitionen att förhållandevis detaljerat kartlägga och beskriva mål, arbetsuppgifter och arbetsformer. I fråga om kriminal- vård i anstalt har granskningen haft en mera övergripande inriktning. Revi- sorerna har främst behandlat frågor som inte tagits upp av Fängelseutred- ningen (SOU 1993:76 och SOU 1994:5). Det gäller exempelvis behand- lingsklimat, relationer mellan intagna och personal samt vårdformens rehabiliteringsförutsättningar. Genom att studera såväl frivård som krimi- nalvård i anstalt anser sig revisorerna ha fått underlag för att även diskute- ra straffsystemet som helhet. Granskningsrapporten har remissbehandlats. Revisorerna lägger i detta ärende på basis av rapporten och remissyttran- dena fram sina förslag angående den svenska kriminalvården.
Revisorerna framhåller i rapporten att framtidens påföljdssystem måste ha ett ökat inslag av "morötter och piskor". Det skall enligt revisorernas uppfattning på många olika sätt löna sig att bryta med sin egen kriminali- tet, och det skall på motsvarande sätt kosta betydligt mer att inte göra det. För den som vill åstadkomma en förändring av sitt eget leverne skall sam- hället skapa goda förutsättningar, vilket enligt revisorernas uppfattning inte bara är humant utan också god hushållning med ekonomiska resurser. För den som inte vill bryta den kriminella karriären skall alternativet precis som i dag vara förvaring under humana och socialt acceptabla former.
Minskad användning av korta fängelsestraff
Revisorerna konstaterar i rapporten (s. 83 f) att fängelse i allmänhet måste betraktas som en dålig plats för rehabilitering och att det därför egentligen bara finns två motiv för att behålla fängelsestraffet, nämligen samhällets behov av skydd samt intresset av avskräckning, dvs. straffets allmänpre- ventiva effekt.
Samhället måste, anför revisorerna, skydda sig mot människor som ge- nom sina gärningar visar ett uppenbart förakt för andra människors integri- tet, hälsa och egendom. Detta skyddsbehov gäller enligt revisorernas upp- fattning dock främst ett förhållandevis begränsat antal kriminalvårdsklien- ter, nämligen dem med långa strafftider. Av revisorernas rapport framgår att av de sammanlagt 14 321 fängelsedömda som intogs i anstalt år 1993 hade drygt 69 % strafftider om högst sex månader och nästan 86 % straff- tider om högst ett år. Bara 14 % av klienterna hade alltså längre strafftider än ett år. Vid landets lokalanstalter är den genomsnittliga strafftiden inte längre än ca tre månader.
Revisorerna konstaterar att korttidsstraffen i och för sig något bidrar till samhällsskyddet genom att klienterna i vart fall under verkställigheten förhindras att begå brott och att det också kan ha en viss betydelse för samhällsskyddet efter verkställigheten att internerna under anstaltsvistelsen får vila upp sig och åtminstone tillfälligt kommer ifrån sitt missbruk. Revi- sorernas slutsats blir emellertid att skyddsaspekten endast i mycket begrän- sad mening kan sägas vara relevant när det gäller de korttidsdömda.
Det allmänpreventiva motivet väger enligt revisorernas mening betydligt tyngre. Hotet om ett fängelsestraff kan sannolikt få många "hederliga" människor att avstå från vissa kriminaliserade handlingar. Revisorerna understryker emellertid att fängelsestraff normalt bara skrämmer dem som inte är etablerade i kriminalitet. För de sistnämnda utgör ett fängelsestraff endast ett tillfälligt avbrott i det vanliga livet.
