Den svenska hemförsäljningslagens anpassning till EG:s regelverk
Betänkande 1992/93:LU3
Lagutskottets betänkande
1992/93:LU03
Den svenska hemförsäljningslagens anpassning till EG:s regelverk
Innehåll
1992/93 LU3
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet ett förslag från regeringen (prop. 1991/92:167) om vissa ändringar i hemförsäljningslagen (1981:1361). Ändringarna innebär att reglerna i enlighet med EES-avtalet anpassas till ett av EG:s ministerråd år 1985 antaget direktiv om konsumentskydd vid avtal som ingås utanför näringsidkares fasta försäljningsställe (85/577/EEG).
Sedan Konsumentverket i en skrivelse till utskottet framfört synpunkter på förslaget har en hearing ägt rum inför utskottet den 13 oktober 1992 med företrädare för Justitiedepartementet, Finansinspektionen, Konsumentverket, Finansbolagens förening och Svenska bankföreningen.
Utskottet förordar -- med anledning av framförda önskemål från konsumentverket -- en ändring i det framlagda lagförslaget. Den av utskottet föreslagna ändringen innebär att hemförsäljningslagen skall tillämpas också beträffande avtal om tjänster som konsumenten ingår vid telefonsamtal med ett kreditinstitut.
Med den förordade ändringen tillstyrker utskottet förslaget i propositionen. Någon motion har inte väckts i ärendet.
Propositionen
I proposition 1991/92:167 föreslår regeringen (Justitiedepartementet) -- efter hörande av Lagrådet -- att riksdagen antar det i propositionen framlagda förslaget till lag om ändring i hemförsäljningslagen (1981:1361).
Lagförslaget har intagits i bilaga 1 till betänkandet.
Utskottet
EG:s ministerråd antog den 20 december 1985 ett direktiv om konsumentskydd vid avtal som ingås utanför näringsidkarens fasta försäljningsställe (85/577/EEG). Direktivet tillhör de EG-regler som ingår i EES-avtalet (prop. 1991/92:170 Del II bilaga 2, bet. 1992/93:EU1). Huvudinnehållet i direktivet är detsamma som i hemförsäljningslagen (1981:1361), nämligen att en konsument skall ha en frist på minst sju dagar att ångra avtalet (ångerrätt och ångervecka). Hemförsäljningslagen uppfyller i stor utsträckning redan nu EG-direktivet, och på en del punkter ger lagen ett bättre skydd för konsumenten än det som följer av direktivet. Avtal som ingås per telefon omfattas t.ex. inte av EG-direktivet medan hemförsäljningslagen är tillämplig inte bara vid hembesök utan också vid telefonsamtal som utgör led i försäljning. Något hinder för Sverige att behålla sådana för konsumenten förmånligare regler föreligger inte. EG-direktivet är nämligen ett s.k. minimidirektiv, vilket innebär att medlemsstaterna kan upprätthålla eller införa regler som ger konsumenterna ett starkare skydd än vad direktivet gör. I några avseenden uppfyller dock hemförsäljningslagen inte fullt ut EG-direktivet. Detta gäller i huvudsak lagens tillämpningsområde. I propositionen föreslås att reglerna i direktivet införlivas i svensk rätt genom att hemförsäljningslagen ändras så att dess regler kommer att uppfylla direktivets krav.
Till grund för propositionen ligger en inom Justitiedepartementet utarbetad departementspromemoria (Ds 1991:68) Den svenska hemförsäljningslagens anpassning till EG:s regelverk, vilken har remissbehandlats.
De ändringar som EG-direktivet aktualiserar rör -- som ovan nämnts -- framför allt hemförsäljningslagens tillämpningsområde. I motsats till den gällande hemförsäljningslagen omfattar direktivet inte bara köpeavtal utan även andra avtal om överlåtelse eller upplåtelse av egendom. Det betyder att också sådana avtalstyper som t.ex. hyra och leasing omfattas av direktivet. EG-direktivet innefattar även en vidare reglering än hemförsäljningslagen när det gäller tjänster. Sålunda omfattar lagen endast s.k. abonnemangsavtal -- åtaganden att utföra tjänster av visst slag vid periodiskt återkommande tillfällen -- medan direktivet omfattar i princip tjänster i allmänhet (artikel 1).
