Den statliga rationaliseringsverksamheten och revisionen
Betänkande 1994/95:FiU9
Finansutskottets betänkande
1994/95:FIU09
Den statliga rationaliseringsverksamheten och revisionen (prop. 1994/95:100 bil. 8)
Innehåll
1994/95
FiU9
Sammanfattning
Finansutskottet tillstyrker i detta betänkande bl.a. anslagen till Riksrevisionsverket och Statskontoret.
Utskottet avstyrker två moderata motioner från den allmänna motionstiden om förvaltningsrevisionen inom staten och om Riksrevisionsverkets krav på konsekvensutredningar av effekterna av myndigheternas regler.
Propositionen
Regeringen föreslår i proposition 1994/95:100 bilaga 8 (Finansdepartementet)
dels under punkt D 4 (s. 96--100)
1. att riksdagen till Riksrevisionsverket för budgetåret 1995/96 anvisar ett ramanslag på 257 157 000 kr,
2. att riksdagen godkänner inriktningen av de besparingsåtgärder inom Riksrevisionsverket som regeringen förordar i avsnittet Slutsatser,
dels under punkt D 5 (s. 100) att riksdagen till Utvecklingsarbete för budgetåret 1995/96 anvisar ett reservationsanslag på 56 355 000 kr,
dels under punkt D 6 (s. 100--104) att riksdagen till Statskontoret för budgetåret 1995/96 anvisar ett ramanslag på 86 010 000 kr.
Motionerna
1994/95:Fi406 av Lars Tobisson m.fl. (m) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en överföring av RRV:s avdelning för effektivitetsrevision till Riksdagens revisorer,
2. att riksdagen beslutar om de omedelbara förändringar beträffande den statliga revisionen som anförts i motionen.
1994/95:Fi409 av Jan Sandberg (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en översyn av kraven på myndigheternas redovisning till Riksrevisionsverket med anledning av 14 och 15 §§ i verksförordningen (1987:1100, ändrad 1994:1347).
Utskottet
Huvudman för den statliga förvaltningsrevisionen
I motion Fi406 av Lars Tobisson m.fl. (m) föreslås att den effektivitetsrevision som i dag utförs av Riksrevisionsverket (RRV) skall överföras till Riksdagens revisorer. Därmed läggs effektivitetsrevisionen under parlamentet på samma sätt som i flera andra länder. Inte minst i ett läge när det allmänt bedöms viktigt att riksdagens arbete med uppföljning och utvärdering intensifieras blir det, framhåller motionärerna, betydelsefullt om resultatet av den statliga förvaltningsrevisionens arbete direkt kan komma riksdagen och dess utskott till del.
Den nuvarande utformningen av den statliga revisionen med ett resursstarkt riksrevisionsverk och ett resurssvagt riksdagens revisorer är enligt motionärernas uppfattning inte en lämplig ordning. Uppläggningen strider bl.a. mot vedertagna revisionsprinciper, nämligen att den vars verksamhet skall granskas inte ens skall kunna misstänkas kunna styra granskningen. Med motionärernas förslag blir förvaltningsrevisionen i formellt hänseende helt fristående och oberoende från regeringen.
Utskottet vill med anledning härav redovisa följande. Riksdagsutredningen föreslog i sitt betänkande "Reformera riksdagsarbetet!" (1993/94:TK1) en väsentlig utbyggnad av Riksdagens revisorers kansli. Utbyggnaden skulle ske i etapper under tre år med början budgetåret 1994/95. Utbyggnaden skulle tillgodose två ändamål, dels skulle revisorernas verksamhet utökas och ambitionsgraden höjas, dels skulle en ökad samverkan med riksdagens utskott etableras och inom ramen för de totala personalresurserna skulle revisorerna ställa resurser till utskottens förfogande för utvärdering och uppföljning. Riksdagsutredningen redovisade även synpunkter på revisionsarbetets framtida inriktning och organisation.
Vid behandlingen av riksdagsutredningens förslag godtog konstitutionsutskottet endast den första utbyggnadsetappen och begärde samtidigt en ny utredning om revisorerna. Utskottet anförde i sitt av riksdagen godkända betänkande följande (1993/94:KU18 s. 31--32):
Det finns enligt utskottets mening skäl att erinra om de särskilda kännetecknen hos den statliga revisionen i Sverige i jämförelse med andra länder. Ett särdrag är att det i Sverige finns två revisionsorgan, Riksrevisionsverket (RRV), som rapporterar till regeringen, och Riksdagens revisorer, som rapporterar till riksdagen. I de flesta andra länder rapporterar revisionen till parlamentet. Ett annat särdrag är att parlamentariker, till följd av Riksdagens revisorers speciella organisatoriska form, deltar i själva revisionsarbetet.
