Den nya budgetprocessen
Betänkande 1992/93:FiU4
Finansutskottets betänkande
1992/93:FIU04
Den nya budgetprocessen (förs. 1991/92:20)
Innehåll
1992/93
FiU4
Sammanfattning
Riksdagens revisorer har studerat erfarenheterna av den nya budgetprocessen i riksdagen, regeringskansliet och hos myndigheterna. Revisorerna har granskat budgetberedningen av några av de 17 myndigheter som ingick i den första omgången inför budgetåret 1991/92.
Finansutskottet ställer sig i betänkandet bakom Revisorernas förslag att regeringen för riksdagen bör redovisa hittillsvarande erfarenheter av den nya budgetprocessen samt redogöra för eventuella förslag till modifiering av de nya rutinerna.
Däremot anser inte utskottet att det är nödvändigt med ett tillkännagivande till regeringen grundat på Revisorernas förslag eftersom regeringen aktivt arbetar med de förhållanden som Revisorerna har uppmärksammat.
Förslaget
I förslag 1991/92:20 har Riksdagens revisorer föreslagit
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad Revisorerna i avsnitt 10 anfört om budgetarbetet i myndigheterna, målstyrning och annan styrning, budgetarbetet i regeringskansliet och omställningsprogrammet samt
2. att riksdagen hos regeringen begär en samlad redogörelse för hittillsvarande erfarenheter av den nya budgetprocessen med förslag till modifiering av budgetrutinerna.
I avsnittet Budgetarbetet i myndigheterna (s. 91--93) föreslår Revisorerna att regeringen i de myndighetsspecifika direktiven bör uppmärksamma risken att myndigheterna inte ägnar de traditionella förvaltningsuppgifterna tillräckligt intresse (s. 91).
Beträffande myndigheternas budgetarbete och fördjupade anslagsframställningar föreslås att nuvarande referat av anslagsframställningarna i budgetpropositionen skall ersättas av att de fördjupade anslagsframställningarna i obearbetat skick tillställs utskotten (s. 92).
Myndigheternas redogörelse för verksamheten bör kompletteras med oberoende utvärderingar som görs med andra utgångspunkter än myndigheternas egna och vid tidpunkter som inte nödvändigtvis är anpassade till myndigheternas önskemål.
Myndigheternas anslagsframställningar bör främst avse avgränsade delar av verksamheten. I första hand bör områden där myndigheterna har tydliga handlingsalternativ eller begränsat inflytande (t.ex. på grund av lagreglering) väljas för sådan utvärdering. Frågor rörande interna förhållanden i myndigheterna är av begränsat intresse.
I avsnittet Målstyrning och annan styrning (s. 93--94) anser Revisorerna att valet av styrning, regel- och/eller målstyrning, bör anpassas till verksamhetens karaktär.
I avsnittet Budgetarbetet i regeringskansliet (s. 94--100) påstår Revisorerna att stora förändringar i den statliga administrationen bör kunna genomföras oberoende av material och rutiner i budgetprocessen. Det är svårt att i politisk verksamhet arbeta med fasta och långsiktiga planer (s. 95). (Se även Omställningsprogrammet.)
Innehållet i politiska beslut måste utformas på det sätt som vid ett bestämt tillfälle passar beslutsfattarna. Beslut i enskildheter kan inte konsekvent delegeras till förvaltningen.
En utvärdering av olika styrformers ändamålsenlighet i olika sammanhang behöver göras för varje statlig verksamhet. Regeringen bör i anslutning till den fördjupade verksamhets- eller myndighetsprövningen systematiskt redovisa sin bedömning av vilken styrform som är den lämpligaste i varje enskilt fall (s. 96). (Jämför Målstyrning och annan styrning.)