EG-direktivet tar också sikte på delvis andra avtalssituationer än de som omfattas av hemförsäljningslagen. Enligt artikel 1 i direktivet skall detta tillämpas på avtal som har ingåtts under en utflykt som arrangeras av näringsidkaren utanför dennes fasta försäljningsställe samt på avtal som har ingåtts i samband med näringsidkarens besök hemma hos konsumenten eller en annan konsument eller på konsumentens arbetsplats, om inte besöket sker på konsumentens uttryckliga begäran.
Mot denna bakgrund föreslås i propositionen att hemförsäljningslagens tillämpningsområde utvidgas till att omfatta alla avtal om överlåtelse eller upplåtelse av varor, t.ex. hyra och leasing, och tjänster generellt. Vidare föreslås att hemförsäljningslagen skall tillämpas, inte bara på avtal som träffas vid hembesök hos konsumenten, utan även på avtal som träffas hemma hos någon annan konsument eller under en utflykt som organiseras av näringsidkaren och som görs till en plats utanför näringsidkarens fasta försäljningsställe. Hemförsäljningslagen är inte tillämplig vid försäljning av livsmedel, dvs. matvaror, dryckesvaror och andra varor som är avsedda att förtäras av människor. EG-direktivet ger endast möjlighet att undanta avtal om tillhandahållande av matvaror eller drycker eller andra dagligvaror för hushållet, som tillhandahålls genom regelbunden utkörning (artikel 3.2.b). För det fall att en näringsidkare vid ett enstaka tillfälle besöker konsumenter och säljer livsmedel omfattas således sådana köp av direktivet men inte av hemförsäljningslagen. I propositionen föreslås därför en justering av hemförsäljningslagens tillämpningsområde när det gäller försäljning av livsmedel (1§ andra stycket 2).
Att hemförsäljningslagens tillämpningsområde utvidgas till att gälla tjänster i allmänhet innebär att försäkringsavtal kommer att falla under lagen. EG-direktivet medger emellertid att sådana avtal undantas (artikel 3.2.d). I propositionen föreslås att försäkringsavtal genom ett uttryckligt undantag inte heller i fortsättningen skall omfattas av hemförsäljningslagen (1§ andra stycket 5).
Vidare föreslås att hemförsäljningslagen inte skall vara tillämplig på avtal som ingås vid ett telefonsamtal med ett kreditinstitut som avses i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank om avtalet gäller en tjänst (1§ andra stycket 7). I propositionen påpekas att hinder inte möter mot att undanta sådana avtal från lagens tillämpningsområde eftersom direktivet inte omfattar avtal som sluts vid telefonsamtal.
I övrigt föreslås när det gäller lagens tillämpningsområden att de nuvarande undantagen för prestationer understigande 300 kr och för finansiella instrument behålls, vilket EG-direktivet i och för sig medger (1§ andra stycket 1 och 3). Vidare föreslås i enlighet med EG-direktivet att hemförsäljningslagen inte skall vara tillämplig på avtal om uppförande av byggnad eller annan fast anläggning på mark eller i vatten med hänvisning till nuvarande ordning och att lagens skyddssyfte knappast torde ha någon tyngd när det gäller t.ex. byggnadsentreprenader (1§ andra stycket 4).
När det gäller näringsidkarens informationsplikt innebär förslaget att reglerna ändras så att det uttryckligen, enligt vad som föreskrivs i direktivets artikel 4, i hemförsäljningslagen anges att konsumenten skall underrättas, förutom om innehållet i lagen, om namn och adress till en person mot vilken ångerrätten kan utövas (4§).