Mot bl.a. denna bakgrund bör frågan om den statliga revisionens framtida roll, organisation och finansiering bedömas. En utgångspunkt för denna bedömning är att såväl riksdagen som regeringen även framdeles till sitt förfogande bör ha egna revisionsmyndigheter. En annan utgångspunkt är att onödigt dubbelarbete mellan regeringens och riksdagens revisionsorgan så långt möjligt bör undvikas.
Utskottet vill mot denna bakgrund ställa sig bakom de principer för förstärkning av revisionen som Riksdagsutredningen föreslår. Dessa principer ligger också enligt utskottet väl i linje med 1991 års riksdagsbeslut, enligt vilket riksdagen bör få ett ökat ansvar för den statliga revisionen (1991/92:FiU2). Utskottet vill emellertid inte nu ta ställning till den slutliga omfattningen av resurstillskottet till Riksdagens revisorer. Bl.a. med hänvisning till motion 1993/94:K30 anser utskottet att frågan om utvecklingen av relationen mellan Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket bör ytterligare utredas. Som Riksdagsutredningen framhåller har kontakterna och samordningen mellan de båda myndigheterna utvecklats positivt under senare tid. Utskottet vill bl.a. mot denna bakgrund att riksdagen nu begränsar sitt beslut till vad utredningen anger som etapp 1. Det innebär ett resurstillskott om sex tjänster. Med ett sådant resurstillskott blir det också möjligt att påbörja det närmare samarbete mellan utskotten och revisionen som utredningen föreslagit i avsnitt 7.3.
Innan riksdagen tar ställning till de ytterligare resurser som utredningen förordar bör enligt utskottet en närmare utredning göras av den föreslagna utbyggnaden av revisionens kansli och av relationen och rollfördelningen mellan Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket. En sådan utredning bör presenteras för riksdagen snarast. Det bör ankomma på talmanskonferensen att föranstalta om denna utredning.
Konstitutionsutskottet tog i ett betänkande som antogs av riksdagen i höstas (1994/95:KU28, rskr. 166--168) upp frågan om finansieringen av utbyggnaden av revisorerna. KU anförde följande (s. 4--5):
När det gäller finansieringen av utbyggnaden av revisorernas kansli på längre sikt har konstitutionsutskottet samma mening som Riksdagens revisorer och finansutskottet, nämligen att utbyggnaden skall finansieras genom besparingar inom statsförvaltningen i övrigt. Dessa besparingar bör emellertid inte begränsas till riksdagsområdet. Det bör enligt utskottets mening bli en uppgift för den fortsatta utredning av revisionsverksamheten som riksdagen på konstitutionsutskottets förslag har beslutat om, att också behandla finansieringsfrågan på längre sikt.
Talmanskonferensen kommer inom kort att tillsätta denna utredning.
Mot denna bakgrund anser finansutskottet att motion Fi406 (m) yrkande 1 bör avslås av riksdagen.
Omedelbara förändringar av den statliga revisionen
I motion Fi406 av Lars Tobisson m.fl. (m) förordas vissa omedelbara förändringar beträffande den statliga revisionen. De redovisas nedan i fem punkter.
a) Alla orena revisionsberättelser med anledning av RRV:s redovisningsrevisionella granskning skall tillställas både Riksdagens revisorer och berörda utskott.
b) Regeringen bör åläggas att årligen redovisa vilka åtgärder som redovisats med anledning av de redovisningsrevisionella granskningarna.
c) Riksdagens revisorer bör utvidga sin granskning till att också omfatta statens årsbokslut och därmed de dispositioner som görs av regeringen.
d) Samtliga förvaltningsrevisioner som i dag utförs av RRV bör delges Riksdagens revisorer och berörda utskott.
e) Samtliga revisionsrapporter, såväl Riksdagens revisorers som RRV:s, skall på begäran av en tredjedel av Riksdagens revisorer kunna bli föremål för "aktuell debatt" i riksdagen.