Riktlinjer för olika former av statlig verksamhet skall framgå av regleringsbrev eller andra lättillgängliga dokument. Kopior av regeringsbeslut som direkt rör förhållanden mellan regeringen och förvaltningen, t.ex. utredningsdirektiv, beslut om tilläggsanslag eller överskridanden, riktlinjer för verksamheten, bör tillställas berörda riksdagsutskott. Styrning skall ej ske genom informella kontakter.
Riksdagen bör få tillfälle att ta ställning till regeringens förslag om vid vilka tidpunkter olika verksamhetsområden skall bli föremål för fördjupad budgetprövning.
Riksdagen bör få möjlighet att påverka de krav som ställs på myndigheterna i de myndighetsspecifika direktiven. Direktivens omfattning, liksom den tidsperiod de avser, bör bestämmas från fall till fall.
Regeringen bör göra en tydlig redovisning av dels myndigheternas resultatredovisningar, dels egna ställningstaganden till redogörelserna och hur man bedömer resultaten (s. 98). (Jämför förslag om Myndigheternas budgetarbete och fördjupade anslagsframställningar.)
Budgetprocessen bör utformas utifrån förutsättningen att även riksdagen ställer krav på resultatuppföljning. Det är inte självklart att dessa krav kommer att uppfattas som meningsfulla av myndigheterna (s. 98).
Verksamheten i alla statliga verksamheter bör inte mätas i ettårsintervall.
Kompletterande mått på myndigheternas resultat bör redovisas i direkt anslutning till beslut rörande myndigheternas verksamhet på ett sätt som är relevant för det särskilda beslutstillfället.
En tydlig och systematisk sammanställning bör redovisas under varje anslag. Tidigare års medelsförbrukning, omräkningstal, besparingsbelopp och eventuella tillägg bör framgå.
Riktlinjer och resultatkrav i regleringsbrev bör anpassas efter den tid de kan förväntas vara relevanta. För viss verksamhet som är omvärldsberoende kan redan ettåriga direktiv innebära alltför långsiktiga bindningar.
I ett särskilt avsnitt behandlar Revisorerna Omställningsprogrammet, dvs. det förslag dåvarande regeringen lade fram hösten 1990 i syfte att minska den statliga administrationen med 10% under en treårsperiod. Revisorerna föreslår med anledning härav att begreppet besparing ges en entydig definition så att vidtagna åtgärder kan särskiljas från andra förändringar som t.ex. efterfrågeförändringar och tekniska rationaliseringar.
I anslutning till den fördjupade anslagsprövningen bör "vardagsrationaliseringar" (utan organisationsförändringar) inom ett verksamhetsområde redovisas. (Omorganisationens betydelse för att förändra arbetsformer och effektivitet har överdrivits.)
Informationen till riksdagen bör göras tydligare. Förslag bör skiljas från beskrivningar, redan genomförda åtgärder skiljas från planerade, och det bör framgå klart varför olika åtgärder bedöms motiverade.
Inga motioner har väckts med anledning av förslaget.
Bakgrund
Den nya budgetprocessen
I 1988 års kompletteringsproposition konstaterades att utvecklingen under 1980-talet hade nått en punkt där den offentliga sektorns andel av ekonomin inte längre kunde öka på samma sätt som tidigare. Detta tillsammans med den offentliga sektorns tyngd i den svenska samhällsekonomin, samt de krav på utveckling under utbyggnad av verksamheter som restes från många håll, ställde budgetprövning och styrning inför nya och omfattande krav. Förutsättningar måste skapas för att i budgetprocessen och i andra sammanhang fortlöpande kunna omfördela resurser från redan existerande verksamheter som inte längre bedöms vara lika viktiga, till andra, mer prioriterade, framhölls det i propositionen. Den offentliga sektorns effektivitet och produktivitet måste fortlöpande förbättras för att med samma resursinsats producera fler eller mer ändamålsenliga tjänster. I propositionen (1986/87:99) om ledning av den statliga förvaltningen angavs riktlinjer för arbetet med att skapa bättre förutsättningar för en redovisning och analys av den offentliga verksamhetens resultat och att förbättra statsmakternas möjligheter att styra verksamheten.