Beträffande ångerrätten innebär förslaget att de nuvarande reglerna om sådan rätt vid avtal om köp och om skyldighet att återlämna köpta varor skall tillämpas även vid andra avtal om överlåtelse eller upplåtelse av varor, exempelvis vid hyra och leasing. Om konsumenten ångrat ett avtal om en tjänst skall konsumenten således vara skyldig att återlämna material som har överlämnats, om det kan ske utan att konsumenten åsamkas olägenheter av betydelse eller kostnader (9§ tredje stycket).
Den nya lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 januari 1993.
I likhet med föredragande statsrådet ser utskottet ett behov av att anpassa svensk lagstiftning till gällande EG-direktiv på området. Utskottet har för sin del ingen annan uppfattning än föredragande statsrådet om att riksdagen bör fatta beslut om att införliva reglerna i direktivet med svensk rätt genom ändringar i hemförsäljningslagen.
I ärendet har utskottet ägnat särskild uppmärksamhet åt två spörsmål som båda gäller hemförsäljningslagens tillämpningsområde. Det ena gäller om lagen skall tillämpas på försäkringsavtal (1§ andra stycket 5). Det andra gäller om lagen skall tillämpas på avtal som ingås vid telefonsamtal med ett kreditinstitut som avses i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank om avtalet gäller en tjänst (1§ andra stycket 7).
Som redovisats ovan medger EG-direktivet att försäkringsavtal undantas (artikel 3.2.d), och fråga uppkommer därför om ett sådant undantag bör införas i den svenska lagstiftningen. I det lagstiftningsärende som låg till grund för införandet av den första hemförsäljningslagen år 1971 diskuterades om inte den ackvisitionsverksamhet i form av "hemförsäljning" som bl.a. försäkringsbolagen ägnar sig åt borde föras in under lagen. Föredragande statsråd anslöt sig emellertid till den av det stora flertalet remissinstanser omfattade meningen att försäkringsavtal inte borde omfattas av lagen (prop. 1971:86 s. 66). Som skäl för denna inställning anfördes att det finns andra regler som verkar för att försäkringsbolagens anskaffningar av ansökningar om försäkringar sker i enlighet med god försäkringssed. Riksdagen anslöt sig till denna uppfattning. I sitt av riksdagen godkända betänkande (LU 1971:10) fann utskottet med anledning av en motion med yrkande om att hemförsäljningslagen också borde omfatta försäkringar inte skäl att förorda någon ändring i förhållande till vad som föreslagits i den då aktuella propositionen. Utskottet pekade därvid bl.a. på bestämmelserna i den då gällande försäkringsrörelselagen, som ansågs ge tillräckliga möjligheter till ingripanden om det skulle behövas. I samband med den nuvarande hemförsäljningslagens tillkomst år 1981 (prop. 1981/92:40, LU 1981/82:14) berördes inte frågan närmare, utan den ordning som gällt sedan år 1971 beträffande försäkringsavtal behölls.
I den till grund för den förevarande propositionen liggande promemorian föreslogs ingen ändring beträffande hemförsäljningslagens tilllämpning på försäkringsavtal. Promemorians förslag innebär således att försäkringsavtal inte heller i framtiden skall omfattas av hemförsäljningslagen. I propositionen uttalar föredragande statsrådet att hon inte kan finna annat än att de skäl som anfördes år 1971 har bäring även på dagens situation. Vidare erinrar hon om att Finansinspektionen, som numera har tillsyn över försäkringsverksamheten, i sitt remissvar anfört att det -- såvitt är bekant för myndigheten -- inte existerar några missförhållanden som ger anledning till att se saken på ett annat sätt. Hon förordar bl.a. därför att försäkringsavtal inte heller i framtiden skall omfattas av lagen.