Utskottet vill med anledning härav anföra följande. De orena revisionsberättelserna skickas för kännedom till Riksdagens revisorer och till berörda utskott. Dessutom får utskotten RRV:s årliga rapport om det ekonomiadministrativa läget och revisionens resultat i de delar som de berörs. Några utskott har också anordnat utfrågningar med RRV med anledning av revisionens iakttagelser.
Regeringen redovisade i finansplanen (s. 79 f.) resultatet av RRV:s granskning 1994 och aviserade att man skulle återkomma i den reviderade finansplanen och redovisa vilka åtgärder som vidtagits med anledning av granskningen. Regeringen framhåller att man fäster stort avseende vid resultatet av revisionen och kommer att lägga stor omsorg vid att omhänderta RRV:s iakttagelser och på erforderligt sätt verka för att brister avhjälps.
De enskilda myndigheternas årsredovisning granskas av RRV inom ramen för den årliga revisionen. RRV sammanställer sedan de granskade årsredovisningarna till en årsredovisning för staten. Korrigeringar för interntransaktioner har hittills inte gjorts i det sammanhanget annat än i mycket begränsad utsträckning. Riksdagens revisorer, som i dag inte är involverade i granskningen av myndigheternas årsredovisningar, har möjlighet att granska årsredovisningen för staten som ett eget granskningsprojekt.
De förvaltningsrevisionella rapporter som RRV utarbetar tillställs även berörda utskott. Några utskott har också med an- ledning av de rapporter som gjorts kallat till sig RRV:s revisorer.
Finansutskottet bedömer det vara av stort värde att utskotten i sitt uppföljnings- och utvärderingsarbete kan ta del av den granskning som utförs av RRV och av Riksdagens revisorer. Utskottet ser för sin del positivt på att närmare samarbete etableras och vidareutvecklas mellan Riksdagens revisorer och RRV. Som framgått av vad utskottet redovisat är motionärernas önskemål i flera avseenden i huvudsak tillgodosedda, varför några ytterligare åtgärder från riksdagens sida i dessa delar synes obehövliga.
Beträffande förslaget i motionen att en tredjedel av Riksdagens revisorer skall kunna begära att revisionsrapporter, såväl Riksdagens revisorers som RRV:s, skall kunna bli föremål för en "aktuell debatt" i riksdagen vill utskottet anföra följande. Enligt riksdagsordningen (RO 3:10) kan talmannen efter samråd med de av partigrupperna utsedda ledamöterna i talmanskonferensen besluta att debatt utan samband med annan handläggning får äga rum vid sammanträde med kammaren. Förslag till sådan debatt kan i princip lämnas av vem som helst, t.ex. en revisor eller annan ledamot. "Aktuell debatt" som kan anordnas på begäran av en partigrupp är exempel på sådan debatt. Det finns vidare möjlighet för riksdagens ledamöter att ställa interpellation eller enkel fråga till statsråd. Vidare kan ordet begäras i samband med att ett förslag från Riksdagens revisorer remitteras till utskott.
Möjligheterna att på olika sätt genom debatter i kammaren uppmärksamma ett förslag från RRV eller Riksdagens revisorer är således stora. Utskottet ser från sina utgångspunkter inte något behov av att utöka dessa möjligheter ytterligare. Med det anförda avstyrks motion Fi406 (m) yrkande 2.
Riksrevisionsverkets anslag
Riksdagen beslutade i juni 1993 att de riktlinjer för RRV:s verksamhet som lades fast i 1993 års budgetproposition skall gälla även för budgetåret 1995/96. Regeringens avsikt är att RRV skall genomgå en fördjupad prövning av verksamhetsinriktningen för budgetåren 1997--1999 och att en förnyad analys skall göras i samband härmed av RRV:s resursbehov på längre sikt.
I avvaktan härpå gör regeringen i budgetpropositionen vissa uttalanden om inriktningen av den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen. Det är väsentligt, anför regeringen, att arbetet med granskningen av årsredovisningarna kan fullföljas med fullgod kvalitet. Regeringen föreslår att RRV tillförs särskilda medel för detta från anslaget D 5. Utvecklingsarbete. Mot bakgrund av det ekonomiska läget är det angeläget att prioritera effektivitetsrevisionen mot områden av stor ekonomisk betydelse och där avkastningen av insatserna bedöms vara störst. Det fortsatta utvecklingsarbetet inom området finansiell styrning bedöms som angeläget. Även för detta arbete har medel tillförts från anslaget D 5. Utvecklingsarbete.
