Den kommunala redovisningen
Betänkande 1996/97:FiU15
Finansutskottets betänkande
1996/97:FIU15
Den kommunala redovisningen
Innehåll
1996/97 FiU15
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet proposition 1996/97:52 Den kommunala redovisningen jämte sex motioner som väckts med anledning av propositionen. Därtill behandlas en motion som väckts under allmänna motionstiden. I propositionen föreslås dels en ny lag om kommunal redovisning, dels ändringar i kommunallagen (1991:900) och kommunalförbundslagen (1985: 894). Utskottet behandlar dessutom ett förslag i vårpropositionen (prop. 1996/97:150, yrk. 82-84) om ändring av de tidigare förslagen jämte ett yrkande som väckts med anledning av vårpropositionen. Utskottet biträder i betänkandet i allt väsentligt propositionernas förslag. De föreslagna ändringarna i kommunallagen och kommunalförbundslagen innebär att ett balanskrav införs, dvs. kommuner, landsting och kommunalförbund skall varje år upprätta sina budgetar så att intäkterna överstiger kostnaderna. Om ett negativt resultat uppstår skall detta regleras i budgeten senast två år efter det år det negativa resultatet uppkom. Endast om synnerliga skäl föreligger kan undantag från regleringskravet göras. Det förslag till ny redovisningslag för kommuner, landsting och kommunalförbund som utskottet tillstyrker bygger på bokföringslagen, årsredovisningslagen och normalreglementet för kommuner och landsting. Lagförslaget innehåller bl.a. regler om redovisning av pensionsåtaganden enligt den s.k. blandade modellen. Den nya lagen och lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 1998. Balanskrav och reglerna för redovisning av pensionsåtaganden får börja tillämpas senare än den 1 januari 1998, dock senast avseende räkenskapsåret 2000. Utskottet föreslår vissa lagtekniska förändringar av propositionsförslagen. Två av justeringarna initierades av konstitutionsutskottet i yttrande 1996/97: KU7y Den kommunala redovisningen. För det första föreslås en ändring av förslaget till redovisningslag som innebär att en kommun måste redovisa vilka skäl som föreligger för att frångå regleringskravet. För det andra föreslås en justering av kommunallagen med den innebörden att beslut om att frångå regleringskravet ej skall kunna domstolsprövas. Vad beträffar de förslag som framförs i motioner har utskottet beslutat avstyrka dessa med ett undantag. I proposition 1996/97:52 föreslogs att balans- kravet för kommuner och kommunalförbund skulle börja tillämpas år 1999. I vårpropositionen lade regeringen fram ett förslag om att balanskravet bör skjutas fram för dessa till år 2000, vilket utskottet funnit anledning att tillstyrka med anledning av den ekonomiska situationen i kommunerna. Vänsterpartiet föreslog i sin motion att balanskravet skulle skjutas fram ett år vilket därmed delvis tillgodosetts. Till betänkandet har fogats 17 reservationer och 1 särskilt yttrande.
Propositionerna
I proposition 1996/97:52 yrkas att riksdagen antar regeringens förslag till 1. lag om kommunal redovisning (1996:000), 2. lag om ändring i kommunallagen (1991:900), 3. lag om ändring i kommunalförbundslagen (1985:894). I proposition 1996/97:150 yrkas 82. att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1997:000) om kommunal redovisning, 83. att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1997:000) om ändring i kommunallagen (1991:900), 84. att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1997:000) om ändring i kommunalförbundslagen (1985:894). Regeringens lagförslag återfinns i bilaga 1 till betänkandet.
Motionerna
Motioner med anledning av proposition 1996/97:52 1996/97:Fi29 av Lars Tobisson m.fl. (m) vari yrkas 1. att riksdagen beslutar om ändring av regeringens förslag beträffande det s.k. balanskravet i enlighet med vad som anförts i motionen, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om inriktningen av den kommunala redovisningen, 3. att riksdagen beslutar om kompletterande redovisning av avtalspensioner i enlighet med vad som anförts i motionen.
1996/97:Fi30 av Marietta de Pourbaix-Lundin (m) vari yrkas 1. att riksdagen avslår regeringens förslag vad avser 5 kap. 4 § lag om kommunal redovisning i enlighet med vad som anförts i motionen, 2. att riksdagen beslutar att även pensionsskuld som uppkommit före den 1 januari 1998 skall redovisas i kommuners och landstings balansräkning i enlighet med vad som anförts i motionen.
1996/97:Fi31 av Per Rosengren m.fl. (v) vari yrkas 1. att riksdagen avslår regeringens förslag om balanskrav för kommuner och landsting, 2. att riksdagen, under förutsättning att yrkande 1 ej bifalls, beslutar att balanskravet för kommuner och landsting senareläggs minst ett år, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om redovisning av pensionsåtaganden. 1996/97:Fi32 av Roy Ottosson m.fl. (mp) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om krav på budgetbalans för staten, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en skärpt finansieringsprincip, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om likformighet i behandlingen av realisationsvinster och -förluster, samt vinster och förluster i kommunala bolag, 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om preciseringar om vad som i detta sammanhang avses med god redovisningssed, 5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om redovisning av avskrivningar, 6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förtydligande av reglerna för pensionsavsättning.
1996/97:Fi33 av Mats Odell m.fl. (kd) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kommunernas och landstingens möjligheter att nå balanskraven, 2. att riksdagen av regeringen begär precisering av finansieringsprincipens tillämpning, 3. att riksdagen hos regeringen begär förslag till snävare precisering av begreppet "synnerliga skäl" i enlighet med vad som anförts i motionen, 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om lånefinansiering, 5. att riksdagen hos regeringen begär förslag om regler för uppskrivning av tillgångar i enlighet med vad som anförts i motionen, 6. att riksdagen beslutar om tillägg i lag om kommunal redovisning med innebörden att löner och förmåner skall preciseras i den årliga redovisningen, 7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om redovisning av avtalspensioner.
1996/97:Fi34 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att följa tillämpningen av och vid behov precisera balanskravet, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förslag till samlad redovisning av kommunens totala ekonomi.
Motion med anledning av proposition 1996/97:150 1996/97:Fi59 av Lars Tobisson m.fl. (m) vari yrkas 10. att riksdagen avslår regeringens förslag till ytterligare förskjutning av tiden av det s.k. balanskravet i enlighet med vad som anförts i motionen.
Motion från allmänna motionstiden 1996/97:Fi613 av Lars Tobisson m.fl. (m) vari yrkas 5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om det s.k. balanskravet i kommuner och landsting.
Yttrande från konstitutionsutskottet Finansutskottet har berett konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig i ärendet. Konstitutionsutskottets yttrande (1996/97:KU7y) återfinns som bilaga 2 till betänkandet. Yttrandet avgavs innan regeringen lade fram sin vårproposition och det omfattar därför inte förslaget att skjuta fram balanskravet för kommuner och kommunalförbund till år 2000.
Utskottet
Kommunal ekonomi i balans
Ett lagreglerat balanskrav
Gällande bestämmelser Med 1991 års kommunallag (1991:900) togs en tidigare bestämmelse om förmögenhetsskydd bort. Bestämmelsen, som första gången togs in i 1953 års kommunallag, byggde på tanken att en generation inte har rätt att förbruka vad föregående generationer ?ihopbragt till sina efterkommandes gagn?. En kommuns eller ett landstings fasta och lösa egendom skulle enligt denna bestämmelse förvaltas så att förmögenheten inte minskades. Nuvarande bestämmelser om den ekonomiska förvaltningen finns i 8 kap. kommunallagen. Regeländringen innebar på vissa punkter att kommunerna gavs en ökad handlingsfrihet och markerade övergången från ett mer kameralt synsätt, som ansågs vara föråldrat, till ökad flexibilitet i den ekonomiska förvaltningen. I stället för bestämmelsen om förmögenhetsskydd finns det i 8 kap. 1 § en bestämmelse om att kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. I förarbetena sägs att detta är en ändamålsregel som inte har några rättsverkningar i den meningen att den skall ligga till grund för en domstolsprövning av om kommunala beslut är förenliga med god ekonomisk hushållning (prop. 1990/91:117 s. 110). I förarbetena till regeln om ekonomisk hushållning ges ingen uttömmande beskrivning av vad som är god ekonomisk hushållning. I stället ges där en rad exempel som vägledning vid tolkningen (prop. 1990/91:117 s. 110 f., 210 f.). Ett i detta sammanhang särskilt viktigt uttalande är att det hör till god ekonomisk hushållning att, sett över någon tid av inte alltför lång varaktighet, ha balans mellan inkomster och utgifter. Kravet på god ekonomisk hushållning är specificerad i fråga om medelsförvaltningen (8 kap. 2 och 3 §§). I god ekonomisk hushållning ligger bl.a. att man inte helt fritt bör sälja ut kommunal egendom för att använda pengarna för löpande behov och att inte finansiera driftskostnaderna med lån. Några uttryckliga rättsliga förbud mot detta finns emellertid inte. För kommunalförbunden gäller att de genom hänvisningar till kommunallagen i 2 kap. 18 § och 3 kap. 7 § kommunalförbundslagen (1985:894) är skyldiga att i tillämpliga delar följa vissa av kommunallagens bestämmelser om ekonomisk förvaltning.
Proposition 52 I proposition 52 (avsnitt 4.3) erinras om att regeringen i 1995 års kompletteringsproposition konstaterade att kommunerna och landstingen under de senaste åren haft svårigheter att anpassa sin verksamhet till sina ekonomiska ramar. Exempel fanns då på att man i sådana situationer underbalanserat sin budget och lånefinansierat den löpande verksamheten. Det påpekades att en fortsatt sådan utveckling skulle undergräva den kommunala självstyrelsen (prop. 1994/95:150 bil. 7 s. 77-78). Regeringen har därefter både i 1996 års ekonomiska vårproposition (prop. 1995/96:150 s. 186) och i budgetpropositionen för 1997 (prop. 1996/97:1 utg.omr. 25) gett uttryck för sin oro över hanteringen och utvecklingen av den kommunala ekonomin och därför betonat behovet av skärpt lagstiftning. Mot bakgrund av utvecklingen i den kommunala ekonomin och det faktum att kommunallagen inte haft en tillräcklig styreffekt bedömer regeringen det som angeläget att införa ett lagstadgat krav på att den kommunala budgeten skall vara i balans. Regeringen vill skapa ett instrument som dels förhindrar en fortlöpande urgröpning av kommunernas och landstingens ekonomi, dels skapar grundförutsättningar för en långsiktig, stabil finansiell utveckling av den kommunala sektorn. Detta är, menar regeringen, inte minst viktigt om den kommunala sektorn skall kunna hantera sina framtida utbetalningar av pensioner utan att av den anledningen tvingas dra ner på sin verksamhet. I propositionen föreslås ett tillägg till 8 kap. 4 § kommunallagen med innebörd att kommuner och landsting varje år skall upprätta sina budgetar så att intäkterna överstiger kostnaderna. Den närmare innebörden av kravet på budgetbalans är att det s.k. resultat 3 i resultaträkningen, dvs. skillnaden mellan samtliga intäkter och kostnader eller med andra ord förändringen av eget kapital, måste vara positivt. Ett balanskrav formulerat på detta sätt innebär också att den löpande verksamheten inte till någon del behöver finansieras med lån. I propositionen anförs också att det inte är tillräckligt att kommunerna och landstingen redovisar ett nollresultat som resultat 3. För att kravet på god ekonomisk hushållning skall uppfyllas bör resultatet i normalfallet ligga på en nivå som realt sett åtminstone konsoliderar ekonomin. Ett önskvärt resultatkrav är enligt propositionen att reinvesteringar på lång sikt kan göras utan finansiering med nya lån. I propositionen föreslås vidare ett tillägg till 8 kap. 5 § kommunallagen med innebörd att ett negativt årsresultat skall regleras och det redovisade egna kapitalet enligt balansräkningen återställas senast under det andra året efter det år då det negativa resultatet uppkom. Om det finns synnerliga skäl för det kan fullmäktige besluta att sådan reglering inte skall göras. Detta handlar enligt propositionen om fall där ett frångående av balanskravet är mycket väl motiverat och där det grundläggande kravet i kommunallagen på att de åtgärder som vidtas måste vara förenliga med god ekonomisk hushållning beaktas. Som exempel på när synnerliga skäl kan anses föreligga anges i propositionen att en kommun har gjort avsättningar och byggt upp ett avsevärt kapital för att möta tillfälliga intäktsminskningar eller kostnadsökningar. Ett annat exempel som ges är när en avyttring av tillgångar har skett och en förlust därvid har uppstått. I ett sådant fall kan det finnas skäl att inte reglera förlusten under förutsättning att avyttringen samtidigt innebär att kommunen eller landstinget därigenom har skapat förutsättningar för minskade framtida kostnader.