De riktlinjer som angavs i propositionen kan sammanfattas på följande sätt:
Statsmakterna skall ange övergripande mål och huvudsaklig inriktning av verksamheten under den följande treårsperioden. Statsmakterna skall därutöver ange ekonomiska ramar och andra ekonomiska villkor för verksamheten.
Myndigheterna ges successivt ökat ansvar att driva verksamheten med egen beslutskompetens. Det gäller minskad detaljreglering både av utnyttjandet av förvaltningsanslaget och sådana bestämmelser i instruktioner och andra förordningar som reglerar hur verksamheten skall organiseras och genomföras.
Förbättringar görs av både den formella och informella dialogen för att möjliggöra en fördjupad analys och bättre styrning av verksamhetens inriktning.
Kraven på redovisning och analys av vilka resultat som uppnåtts skärps och intresset bör förskjutas från budgetering till uppföljning och utvärdering.
Försök till förändringar av detta slag hade gjorts tidigare men bara lyckats till viss del. Föredragande statsrådet ville därför särskilt peka på ett par vitala utgångspunkter som måste beaktas i det kommande arbetet:
Förändringar kan bara genomföras om de som är direkt verksamma inom området aktivt deltar. Den statliga verksamheten är komplex och inrymmer verksamheter av vitt skild storlek och karaktär. De åtgärder och modeller som föreslås måste utgå från dessa grundförutsättningar.
Arbetet bör bedrivas med verklighetsförankring och ett stort mått av pragmatism. Det gäller inte minst arbetet med att utveckla former för en mål- och resultatorienterad styrning.
En betoning på uppföljning och utvärdering i arbetet kommer att ställa krav på ett förändrat arbetssätt även i regeringskansliet.
Förändringarna måste genomföras stegvis och nya förändringar kommer fortlöpande att aktualiseras. Det är således inte fråga om att införa en viss given lösning. Det handlar snarare om att påbörja ett arbete i en viss riktning där beredskapen måste vara hög för en löpande omprövning.
Det viktigaste inslaget i den förändrade budgetprocessen angavs vara en fördjupad redovisning och prövning vart tredje år av hela den verksamhet, dvs. förvaltning, transfereringar, regelsystem, tillsyn, m.m., som myndigheterna administrerar eller ansvarar för. Den långsiktiga och fördjupade analysen borde göra det möjligt för statsmakterna att lägga fast resurser och verksamhetsinriktning för en flerårsperiod. Förutsättningarna för och omfattningen av en sådan mer långsiktig styrning skulle bedömas från fall till fall.
Övergången till en förändrad budgetprocess föreslogs ske genom att en fördjupad verksamhetsprövning skulle genomföras inför budgetåret 1991/92 för verksamhet som svarade mot cirka en tredjedel av de myndigheter och andra organ som lämnade anslagsframställning. Ytterligare cirka en tredjedel skulle bli föremål för fördjupad prövning inför budgetåret 1992/93 och återstående verksamhet inför det därpå följande budgetåret.
Revisorernas granskning av den nya budgetprocessen
Riksdagens revisorer anser att den rutin som införts med den nya budgetprocessen inte i tillräcklig omfattning underordnats syftet att underlätta regeringens och riksdagens arbete. Om statsmakterna skall stärka sitt inflytande över förvaltningen -- något som förutsattes i riksdagens verksledningsbeslut våren 1987 -- behöver de politiska beslutsfattarna handlingsutrymme snarare än rutiner som föreskriver i vilken ordning och på vilket sätt besluten skall fattas.
Enligt Revisorerna kännetecknas den nya budgetrutinen av lång förberedelsetid, lång beslutsprocess och lång genomförandetid.