Revisorerna bedömer att icke frihetsberövande påföljder, om de utfor- mas rätt, kan ha en starkare rehabiliteringseffekt än fängelsestraffet och samtidigt en lika stor avskräckande effekt. De korta fängelsestraffen bör i konsekvens härmed enligt revisorerna så långt det är möjligt ersättas av frivårdspåföljder. Då kan man lättare uppnå eftersträvade syften och undgå oönskade följder i form av bl.a. höga kostnader och nedbrytande effekter. Samma resonemang kan, menar revisorerna, inte tillämpas för de långa fängelsestraffen, eftersom säkerhetsaspekterna där har en helt annan tyngd. Sammanfattningsvis talar enligt revisorernas uppfattning många skäl för en minskad tillämpning av korta fängelsestraff, en motsvarande ökad tillämp- ning av skyddstillsynspåföljden och ett ökat mått av innehåll i frivården.
Revisorerna föreslår mot bakgrund av det anförda att det fortsatta re- formarbetet på straffrättens område inriktas mot minskad användning av korta fängelsestraff och ökad användning av icke frihetsberövande påfölj- der.
Lokalanstalternas framtida användning
Om straffsystemet reformeras i den riktning som revisorerna förordar, aktualiseras frågan om de nuvarande lokalanstalternas framtida funktion.
Ett alternativ är nedläggning av de lokalanstalter som inte längre behövs. En sådan åtgärd borde enligt revisorerna öka utrymmet för en ekonomisk upprustning av frivården eftersom dygnskostnaden per klient enligt reviso- rernas beräkningar är mellan 11 och 13 gånger högre vid lokalanstalter än inom frivården. - Av kriminalvårdens officiella statistik för budgetåret 1993/94 framgår att den genomsnittliga dygnskostnaden per klient inom frivården under detta budgetår var 95 kr medan motsvarande kostnad vid de slutna lokalanstalterna var 1 369 kr och vid de öppna lokalanstalterna 929 kr. Revisorerna anför att det innehållsmässiga utbytet av kriminalvård- en skulle kunna ökas väsentligt genom en sådan resursomfördelning till frivården.
En minskning av antalet korta fängelsestraff ger enligt revisorerna också helt nya möjligheter att differentiera de intagna. Flera lokalanstalter skulle kunna omvandlas till anstalter motsvarande de nuvarande riksanstalterna och användas för olika klientkategorier. En viktig differentieringsgrund är enligt revisorernas mening graden av motivation hos klienterna. Klienter som är starkt motiverade att upphöra med kriminalitet bör inte placeras tillsammans med dem som inte avser att avbryta sin kriminalitet. Andra anstalter kan, i linje med vad som f.n. gäller anstalten Österåker, ge plats för välmotiverade narkotikamissbrukare. Några fängelser skulle, menar revisorerna, kunna utnyttjas för sexualbrottslingar. I takt med den ökande rasismen borde också övervägas om vissa anstalter kan utnyttjas för diffe- rentiering efter etnisk tillhörighet av hänsyn till olika minoriteters säkerhet och andra grundläggande intressen. Det kan också enligt revisorernas mening bli aktuellt att inrätta särskilda anstalter för ekonomiska brottsling- ar och för klienter tillhörande den organiserade brottsligheten.
En tredje möjlighet som diskuteras av revisorerna är att föra över loka- lanstalter till frivården och ombilda dem till behandlingshem för kriminella med missbruksproblem. Vid sådana hem skulle frivården kunna erbjuda samma behandling som nu oftast får köpas upp till höga priser på den öppna vårdmarknaden. Vården vid dessa behandlingsanstalter skulle själv- fallet bygga på frivillighet. Endast personer som var motiverade att sluta med missbruk och kriminalitet skulle tas emot. Kraven på klienterna skulle enligt revisorerna kunna vara ungefär desamma som de som ställs på klien- terna vid Österåkeranstaltens narkotikaprojekt.
Revisorerna uttalar avslutningsvis att frågan om hur man skall förfara med lokalanstalterna om antalet korta fängelsestraff minskas är kontrover- siell, och att frågan förtjänar en mera ingående behandling. Revisorerna förutsätter dock att en betydande del av de resurser som skulle frigöras om revisorernas förslag om en minskad användning av korta fängelsestraff genomförs kommer frivården till del och att behovet av ökad differentie- ring av anstaltsklientelet beaktas i det sammanhanget.