RRV omfattas av regeringens sparkrav på utgifter för statlig konsumtion. Budgetåret 1995/96 har anslaget räknats ned med 13,2 miljoner kronor. Det motsvarar vid årets slut en sänkning med 5 %. År 1998 beräknas anslagsnivån ha sänkts med 23,7 miljoner kronor.
Utskottet delar regeringens uppfattning och tillstyrker anslaget till Riksrevisionsverket och inriktningen av de besparingsåtgärder som redovisas i propositionen.
Myndigheters regelgivning
I motion Fi409 av Jan Sandberg (m) hävdas att i samband med att ändringar i verksförordningen (14 och 15 §§) trätt i kraft har nya "krav på konsekvensutredningar i myndigheternas regelarbete" börjat gälla. Motionären kritiserar Riksrevisionsverket (RRV) för hur man har utformat riktlinjerna för hur andra myndigheter skall genomföra s.k. konsekvensutredningar. Med den av RRV föreslagna uppläggningen anser motionären att såväl RRV:s som andra myndigheters personal riskerar att tvingas lägga ned mycket arbete på onödig pappershantering. Motionären anser därför att det behöver göras en översyn av kraven på myndigheternas redovisning till RRV enligt bestämmelserna i verksförordningen.
Utskottet vill med anledning härav anföra följande. I Riksrevisionsverkets anvisningar sägs bl.a. att regler ofta är nödvändiga för att skydda offentliga och privata intressen som hälsa, miljö, rättssäkerhet, integritet, ekonomisk rättvisa, kultur, konkurrenskraft etc. Samtidigt kan reglerna innebära ökade kostnader och andra negativa effekter för dem som berörs, vilket i sin tur kan verka hämmande på den ekonomiska tillväxten, på näringslivets konkurrensförmåga, på kommunernas ekonomi och på medborgarnas konsumtionsmöjligheter.
Genom kraven på konsekvensutredningar av regler vill regering och riksdag få bättre kontroll över de effekter som reglerna medför. Konsekvensutredningen klarlägger i förväg olika slag av kostnader och andra konsekvenser för att beslutsunderlaget skall bli så bra som möjligt. De som berörs av reglerna skall ges tillfälle att yttra sig över konsekvensutredningen, liksom över själva sakfrågan, dvs. om en regel är den rätta lösningen på det bakomliggande problemet.
Kravet på myndigheterna att göra konsekvensutredningar som belyser en regels kostnadsmässiga och andra konsekvenser har funnits sedan länge, bl.a. i den tidigare begränsningskungörelsen (1970:641). Kraven finns numera samlade i 14 och 15 §§ verksförordningen (1987:1100, genom ändringar i SFS 1994:1301 och 1994:1347). Liknande krav finns för departementens författningsarbete och för kommittéväsendet (Fi 1994:13, dir. 1994:23).
RRV är tillsynsmyndighet för myndigheternas regelgivning. RRV får meddela föreskrifter i fråga om konsekvensutredningar och skall granska den information som myndigheterna tar fram om reglers konsekvenser samt ge råd och stöd till myndigheterna.
RRV genomförde under december 1994 en enkätundersökning om myndigheternas regelgivning. Syftet var att kartlägga omfattningen och strukturen på regelgivningen och hur kravet på konsekvensutredningar följs.
Av enkäten framgår att antalet regler har ökat med 9 % under perioden 1988--1993, vilket innebär en årlig ökningstakt med i genomsnitt knappt 2 %. Det är vanligt att myndigheterna fattar beslut om regler utan att göra formella konsekvensutredningar.
Det kan tilläggas att regeringen i höstas beslutade om en ändring i 14 § verksförordningen som utfärdades i somras. Ändringen innebär att RRV inte längre behöver avge ett yttrande över alla myndigheters konsekvensutredningar. Enligt uppskattningar från RRV minskar antalet yttranden därmed med ett par tusen och RRV:s arbetsinsats med ca 10 personår.
Mot bakgrund av vad som redovisats anser utskottet att motion Fi409 (m) bör avslås av riksdagen.
Utvecklingsarbete
I budgetpropositionen föreslås att 56,4 miljoner kronor avsätts för utvecklingsarbete under budgetåret 1995/96.