Revisorerna har granskat hur den nya budgetprocessen fungerade under budgetåret 1990/91. Regeringens redogörelser till riksdagen var i många avseenden svårgenomträngliga, anser Revisorerna. Riksdagens budgetarbete förändrades knappast alls till följd av den nya budgetprocessen. För ungefär hälften av de myndigheter som regeringen behandlat som treårsmyndigheter nämnde utskotten i texten till sina betänkanden ingenting om fördjupad budgetprövning eller treåriga budgetramar.
Oberoende av tidigare upprättad indelning i budgetcykler presenterades ett omfattande program för omställning av den statliga administrationen. Väsentligt underlag för omprövning hämtades från andra källor än de berörda statliga myndigheterna.
Revisorerna drar slutsatsen att formerna för den nya budgetprocessen riskerar att motverka att reformens syften uppnås.
Revisorerna förutsätter att ett system med omväxlande fördjupad och förenklad budgetprövning införs, men menar att prövningen inte bör göras enligt ett på förhand uppgjort schema. I stället bör regeringen i varje budgetproposition lämna förslag till myndighets- eller verksamhetsområden som under påföljande budgetår skall bli föremål för fördjupad prövning. Till grund för förslaget bör ligga en politisk bedömning av vilka områden som är särskilt intressanta. Förslaget skulle enligt Revisorerna innebära att riksdagen får en mera aktiv roll i budgetarbetet än vad som förutsatts vid införandet av den nya budgetprocessen.
Om även riksdagen ställer krav på uppgifter inför en fördjupad budgetprövning ökar förutsättningarna för att politiskt relevant information blir tillgänglig. Budgetprövningen kan i ökad utsträckning ske med utgångspunkt i verksamhetsområden och göras mera oberoende av regeringskansliets och statsförvaltningens organisation. Riksdagen kan kontinuerligt påverka budgetarbetets inriktning.
Den fördjupade prövningen kan enligt Revisorerna -- men behöver inte nödvändigtvis -- avse en treårsperiod. Även periodens längd bör avpassas efter politiska bedömningar av områdets vikt eller föränderlighet.
Både regeringen och Statskontoret har ansett att myndigheterna bör ha huvudansvaret för att relevanta resultatmått utvecklas. Revisorernas uppfattning är i stället att regeringskansliet mera självständigt måste ställa krav på resultatmått och effektanalyser och att det är en förutsättning för att myndigheternas redovisningar skall bli användbara i budgetarbetet. Sådana mått kan också behöva utvecklas genom mera oberoende utvärdering.
Revisorerna efterlyser en tydligare redovisning av dels myndigheternas egna resultatredovisningar, dels regeringens ställningstaganden till redogörelserna och regeringens egen bedömning av resultaten.
Revisorerna utgår från att myndigheternas fördjupade anslagsframställningar i sin helhet tillställs berörda utskott. Om tanken på fördjupad prövning över huvud taget skall bli meningsfull, behövs därutöver enligt Revisorernas mening en självständig bedömning från regeringens sida av hur olika verksamhetsområden fungerat.
Beträffande anslagsberäkningarna förordar Revisorerna att förslag till utgiftsanslag inleds med en tydlig och systematisk sammanställning över hur anslagen beräknats.
I den nya budgetprocessen förskjuts initiativ och uppgiftslämnande nedåt i hierarkin riksdag--regering--myndigheter. Det innebär att synen på ett bestämt verksamhetsområde i allt högre grad kan komma att präglas av den verksamma myndighetens uppfattningar och ställningstaganden. Att de statliga myndigheterna utformar sina fördjupade anslagsframställningar med tanke på framtida anslag är enligt Revisorernas uppfattning naturligt och delvis ofrånkomligt. Myndigheternas värdering av sina resultat blir med nödvändighet partisk. För att kunna delta i budgetprocessen på ett mera aktivt sätt behöver riksdagen enligt Revisorernas mening utrymme för egna bedömningar och initiativ. Som komplement till det beslutsunderlag regeringen tillhandahåller behövs underlagsmaterial både från olika delar av statsförvaltningen och från fristående organisationer eller enskilda.