Samhällstjänst som självständig påföljd
Samhällstjänst innebär att rätten i brottmål får döma till skyddstillsyn med föreskrift att den dömde skall utföra oavlönat arbete enligt en arbetsplan i en omfattning - mellan 40 och 200 timmar - som bestäms i domen. En förutsättning för en sådan dom är att den tilltalade har förklarat sig villig att följa föreskriften. Vidare måste föreskriften bedömas vara av avgörande betydelse för att döma till skyddstillsyn i stället för till fängelse. Domsto- len skall i domen ange hur långt straff som skulle ha dömts ut om fängelse i stället skulle ha valts som påföljd. Om den dömde inte fullgör sina skyl- digheter enligt föreskriften får påföljden undanröjas och ersättas med ett fängelsestraff. Samhällstjänst skall sålunda ersätta kortare fängelsestraff, och den är avsedd för i första hand yngre brottslingar utan allvarliga miss- bruksproblem. Kopplingen av samhällstjänsten till skyddstillsynspåföljden innebär att den tilltalade, för att komma i fråga för samhällstjänst, måste uppfylla de krav som ställs för att få skyddstillsyn. Detta innebär bl.a. att det måste finnas ett övervakningsbehov, vilket i sin tur innebär att en per- son som i övrigt lever under ordnade förhållanden knappast kan dömas till samhällstjänst.
Enligt revisorernas uppfattning har kravet på övervakningsbehov fått till följd att samhällstjänst inte har kunnat utdömas i alla fall där en sådan påföljd hade varit önskvärd. Revisorerna anser, bl.a. mot denna bakgrund, att möjligheterna att permanenta samhällstjänsten som en självständig påföljd i påföljdssystemet bör klarläggas. Frågan bör enligt revisorernas mening tillmätas stor vikt vid beredningen av Straffsystemkommitténs förslag.
Innehållet i frivården
Revisorerna bedömer, som också nämnts i det föregående, att icke frihets- berövande påföljder, om de utformas rätt, kan ha en starkare rehabilite- ringseffekt än fängelsestraffet och samtidigt en lika stor avskräckande effekt. Revisorerna anser att frivården snarast måste få möjlighet att spela den viktiga roll som statsmakterna genom upprepade uttalanden tilldelat den.
Problemet med frivården är enligt revisorerna bristen på innehåll. Över- vakningen är i huvudsak individuell, och den tar sig, menar revisorerna, uttryck i mer eller mindre frekventa samtal med klienten vid besök eller per telefon. För många klienter är detta hela innebörden av övervakningen. Revisorerna framhåller att detta är viktigt men att det är långt ifrån till- räckligt. Enligt revisorernas mening måste övervakningen bli betydligt mer påtaglig och kräva betydligt större aktivitet från klientens sida av två skäl. Det ena är att frivårdens möjligheter till påverkan och förändring bättre måste tas till vara. Det andra skälet har att göra med påföljdens trovärdig- het. Frivården måste i allmänhetens ögon, understryker revisorerna, fram- stå som något betydligt mer påtagligt och krävande för klienterna än i dag.
Revisorernas i rapporten redovisade tidsstudie (s. 77 f) visar att endast ca 8 % av frivårdsinspektörernas arbetstid upptas av övervakning i de struktu- rerade formerna kontraktsvård, samhällstjänst och programverksamhet. Till mer traditionell - och alltså mer kravlös - övervakning anslås nästan tre gånger så mycket tid. Enligt revisorernas mening måste frivården in- tensifiera arbetet på att öka andelen strukturerad övervakning.
Ökade resurser för omedelbart omhändertagande av klienter vid villkorlig frigivning m.m.