Motionen I motion Fi31 av Per Rosengren m.fl. (v) yrkas att propositionsförslaget om balanskrav avslås (yrkande 1). Motionärerna menar att ett lagstiftat balans- krav inkräktar på den kommunala självstyrelsen. De anför att Vänsterpartiet förespråkar en sund ekonomi i kommunerna och framhäver att de har stort förtroende för att kommunpolitikerna eftersträvar detsamma. Vidare menar motionärerna att ett balanskrav på ett skadligt sätt skulle inskränka kommunernas möjlighet att styra sin ekonomi efter det konjunkturläge som råder. Ett balanskrav skulle kunna leda till att kommunerna tvingas till onödiga uppsägningar av personal.
Konstitutionsutskottets yttrande I sitt yttrande (1996/97:KU7y) tillstyrker konstitutionsutskottet att ett lagstadgat balanskrav införs. Konstitutionsutskottet anser att det, med hänsyn till de ekonomiska problemen i många kommuner och landsting, finns ett behov att i lag bestämma att de kommunala budgetarna skall vara balanserade och, om obalanser ändå uppstår, hur dessa skall hanteras. Konstitutionsutskottet erinrar om att kommunerna sedan revideringen av kommunallagen 1991 har stått under kravet på god ekonomisk hushållning. Det nya i det nu aktuella förslaget är dels att kravet på budgetbalans skrivs in i 8 kap. 4 § kommunallagen, dels att ett eventuellt underskott (negativt årsresultat) skall hanteras på ett visst formellt sätt enligt en ny bestämmelse i 8 kap. 5 § andra stycket kommunallagen. Ett negativt resultat skall återställas snarast, senast under det andra året efter det att det uppstod. Fullmäktige kan besluta att frångå balanskravet endast om synnerliga skäl föreligger. Enligt 4 kap. 4 § i den i propositionen också föreslagna redovisningslagen skall i förvaltningsberättelsen för det år då obalansen uppkommit anges när och hur regleringen skall göras. Om fullmäktige har beslutat att en sådan reglering inte skall ske, skall upplysning lämnas om detta. Konstitutionsutskottet påminner i yttrandet om att även om en kommun beslutat att avstå från en underskottsreglering, gäller alltjämt kommunallagens bestämmelser om god ekonomisk hushållning. Konstitutionsutskottet anser att de föreslagna bestämmelserna om budgetbalans och regleringen av ett negativt finansiellt resultat är sakligt väl motiverade. De krav som ställs på kommunerna härvidlag kan inte anses träda kommunernas ekonomiska självbestämmande för när. Genom att reglerna för hur ett budgetunderskott skall hanteras innehåller en viss flexibilitet i fråga om tiden under vilken regleringen skall ske och hur stor del av underskottet som skall regleras kan kommunerna sägas ha en viss frihet att mot bakgrund av de lokala förhållandena hantera sin ekonomi inom ramen för en god hushållning. Utnyttjandet av denna flexibilitet förutsätter dock att synnerliga skäl föreligger. Motion Fi31 (v), vari yrkas avslag på propositionen med hänvisning till att förslagen minskar den kommunala självstyrelsen (yrkande 1), bör enligt konstitutionsutskottets mening därför avstyrkas. Till yttrandet har fogats en avvikande mening av Vänsterpartiets företrädare i konstitutionsutskottet vari motionsförslaget om avslag förordas.
Finansutskottets ställningstagande Finansutskottet delar konstitutionsutskottets uppfattning om behovet av ett balanskrav och anser i likhet med konstitutionsutskottet att den grundläggande utformningen av propositionsförslaget är väl avvägd. Utskottet konstaterar att propositionsförslaget enligt konstitutionsutskottets bedömning inte kommer att innebära att kommunernas ekonomiska självbestämmande träds för när. Finansutskottet vill för egen del betona vikten av en gynnsam ekonomisk utveckling i den kommunala sektorn. Ekonomisk balans i den kommunala sektorn är en viktig del av den samlade ekonomiska politiken. Regeringen har senast i budgetpropositionen (1996/97:1 utg.omr. 25 s. 9) aviserat sin avsikt att detta skall uppnås. Det finansiella underskottet i kommunsektorn år 1996 beräknades i budgetpropositionen uppgå till omkring 3,5 miljarder kronor, vilket var mer än man beräknat i vårpropositionen 1996. Aktuell statistik (skr. 1996/97:118 tabell 1.1) visar att det preliminära utfallet för kommunsektorns finansiella sparande kommer att uppgå till -4,5 miljarder kronor, alltså återigen sämre än vad som tidigare beräknats. Det är främst kommunerna som uppvisat ett negativt finansiellt sparande. Det är mot denna bakgrund mycket angeläget att införa ett lagstadgat balanskrav för kommuner och landsting med syftet att nå balans i den kommunala sektorns ekonomi. Utskottet tillstyrker således propositionens förslag att införa ett lagstadgat balanskrav och avstyrker motion Fi31 (v) yrkande 1. Utskottet övergår härefter till att behandla balanskravets utformning.
Balanskravets närmare innebörd beträffande realisationsvinster
Proposition 52 Enligt proposition 52 (avsnitt 5.1.1) skall huvudprincipen vara att en realisationsvinst inte inräknas i balanskravet, medan en realisationsförlust skall medräknas. En realisationsvinst kan dock medräknas om det står i överensstämmelse med god ekonomisk hushållning, t.ex. om den är ett led i en omstrukturering. Det kan vara fallet när en verksamhet inte längre skall bedrivas t.ex. på grund av förändringar i befolkningssammansättningen.
Motionen I motion Fi32 av Roy Ottosson m.fl. (mp) påpekas att regeringens förslag, såvitt motionärerna kunnat erfara, innebär att realisationsvinster och vinster i kommunala bolag inte skall föras upp på resultaträkningen, vilket är fallet med motsvarande förluster. Motionärerna anser att lagstiftningen bör ses över så att det skapas likformighet i behandlingen av vinster och förluster från kommunala bolag samt realisationsvinster och realisationsförluster (yrkande 3).
Finansutskottets ställningstagande Finansutskottet kan inledningsvis konstatera att det krav på likformighet i hanteringen av vinster och förluster från kommunala företag som motionärerna efterlyser redan är tillgodosett i propositionsförslaget. Det är vanligt att de kommunala företagen behåller sina vinstmedel eller att de förs till ett holdingbolag. En orsak till detta är självkostnadsprincipen som innebär att en kommun inte får bestämma sina avgifter till sådana belopp att de tillför kommunen en vinst. Om emellertid en kommun t.ex. ålägger ett av sina företag ett inlevereringskrav skall avkastningen redovisas som en intäkt på resultaträkningen. Vad avser realisationsvinster och realisationsförluster vill utskottet anföra följande. Redan i kravet på god ekonomisk hushållning (KL 8 kap. 1 §) ligger bl.a. att kommuner och landsting som erhåller försäljningsvederlag för anläggningstillgångar eller försäkringsersättning för sådan egendom använder motsvarande belopp för att investera i andra anläggningstillgångar eller för att betala skulder som tagits för att förvärva sådana tillgångar (se prop. 1990/91:117 s. 211). Detta bör enligt utskottets mening utgöra en grundprincip för utformningen av balanskravets närmare innebörd. En realisering av en värdeökning i en egendom, där syftet enbart är att klara balanskravet ett år, skulle inte stå i överensstämmelse med kravet på god ekonomisk hushållning. Däremot kan vissa försäljningar, såsom påpekas i propositionen, stå väl i överensstämmelse med god ekonomisk hushållning. I propositionen nämns t.ex. att förändrad befolkningssammansättning kan föranleda att behovet av anläggningstillgångar minskar. Om så är fallet, kan enligt propositionsförslaget realisationsvinsten inräknas. Utskottet anser att detta är ett ändamålsenligt sätt att hantera realisationsvinster på. Utskottet avstyrker motion Fi32 (mp) yrkande 3.
Laglighetsprövning av synnerliga skäl
Proposition 52 Enligt proposition 52 (s. 39) är bestämmelsen om synnerliga skäl inte lämpad att ligga till grund för en domstolsprövning. Frågan om vad som är synnerliga skäl bör enligt propositionen avgöras inom ramen för det politiska systemet. Härigenom blir det enligt propositionen i första hand aktuellt att utkräva politiskt ansvar för det fall att obalanser inte hanteras på ett sätt som lagen föreskriver. Dock finns det enligt regeringens mening inget skäl att ta bort möjligheten att få lagligheten prövad av den formella hanteringen av fullmäktiges beslut att inte reglera ett negativt resultat.
Motionerna I motion Fi29 av Lars Tobisson m.fl. (m) menar motionärerna att propositionens förslag är urvattnat i förhållande till tidigare aviseringar. Motionärerna är kritiska mot att kommuner och landsting själva får rätten att avgöra om en reglering av ett negativt resultat skall ske, eftersom de kan hänvisa till att synnerliga skäl föreligger utan att dessa skäl tydligt preciserats i propositionen. Motionärerna är även kritiska mot att kommuninnevånarna inte kan besvära sig över ett sådant beslut. Därmed, anser de, lämnas fältet fritt för en kommun som arbetar med stora underskott att med hänvisning till t.ex. svårigheten att åstadkomma balans utan men för den kommunala verksamheten upphöja detta till synnerliga skäl (yrkande 1). I motion Fi34 av Karin Pilsäter m.fl. (fp) biträds propositionen, men motionärerna anser att om det visar sig att bristen på preciseringar av ?synnerliga skäl? leder till oklarhet om hur bestämmelsen skall tolkas, bör regeringen återkomma till riksdagen med förslag till preciseringar (yrkande 1). De menar, i likhet med vad som anförs i motion Fi29, att utformningen av lagprövningsregeln i kommunallagen är otillfredsställande, eftersom varje kommun och landsting själv skall avgöra när synnerliga skäl föreligger. Även i motion Fi33 av Mats Odell m.fl. (kd) efterlyser man en precisering av synnerliga skäl och föreslår att riksdagen hos regeringen begär förslag till en precisering (yrkande 3).
Konstitutionsutskottets yttrande Konstitutionsutskottet avstyrker i sitt yttrande här aktuella motioner. Enligt konstitutionsutskottets mening har kommunerna redan nu en skyldighet enligt kommunallagen att inom ramen för en god ekonomisk hushållning rätta till eventuella obalanser i sina budgetar. Det uttryckliga kravet på budgetbalans bidrar till att förtydliga innebörden av denna skyldighet. I det nya systemet kommer de dock att ha vissa grader av frihet att tolka och tillämpa reglerna. Motion Fi29 (m) yrkande 1 bör enligt konstitutionsutskottets mening avstyrkas. Beträffande motion Fi34 (fp) yrkande 1 anser konstitutionsutskottet att något behov att ytterligare precisera balanskravet inte synes föreligga. Kriteriet på obalans är enligt propositionen att resultat 3 i resultaträkningen är negativt, vilket innebär att förändringen av det egna kapitalet också är negativt. Motionen bör därför avstyrkas. Beträffande motion Fi33 (kd) yrkande 3 anför konstitutionsutskottet att orden synnerliga skäl ger uttryck för den restriktivitet som är motiverad i fråga om möjligheten att göra undantag från regleringen av ett budgetunderskott inom tvåårsperioden. Någon ytterligare insnävning av restriktiviteten behövs ej, varför konstitutionsutskottet anser att motionen bör avstyrkas. Till yttrandet har avvikande meningar fogats av Moderata samlingspartiets och Folkpartiet liberalernas företrädare. För att undanröja eventuella tvivel om att frågan om synnerliga skäl inte är en fråga som bör avgöras i domstol föreslår konstitutionsutskottet i sitt yttrande en lagteknisk justering i förhållande till propositionsförslaget. För att förtydliga att ett beslut enligt 8 kap. 5 § tredje stycket inte skall kunna domstolsprövas på dessa grunder föreslår konstitutionsutskottet att en sådan uttrycklig regel införs i kommunallagen.