Revisorerna förespråkar inte någon ny modell för hur politiska beslut bör fattas. I stället framhåller Revisorerna att statsmakterna behöver utnyttja olika styrformer i olika sammanhang. De behöver ha tillgång till beslutsunderlag från olika uppgiftslämnare och intressenter och med olika grad av utförlighet. De behöver kunna fatta beslut vid olika tidpunkter och med olika tidsperspektiv.
Regeringens erfarenheter av budgetcykel 1 och budgetcykel 2 redovisade i budgetpropositionen 1992
Regeringen redovisade erfarenheterna från budgetcykel 1 i budgetpropositionen 1991. Av de 37 myndigheter som var föremål för fördjupad prövning fick endast omkring hälften ett s.k. treårsbeslut. Anledningen var att statsmakterna av andra skäl hade fattat beslut om översyn eller var i färd med att verkställa ett sådant beslut. Dåvarande chefen för Civildepartementet pekade också på att många myndigheter haft svårigheter att redovisa verksamhetens resultat. Erfarenheterna visade att myndigheternas redovisning samt att det redovisningstekniska stödet borde vidareutvecklas och att arbetet med att finna relevanta resultatmått inom vissa områden hade varit mer tidskrävande än som förutsetts.
I budgetarbetet hösten 1991 genomgick ca 40 myndigheter i budgetcykel 2 en fördjupad prövning. I likhet med det närmaste föregående året lade regeringen fram förslag om verksamhetens inriktning för en treårsperiod för nära hälften av myndigheterna. Den främsta anledningen till att regeringen inte fattade ett treårsbeslut var i likhet med tidigare år att utredningar och särskilda översyner pågick. Även i övrigt var erfarenheterna likartade dem som redovisades för det första året.
Föredragande statsrådet redovisade i budgetpropositionen 1992 en generell iakttagelse att med ett par undantag höll de fördjupade anslagsframställningarna i budgetcykel 2 inte en högre kvalitet än den nivå som präglade budgetcykel 1. Det saknades framför allt ett samband mellan analysen av de resultat som uppnåtts och de argument för nya resurser som myndigheterna förde fram. Därmed hade syftet med resultatstyrningen inte uppnåtts, anfördes det.
I rapporter från både Statskontoret och Riksrevisionsverket (RRV) har erfarenheter förmedlats från arbetet med den nya budgetprocessen. Slutsatserna handlar dels om regeringskansliets sätt att göra beställningar mot myndigheterna och de direktiv och anvisningar som regeringen gett, dels om myndigheternas sätt att uppfatta dessa styrsignaler och de analyser som myndigheterna förmedlat till regeringen. Bl.a. har följande iakttagelser gjorts.
Signalerna från regeringen har varit otydliga vad gäller den nya budgetprocessen.
Beställningarna i de myndighetsspecifika direktiven från regeringen är många gånger otydligt uttryckta och för omfattande för att möjliggöra för myndigheterna att leva upp till ställda krav.
Det är svårt att få fram resultatmått och analyser av resultatet från myndigheterna.
Styrsignalerna från regeringen vad gäller resultatmål och resultatkrav har inte blivit klart uttryckta i regleringsbreven.
Rapporterna visar också att regeringskansliets roll och ansvar i förhållande till myndigheterna måste komma till uttryck på ett tydligare sätt.
De iakttagelser som gjordes i rapporterna överensstämde med föredragande statsrådets uppfattning i budgetpropositionen 1992 att en rad åtgärder måste vidtas så att målsättningarna för den nya budgetprocessen skall kunna fullföljas. I vissa hänseenden handlade det om insatser som enbart berör regeringskansliet.