Revisorerna föreslår att frivården bör lägga ner ökade resurser på att genast vid frigivningen ta hand om klienter som skall stå under övervakning och också bistå dem med den hjälp de behöver under den första tiden i frihet. Revisorerna anser att samarbetet mellan frivård och anstalt kan bli bättre; bl.a. måste ansvarsfördelningen och samarbetet mellan de två verksamhe- terna klaras ut så att frigivna inte återfaller i brott därför att de inte fått nödvändigt stöd i omedelbart samband med frigivningen. Revisorerna framhåller att det är en viktig uppgift för Kriminalvårdsstyrelsen att på olika sätt verka för ett fungerande samarbete mellan styrelsens skilda an- svarsområden.
Frivårdens uppföljningsverksamhet
Revisorerna konstaterar att uppföljning och utvärdering är av fundamental betydelse i ett system med resultatstyrning. Svårigheterna att utföra veten- skapligt oantastliga utvärderingar av kriminalvård får enligt revisorernas mening inte lägga hinder i vägen för fortsatta ansträngningar att mäta resultatet av olika kriminalvårdsinsatser. Även uppföljningar av enklare slag kan vara av stort värde. Revisorerna menar i detta sammanhang att varje frivårdsmyndighet bör följa upp sina klienter även sedan de lämnat frivården. Så kan t.ex. ske genom att myndigheten beställer utdrag ur kri- minalvårdsregistret för de närmaste åren efter utskrivningen. Härigenom kan myndigheten få besked om vilka klienter som har återfallit i brott som föranlett kriminalvårdspåföljd respektive vilka som klarat sig från återfall. Sådana uppgifter kan inte användas som bevis för effekter av olika åtgär- der, men de kan enligt revisorerna ge underlag för interna diskussioner om goda respektive mindre lämpliga metoder i klientarbetet.
Revisorerna föreslår att frivårdsmyndigheterna ges i uppdrag att utveckla sin uppföljningsverksamhet.
Frivårdens arbetsrutiner
I anslutning till sina förslag rörande frivårdens uppföljningsverksamhet förordar revisorerna också ökade uppföljningsinsatser på ett mera konkret och praktiskt plan.
Frivårdsmyndigheterna bör enligt revisorerna se över sina arbetsrutiner så att frivårdsinspektörerna och övrig operativ personal så ostört som möjligt får ägna sig åt klientarbetet och så långt det är möjligt befrias från uppgifter av administrativt slag. Revisorerna föreslår sålunda att frivården ser över sina arbetsrutiner så att den administrativa belastningen på fri- vårdsinspektörerna minskar och utrymmet för klientarbetet ökar.
Övriga utredningar
Straffsystemkommitténs förslag
Straffsystemkommittén (dir. 1992:47) har i sitt betänkande (SOU 1995:91) gjort en genomgripande översyn av BrB:s påföljdssystem. Kommittén har i sina förslag tagit avstånd från den behandlingstanke och det prognostän- kande som tidigare präglade detta system. Kommittén har ansett det vara ett övergripande mål att se till att påföljdssystemet tillgodoser de krav på proportionalitet, rättvisa, klarhet, förutsebarhet och konsekvens som måste ställas samt att det präglas av humanitet. En utgångspunkt har varit att fortsätta på den väg som stakades ut genom 1989 års påföljdsbestämnings- reform (prop. 1987/88:120, JuU 1987/88:45, rskr. 404, SFS 1988:942)
Kommitténs förslag vilar bl.a. på tanken att användningen av fängelse- straff skall minskas och alternativen till fängelse användas i större ut- sträckning. Kommittén uttalar (s. 14) att fängelse är ett straff som allmänt sett har negativa effekter på den som drabbas av det. Inlåsningen innebär att den dömde isoleras, anstaltsanpassas och många gånger får svårt att återgå till ett normalt samhällsliv. Fängelse är också från samhällsekono- misk synpunkt mycket dyrt. För användning av fängelse anförs ofta all- mänpreventiva skäl eller inkapaciteringsskäl. Det finns dock inga belägg för att fängelse generellt sett skulle ha bättre allmänpreventiva verkningar än andra straff. Undersökningsresultat visar också att inkapaciteringseffek- terna av fängelse är blygsamma. Det krävs enligt kommittén en avsevärd ökning av fängelseanvändningen om man skall nå annat än marginella resultat.