Finansutskottets ställningstagande Finansutskottet delar konstitutionsutskottets uppfattning. Utskottet avstyrker därför motionerna Fi29 (m) yrkande 1, Fi34 (fp) yrkande 1 samt Fi33 (kd) yrkande 3. Utskottet föreslår vidare, i enlighet med vad konstitutionsutskottet förordat, att i 10 kap. 8 § kommunallagen som ett andra stycke införs meningen Första stycket punkterna 3 och 4 gäller inte beslut enligt 8 kap. 5 § tredje stycket.
Vilka som omfattas av balanskravet
Proposition 52 Enligt propositionens förslag (avsnitt 5.1.2) skall kommuner och landsting samt kommunalförbund omfattas av balanskravet, medan de kommunala företagen inte skall omfattas av kravet. Det finns dock enligt propositionen skäl att närmare utreda förutsättningarna för och konsekvenserna av en ordning där även de kommunala företagen omfattas av ett krav på ekonomisk balans.
Motionerna I två motioner kritiseras propositionen för att de kommunala bolagens verksamhet inte omfattas av balanskravet. Moderaterna förutsätter i sin motion Fi29 att den utredning som regeringen aviserar skall ta upp frågan om de kommunala företagens ställning i den kommunala redovisningen (yrkande 2, delvis). Folkpartiet anser i motion Fi34 att regeringen bör ge utredningen i uppdrag att skyndsamt lägga förslag på hur en samlad redovisning av hela kommunens ekonomi - inklusive kommunala bolag och koncernbildningar - kan genomföras (yrkande 2). I en tredje motion föreslås att balanskravet inte bara skall tillämpas för kommuner och landsting. Miljöpartiet föreslår i sin motion Fi32 att riksdagen i samband med behandlingen av förslag om balanskrav för kommuner och landsting skall göra ett uttalande om att samma krav om budgetbalans skall gälla för hela den offentliga sektorn, dvs. även staten (yrkande 1). Regeringen bör, enligt motionärerna, återkomma till riksdagen med förslag om lagstiftning med denna innebörd.
Finansutskottets ställningstagande Finansutskottet instämmer i regeringens bedömning i propositionen (prop. 1996/97:52 s. 35) att svaret på frågan om de kommunala företagen skall omfattas av ett balanskrav inte är givet. Frågan är komplicerad, t.ex. när det gäller kommunala aktiebolag, eftersom dessa omfattas av de regler som finns i bl.a. aktiebolagslagen (1975:1385). Det är därför enligt utskottets mening rimligt att i nuläget inte inkludera de kommunala företagen. Dock vill utskottet instämma i propositionens påpekande att även om de kommunala företagen inte omfattas av balanskravet spelar den sammanställda redovisning som regeringen föreslår i lagen om kommunal redovisning självklart en viktig roll i den finansiella analysen av ?koncernen?. Den sammanställda redovisningen ger möjlighet till en samlad bedömning av kommunens eller landstingets totala ekonomiska engagemang för vilket kravet om god ekonomisk hushållning (KL 8 kap. 1 §) gäller. Vidare kan konstateras att eftersom de medel som kommunerna och landstingen lämnar till sina företag som förlusttäckning alltid skall redovisas som en kostnad i resultaträkningen, kan balanskravet också indirekt sägas omfatta även de kommunala företagen. Utskottet noterar att regeringen avser att närmare utreda förutsättningarna för och konsekvenserna av en ordning där även de kommunala företagen omfattas av ett krav på ekonomisk balans. Ett skäl för detta är att det faktum att kommunerna och landstingen har möjlighet att välja att driva en verksamhet i förvaltnings- eller bolagsform kan medföra att jämförelser kommuner emellan blir missvisande. Utskottet avstyrker mot denna bakgrund motionerna Fi29 (m) yrkande 2 i denna del och Fi34 (fp) yrkande 2. Vad beträffar förslaget i motion Fi32 (mp) om att riksdagen hos regeringen skall begära förslag till lagstiftning med innebörden att hela den offentliga sektorn skall omfattas av ett balanskrav vill utskottet anföra följande. Ekonomisk balans i hela den offentliga sektorn, inklusive staten, bör enligt utskottets mening vara en fråga som hanteras på annat sätt än genom lag. Riksdagen kan genom utformningen av riktlinjerna för den ekonomiska politiken ange hur balans skall nås. Motionen Fi32 yrkande 1 avstyrks.
Förbud mot lånefinansiering
Proposition 52 Enligt proposition 52 (avsnitt 5.2) behövs det ingen lagreglering om förbud att ta upp lån för driftsändamål, eftersom ett sådant förbud följer indirekt av balanskravets konstruktion.
Motionerna Moderaterna är i motion Fi29 kritiska mot att regeringen inte föreslagit ett förbud mot lånefinansiering av annat än investeringar. Förbudet vore överflödigt om balanskravet hållits strikt, men med hänsyn till att detta inte är fallet blir det nu möjligt för enskilda kommuner och landsting att under vissa förutsättningar låna till driften (yrkande 2, delvis). Motsvarande kritik återfinns i den kristdemokratiska motionen Fi33 (yrkande 4).
Konstitutionsutskottets yttrande Enligt konstitutionsutskottets mening har kommunerna redan nu en skyldighet enligt kommunallagen att inom ramen för en god ekonomisk hushållning rätta till eventuella obalanser i sina budgetar. Det uttryckliga kravet på budgetbalans bidrar till att förtydliga innebörden av denna skyldighet. När det gäller överskott av avgiftsfinansierad verksamhet framgår av propositionen bl.a. att all kommunal verksamhet som drivs i förvaltningsform oberoende av finansieringskälla bör omfattas av balanskravet. Möjlighet att låna till driften motverkas, som framgår av propositionen, av balanskravets konstruktion. Det innebär bl.a. att den löpande verksamheten inte skall behöva finansieras med lån, av vilket följer att en lagregel om låneförbud inte behövs. Till utskottets yttrande har Moderata samlingspartiets företrädare i utskottet fogat en avvikande mening.
Finansutskottets ställningstagande Finansutskottet delar den bedömning som görs i propositionen och i konstitutionsutskottets yttrande att ett förbud mot lånefinansiering av andra utgifter än investeringar indirekt följer av balanskravets konstruktion. Dessutom gäller alltjämt bestämmelserna i kommunallagen om god ekonomisk hushållning (8 kap. 1 §). Det uttryckliga kravet på budgetbalans bidrar, som konstitutionsutskottet erinrar om, till att förtydliga innebörden av denna skyldighet. Motionerna Fi29 (m) yrkande 2 i denna del och Fi33 (kd) yrkande 4 avstyrks.
En kommunal redovisningslag
Kommunal redovisning lagregleras
Gällande bestämmelser I 8 kap. 14-16 §§ kommunallagen (1991:900) finns bestämmelser om räkenskapsföring och redovisning. Bestämmelserna är relativt översiktliga och bygger i allt väsentligt på traditionen att utvecklingen av den kommunala redovisningen till stor del överlämnats till kommunsektorn själv. Kommunallagens bestämmelser ger dock en viss vägledning om hur externredovisningen bör utformas. Kommunallagens regler skall också kompletteras genom fullmäktiges närmare föreskrifter om redovisningen (8 kap. 23 §). Inom kommunsektorn har praxisutvecklingen när det gäller god redovisningssed utformats inom ramen för den referensgrupp för redovisningsfrågor som Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet gemensamt har bildat.
Proposition 52 För kommuner, landsting och kommunalförbund föreslås i proposition 52 en kommunal redovisningslag. Den bygger på bokföringslagen, årsredovis- ningslagen och normalreglementet för kommuner och landsting. Lagen skall innehålla bestämmelser om bokföring, årsredovisning och delårsrapporter. I propositionen anförs ett antal konkreta skäl för att strama upp dagens frivilliga system för den kommunala redovisningen. Bl.a. anförs att kommuner och landsting representerar en väsentlig andel av samhällsekonomin. Vidare menar regeringen att striktare krav på ekonomisk balans kan leda till att dagens principer och regler för redovisning i allt högre grad kan komma att ifrågasättas. En redovisningslag skulle skapa högre grad av tydlighet beträffande kraven på den kommunala redovisningen. En ökad tydlighet beträffande redovisningsfrågorna skulle öka kommunernas och landstingens trovärdighet gentemot bl.a. kreditmarknaden. En lagstiftning skulle skapa förutsättningar för en ytterligare samordning av redovisningsformerna och redovisningspraxis.
Finansutskottets ställningstagande Finansutskottet instämmer i de skäl för en kommunal redovisningslag som redovisas i propositionen och kan konstatera att inga invändningar mot att införa en redovisningslag har väckts i motionerna. De är begränsade till ändringsförslag av den i propositionen föreslagna redovisningslagen. Utskottet återkommer till dessa förslag i det följande.
God redovisningssed
Proposition 52 God redovisningssed definieras i 1 kap. 3 § förslag till redovisningslag. I författningskommentaren utvecklas begreppets innebörd. Där sägs bl.a. att lagen inte är avsedd att ge en uttömmande reglering av alla redovisnings- principer som bör gälla. Det förutsätts således att normbildningen även fortsättningsvis skall ske genom praxis och genom uttalanden av redovisningsexpertis. I proposition 52 (avsnitt 6.6) aviseras att regeringen avser att skapa ett oberoende organ för kommunala redovisningsfrågor. Organet bör ha till uppgift att främja och utveckla god redovisningssed i kommuner och landsting i enlighet med redovisningslagen. Dess form, uppgifter och sammansättning kommer, enligt propositionen, att bli föremål för överläggningar mellan regeringen, Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet.
Motionen Miljöpartiet anmärker i sin motion Fi32 på att det i förslaget till redovisningslag hänvisas till god redovisningssed utan att innebörden av detta preciseras i lagen eller i specialmotiveringen. Regeringen bör därför, enligt motionärerna, återkomma till riksdagen med preciseringar (yrkande 4).
Finansutskottets ställningstagande Det ligger, enligt finansutskottets mening, i sakens natur att god redovisningssed inte i detalj kan bestämmas genom lag. Innebörden av god redovisningssed bör i stället preciseras genom den praktiska tillämpning som växer fram på området. I förarbetena till bokföringslagen (1976:125) beskrivs god redovisningssed som en faktiskt förekommande praxis hos en kvalitativt representativ krets av bokföringsskyldiga (prop. 1975:104 s. 148). Den kommunala sektorn skiljer sig härvidlag inte från den privata. Regeringen aviserar i proposition 1996/97:52 att man avser att bilda ett oberoende organ med uppgift att främja och utveckla god redovisningssed i kommuner och landsting i enlighet med redovisningslagen. I vårpropositionen redovisar regeringen hur detta arbete fortskrider i samarbete med Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet. Utskottet anser att detta är ett lämpligt tillvägagångssätt för att formulera innebörden av god redovisningssed och avstyrker därmed motion Fi32 (mp) yrkande 4. Med det anförda tillstyrker utskottet propositionsförslaget om 1 kap. 3 § förslaget till lag om kommunal redovisning.
Redogörelse för synnerliga skäl
Proposition 52 Enligt proposition. 52 (avsnitt 6.3.3) skall årsredovisningen innehålla en förvaltningsberättelse. Den skall innehålla en översikt om utvecklingen av kommunens eller landstingets verksamhet. Bestämmelserna om förvaltningsberättelser föreslås vara intagna i 4 kap. redovisningslagen. När balanskravet och kravet på reglering av negativa resultat i 8 kap. 5 § kommunallagen träder i kraft bör årsredovisningen även innehålla en redogörelse för när och hur fullmäktige tänkt sig att hantera en sådan reglering. Upplysning bör också lämnas om hur ett tidigare negativt resultat har reglerats. Enligt 4 kap. 4 § förslaget till lag om kommunal redovisning skall upplysning lämnas i förvaltningsberättelsen om att fullmäktige beslutat att en reglering enligt 8 kap. 5 § tredje stycket inte skall ske.