Inte heller utskottet kan se att det för närvarande föreligger några missförhållanden som påkallar en ändring. Däremot kan, såsom påpekats av bl.a. Konsumentverket, en framtida friare hantering och förmedling av försäkringstjänster i ett vidare europeiskt perspektiv innebära att det uppstår problem för konsumenterna. Vidare finns det enligt utskottets mening utifrån mer principiella utgångspunkter skäl att överväga om inte försäkringsavtal bör omfattas av hemförsäljningslagen. Förslaget i propositionen får nämligen till följd att konsumenten inte kan ångra ett försäkringsavtal men däremot ett avtal om en finansiell tjänst som konsumenten ingått i hemmet. Från konsumentsynpunkt kan denna ordning också synas förvirrande, särskilt i dessa tider med den pågående branschglidningen mellan banker och försäkringsbolag och med det förhållandevis stora utbudet av försäkringar och finansiella tjänster. Ett av argumenten som använts för att undanta försäkringsavtal från hemförsäljningslagen, nämligen att konsumenten skulle kunna utöva ett slags ångerrätt genom att låta bli att betala premien när räkningen kommer, är inte heller lyckat, utan snarast ägnat att undergräva den allmänna betalningsmoralen.
Enligt utskottets mening borde mot denna bakgrund frågan om hemförsäljningslagens tillämpning på försäkringsavtal ha behandlats något utförligare i propositionen. Utskottet anser sig dock kunna godta de skäl som anförts för att bibehålla den nuvarande ordningen och finner således inte anledning för riksdagen att nu införa någon ändring. Skulle det visa sig att det skydd som hemförsäljningslagen ger konsumenterna behövs också när det gäller försäkringar får emellertid frågan övervägas ånyo. Utskottet vill därför understryka vikten av att regeringen noga följer utvecklingen på området och tar de initiativ som kan visa sig erforderliga. Om t.ex. den friare handel som EES-avtalet syftar till ger upphov till konsumentproblem i samband med gränsöverskridande förmedling av försäkringstjänster, förutsätter utskottet att frågan blir föremål för förnyad prövning.
Utskottet övergår härefter till att behandla den av Konsumentverket i ärendet väckta frågan om avtal om tjänster som ingås vid ett telefonsamtal med ett kreditinstitut som avses i 3§ lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank bör omfattats av hemförsäljningslagen. I den till grund för propositionen liggande promemorian föreslogs inte något sådant undantag utan förslaget har tillkommit på initiativ av en del remissinstanser, närmast Finansinspektionen, Svenska bankföreningen, Sparbanksgruppen AB och Finansbolagens förening. Enligt dessa remissinstanser har de skäl som åberopats för att undanta försäkringsavtal från lagens tillämpningsområde giltighet också för bank- och andra finansiella tjänster. Man har också pekat på den pågående branschglidningen mellan banker och försäkringsbolag som i viss utsträckning suddar ut gränserna mellan dem.
I propositionen förklarar sig föredragande statsrådet ha tagit intryck av dessa synpunkter som hon anser ha fog för sig. Om banker och försäkringsbolag erbjuder tjänster med olika beteckning men med samma reella innebörd, finns det enligt statsrådets mening knappast någon anledning att i förevarande sammanhang behandla dem på skilda sätt. Vidare konstaterar hon att eftersom EG-direktivet inte omfattar avtal som sluts vid telefonsamtal möter inte hinder mot att undanta avtal per telefon om finansiella tjänster från hemförsäljningslagens tillämpningsområde. Med hänsyn till svårigheten att precisera begreppet finansiella tjänster föreslås att alla avtal om tjänster som sluts med kreditinstitut blir undantagna från lagens tillämpningsområde. Med kreditinstitut förstås enligt 3§ lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank bankinstitut, lokala föreningsbanker, kreditaktiebolag, finansbolag med svensk koncession, landshypoteks- och stadshypoteksinstitutionerna samt Svenska skeppshypotekskassan.