En förutsättning för att det skall vara möjligt att nedbringa antalet fäng- elsestraff är enligt kommittén att det finns bärkraftiga alternativ till fängel se. Kommitténs förslag innebär att straffsystemet liksom nu bör erbjuda domstolarna möjligheter att döma till straff i frihet som innebär att den dömde underkastas kontroller och straff som saknar detta inslag. Vidare föreslås att samhällstjänst och elektronisk övervakning införs som själv- ständiga straff i det ordinarie straffsystemet. Också kontraktsvård föreslås bli utformad som ett självständigt straff. Genom de olika alternativen till fängelse kan enligt kommitténs uppfattning reaktioner åstadkommas som såväl allmänheten som de dömda kan uppfatta som så ingripande att de kan jämföras med även en längre tids fängelsestraff. Samtidigt blir straffsystemet humanare och betydande samhällsekonomiska besparingar kan göras.
Kommittén föreslår att i straffsystemet skall ingå de självständiga straff- en böter, prövotidsstraff, övervakningsstraff, samhällstjänst, fängelse och kontraktsvård. Intensivövervakning med elektroniska hjälpmedel föreslås bli en form av fängelse. När rätten dömer till fängelse föreslås att den skall bestämma om straffet skall verkställas genom elektronisk övervakning eller i anstalt. Prövotidsstraff och övervakningsstraff svarar mot de nuva- rande påföljderna villkorlig dom respektive skyddstillsyn. Kontraktsvård föreslås utgöra ett alternativ till dels samhällstjänst, dels någon av de två formerna av fängelse. Domstolen skall, om den tilltalade samtycker därtill, välja kontraktsvård om missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat särskilt förhållande föreligger som påkallar vård eller annan behandling och som har bidragit till att brottet har begåtts.
När det gäller tillämpningsområdet för de olika straffen anser kommittén att böter bör ha en viktig position i straffsystemet och tillämpas i stor ut- sträckning. Är böter inte ett tillräckligt ingripande straff skall i första han prövotidsstraff eller övervakningsstraff väljas.
Kommittén framhåller att dessa straff dock inte alltid kan anses tillräck- ligt ingripande. För närvarande råder en presumtion för fängelse, om straffvärdet uppgår till fängelse i ett år eller mer. Är straffvärdet lägre har en icke frihetsberövande påföljd företräde. Kommittén har bedömt att ettårsgränsen bör finnas kvar. Kommittén föreslår alltså att fängelse bör dömas ut om straffvärdet är ett år eller mer.
Kommittén konstaterar att det har riktats kritik mot att ettårsgränsen skapar en tröskel som kan ge otillfredsställande resultat. Den som begått ett brott vilket bedöms ha ett straffvärde på t.ex. fängelse i tio månader kan sålunda få villkorlig dom medan ett bara något högre straffvärde medför ett fängelsestraff på ett år. För att mildra denna tröskeleffekt föreslår kommittén att samhällstjänst skall fogas in som ett steg mellan å ena sidan prövotidsstraff och övervakningsstraff och, å andra sidan, fängelse. Är straffvärdet högre än fängelse i åtta månader men lägre än ett år bör enligt förslaget samhällstjänst ha företräde vid straffvalet. Den övre gränsen för prövotidsstraff och övervakningsstraff kommer alltså normalt att gå vid ett straffvärde motsvarande åtta månaders fängelse.
Avgörande för valet mellan prövotidsstraff och övervakningsstraff blir enligt förslaget om den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott.