Konstitutionsutskottets yttrande I sitt yttrande påpekar konstitutionsutskottet att det av propositionen inte framgår explicit att fullmäktige vid beslut om att frångå kravet på att återställa budgetbalansen skall ange vilka skälen är för att inte handla som föreskrivs i den föreslagna 8 kap. 5 § tredje stycket kommunallagen. Utan att ett uttryckligt krav ställs på en annan motivering än att synnerliga skäl föreligger finns en risk för att kommunerna inte lämnar någon förklaring till varför man beslutat frångå regleringskravet. Ett sådant förfarande skulle enligt konstitutionsutskottets mening försvåra den politiska prövning av beslutet som förutsätts i propositionen. Ett sätt att garantera att en motivering ges till fullmäktiges beslut är att införa ett sådant explicit krav i redovisningslagen. Konstitutionsutskottet föreslår att en sågan lagteknisk justering företas av riksdagen.
Finansutskottets ställningstagande Finansutskottet föreslår, såsom konstitutionsutskottet förordat, att den andra meningen i 4 kap. 4 § i förslaget till redovisningslag byggs ut på följande sätt:
?Om fullmäktige har beslutat att en sådan reglering inte skall ske, skall upplysning lämnas om detta. Därvid skall skälen till beslutet anges.? Med de skäl som här avses menas inte en hänvisning till att synnerliga skäl föreligger utan de närmare omständigheter som motiverar att fullmäktige frångår kravet på reglering av underskottet i budgeten.
Redovisning av avskrivningar i resultaträkningen
Proposition 52 Resultaträkningen skall redovisa samtliga intäkter och kostnader samt hur det egna kapitalet förändrats under räkenskapsåret. Bestämmelserna om resultaträkningen finns intaget i 5 kap. förslaget till redovisningslag. Utformningen i proposition 52 (s. 78) av resultaträkningen överensstämmer i stort sett med 14 § normalreglementet. Den skall avspegla att syftet med kommunernas och landstingens verksamhet är att bedriva allmännyttig verksamhet till gagn för dess invånare. En annan väsentlig utgångspunkt för regeringen har varit informationsbehovet samt kravet på överskådlighet. Jämfört med normalreglementet har dock en förändring gjorts vad gäller avskrivningarnas placering. Regeringen föreslår att avskrivningar skall redovisas före resultatnivå 1, Verksamhetens nettokostnader. Enligt normalreglementet skall avskrivningarna redovisas efter nivån resultat efter skatteintäkter och finansnetto. Motivet var att resultaträkningen skulle vara flödesinriktad för att få en enkel och pedagogisk samordning med finansieringsanalysen. Finansieringsanalysens första post skulle utgöras av resultatnivån resultat efter skatteintäkter och finansnetto. Detta motiv är, enligt regeringen, nu inte lika framträdande eftersom någon bestämd uppställningsform för finansieringsanalysen inte anges i referensgruppens uttalande om finansieringsanalys.
Motionen Miljöpartiet anser i sin motion Fi32 att det skulle vara av stort värde om avskrivningar redovisas var för sig och även att principerna för avskrivningar fastläggs (yrkande 5). Motionärerna har erfarit att vissa kommuner manipulerar sina avskrivningar för att uppvisa ett bättre resultat på kort sikt.
Finansutskottets ställningstagande Avskrivningstider m.m. regleras av god redovisningssed. Finansutskottet anser att en särskild lagreglering av detta inte är nödvändig. Det torde dessutom möta betydande svårigheter att i lag införa en detaljreglering av avskrivningar. Utskottet tillstyrker uppställningen av resultaträkningen enligt bestämmelserna i 5 kap. 1 § förslaget till kommunal redovisningslag. Med det anförda avstyrks motion Fi32 (mp) yrkande 5.
Redovisningen av kommunala avtalspensioner
Proposition 52 I proposition 52 (avsnitt 6.4) föreslås att kommunala avtalspensioner skall redovisas enligt den s.k. blandade modellen. Förslaget innebär att samtliga nyintjänade pensionsförmåner beaktas på ett sätt som motsvarar vad som i dag är god redovisningssed. Avvikelsen föreslås således avse de äldre pensionsförmånerna. Den föreslagna hanteringen leder till att den blandade modellen kommer att sammanfalla med den s.k. fonderade modellen efter ca 40 år vad gäller balansräkningen och ca 15 år för resultaträkningen. Av detta skäl kan den blandade modellen betraktas som en övergångslösning. En redovisning enligt denna modell innebär att en redovisningsmässig avsättning av de nyintjänade pensionsförmånerna sker från den tidpunkt lagregeln träder i kraft. Den blandade modellen har sin utgångspunkt i det faktum att de pensionsåtaganden som hittills upparbetats har uppkommit i ett s.k. fördelningssy- stem och därför även fortsättningsvis skall hanteras enligt ett sådant system. I fördelningssystemet tillförs dock inga nya pensionsförmåner utan dessa hanteras efter en viss tidpunkt enligt det s.k. fonderade systemet. I den blandade modellen kommer utbetalningar för gamla pensionsförmåner, upparbetade i fördelningssystemet, att redovisas bland verksamhetens kostnader specificerade i en not. Därutöver kostnadsförs nyintjänade pensionsförmåner. I balansräkningen beaktas endast pensionsåtaganden för de nyintjänade förmånerna medan äldre förmåner redovisas som en ansvarsförbindelse, inom linjen. Redovisningen av pensionerna enligt den blandade modellen avviker från vad som i dag är praxis i kommuner och landsting. Det är emellertid enligt regeringens mening rimligt att redovisningssättet avseende pensionerna i kommuner och landsting korresponderar mot hur pensionerna skall beaktas i förhållande till kravet på ekonomisk balans i kommunallagen. Av detta skäl föreslår regeringen att kommunernas och landstingens redovisning av pensionerna ändras jämfört med nuvarande redovisningssätt. Redovisningen av pensionskostnaderna i resultaträkningen enligt den blandade modellen regleras i 5 kap. 4 § och kommenteras tydligt i författningskommentarerna.
Motionerna Regeringens förslag om en s.k. blandad modell för redovisning av avtals- pensioner har tagits upp i flera motioner. Motionärerna menar genomgående att kommunerna skall tillåtas ha en högre ambitionsnivå för sin redovisning än vad lagförslaget föreskriver. Moderaterna menar i motion Fi29 att regeringens förslag är att se som en miniminivå för redovisningen. Det bör emellertid enligt motionärerna vara möjligt för kommunerna att ha en högre ambitionsnivå för sin redovisning. Motionärerna tolkar regeringens förslag som att detta skall vara möjligt men önskar för klarhets vinnande att riksdagen ger sin inställning på denna punkt till känna (yrkande 3). Liknande förslag återfinns även i Vänsterpartiets motion Fi31 (yrkande 3) och i Kristdemokraternas motion Fi33 (yrkande 7). Miljöpartiet önskar i sin motion Fi32 att riksdagen genom ett tillkännagivande till regeringen gör ett förtydligande av reglerna för pensionsavsättning i syfte att förhindra att återlån av de avsatta pensionsmedlen sker (yrkande 6). Marietta de Pourbaix-Lundin (m) föreslår i motion Fi30 att regeringens förslag till 5 kap. 4 § lagen om kommunal redovisning avslås och att riksdagen beslutar att även pensionsskuld som uppkommit före den 1 januari 1998 skall redovisas i kommuners och landstings balansräkningar.
Finansutskottets ställningstagande Några remissinstanser uttryckte, i likhet med vad motionärerna nu gör, önskemål om att systemet skall vara så flexibelt att det medger en högre ambition i pensionssystemet än vad som blir följden av förslaget. Finansutskottet vill peka på att regeringen i propositionen (avsnitt 6.4 s. 63) uttryckligen anger att den inte anser att det finns någon motsättning mellan det förslag som den lagt fram och de önskemål som dessa remissinstanser uttryckt. En redovisning av pensionerna enligt blandmodellen hindrar inte kommuner och landsting som vill täcka även hela eller delar av de äldre åtagandena från att göra detta. Detta skall i sådana fall göras genom att resultatet anpassas till en motsvarande högre nivå. Denna högre ambitionsnivå återspeglas i balansräkningen genom att posten eget kapital ökar i motsvarande grad. Enligt regeringen behövs det inte någon särskild specifikation av detta i redovisningslagen. Utskottet instämmer i denna bedömning och vill vidare erinra om ytterligare en möjlighet för de kommuner och landsting som önskar att komplettera redovisningen enligt den blandade modellen. Förslaget till redovisningslag lägger inga hinder i vägen för de kommuner och landsting som så önskar att i en not under linjen redovisa sina pensionsåtaganden enligt nuvarande redovisningspraxis. Att lämna en särskild specifikation av detta slag i en not kan vara aktuellt för att förklara storleken av det egna kapitalet. Det finns således ett visst handlingsutrymme inom ramen för lagförslaget som ger utrymme för en ambitiösare redovisning av pensionsåtagandena. Utskottet avstyrker därmed motionerna Fi29 (m) yrkande 3, Fi31 (v) yrkande 3 och Fi33 (kd) yrkande 7. Utskottet är emellertid inte berett att frångå den blandade modellen, vilket föreslås i motion Fi30 (m), varför även denna motion avstyrks. Utskottet tillstyrker att riksdagen antar 5 kap. 4 § förslaget till kommunal redovisningslag. Vad avser förslaget i motion Fi32 (mp) yrkande 6, anser utskottet att något förtydligande av reglerna för att hindra återlån av avsatta pensionsmedel ej är erforderligt. Motionen avstyrks.
Värdering av tillgångar
Proposition 52 Principerna för värdering av tillgångar bör enligt regeringens mening i huvudsak överensstämma med de principer som gäller inom den privata sektorn. I propositionen (avsnitt 6.3.6) föreslås därför att bestämmelser om värdering tas in i 6 kap. redovisningslagen, bestämmelser som till stor del överensstämmer med bestämmelserna i årsredovisningslagen. Enligt 4 kap. 6 § årsredovisningslagen kan ett aktiebolags materiella eller finansiella anläggningstillgångar skrivas upp om tillgångarna har ett tillförlitligt och bestående värde som väsentligt överstiger bokfört värde. En särskild förutsättning för att uppskrivning skall få ske är att uppskrivningsbeloppet används för ökning av aktiekapitalet eller för avsättning till bunden fond, den s.k. uppskrivningsfonden. I förarbetena till lagen angav regeringen att möjligheterna till uppskrivning bör vara begränsade och att uppskrivningsreglerna bör användas med stor försiktighet (prop. 1995/96:10 del 2, s. 59). Enligt regeringens mening finns det starka skäl för att man även i kommuners och landstings balansräkningar skall kunna ta viss hänsyn till förekommande övervärden hos tillgångarna. Möjligheterna till uppskrivning bör dock vara begränsade. Likaså anser regeringen att uppskrivningsreglerna bör användas med stor försiktighet. Således bör uppskrivning endast komma i fråga för finansiella tillgångar. I likhet med kraven i årsredovisningslagen föreslås uppskrivning endast få ske om tillgången har ett bestående värde som väsentligt överstiger bokfört värde. En uppskrivning bör dessutom endast få ske om det står i överensstämmelse med god redovisningssed. En uppskrivning bör enligt regeringen inte få påverka resultaträkningen. Uppskrivningsbeloppet skall alltså inte resultatföras utan i stället föras direkt till posten eget kapital i balansräkningen.