Efter det att propositionen överlämnats till riksdagen har Konsumentverket i en skrivelse till utskottet den 24 juni 1992 kritiserat det föreslagna undantaget för kreditinstitutens telefonförsäljning. Verket har därvid anfört att det finns starka skäl att skydda låntagarna i samband med telefonförsäljning av krediter. Man kan, menar Konsumentverket, inte bortse från problem som kan uppkomma i samband med ökad skuldsättning hos hushållen om kreditgivare erbjuder lån per telefon utan att ångerrätt finns. Det är enligt verket ett konsumentintresse att sådan rätt finns för dessa typer av finansiella tjänster. Möjligheten att som vid försäkringar "ångra sig" genom att inte betala premien finns inte när det gäller finansiella tjänster. Verket har också fäst utskottets uppmärksamhet på att EG-kommissionen lagt fram ett direktivförslag om konsumentskydd vid distansförsäljning. Direktivet skall tillämpas vid bl.a. telefonförsäljning och ger konsumenten ångerrätt vid avtal som träffas för finansiella tjänster. Konsumentverket konstaterar vidare att det varken i EG:s hemförsäljningsdirektiv eller i förslaget till distansförsäljningsdirektiv görs undantag för finansiella tjänster. Konsumenten ges här ångerrätt. I Sverige gäller hemförsäljningslagen både vid hembesök och vid telefonförsäljning. Konsumentverket kan inte se logiken i att man i Sverige gör skillnad mellan fall där avtalet ingås vid hembesök och fall där avtalet ingås vid ett telefonsamtal.
Också i denna del anser utskottet att det hade varit värdefullt om proposition hade gett en närmare analys av frågan. Särskilt värdefullt hade det enligt utskottet mening varit om propositionen innehållit en närmare beskrivning av vilka tjänster som finansinstituten erbjuder eller kan komma att erbjuda konsumenter vid telefonsamtal. Uskottet anser sig dock genom den i ärendet anordnade hearingen ha fått en förhållandevis god uppfattning om frågan.
Utskottet har i och för sig förståelse för de synpunkter som bankorganisationerna m.fl. fört fram i ärendet. Från deras utgångspunkter kan det anses som omotiverat att inte göra undantag för t.ex. banktjänster när samma skäl som anförts för att undanta försäkringsavtal mycket väl kan anföras som motivering för att också undanta andra avtal om finansiella tjänster. Banker och kreditinstitut är på samma sätt som försäkringsbolagen bundna att bedriva sin verksamhet i enlighet med god banksed. Vidare står banker och andra kreditinstitut på samma sätt som försäkringsbolag under Finansinspektionens tillsyn.
På grund av EG-direktivets utformning är det endast möjligt att undanta avtal om finansiella tjänster som inte är försäkringsavtal från hemförsäljningslagens tillämpningsområde om avtalet sluts på telefon. Enligt utskottet mening bör ett ställningstagande till frågan om ett sådant undantag skall införas göras med beaktande av konsumentskyddsaspekter, och om dessa har tillräcklig tyngd bör en för Finansinspektionen och bankorganisationerna omotiverad ordning i hemförsäljningslagen kunna accepteras. Vid en bedömning utifrån dessa utgångspunkter finner utskottet att det föreslagna undantaget i 1§ andra stycket 7 bör utgå. För enskilda konsumenter måste det te sig närmast som förvirrande om man äger ångra ett avtal om en tjänst som man i hemmet ingått med ett kreditinstitut men däremot inte om man ingått ett motsvarande avtal vid ett telefonsamtal. Även om det för närvarande endast i mindre utsträckning förekommer telefonförsäljning av finansiella tjänster kan den pågående strukturomvandlingen på marknaden för finansiella tjänster inom en mycket snar framtid komma att medföra att försäljningsformen ökar. Därtill kommer att införande av en ångerrätt för konsumenten vid telefonavtal om en finansiell tjänst knappast torde få annat än mindre praktiska konsekvenser för kreditinstituten. Den nuvarande ordningen att konsumenten vid ett telefonsamtal erbjuds en tjänst och senare tillställs ett skriftligt avtalsförslag för undertecknande kan givetvis behållas.