I finansplanen 1992 markerades att resultatstyrningen är stommen i budgetprocessen. Men perspektivet på resultatstyrning måste vidgas. Enligt föredragande statsrådets uppfattning borde en ökad tonvikt läggas på sektorsövergripande analyser och utvärdering. Regeringen har ett ansvar för att sådana analyser fortlöpande kommer till stånd. På en sådan grund borde sedan den myndighetsorienterade resultatstyrningen vila.
Resultatstyrningen måste fungera i hela styrkedjan; från regeringens sätt att formulera mål för förvaltningen till styrningen inom den enskilda myndigheten med uppsatta resultatkrav för de egna arbetsenheterna. Arbetet har hittills varit försiktigt och pragmatiskt.
Det finns efter denna inledande period en rad positiva inslag i det pågående reformarbetet med den statliga budgetprocessen konstaterades det i finansplanen 1992. Myndigheterna ser fördelar i den långsiktighet och de möjligheter till framförhållning som ett treårsperspektiv ger. Myndigheterna ser det också som en fördel att få tillfälle att visa att verksamheten ger resultat och är nyttig för samhället.
Hittillsvarande erfarenheter visar att det finns såväl brister som svårigheter i sättet att formulera resultatmål och resultatmått.
Ökad metodologisk kompetens måste således utvecklas både i regeringkansliet och i myndigheterna. För regeringskansliets del handlar det om att utveckla mer sektorsövergripande analysmetoder. Myndigheterna bör för sitt vidkommande utveckla verksamhetsanpassade resultatmått, utveckla sin resultatanalys och resultatredovisning samt stärka sin ekonomiadministrativa kompetens.
Inriktningen har enligt finansministern hittills varit alltför starkt fokuserad på treårsindelningen. På sikt bör cykelindelningen göras mer flexibel. Det är de verksamhetsmässiga förutsättningarna som bör vara avgörande för den planeringsperiod som myndigheterna skall verka inom. Dock kan ett treårsperspektiv för de flesta verksamheter vara en lämplig avstämningsperiod. Detta behöver inte knytas till en fast administrativ indelning i budgetår. Vad som skall avgöra om och när ett dokument skall skrivas, dess innehåll och omfång bör uteslutande vara verksamhetsmässiga överväganden. De styr- och återrapporteringsdokument som har införts i budgetprocessen bör behållas.
Tyngdpunkten i regeringens prövning av verksamheterna bör vara bedömning av årsredovisning och löpande redovisning samt myndighetens resultatanalys. Samtliga revisionsberättelser skall överlämnas till regeringen för ställningstagande i samband med budgetberedningen. Särskilda utredningsrapporter, rapporter från förvaltningsrevisioner, översyner m.m. skall komplettera regeringens beslutsunderlag.
I budgetpropositionen 1992 aviserades att en översyn av budgetförordningen skulle göras och att RRV successivt skulle revidera de vägledningar som styrt inriktningen av den treåriga budgetprocessen.
Regeringskansliet borde enligt vad som anfördes i finansplanen 1992 utveckla sin beställarkompetens i syfte att erhålla metoder för sektorsinriktad utvärdering och för ytterligare utveckling av metodiken i resultatstyrning. På motsvarande sätt borde myndigheterna utveckla sin egen metodologiska kompetens.
En övergång till mer systematiska budgetanalyser, en långsiktig utgiftsstrategi och en övergång till en budgetramteknik tillsammans med omvärldsförändringar i övrigt kommer att kräva en översyn av regeringskansliets organisation, arbetsformer m.m. Regeringen har givit en särskild utredare i uppdrag att göra en sådan översyn.
Kompletteringspropositionen 1992
Den administrativa indelningen av myndigheterna i tre budgetcykler försvårar en flexibel verksamhetsanpassad resultatstyrning, konstaterade regeringen i den reviderade finansplanen 1992. Den administrativa indelningen har på ett mindre ändamålsenligt sätt tagit över de verksamhetsmässiga övervägandena. Det bör vara statsmakternas ställningstaganden till verksamheten som skall avgöra den planeringsram som myndigheterna har att verka inom. Förändringar måste därför vidtas konstaterades det i den reviderade finansplanen så att de verksamhetsmässiga skälen blir styrande på ett tydligare sätt. Dessa skall bestämma den planeringshorisont inom vilken resp. myndighet har att arbeta.