Motionerna Moderaterna är i sin motion Fi29 kritiska mot att propositionen inte innehåller förslag om begränsningar av kommunernas och landstingens möjligheter att skriva upp värdet på vissa av sina tillgångar. Risken finns att vissa kommuner kan ?hyfsa? sina balansräkningar på ett sätt som trots stora driftsunderskott kan skapa bilden av att ekonomin förbättrats. Motionärerna hävdar att det är först när en tillgång realiserats som skillnaden mot bokfört värde skall påverka balansräkningen och förändringen av eget kapital (yrkande 2, i denna del). Motsvarande synpunkt återfinns även i Kristdemokraternas motion Fi33 (yrkande 5).
Finansutskottets ställningstagande Finansutskottet instämmer i de av regeringen formulerade principerna för uppskrivningar. Grundinställningen är att uppskrivningar måste göras med försiktighet och aldrig får ske i strid med god redovisningssed. Det finns uppenbara risker med att göra uppskrivningar, bl.a. eftersom värdestegringar kan visa sig vara obeständiga. Utskottet delar emellertid regeringens uppfattning att det vore olyckligt om värdestegringar över huvud taget inte skulle kunna beaktas. Risken för att kommuner skall ?hyfsa? sina balansräkningar bedömer utskottet som högst begränsad, bl.a. mot bakgrund av att en orealistisk uppskrivning ådagaläggs när vinsten ska realiseras i samband med t.ex. försäljning. En ogrundad uppskrivning innebär enbart att eventuella ekonomiska problem skjuts fram i tiden. Ett sådant förfarande är varken förenligt med kommunallagens krav om god ekonomisk hushållning eller med god redovisningssed. Utskottet vill dessutom peka på att en uppskrivning enligt regeringens förslag inte kan användas av en kommun för att klara balanskravet eftersom en uppskrivning inte påverkar resultat 3. Utskottet tillstyrker 6 kap. förslag till kommunal redovisningslag och avstyrker motionerna Fi29 (m) yrkande 2 i denna del och Fi33 (kd) yrkande 5.
Redovisning av avgiftsfinansierad verksamhet
Motionen Moderaterna befarar i sin motion Fi29 att avgiftsfinansierad verksamhet kan komma att disponeras för att täcka underskott av skattefinansierad verksamhet. Detta strider mot gällande lag, men enligt regeringens förslag förefaller detta, anför motionärerna, bli fullt möjligt (yrkande 2, delvis).
Finansutskottets ställningstagande Finansutskottet vill med anledning av motion Fi29 (m) anföra följande. Enligt den s.k. självkostnadsprincipen får kommuner och landsting endast ta ut avgifter som motsvarar drifts- och kapitalkostnader. Självkostnadsprincipen gäller som huvudregel oberoende av om verksamheten bedrivs i egen kommunal regi eller genom entrepenörer. Principen har sedan länge gällt enligt rättspraxis både för enbart kommunallagsreglerad och för speciallagsreglerad verksamhet. Från 1 juli 1994 är grundprinciperna för kommunernas och landstingens rätt att ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter reglerad i kommunallagen (8 kap. 3 § a-b). Utskottet vill framhålla att förslaget till kommunal redovisningslag inte påverkar självkostnadsprincipen och därför inte heller öppnar för möjligheten att disponera överskott från avgiftsfinansierad verksamhet för att täcka underskott av skattefinansierad verksamhet. Ett sådant förfarande strider uppenbart mot gällande bestämmelser i kommunallagen. Utskottet finner mot denna bakgrund inget skäl att föreslå någon ändring av förslaget om kommunal redovisningslag. Motion Fi29 (m) yrkande 2 i denna del avstyrks.
Redovisning av löner och förmåner
Motionen Kristdemokraterna hänvisar i sin motion Fi33 till att Riksrevisionsverket i sitt remissvar har angett att förvaltningsberättelsen borde innehålla krav på uppgifter om löner och förmåner. Motionärerna instämmer i detta förslag (yrkande 6).
Finansutskottets ställningstagande De uppgifter som motionärerna önskar redovisade i förvaltningsberättelsen är redan i dag offentliga och förslaget till lag om kommunal redovisningslag lägger inga hinder i vägen för den kommun eller det landsting som så önskar att göra en sådan redovisning som motionärerna efterlyser. Enligt finansutskottets mening kan det vara lämpligt att i förvaltningsberättelsen redovisa löner och förmåner för vissa befattningshavare. Utskottet kan emellertid inte finna tillräckliga skäl att lagreglera frågan. Motion Fi33 (kd) yrkande 6 avstyrks.
Övergripande frågor
Finansieringsprincipen m.m.
Bakgrund Finansieringsprincipen, som började tillämpas 1993 när det nya generella statsbidraget infördes, innebär att staten och kommunsektorn skall göra en inbördes reglering när staten fattar beslut om ändrade regler för kommunernas och landstingens verksamheter. Principen omfattar inte de statliga beslut som inriktar sig på annat än den kommunala verksamheten, även om de får indirekta följder för kommunsektorn. Principen är inte reglerad i lag. När det nya statsbidragssystemet infördes, ansåg regeringen att det saknades skäl att i lag uttryckligen lägga fast principen (prop. 1991/92:150 s. 24-25). Principens innebörd, och riktlinjer för dess tillämpning, har formulerats genom de uttalanden som statsmakterna gjort (se bet. 1993/94:FiU2, prop. 1993/94:150, bet. 1993/94:FiU19). Regeringen träffade i mars 1996 en överenskommelse med företrädare för Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet om den kommunala ekonomin för åren 1997 och 1998 i syfte att ge kommuner och landsting stabila förutsättningar för att bedriva sin verksamhet under de närmaste åren (se prop. 1995/96:150, bet. FiU10). Överenskommelsen innebär att förbunden utfäster sig att verka för att skatterna inte höjs i kommuner och landsting under åren 1997 och 1998. De åtar sig vidare att verka för att kommuner och landsting i möjligaste mån undviker att säga upp fast anställd personal. Slutligen åtar de sig att verka för att det kommunala förnyelsearbetet drivs vidare i syfte att göra verksamheten bättre och mer kostnadseffektiv. Regeringen å sin sida åtar sig att hålla statsbidragen på en nominellt oförändrad nivå även åren 1997 och 1998 och att kommunsektorn får behålla sina skatteinkomster oavsett ekonomisk utveckling. Staten åtar sig vidare - genom finansieringsprincipen - att ekonomiskt reglera nya och ändrade regler som påverkar det kommunala skatteunderlaget och det kommunala utgiftstrycket, utöver de åtgärder som ingår i det s.k. 118-miljardersprogrammet. I överenskommelsen ingick också en avisering om ett lagstadgat balanskrav.
Motionerna Miljöpartiet anser i motion Fi32 att finansieringsprincipen måste få en starkare tillämpning nu när ett budgetbalanskrav införs. Den måste, anför de, gälla fullt ut. Detta bör riksdagen ge regeringen till känna (yrkande 2). Kristdemokraterna ställer sig i motion Fi33 bakom balanskravet men menar att en förutsättning för att kommunerna skall ha möjlighet att uppnå lagstiftarens målsättning är långsiktighet i de regelverk som kommunerna berörs av och att finansieringsprincipen och principerna för den kommunala självstyrelsen följs (yrkande 1). Vidare menar motionärerna att det finns ett behov av att klargöra hur finansieringsprincipen skall tillämpas. Ett lagstadgat balanskrav, anför de, utan en reell finansieringsprincip undergräver lagbestämmelsens trovärdighet och möjlighet till efterlevnad redan från början. De föreslår därför att regeringen skall återkomma till riksdagen med en precisering av hur finansieringsprincipen bör tillämpas (yrkande 2).
Konstitutionsutskottets yttrande Konstitutionsutskottet behandlar i sitt yttrande endast motion Fi33, yrkande 1, av här aktuella yrkanden. Konstitutionsutskottet menar att det som anförs i motionen är en viktig grund för hela den kommunala verksamheten men behöver inte göras till föremål för något särskilt uttalande i det här aktuella sammanhanget. Motionen bör avstyrkas i denna del.
Finansutskottets ställningstagande Finansutskottet delar konstitutionsutskottets uppfattning. Det är givetvis viktigt att kommuner och landsting ges bästa möjliga förutsättningar för att kunna klara balanskravet, bl.a. genom långsiktighet i aktuella regelverk och att finansieringsprincipen följs. Utskottet kan emellertid inte finna tillräckliga skäl för att i detta sammanhang göra något särskilt uttalande. Vad gäller finansieringsprincipens innebörd vill utskottet erinra om att utskottet hösten 1993 efterlyste att tolkningen och tillämpningen av densamma borde klargöras (bet. 1993/94:FiU2 s. 4). Regeringen redogjorde därefter för finansieringsprincipens tillämpning i 1994 års kompletteringsproposition (1993/94:150 avsnitt 2.5.1). Regeringen uttalade då bl.a. att principen skall tillämpas för hela kommunsektorn. Principen omfattar enbart statligt beslutade åtgärder som direkt tar sikte på den kommunala verksamheten. Som huvudregel skall gälla att principen inte omfattar frivillig verksamhet. Principen omfattar inte statliga beslut om åtgärder som inte direkt tar sikte på, men som ändå får direkta ekonomiska effekter för kommunsektorn. Effekterna av sådana åtgärder skall däremot beaktas vid den bedömning som görs av det skattefinansierade utrymmet i samband med fastställandet av statsbidragsramen. Finansutskottet ställde sig i sitt betänkande bakom regeringens förslag till riktlinjer för hur finansieringsprincipen bör tillämpas (bet. 1993/94: FiU19 s. 18), och riksdagen godkände sedermera dessa (rskr. 1993/94:442). Utskottet vill vidare understryka att när det gäller finansieringsprincipens tillämpning har regeringen i samverkan med de båda kommunförbunden en viktig roll att spela. Tillämpning och uppföljning av den ovan nämnda överenskommelsen måste i första hand åvila de parter som ingick i överenskommelsen och bör därför inte föranleda någon riksdagens åtgärd. Med det anförda avstyrker utskottet motionerna Fi32 (mp) yrkande 2 och Fi33 (kd) yrkandena 1 och 2.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Proposition 52 I proposition 52 föreslås att lagändringarna i kommunallagen och kommunalförbundslagen träder i kraft den 1 januari 1998. Den nya redovisningslagen föreslås träda i kraft samtidigt. Förslagen om att intäkterna skall överstiga kostnaderna får enligt förslaget, i likhet med förslaget om redovisning av pensionsåtaganden, emellertid börja tillämpas senare än den 1 januari 1998, dock senast av kommuner och kommunalförbund avseende räkenskapsåret 1999 och av landsting avseende räkenskapsåret 2000. Kommunalförbund som sköter landstingskommunal uppgift skall också tillämpa bestämmelserna senast avseende räkenskapsåret 2000.
Motionerna I motion Fi613 av Lars Tobisson m.fl. (m), som väcktes under den allmänna motionstiden, anför motionärerna att det är angeläget med en kommunal ekonomi i balans. Ett balanskrav bör därför inte skjutas framåt i tiden utan bör gälla fr.o.m. 1997 (yrkande 5). Ett senare ikraftträdande har tolkats som en signal till kommunerna och landstingen att de under en övergångstid skulle kunna få låna till sina löpande utgifter och till sin verksamhet. I motion Fi31 av Per Rosengren m.fl. (v) förordas i första hand att propositionens förslag om balanskrav avslås, men om detta förslag inte vinner riksdagens bifall bör balanskravet för kommuner och landsting senareläggas minst ett år (yrkande 2).
Konstitutionsutskottets yttrande Konstitutionsutskottet har i sitt yttrande behandlat motion Fi613 (m) yrkande 5 och hänvisar i det sammanhanget till att regeringen i överenskommelsen med Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet har åtagit sig att införa ett krav på budgetbalans år 1999 för kommuner respektive år 2000 för landsting. Detta finner konstitutionsutskottet vara ett rimligt hänsynstagande till kommunala intressen. Motionen bör avstyrkas i denna del. Till yttrandet har Moderata samlingspartiets företrädare fogat en avvikande mening.