Brottets art kan enligt nuvarande ordning medföra att den tilltalade döms till fängelse trots att varken brottets straffvärde eller den tilltalades tidig brottslighet motiverar ett sådant straff. Straffbestämmelser vid vilkas till- lämpning domstolarna i dag åberopar brottets art vid påföljdsbestämningen är t.ex. grovt rattfylleri, våld eller hot mot tjänsteman, narkotikabrott samt oprovocerad gatumisshandel. I dessa fall skall domstolen enligt kommitté- förslaget, med hänvisning till brottets karaktär, normalt döma till fängelse genom elektronisk övervakning. Detta straff föreslås således att få ett stort tillämpningsområde vid s.k. artbrottslighet.
Det grundläggande innehållet i motsvarigheten till skyddstillsyn - över- vakningsstraff - föreslås även i fortsättningen vara övervakning. Denna skall fortgå under hela den ettåriga verkställighetstiden. Som en ytterligare åtgärd för att öka tydligheten och ge övervakningsstraffet ett strukturerat grundinnehåll föreslår kommittén att deltagande i påverkansprogram skall vara obligatoriskt. Sådana påverkansprogram kan rikta sig mot dem som döms för trafiknykterhetsbrott, våldsbrott eller sexualbrott. En annan mål- grupp kan vara narkotikamissbrukare. Påverkansprogrammen kan emeller- tid också ha ett mer generellt innehåll. I övrigt innebär kommittéförslaget att övervakningsstraffets innehåll i huvudsak skall vara oförändrat.
Samhällstjänst föreslås, liksom för närvarande, innebära att den dömde åläggs att utföra oavlönat arbete. Verkställigheten i övrigt skall i princip vara densamma som vid övervakningsstraff. Den som döms till samhälls- tjänst föreslås kunna åläggas att utföra oavlönat arbete i lägst 40 och högst 240 timmar. Domstolen skall enligt förslaget ange ett alternativt fängelse- straff när den dömer till samhällstjänst. En månads alternativstraff skall motsvara 40 timmar samhällstjänst och varje ytterligare månad ett tillägg med 20 timmar. En samhällstjänstplats behöver enligt förslaget inte vara ordnad redan när domstolen dömer till samhällstjänst. I stället blir det en uppgift för den myndighet som ansvarar för övervakningen att efter domen bestämma var samhällstjänsten skall utföras. Det vidgade tillämpningsom- rådet för samhällstjänst leder enligt kommittén till ett ökat platsbehov. Det arbete som skall utföras under samhällstjänsten skall normalt inte hämtas från den reguljära arbetsmarknaden utan utgöras av arbetsuppgifter som tillhandahålls av ideella föreningar m.m. Detta bör enligt kommittén även fortsättningsvis vara det normala men också arbetsuppgifter som tillhanda- hålls från offentlig verksamhet skall kunna komma i fråga.
Kontraktsvård föreslås, som nämnts, utgöra ett självständigt straff och skall tillgripas när rätten annars skulle ha dömt till samhällstjänst eller til någon av de två formerna av fängelse. Det alternativa fängelsestraffets längd skall alltid anges. Ett problem som kommittén pekar på i samman- hanget är finansieringen av kontraktsvården. Kommittén föreslår att finan- sieringen inte får utgöra ett hinder för domstolen att döma till kontrakts- vård.
Reglerna för villkorlig frigivning har särskilt under de senaste årtionde- na varit föremål för åtskilliga förändringar. Kommitténs uppdrag har varit att från grunden pröva om systemet med villkorlig frigivning skall behållas och hur det i så fall skall vara utformat. Tanken är att man skall kunna finna en varaktig lösning, så att frågan om den villkorliga frigivningen under en längre tid skall kunna avföras från den straffrättspolitiska dag- ordningen.