Utskottet förordar mot bakgrund av det anförda att 1§ andra stycket 7 utgår. Övriga förslag som läggs fram i propositionen tillgodoser enligt utskottets mening till fullo det behov av EG-anpassning som föreligger på området. Med den förslagna ändringen tillstyrker utskottet propositionen.
Hemställan
Utskottet hemställer
att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i hemförsäljningslagen (1981:1361) med den ändringen att 1§ erhåller i bilaga 2 som Utskottets förslag betecknade lydelse.
Stockholm den 3 november 1992
På lagutskottets vägnar
Maj-Lis Lööw
I beslutet har deltagit: Maj-Lis Lööw (s), Per Stenmarck (m), Margareta Gard (m), Bengt Harding Olson (fp), Bengt Kindbom (c), Bengt Kronblad (s), Bertil Persson (m), Gunnar Thollander (s), Richard Ulfvengren (nyd), Lena Boström (s), Stig Rindborg (m), Carin Lundberg (s), Lennart Fridén (m) och Hans Stenberg (s).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten John Andersson (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Särskilt yttrande
Bengt Harding Olson (fp) anför:
Av särskilt konsumentintresse är ett fungerande konsumentskydd vid avtal som ingås utanför näringsidkarens fasta försäljningsställe. Detta gäller oavsett om avtalet ingås vid hembesök eller telefonledes och dessutom oberoende av avtalstyp eller försäljarkategori.
Lagstiftningens övergripande mål måste vara att tillskapa likvärdiga rättsregler som ger effektivt skydd för konsumenterna. Detta resultat uppnås inte nu, men det borde så småningom kunna ske genom den pågående europeiska utvecklingen av konsumentskyddet. I avvaktan på en sådan bredare lösning skulle i vår nationella lagstiftning -- efter modell från den nya konsumentkreditlagen (se bet. 1991/92:LU28 s. 5) -- redan nu ha kunnat införas en särskild etisk norm av innebörd att god hemförsäljningssed skall iakttas i nu aktuella försäljningssituationer. En sådan lagfäst etisk norm borde vara fördelaktig för såväl konsumenter och näringsidkare som berörda myndigheter.
Bilaga 1
Av utskottet framlagt förslag till ändring i regeringens förslag till lag om ändring i hemförsäljningslagen (1981:1361)
Bilaga 2
Regeringens förslag Utskottets förslag
1§1
Denna lag tillämpas då näringsidkare yrkesmässigt överlåter eller upplåter lös egendom eller utför tjänster till konsumenter för huvudsakligen enskilt bruk, om avtalet ingås
1. vid hembesök, varmed avses ett besök i konsumentens eller någon annan konsuments bostad eller på någon annan plats där konsumenten inte endast för stunden befinner sig,
2. vid telefonsamtal som utgör led i försäljning eller annan liknande verksamhet, eller
3. under en av näringsidkaren organiserad utflykt till en plats utanför dennes fasta försäljningsställe.
Lagen tillämpas dock inte, om
1. det pris som konsumenten sammanlagt skall betala understiger 300 kr,
2. avtalet gäller leverans av livsmedel från näringsidkare som regelmässigt betjänar vissa rutter,
3. avtalet gäller finansiella instrument som avses i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument,
4. avtalet gäller uppförande av byggnad eller annan fast anläggning på mark eller i vatten,
5. avtalet är ett 5. avtalet är ett försäkringsavtal, försäkringsavtal, eller
6. avtalet ingås vid ett 6. avtalet ingås vid ett hembesök som äger rum hembesök som äger rum på konsumentens uttryckliga på konsumentens uttryckliga begäran och avtalet begäran och avtalet gäller en vara eller en gäller en vara eller en tjänst som omfattas av tjänst som omfattas av konsumentens begäran eller konsumentens begäran eller som har ett direkt samband med som ett direkt samband med den den varan eller tjänsten, varan eller tjänsten. eller
7. avtalet ingås vid ett telefonsamtal med ett kreditinstitut som avses i 3§ lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank och avtalet gäller en tjänst.
1 Senaste lydelse 1991:988