Proposition 150 I vårpropositionen återkommer regeringen till frågan om tidpunkt för införande av balanskravet och föreslår en ändring av de förslag som lades fram i proposition 1996/97:52. Regeringen föreslår att balanskravet börjar tillämpas vid samma tidpunkt för kommuner och kommunalförbund som tidigare föreslagits för landsting, dvs. fr.o.m. år 2000 (avsnitt 8.6.1). Regeringen motiverar förslaget med att den bedömer att även kommunerna behöver en längre anpassningsperiod för effektiviseringar och besparingar för att kunna uppnå en ekonomi i balans.
Motionen I motion Fi59 av Lars Tobisson m.fl. (m) kritiseras uppskjutandet av ba- lanskravet. Motionärerna menar att avsikten med förslaget är tydlig: Regeringen vill att förnyelsearbetet i kommunsektorn skall avbrytas i hopp om att detta skall kunna dölja situationen på arbetsmarknaden. Detta är regeringens alternativ till att skapa förutsättningar för nya varaktiga jobb, anför motionärerna, och påpekar att uppskjutandet av balanskravet på sina håll har tolkats som att kommuner och landsting under en övergångstid skulle kunna få låna till sina löpande utgifter och till sin verksamhet (yrkande 10).
Finansutskottets ställningstagande Mot bakgrund av den ekonomiska situationen i den kommunala sektorn är det enligt utskottets mening väl motiverat att ge kommuner och landsting en anpassningsperiod innan balanskravet börjar tillämpas. Eftersom situationen är likartad i kommuner och landsting bör balanskravet införas vid samma tidpunkt för hela sektorn. Regeringen bedömer i vårpropositionen att de ekonomiska förutsättningarna är sådana att balans skall kunna uppnås i kommunernas och landstingens ekonomi senast år 2000. Såväl kommuner och kommunalförbund som landsting kommer att behöva tiden fram till år 2000 för effektiviseringar och besparingar innan balans uppnås i hela sektorn. Utskottet tillstyrker därför vårpropositionens förslag till tidpunkt för införandet av balanskravet. Förslaget i motion Fi31 (v) att skjuta fram balanskravet ett år är därigenom tillgodosett vad avser kommuner och kommunalförbund. Utskottet vill med anledning av farhågorna i motionerna Fi613 (m) och Fi59 (m) om att ett senare tillämpningsdatum kan uppfattas som ett klartecken för kommunerna att låna till sina löpande utgifter och verksamhet erinra om följande. Som utskottet anfört i det föregående, under avsnittet Gällande bestämmelser (s. 4), är möjligheten att ta upp lån för driftsändamål även med nuvarande kommunallagsregler begränsad på grund av att detta inte kan anses vara god ekonomisk hushållning. Att undergräva sin ekonomi genom en konsekvent underbalansering av budgeten kan inte anses vara förenligt med god ekonomisk hushållning. Därtill kan tilläggas att kravet i kommunallagen på god ekonomisk hushållning sträcker sig längre än det föreslagna balanskravet. För att klara kravet på god ekonomi är det normalt sett nödvändigt med ett bättre resultat än vad balanskravet erfordrar. Utskottet vill betona att kravet på god ekonomisk hushållning givetvis även gäller perioden fram till dess bestämmelsen om balanskrav börjar tillämpas. Med det anförda tillstyrker utskottet i allt väsentligt propositionerna och motion Fi31 (v) yrkande 2 och avstyrker motionerna Fi613 (m) yrkande 5 och Fi59 (m) yrkande 10. Det finns skäl att sammanföra lagförslagen i de båda propositionerna till en författning. Utskottet föreslår därför att ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna i förslaget till lag om ändring i kommunallagen och förslag till kommunal redovisningslag ändras i enlighet med vad som föreslagits i vårpropositionen. Vidare anser utskottet att övergångsbestämmelserna i lagförslaget bör ändras för att beakta förslag som regeringen lagt fram i proposition 1996/97:105 om kommunal samverkan och som konstitutionsutskottet tillstyrkt i sitt betänk- ande 1996/97:KU20. I betänkandet tillstyrker konstitutionsutskottet regeringens förslag att lagen om kommunalförbund slopas fr.o.m. den 1 januari 1998. Att kommunalförbundslagen slopas innebär att kommunalförbundens ekonomiska förvaltning fortsättningsvis helt kommer att regleras i kommunallagen. Vissa kommunalförbund ges emellertid möjlighet att tillämpa äldre bestämmelser t.o.m. den 31 december 2002. För att balanskravet skall vara tillämpligt även för dessa kommunalförbund fr.o.m. år 2000 föreslår utskottet därför att övergångsbestämmelserna i både förslaget till lag om ändring i kommunallagen och förslag till kommunal redovisningslag ändras. Det skall av dessa framgå att även kommunalförbund som tillämpar äldre bestämmelser omfattas av balanskravet.
Lagförslagen i övrigt
Finansutskottets ställningstagande Propositionernas lagförslag och de av utskottet framlagda lagförslagen har kommenterats under respektive avsnitt. Med beaktande av vad utskottet ovan anfört tillstyrker utskottet de i propositionerna framlagda lagförslagen. Dock med de ytterligare ändringar som föranleds av det av konstitutionsutskottet nyligen avgivna betänkandet om kommunala samverkansformer (bet. 1996/97:KU20). I betänkandet har konstitutionsutskottet tillstyrkt regeringens förslag (prop. 1996/97:105) om dels att lagen om kommunalförbund slopas fr.o.m. den 1 januari 1998, dels att 8 kap. 4 § kommunallagen ändras. Att kommunalförbundslagen slopas innebär att kommunalförbundens ekonomiska förvaltning fortsättningsvis helt kommer att regleras i kommunallagen. Det finns mot denna bakgrund ingen anledning att ändra i kommunalförbundslagen, varför propositionsförslagen i dessa delar avstyrks. Konstitutionsutskottet tillstyrker vidare i sitt betänkande propositions- förslaget att till 8 kap. 4 § kommunallagen införa ett stycke som innebär att den kommun som upprättar en gemensam nämnd är skyldig att upprätta en budget för denna efter samråd med de övriga samverkande kommunerna och landstingen. Regeringens lagförslag måste justeras för att beakta denna ändring av paragrafen. Finansutskottet föreslår att det i proposition 1996/97:52 föreslagna andra stycket förs in som ett tredje stycke i paragrafen.
Hemställan
Utskottet hemställer 1. beträffande ett lagreglerat balanskrav att riksdagen med bifall till proposition 1996/97:52 i denna del samt med avslag på motion 1996/97:Fi31 yrkande 1 godkänner vad utskottet anfört, res. 1 (v) 2. beträffande balanskravets närmare innebörd vad gäller realisationsvinster att riksdagen avslår motion 1996/97:Fi32 yrkande 3, res. 2 (mp) 3. beträffande laglighetsprövning av synnerliga skäl att riksdagen med anledning av proposition 1996/97:52 i denna del samt med avslag på motionerna 1996/97:Fi29 yrkande 1, 1996/97: Fi34 yrkande 1 samt 1996/97:Fi33 yrkande 3
dels antar följande av utskottet framlagt förslag till ändring av 10 kap. 8 § kommunallagen (1991:900):
-------------------------------------------------------- |Nuvarande lydelse |Utskottets förslag | -------------------------------------------------------- | 10 kap. | -------------------------------------------------------- | 8 § | -------------------------------------------------------- |Ett överklagat beslut skall upphävas, om | | 1. det inte har tillkommit i laga ordning, | | 2. beslutet hänför sig till något som inte är en| |angelägenhet för kommunen eller landstinget, | | 3. det organ som har fattat beslutet har överskridit| |sina befogenheter, eller | | 4. beslutet strider mot lag eller annan författning. | -------------------------------------------------------- | | Första stycket punkterna| | |3 och 4 gäller inte beslut| | |enligt 8 kap. 5 § tredje| | |stycket. | -------------------------------------------------------- |Något annat beslut får inte sättas i det överklagade| |beslutets ställe. | --------------------------------------------------------
dels beslutar om sådan ändring av ingressen till det i proposition 1996/97:52 framlagda förslaget till lag om ändring i kommunallagen som föranleds därav, res. 3 (m) res. 4 (fp, kd) 4. beträffande vilka som omfattas av balanskravet att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Fi29 yrkande 2 i denna del, 1996/97:Fi32 yrkande 1 och 1996/97:Fi34 yrkande 2, res. 5 (m, fp, kd) res. 6 (v) - motiv. 5. beträffande förbud mot lånefinansiering att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Fi29 yrkande 2 i denna del och 1996/97:Fi33 yrkande 4, res. 7 (m) 6. beträffande god redovisningssed att riksdagen med bifall till proposition 1996/97:52 i denna del och med avslag på motion 1996/97:Fi32 yrkande 4 antar 1 kap. 3 § i regeringens förslag till lag om kommunal redovisning, res. 8 (mp) 7. beträffande redogörelse av synnerliga skäl att riksdagen med anledning av proposition 1996/97:52 i denna del antar 4 kap. 4 § i regeringens förslag till lag om kommunal redovisning med den ändringen att paragrafen skall erhålla följande som utskottets förslag betecknade lydelse:
------------------------------------------------------- |Regeringens förslag |Utskottets förslag | ------------------------------------------------------- | 4| |kap. | ------------------------------------------------------- | 4| |§ | -------------------------------------------------------- |Om kostnaderna för ett | Om kostnaderna för ett| |visst räkenskapsår |visst räkenskapsår| |överstiger intäkterna, |överstiger intäkterna,| |skall det i |skall det i| |förvaltningsberättelsen |förvaltningsberättelsen för| |för det året anges när och |det året anges när och på| |på vilket sätt man avser |vilket sätt man avser att| |att göra den i 8 kap. 5 § |göra den i 8 kap. 5 §| |kommunallagen (1991:900) |kommunallagen (1991:900)| |föreskrivna regleringen av |föreskrivna regleringen av| |det negativa resultatet. |det negativa resultatet. Om| |Om fullmäktige har |fullmäktige har beslutat| |beslutat att en sådan |att en sådan reglering inte| |reglering inte skall ske, |skall ske, skall upplysning| |skall upplysning lämnas om |lämnas om detta. Därvid| |detta. |skall skälen till beslutet| | |anges. | ------------------------------------------------------- |Upplysning skall också lämnas om hur tidigare| |räkenskapsårs negativa resultat har reglerats. | -------------------------------------------------------
8. beträffande redovisning av avskrivningar i resultaträkningen att riksdagen med bifall till proposition 1996/97:52 i denna del och med avslag på motion 1996/97:Fi32 yrkande 5 antar 5 kap. 1 § i regeringens förslag till lag om kommunal redovisning, res. 9 (mp) 9. beträffande redovisningen av kommunala avtalspensioner att riksdagen med bifall till proposition 1996/97:52 i denna del och med avslag på motionerna 1996/97:Fi29 yrkande 3, 1996/97:Fi30, 1996/97:Fi31 yrkande 3, 1996/97:Fi32 yrkande 6 samt 1996/97:Fi33 yrkande 7 antar 5 kap. 4 § i regeringens förslag till lag om kommunal redovisning, res. 10 (mp) res. 11 (m, fp, kd) - motiv. 10. beträffande värdering av tillgångar att riksdagen med bifall till proposition 1996/97:52 i denna del och med avslag på motionerna 1996/97:Fi29 yrkande 2 i denna del och 1996/97:Fi33 yrkande 5 antar 6 kap. i regeringens förslag till lag omkommunal redovisning, res. 12 (m, kd) 11. beträffande redovisning av avgiftsfinansierad verksamhet att riksdagen avslår motion 1996/97:Fi29 yrkande 2 i denna del, res. 13 (m) 12. beträffande redovisning av löner och förmåner att riksdagen avslår motion 1996/97:Fi33 yrkande 6, res. 14 (kd) 13. beträffande finansieringsprincipen m.m. att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Fi32 yrkande 2 och 1996/97:Fi33 yrkandena 1 och 2, res. 15 (mp, kd) 14. beträffande ikraftträdande- och övergångsbestämmelser att riksdagen med anledning av proposition 1996/97:52 i denna del, proposition 1996/97:150 i denna del och motion 1996/97:Fi31 yrkande 2 samt med avslag på motionerna 1996/97:Fi613 yrkande 5 och 1996/97:Fi59 yrkande 10