Kommittén föreslår att villkorlig frigivning skall kunna ske tidigast när två tredjedelar av strafftiden har avtjänats oavsett längden på det utdömda fängelsestraffet. Den tid som minst måste avtjänas i anstalt innan villkorlig frigivning får ske skall enligt förslaget vara 20 dagar i stället för nuvarande två månader. Samtidigt föreslår kommittén att allmänna fängelseminimum höjs från 14 dagar till en månad. Härigenom kommer i princip alla som döms till fängelse att vara aktuella för villkorlig frigivning.
I fråga om reaktionerna vid misskötsamhet föreslår kommittén två änd- ringar. Den längsta tid som vid ett tillfälle skall kunna förklaras förverkad på grund av misskötsamhet under prövotiden föreslås sänkt från en månad till 15 dagar. Vidare föreslås att möjligheten att förklara villkorligt medgi- ven frihet förverkad på grund av brott skall stå öppen om den frigivne häktas eller får del av åtal under prövotiden eller, vilket innebär en ut- vidgning, inom ett år från prövotidens utgång.
Kommittén anser det också angeläget att en ordning införs som innebär att den sista delen av ett fängelsestraff avtjänas utanför anstalten genom elektronisk övervakning (s.k. back door-system). Kommittén lägger emel- lertid inte fram något konkret förslag härom. De personer som skulle om- fattas av en sådan ordning kan enligt kommittén nämligen förväntas ge upphov till annorlunda krav på verkställighetens utformning än de som man stött på under den nuvarande försöksverksamheten. Kommittén före- slår att det bör inledas en försöksverksamhet med "back door". Försöket skulle enligt kommittén kunna läggas upp på det viset att den som varit skötsam och avtjänat en viss minsta del av strafftiden, skulle kunna få lämna anstalten för att avtjäna återstående del fram till frigivningstidpunk- ten under elektronisk övervakning.
Riksrevisionsverkets förslag
Riksrevisionsverket (RRV) har inom ramen för sin effektivitetsrevision granskat frivården. Resultatet av granskningen har presenterats i frivårds- rapporten (RRV 1995:36). RRV har undersökt vilka faktorer som påverkar utvecklingen av antalet frivårdspåföljder och vilka åtgärder som kan vidtas för att nå en ökning av andelen frivårdspåföljder på fängelsestraffens bekostnad.
RRV föreslår bl.a. att skyddstillsynspåföljden utvecklas och ges en fas- tare form och ett tydligare innehåll, bl.a. att verksamheten med olika på- verkansprogram prioriteras och att lekmannaverksamheten ses över och utökas samt att det skapas former för återkoppling av frivårdens resultat till domstolarna.
Vidare framhåller RRV vikten av att det från central och regional nivå inom kriminalvården formuleras krav på frivårdsmyndigheterna rörande återkommande träffar med tingsrätterna beträffande såväl frekvens som innehåll och att det utformas en gemensam policy för när frivården skall reagera mot misskötsamhet.
RRV föreslår också att samhällstjänsten reformeras, bl.a. så att kravet på övervakningsbehov för att samhällstjänst skall kunna komma i fråga över- ges, att arbetsplatserna skall kunna hämtas inte bara från den ideella sek- torn utan från ett större område och att påföljden permanentas.
Slutligen föreslår RRV att ansvaret för frigivningsförberedelserna inför villkorlig frigivning bör tas över av lokalanstalterna och att frivården inte bör ha så mycket direktkontakt med intagna utan mera fungera som hand- ledare för kontaktpersonerna på anstalterna.
Utskottets överväganden
I motion Ju1 (m) yrkas att Riksdagens revisorers förslag avslås i avvaktan på resultatet av Straffsystemkommitténs arbete.
Utskottet vill redan inledningsvis slå fast att utskottet ställer sig positivt till Riksdagens revisorers förslag.