Finansutskottet har inget att invända mot förslaget och tillstyrker att anslaget anvisas enligt regeringens förslag.
Statskontoret
Regeringen gör i budgetpropositionen bedömningen att Statskontoret genomfört omställningen till sin nya roll på ett bra sätt och att verket nu bör ha förutsättningar att ytterligare utveckla sin kompetens inom ramen för den huvudinriktning av verksamheten som tidigare lagts fast. Den styrningsmodell som tillämpats de senaste två åren bedömer regeringen har fungerat mindre bra och föreslår därför att kontoret ges ett ramanslag som basfinansiering av såväl basuppgifter som uppdrag. Dialogen mellan Statskontoret och regeringskansliet måste emellertid utvecklas, anförs det. I propositionen anges inom vilka huvudområden som Statskontoret i första hand skall ge stöd i förändringsarbetet.
Utskottet har inget att erinra mot vad som anförs i propositionen och tillstyrker anslaget till Statskontoret.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande huvudman för den statliga förvaltningsrevisionen att riksdagen avslår motion 1994/95:Fi406 yrkande 1,
2. beträffande omedelbara förändringar av den statliga revisionen att riksdagen avslår motion 1994/95:Fi406 yrkande 2,
3. beträffande Riksrevisionsverkets anslag att riksdagen med bifall till proposition 1994/95:100 bilaga 8 punkt D 4
dels till Riksrevisionsverket för budgetåret 1995/96 under sjunde huvudtiteln anvisar ett ramanslag på 257 157 000 kr,
dels godkänner inriktningen av de av regeringen förordade besparingsåtgärderna inom Riksrevisionsverket,
4. beträffande myndigheters regelgivning att riksdagen avslår motion 1994/95:Fi409,
5. beträffande anslag till utvecklingsarbete att riksdagen med bifall till proposition 1994/95:100 bilaga 8 punkt D 5 till Utvecklingsarbete för budgetåret 1995/96 under sjunde huvudtiteln anvisar ett reservationsanslag på 56 355 000 kr,
6. beträffande anslag till Statskontoret att riksdagen med bifall till proposition 1994/95:100 bilaga 8 punkt D 6 till Statskontoret för budgetåret 1995/96 under sjunde huvudtiteln anvisar ett ramanslag på 86 010 000 kr.
Stockholm den 6 april 1995
På finansutskottets vägnar
Jan Bergqvist
I beslutet har deltagit: Jan Bergqvist (s), Per-Ola Eriksson (c), Sören Lekberg (s), Lisbet Calner (s), Sonja Rembo (m), Arne Kjörnsberg (s), Sonia Karlsson (s), Lennart Hedquist (m), Anne Wibble (fp), Susanne Eberstein (s), Johan Lönnroth (v), Kjell Nordström (s), Fredrik Reinfeldt (m), Roy Ottosson (mp), Thomas Östros (s), Per Bill (m) och Tuve Skånberg (kds).
Särskilt yttrande
Den statliga revisionen (mom. 1 och 2)
Sonja Rembo, Lennart Hedquist, Fredrik Reinfeldt och Per Bill (alla m) anför:
I motion Fi406 har vi angivit hur vi vill utveckla den statliga revisionsverksamheten. En viktig utgångspunkt för oss har därvid bl.a. varit att effektivitetsrevisionen skall sammanföras i ett organ under riksdagen. En sådan uppläggning överensstämmer också med den som är vanlig i parlamentariska demokratier. När nu talmanskonferensen inom kort tillsätter den tidigare beslutade utredningen beträffande den statliga revisionen anser vi det viktigt att denna därför noga belyser de fördelar det skulle ha att överföra RRV:s avdelning för effektivitetsrevision till Riksdagens revisorer.
I vår motion har vi vidare föreslagit vissa omedelbara förändringar av den statliga revisionen i avvaktan på den nämnda översynen.
Utskottet har nu redovisat att flertalet av dessa förslag redan har börjat tillämpas, kommer att tillämpas eller är möjliga att tillämpa om intresse föreligger. Till det senare hör exempelvis att anordna "aktuell debatt" i riksdagen i samband med framläggandet av en revisionsrapport av stort intresse. Den framtida utvecklingen kan få avgöra om vissa av de av oss framlagda förslagen bör formellt författningsregleras. Den av talmanskonferensen tillsatta utredningen bör kunna överväga även detta.