dels antar ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna i regeringens förslag till lag om kommunal redovisning med den ändringen att a) punkt 1 skall erhålla följande som utskottets förslag betecknade lydelse:
-------------------------------------------------------- |Regeringens förslag |Utskottets förslag | -------------------------------------------------------- |1. Denna lag träder i || 1. Denna lag träder i| |kraft den 1 januari 1998. ||kraft den 1 januari 1998.| | ||Lagen skall, trots vad som| | ||föreskrivs i| | ||övergångsbestämmelserna | | ||till lagen (1997:000) om| | ||ändring i kommunallagen| | ||(1991:900), tillämpas även| | ||i fråga om kommunalförbund| | ||som bildats före den 1| | ||januari 1998. | --------------------------------------------------------
b) punkterna 3 och 4 skall erhålla följande som utskottets förslag betecknade lydelse:
--------------------------------------------------------- |Lydelse enl. prop. |Utskottets förslag[1]1 | |1996/97:52 | | --------------------------------------------------------- | | | | 3. Bestämmelsen i 4 kap. | 3. Bestämmelsen i 4 kap.| |4 § tillämpas första gången |4 § tillämpas första gången| |av kommuner och |avseende räkenskapsåret| |kommunalförbund avseende |2000. | |räkenskapsåret 1999 och av | | |landsting avseende | | |räkenskapsåret 2000. | | |Kommunalförbund som sköter | | |landstingskommunal uppgift | | |skall dock också tillämpa | | |bestämmelsen första gången | | |avseende räkenskapsåret | | |2000. | | --------------------------------------------------------- |4. Vad som föreskrivs i | | |- 5 kap. 1 § såvitt avser | 4. Vad som föreskrivs i | |pen-sionsförpliktelser som |- 5 kap. 1 § såvitt avser| |upptagits bland posten |pen-sionsförpliktelser som| |Verksamhetens kost-nader |upptagits bland posten| |och posten Finansiella |Verksamhetens kost-nader| |kostnader, |och posten Finansiella| |- 5 kap. 2 § såvitt avser |kostnader, | |pen-sionsförpliktelser som |- 5 kap. 2 § såvitt avser| |upptagits i posten |pen-sionsförpliktelser som| |Avsättningar, posten |upptagits i posten| |Skulder eller bland |Avsättningar, posten| |ansvarsförbindelser under |Skulder eller bland| |rubriken, |ansvarsförbindelser under| |Pensionförpliktelser som |rubriken, | |inte tagits upp bland |Pensionförpliktelser som| |skulderna eller |inte tagits upp bland| |avsättningarna och Övriga |skulderna eller| |ansvarsförpliktelser, samt |avsättningarna och Övriga| |- 5 kap. 4 § första |ansvarsförpliktelser, samt| |meningen får börja |- 5 kap. 4 § första| |tillämpas senare än den 1 |meningen får börja| |januari 1998, dock senast |tillämpas senare än den 1| |av kommuner och |januari 1998, dock senast| |kommunalförbund avseende |avseende räkenskapsåret| |räkenskapsåret 1999 och av |2000. | |landsting avseende | | |räkenskapsåret 2000. | | |Kommunalförbund som sköter | | |landstingskommunal uppgift | | |skall dock också tillämpa | | |bestämmelserna senast | | |avseende räkenskapsåret | | |2000. | | --------------------------------------------------------- dels antar ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna i regeringens förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) med den ändringen att a) punkt 2 skall erhålla följande som utskottets förslag betecknade lydelse:
------------------------------------------------------
**FOOTNOTES**
[1]:1 Lydelse enligt proposition 1996/97:150, lagförslag 3.31. ------------------------------------------------------ |Lydelse enl. prop. |Utskottets förslag[2]2 | |1996/97:52 | | ------------------------------------------------------ |2. De nya föreskrifterna |2. De nya föreskrifterna| |i 8 kap. 4 och 5 §§ skall |i 8 kap. 4 och 5 §§ skall| |tilllämpas första gången |tillämpas första gången| |såvitt avser kommuner |avseende räkenskapsåret| |avseende räkenskapsåret |2000. | |1999 och såvitt avser | | |landsting avseende | | |räkenskapsåret 2000. | | ------------------------------------------------------
b) en ny punkt införs med följande lydelse:
3. De nya föreskrifterna i 8 kap. 4 och 5 §§ skall, trots vad som föreskrivs i övergångsbestämmelserna till lagen (1997:000) om ändring i kommunallagen (1991:900), tillämpas även i fråga om kommunalförbund som bildats före den 1 januari 1998. res. 16 (m) res. 17 (fp) - motiv. 15. beträffande lagförslagen i övrigt att riksdagen
dels, i den mån de inte omfattas av vad utskottet hemställt ovan under momenten 1, 3, 6-10 och 14, antar de i proposition 1996/97:52 framlagda förslagen till a) lag om kommunal redovisning, b) lag om ändring i kommunallagen (1991:900) med den ändringen att 8 kap. 4 § skall erhålla följande som utskottets förslag betecknade lydelse:
------------------------------------------------------- |Lydelse enl. bet. |Utskottets förslag[3]3 | | | | |1996/97:KU20 | | ------------------------------------------------------- | 8 kap. | ------------------------------------------------------- | 4 § | ------------------------------------------------------- |Kommuner och landsting skall varje år upprätta en| |budget för nästa kalenderår (budgetår). | | Budgeten för en gemensam nämnd upprättas av den| |kommun eller det landsting som har tillsatt nämnden.| |Budgeten skall upprättas efter samråd med de övriga| |samverkande kommunerna och landstingen. | ------------------------------------------------------- | | Budgeten skall upprättas| | |så att intäkterna| | |överstiger kostnaderna. | -------------------------------------------------------
dels avslår det i proposition 1996/97:52 framlagda förslaget till lag om ändring i kommunalförbundslagen (1991:900) och det i proposition 1996/97:150 framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1997:000) om ändring i kommunalförbundslagen (1985:894).
Stockholm den 20 maj 1997
På finansutskottets vägnar
Jan Bergqvist
I beslutet har deltagit: Jan Bergqvist (s), Per-Ola Eriksson (c), Sören Lekberg (s), Lisbet Calner (s), Bo Nilsson (s), Arne Kjörnsberg (s), Sonia Karlsson (s), Lennart Hedquist (m), Anne Wibble (fp), Susanne Eberstein (s), Johan Lönnroth (v), Kristina Nordström (s), Fredrik Reinfeldt (m), Roy Ottosson (mp), Mats Odell (kd), Per Bill (m) och Bo Lundgren (m).
**FOOTNOTES**
[2]:1 Lydelse enligt proposition 1996/97:150, lagförslag 3.31. 2 Lydelse enligt proposition 1996/97:150, lagförslag 3.32.
[3]:3 Utskottets förslag till tredje stycke är likalydande med andra stycket i förslag till lag om ändring i kommunallagen i proposition 1996/97:52.
Reservationer
1. Ett lagreglerat balanskrav (mom. 1) Johan Lönnroth (v) anser dels att den del av utskottets yttrande på s. 7 som börjar med ?Finansutskottet delar? och slutar med ?balanskravets utformning? bort ha följande lydelse: Med ett lagstiftat balanskrav, som innebär att intäkterna måste överstiga kostnaderna varje år, inskränks enligt finansutskottets uppfattning den kommunala självstyrelsen. Tillsammans med den tidigare införda lagen (1996:1061) om minskning i särskilda fall av det generella statsbidraget till kommuner och landsting åren 1997 och 1998 är balanskravet ett uttryck för misstro mot kommunpolitikerna. Utan möjlighet att öka sina inkomster återstår endast utgiftsminskningar för att kommunerna skall uppnå det balans- krav som nu föreslås. Finansutskottet anser att en sund ekonomi i den kommunala sektorn är mycket viktig. Det är emellertid inte rimligt att beskära kommunernas möjligheter att själva välja väg för att nå detta på det sätt som föreslås i propositionen. Statsmakterna måste visa att det finns ett förtroende för kommunpolitikerna att besluta om ekonomin efter de lokala förhållandena. Det är viktigt att kommunerna, enskilt eller i samverkan, ges möjlighet att styra sin ekonomi efter det konjunkturläge som råder. På så sätt kan onödig uppsägning av personal undvikas. Ett lagstadgat balanskrav kan vara till mer skada än nytta. Finansutskottet kan mot denna bakgrund instämma i de överväganden som finns i motion Fi31 (v) yrkande 1 och föreslår därför att riksdagen avslår regeringens förslag om att införa ett balanskrav, dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse: 1. beträffande ett lagreglerat balanskrav att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Fi31 yrkande 1 avslår propositionens förslag om att i 8 kap. 4 och 5 §§ kommunallagen införa ett balanskrav,
2. Balanskravets närmare innebörd vad gäller realisationsvinster (mom. 2) Roy Ottosson (mp) anser dels att den del av utskottets yttrande på s. 8 som börjar med ?Redan i kravet? och slutar med ?(mp) yrkande 3? bort ha följande lydelse: Däremot finner utskottet att det finns anledning att, såsom föreslås i motionen, se över lagstiftningen för att även fullt ut skapa likformighet i behandlingen av realisationsvinster och realisationsförluster. Enligt propositionsförslaget kan realisationsvinster endast inräknas under vissa bestämda förutsättningar. Översynen bör ske skyndsamt så att riksdagen kan besluta om erforderliga ändringar innan lagen träder i kraft den 1 januari 1998. Detta bör riksdagen med anledning av motion Fi32 (mp) yrkande 3 som sin mening ge regeringen till känna. dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse: 2. beträffande balanskravets närmare innebörd vad gäller realisationsvinsten att riksdagen med anledning av motion 1996/97:Fi32 yrkande 3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
3. Laglighetsprövning av synnerliga skäl (mom. 3) Lennart Hedquist, Fredrik Reinfeldt, Per Bill och Bo Lundgren (alla m) anser dels att den del av utskottets yttrande på s. 10 som börjar med ?Finansutskottet delar? och slutar med ?tredje stycket? bort ha följande lydelse: Finansutskottet kan konstatera att regeringen i april 1995 aviserade en översyn av kommunallagen ?i syfte att skapa bättre förutsättningar för ekonomisk hushållning. Regeringen avser att återinföra ett krav på balanserad budget samt ett förbud mot lånefinansiering av annat än investeringar? (prop. 1994/95:150 s. 43). Det förslag till balanskrav som regeringen presenterat i propositionen motsvarar emellertid inte detta syfte. Balanskravet i förevarande proposition är inte ett krav utan endast en stark rekommendation till kommuner och landsting att arbeta med sikte på ekonomisk balans. Det är tveksamt om propositionsförslaget över huvud taget innebär någon ändring i förhållande till rådande bestämmelser enligt kommunallagen. Kommuner och landsting får nämligen enligt förslaget själva rätten att avgöra om en reglering av ett negativt resultat skall ske. Synnerliga skäl exemplifieras visserligen i propositionen, men därutöver överlåts åt kommunerna att själva bestämma när sådana skäl skall anses föreligga. Ett sådant kommunalt beslut skall dessutom vara utan besvärsrätt för kommunmedlemmarna. Genom en sådan konstruktion av balanskravet lämnas öppet för en kommun som arbetar med stora underskott att med hänvisning till t.ex. svårigheten att åstadkomma balans utan men för den kommunala verksamheten kringgå kravet. Eftersom propositionsförslaget medger uppskrivning av finansiella tillgångar kan dessutom en kommun med hänvisning till ökat eget kapital åberopa detta förhållande som synnerligt skäl. Enligt finansutskottet bör regeringen utarbeta ett nytt förslag till lagreglerat strikt balanskrav. Förslag till sådant skall föreläggas riksdagen i så god tid att det kan träda i kraft den 1 januari 1998. Vad finansutskottet här anfört bör riksdagen med anledning av motionerna Fi29 (m) yrkande 1 och Fi33 (kd) yrkande 3 och med avslag på motion Fi34 (fp) yrkande 1 som sin mening ge regeringen till känna. I avvaktan på ny proposition bör riksdagen anta regeringens förslag till ändring i kommunallagen. dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse: 3. beträffande laglighetsprövning av synnerliga skäl att riksdagen med anledning av motionerna 1996/97:Fi29 yrkande 1 och 1996/97:Fi33 yrkande 3 och med avslag på motion 1996/97:Fi34 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