Den fastlagda principen för resultatstyrning baserad på utvärdering och fördjupad prövning vart tredje år bör ligga fast. Detta är grundregeln. De frågor som bör belysas inför regeringens fördjupade prövning meddelas genom myndighetsspecifika direktiv.
För många myndigheter kan det emellertid finnas verksamhetsmässiga skäl för regeringen att avvika från denna grundregel. Om regeringen gör bedömningen att en viss verksamhet på ett tillfredsställande sätt följer de riktlinjer som är fastlagda och att inga nya sakförhållanden har tillkommit som påverkar den bedömning som regeringen redovisade i 1991 års budgetproposition, bör det vara möjligt att redan under våren 1992 ge vederbörande myndighet beskedet att dess planering kan utsträckas till att omfatta ytterligare ett år utöver slutåret i löpande budgetperiod. Detta skulle innebära ett bibehållande av ett treårsperspektiv samtidigt som de verksamhetsmässiga skälen är styrande. Verksamheten skall alltså i dessa fall bedrivas med oförändrad inriktning ytterligare ett år utöver angivet slutår i den löpande budgetcykeln. Därmed förstärks långsiktigheten i myndighetens arbete.
Det bör vara möjligt att på motsvarande sätt besluta om förlängning för sammanlagt högst tre år. Men sedan skall regeln vara att en fördjupad prövning bör äga rum för att se om verksamheten når sina mål och om verksamheten utövas på ett effektivt sätt. Detta innebär att varje verksamhet -- oavsett storlek -- bör vara föremål för fördjupad prövning minst en gång under en tidsrymd av sex år.
I en modifierad budgetprocess bör också årsredovisningen ges en mer central ställning och betraktas som det naturliga återrapporteringsdokumentet även för resultatanalysen. Det bör vara i årsredovisningen som efter särskild begäran från regeringen -- förutom den löpande återrapportering som sker varje år i detta dokument under avsnittet resultatredovisning -- en fördjupad resultatanalys i framtiden bör redovisas. Vid beställning av mer omfattande effektanalyser av en myndighets verksamhet kan sådana med fördel redovisas i en särskild rapport.
Årsredovisningarna avseende det första budgetåret för myndigheterna i budgetcykel 1 -- budgetåret 1991/92 -- inkommer till regeringen först under hösten 1992. Årsredovisningen är ett viktigt underlag för regeringens ställningstagande till om målen och resultatkraven för vederbörande myndigheter bör förändras. I den reviderade finansplanen anförde finansministern att för ett flertal verksamheter bör innehållet i årsredovisningarna inväntas innan några principiella förslag till förändringar initieras.
Utskottet
Som framgått har flera av de frågor som Revisorerna tar upp i sitt förslag och som gäller budgetarbetet i myndigheterna och i regeringskansliet fortlöpande rapporterats för riksdagen i budgetpropositioner och i kompletteringspropositioner. Riksdagen har tagit del av dessa redovisningar och har inte haft några erinringar mot vad som anförts. Däremot har riksdagen framhållit att varje riksdag måste vara fri att ompröva tidigare beslut.