I samband med den årliga behandlingen av kriminalvårdsbudgeten ( se t.ex. 1992/93:JuU25, 1993/94:JuU17 och 1994/95:JuU16), men ofta också i andra sammanhang (se t.ex. 1993/94:JuU28), har utskottet konsekvent klargjort sin positiva inställning till en minskad användning av anstaltsbe- handling samt till utveckling och ökad användning av alternativa icke frihetsberövande påföljder. Utskottet har därjämte välkomnat olika initiativ syftande till ett bättre innehåll i frivårdspåföljderna liksom ökade insatser inom frivården i övrigt. Utskottet har också vid upprepade tillfällen un- derstrukit vikten av differentiering inom anstaltsvården.
Utskottet konstaterar att revisorernas förslag ligger väl i linje med såväl Straffsystemkommitténs och RRV:s förslag som med utskottets egna ståndpunkter i motsvarande frågor.
När det gäller lokalanstalternas framtida användning diskuterar reviso- rerna bl.a. möjligheten att föra över anstalter till frivården och ombilda dem till behandlingshem för kriminella med missbruksproblem. Detta skulle enligt utskottets mening kunna komma i konflikt med den s.k. nor- maliseringsprincipen, vilken i korthet innebär att kriminalvården inte skall fullgöra uppgifter som ankommer på annan huvudman. Utskottet vill i detta sammanhang upprepa att normaliseringsprincipen enligt utskottets mening bör gälla även i fortsättningen.
Utskottet anser emellertid att det vore förhastat att i det rådande bered- ningsläget med flera aktuella utredningar ta ställning till detaljfrågor i revisorernas förslag. Utskottet nöjer sig med att här uttala att det fortsatta reformarbetet på straffrättens område bör ske mot bakgrund av de grund- tankar som bär upp inte bara revisorernas utan även Straffsystemkommit- téns och RRV:s förslag samt utskottets egna ställningstaganden. Med vad utskottet här uttalat tillstyrker utskottet att riksdagen ger regeringen till känna vad Riksdagens revisorer har anfört om den svenska kriminalvår- den.
Av utskottets nu redovisade ställningstagande följer att utskottet avstyr- ker bifall till motion Ju1.
Hemställan
beträffande den svenska kriminalvården
att riksdagen med bifall till Riksdagens revisorers förslag 1995/96:RR13 och med avslag på motion 1995/96:Ju1 ger rege- ringen till känna vad revisorerna anfört.
res. (m)
Stockholm den 7 november 1995
På justitieutskottets vägnar
Gun Hellsvik
I beslutet har deltagit: Gun Hellsvik (m), Lars-Erik Lövdén (s), Birthe Sörestedt (s), Göran Magnusson (s), Sigrid Bolkéus (s), Göthe Knutson (m), Märta Johansson (s), Margareta Sandgren (s), Siw Persson (fp), Ann- Marie Fagerström (s), Alice Åström (v), Pär Nuder (s), Maud Ekendahl (m), Kia Andreasson (mp), Rolf Åbjörnsson (kds), Jeppe Johnsson (m) och Görel Thurdin (c).
Reservation
Den svenska kriminalvården
Gun Hellsvik, Göthe Knutson, Maud Ekendahl och Jeppe Johnsson (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 11 som börjar med "Utskottet vill" och slutar med "motion Ju1" bort ha följande lydelse:
Som framgått i detta betänkande behandlar revisorerna i stort frågor som också tas upp i Straffsystemkommitténs betänkande; det senare omfattar dock ytterligare ett antal för straffsystemet väsentliga frågor, bl.a. om påföljdernas utformning och innehåll. Beredning av betänkandet pågår. Utskottet anser för sin del, i likhet med motionärerna, att ställningstagan- den i hithörande frågor bör ske först när det pågående arbetet avslutats. Utskottet avstyrker bifall till revisorernas förslag och tillstyrker alltså bif till motion Ju1.
dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
beträffande den svenska kriminalvården
att riksdagen med bifall till Riksdagens revisorers förslag 1995/96:RR13 och med avslag på motion 1995/96:Ju1 ger regeringen till känna vad revi- sorerna anfört.
Innehållsförteckning
Gotab, Stockholm 1995