Det bör vidare uppmärksammas att Revisorernas granskning avser endast den första treårscykelns myndigheter. De 17 myndigheter som fick en treårsbudget var: Riksåklagaren och åklagarmyndigheterna, Styrelsen för u-landsutbildning, Kommerskollegium, Konjunkturinstitutet, Riksgäldskontoret, Statens biografbyrå, Statens växtsortnämnd, Statens maskinprovningar, Livsmedelsverket, AMS, Arbetsdomstolen, Lantmäteriverket, Sprängämnesinspektionen, Sveriges geologiska undersökningar och Bergsstaten samt Lotterinämnden. Därav följer att förändringarna inte kunde förväntas bli särskilt påtagliga det första året varken i regeringskansliets eller i riksdagens budgetarbete. När Revisorerna överlämnade sin utvärdering till riksdagen i slutet av maj 1992 hade den tredje cykelns och också den mest omfattande gruppens myndigheter ännu inte lämnat in sina fördjupade anslagsframställningar.
Många av de frågor som Revisorerna tar upp i sin rapport är sådana som riksdagen och dess utskott har ett stort ansvar för. Det gäller självfallet frågan om vilket underlag riksdagen behöver för sitt ställningstagande. Det gäller även utformningen av de mål och resultat som skall ställas upp för verksamheten. Det ankommer i första hand på resp. utskott att vid beredningen av ärendena göra de bedömningar som föranleds härav. Att t.ex. föreskriva att alla fördjupade anslagsframställningar skall tillställas utskotten och deras ledamöter skulle sannolikt innebära att alltför stora resurser användes på ett icke optimalt sätt. Det ingår självfallet i anslagsberedningen att följa hur myndigheternas förslag och frågeställningar behandlas i budgetpropositionen. För detta torde hittillsvarande praxis vara till fyllest, dvs. att anslagsframställningarna, såväl de fördjupade som de förenklade, finns tillgängliga hos resp. utskott.
Konsekvenserna av den nya budgetprocessen för riksdagens budgetarbete är föremål för övervägande i den av talmanskonferensen tillsatta Riksdagsutredningen. Utredningen förväntas lägga fram sina förslag under våren 1993.
Av vad utskottet tidigare redovisat framgår att regeringen är väl medveten om de problem och brister i den nya budgetprocessen som Riksdagens revisorer påtalar i sin granskning. Det framgår att åtgärder också har vidtagits för att förbättra dessa förhållanden. Bl.a. har ett antal projekt startats och utredningsuppdrag lagts ut. Resultatet av detta kan ännu inte bedömas. Utskottet anser det därför inte nödvändigt med ett tillkännagivande till regeringen grundat på Revisorernas förslag eftersom regeringen aktivt arbetar med att komma till rätta med de förhållanden som Revisorerna uppmärksammat.
Däremot anser utskottet i likhet med Revisorerna att regeringen såsom tidigare bör lämna riksdagen en redogörelse för hittillsvarande erfarenheter av den nya budgetprocessen samt redogöra för eventuella förslag till modifiering av de nya rutinerna.
Hemställan
Utskottet hemställer
beträffande den nya budgetprocessen
att riksdagen med anledning av Riksdagens revisorers förslag 1991/92:20 hos regeringen begär en samlad redogörelse för hittillsvarande erfarenheter av den nya budgetprocessen samt förslag till eventuell modifiering av budgetrutinerna.
Stockholm den 12 november 1992
På finansutskottets vägnar
Per-Ola Eriksson
I beslutet har deltagit: Per-Ola Eriksson (c), Hans Gustafsson (s), Bengt Wittbom (m), Lars Leijonborg (fp), Roland Sundgren (s), Per Olof Håkansson (s), Tom Heyman (m), Lisbet Calner (s), Stefan Attefall (kds), Bo G Jenevall (nyd), Arne Kjörnsberg (s), Roland Larsson (c), Sonia Karlsson (s), Lennart Hedquist (m) och Alf Egnerfors (s).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Johan Lönnroth (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Innehåll
Sammanfattning1 Förslaget1 Bakgrund3 Den nya budgetprocessen3 Revisorernas granskning av den nya budgetprocessen5 Regeringens erfarenheter av budgetcykel 1 och budgetcykel 2 redovisade i budgetpropositionen 19926 Kompletteringspropositionen 19929 Utskottet10 Hemställan11