4. Laglighetsprövning av synnerliga skäl (mom. 3) Anne Wibble (fp) och Mats Odell (kd) anser dels att den del av utskottets yttrande på s. 10 som börjar med ?Finansutskottet delar? och slutar med ?tredje stycket? bort ha följande lydelse: Finansutskottet finner, i likhet med vad som ges uttryck för i motionerna Fi34 (fp) och Fi33 (kd), att den oklarhet som råder om hur synnerliga skäl kan komma att tolkas är olycklig. Regeringen bör därför återkomma till riksdagen med förslag till preciseringar av vilka omständigheter som skall kunna åberopas av kommuner och landsting för att det skall vara fråga om synnerliga skäl. Vad utskottet här anfört bör riksdagen med anledning av motionerna Fi34 (fp) yrkande 1 och Fi33 (kd) yrkande 3 och med avslag på motion Fi29 (m) yrkande 1 som sin mening ge regeringen till känna. Utskottet föreslår vidare, i enlighet med vad konstitutionsutskottet förordat, att i 10 kap. 8 § kommunallagen som ett andra stycke införs meningen Första stycket punkterna 3 och 4 gäller inte beslut enligt 8 kap. 5 § tredje stycket. dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse: 3. beträffande laglighetsprövning av synnerliga skäl att riksdagen med anledning av motionerna 1996/97:Fi33 yrkande 3 och 1996/97:Fi34 yrkande 1 och med avslag på motion 1996/97: Fi29 yrkande 1 dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, dels antar följande av utskottet framlagt förslag till ändring av 10 kap. 8 § kommunallagen (1991:900)
------------------------------------------------------- |Nuvarande lydelse |Föreslagen lydelse | -------------------------------------------------------- | 10 kap. | -------------------------------------------------------- | 8 § | -------------------------------------------------------- |Ett överklagat beslut skall upphävas, om | | 1. det inte har tillkommit i laga ordning, | | 2. beslutet hänför sig till något som inte är en| |angelägenhet för kommunen eller landstinget, | | 3. det organ som har fattat beslutet har överskridit| |sina befogenheter, eller | | 4. beslutet strider mot lag eller annan författning. | ------------------------------------------------------- | |Första stycket punkterna 3| | |och 4 gäller inte beslut| | |enligt 8 kap. 5 § tredje| | |stycket. | -------------------------------------------------------- |Något annat beslut får inte sättas i det överklagade| |beslutets ställe. | -------------------------------------------------------- dels beslutar om sådan ändring av ingressen till det i proposition 1996/97:52 framlagda förslaget till lag om ändring i kommunallagen som föranleds därav,
5. Vilka som omfattas av balanskravet (mom. 4) Lennart Hedquist (m), Anne Wibble (fp), Fredrik Reinfeldt (m), Mats Odell (kd), Per Bill (m) och Bo Lundgren (m) anser dels att den del av utskottets yttrande på s. 11 som börjar med ?Finansutskottet instämmer? och slutar med ?(fp) yrkande 2? bort ha följande lydelse: Finansutskottet anser att det är otillfredsställande att regeringen inte har löst frågan om de kommunala företagens ställning i den kommunala redovisningen. Att frågan fortfarande är olöst visar, som påpekas i såväl motion Fi29 (m) som motion Fi34 (fp), att kommunal verksamhet som grundregel inte skall bedrivas i bolagsform. Finansutskottet kan vidare instämma i motionärernas krav på att de kommunala bolagens resultat och balans öppet redovisas tillsammans med kommunens redovisning. Utskottet förutsätter att den utredning som regeringen nu aviserar skall säkerställa att medborgarna på ett enkelt sätt skall kunna ta del av det samlade resultatet av sin kommuns hela verksamhet. I avvaktan på att de kommunala bolagen successivt kan avvecklas bör utredaren få i uppdrag att skyndsamt lägga förslag på hur en samlad redovisning av hela kommunens ekonomi, i vilken ingår en total redovisning av kommunala bolag inklusive koncernbildningar, kan genomföras. Motion Fi32 (mp) avstyrks. Vad utskottet här anfört bör riksdagen med bifall till motionerna Fi29 (m) yrkande 2 i denna del och Fi34 (fp) yrkande 2 som sin mening ge regeringen till känna. dels att utskottets hemställan under 4 bort ha följande lydelse: 4. beträffande vilka som omfattas av balanskravet att riksdagen med anledning av motionerna 1996/97:29 yrkande 2 i denna del och 1996/97:Fi34 yrkande 2 och med avslag på motion 1996/97:Fi32 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
6. Vilka som omfattas av balanskravet (mom. 4, motiveringen) Johan Lönnroth (v) anser att den del av utskottets yttrande på s. 11 som börjar med ?Vad beträffar? och slutar med ?yrkande 1 avstyrks? bort ha följande lydelse: Vad beträffar förslaget i motion Fi32 (mp) om att riksdagen hos regeringen skall begära förslag till lagstiftning med innebörden att hela den offentliga sektorn skall omfattas av ett balanskrav vill utskottet anföra följande. Om förslaget genomförs skulle det innebära ett direkt förbud mot en aktiv finanspolitik, ett förbud som skulle begränsa handlingsutrymmet för en sysselsättningspolitik än mer än den som vi redan påtvingas av EU och EMU- processen.
7. Förbud mot lånefinansiering (mom. 5) Lennart Hedquist, Fredrik Reinfeldt, Per Bill och Bo Lundgren (alla m) anser dels att den del av utskottets yttrande på s. 12 som börjar med ?Finansutskottet delar? och slutar med ?yrkande 4 avstyrks? bort ha följande lydelse: Finansutskottet vill erinra om att när regeringen våren 1995 aviserade att den avsåg att införa ett balanskrav, så nämndes uttryckligen att den också skulle föreslå ett förbud mot att ta lån för driftsändamål. Något sådant uttryckligt låneförbud återfinns emellertid inte i förevarande proposition. I propositionen hävdas att ett låneförbud följer indirekt av balanskravet. I praktiken kommer det emellertid att bli möjligt för enskilda kommuner och landsting att fortsätta låna till driften om man med hänvisning till synnerliga skäl undviker att reglera eventuellt underskott på resultaträkningen, vilket påpekas i motionerna Fi29 (m) och Fi33 (kd). Finansutskottet anser mot denna bakgrund att riksdagen bör uppdra åt regeringen att återkomma till riksdagen med lagförslag om ett låneförbud för annat än investeringar. Detta bör riksdagen med bifall till motionerna Fi29 (m) yrkande 2 i denna del och Fi33 (kd) yrkande 4 som sin mening ge regeringen till känna. dels att utskottets hemställan under 5 bort ha följande lydelse: 5. beträffande förbud mot lånefinansiering att riksdagen med bifall till motionerna 1996/97:Fi29 yrkande 2 i denna del och 1996/97:Fi33 yrkande 4 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
8. God redovisningssed (mom. 6) Roy Ottosson (mp) anser dels att den del av utskottets yttrande på s. 14 som börjar med ?Det ligger? och slutar med ?kommunal redovisning? bort ha följande lydelse: I förslaget till redovisningslag hänvisas till god redovisningssed, vilket i och för sig är bra. Som påpekas i motion Fi32 (mp) vore det emellertid bättre om god redovisningssed preciseras i lagstiftningen eller specialmotiveringen. De specificeringar som nu görs är ytterst sparsamma och det är otillfredsställande. Regeringen bör därför återkomma till riksdagen med förslag om preciseringar av god redovisningssed. I det sammanhanget bör regeringen uppmärksamma de frågor som tas upp i de motioner som behandlas i betänkandet vad gäller bl.a. värdering av tillgångar, redovisning av avgiftsfinansierad verksamhet, redovisning av löner och förmåner och redovisning av avskrivningar. Vad utskottet här anfört bör riksdagen med bifall till motion Fi32 (mp) yrkande 4 som sin mening ge regeringen till känna. dels att utskottets hemställan under 6 bort ha följande lydelse: 6. beträffande god redovisningssed att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Fi32 yrkande 4 och med anledning av proposition 1996/97:52 i denna del dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, dels antar 1 kap. 3 § i regeringens förslag till lag om kommunal redovisning,
9. Redovisning av avskrivningar i resultaträkningen (mom. 8) Roy Ottosson (mp) anser dels att den del av utskottets yttrande på s. 16 som börjar med ?Avskrivningstider m.m.? och slutar med ?yrkande 5? bort ha följande lydelse: I motion Fi32 (mp) tas problemet med att vissa kommuner inte tillämpat sunda avskrivningsprinciper upp. Syftet har varit att de närmaste åren uppvisa bättre resultat. Detta medför emellertid i praktiken ökade neddragningar i framtiden. Ett sådant förfarande är naturligtvis inte förenligt med god redovisningssed, men det behöver klarläggas i anslutning till den nu aktuella lagstiftningen. I motionen efterlyses även en klarare redovisning av avskrivningarna. Finansutskottet instämmer i de i motionen framförda förslagen och anser att regeringen bör återkomma i höst med lagförslag med denna innebörd. I avvaktan på regeringens förslag bör propositionsförslaget antas. Riksdagen bör med anledning av motion Fi32 (mp) yrkande 5 som sin mening ge regeringen till känna vad utskottet anfört. dels att utskottets hemställan under 8 bort ha följande lydelse: 8. beträffande redovisning av avskrivningar i resultaträkningen att riksdagen med anledning av proposition 1996/97:52 i denna del och motion 1996/97:Fi32 yrkande 5 dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, dels antar 5 kap. 1 § i regeringens förslag till lag om kommunal redovisning,
10. Redovisningen av kommunala avtalspensioner (mom. 9) Roy Ottosson (mp) anser dels att den del av utskottets yttrande på s. 18 som börjar med ?Utskottet instämmer? och slutar med ?Motionen avstyrks? bort ha följande lydelse: Utskottet instämmer i denna bedömning och vill vidare erinra om ytterligare en möjlighet för kommuner och landsting att komplettera redovisningen enligt den blandade modellen. Förslaget till redovisningslag lägger inga hinder för kommuner och landsting att i en not under linjen redovisa sina pensionsåtaganden enligt nuvarande redovisningspraxis. Enligt utskottet är det värdefullt med en sådan fortlöpande redovisning av det totala pensionsåtagandet. Att lämna en särskild specifikation av detta slag i en not kan även vara befogat för att förklara storleken av det egna kapitalet i förhållande till det totala pensionsåtagandet. Det finns således ett visst - - - (=Utskottet) - - - förslaget till kommunal redovisningslag. Utskottet kan vidare instämma i vad som i motion Fi32 (mp) (yrkande 6) anförs om att avsatta pensionsmedel inte får bli föremål för återlån, vilket redan har skett i vissa kommuner. Det råder oklarhet om förslaget till kommunal redovisningslag sätter stopp för detta. Riksdagen bör därför med anledning av motionen uppdra åt regeringen att noga följa utvecklingen och återkomma till riksdagen om så visar sin nödvändigt. dels att utskottets hemställan under 9 bort ha följande lydelse: 9. beträffande redovisningen av kommunala avtalspensioner att riksdagen med bifall till proposition 1996/97:52 i denna del, med anledning av motion 1996/97:Fi32 yrkande 6 och med avslag på motionerna 1996/97:Fi29 yrkande 3, 1996/97:Fi30, 1996/97:Fi31 yrkande 3 samt 1996/97:Fi33 yrkande 7 dels antar 5 kap. 4 § i regeringens förslag till lag om kommunal redovisning dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
11. Redovisningen av kommunala avtalspensioner (mom. 9, motiveringen) Lennart Hedquist (m), Anne Wibble (fp), Fredrik Reinfeldt (m), Mats Odell (kd), Per Bill (m) och Bo Lundgren (m) anser att den del av utskottets yttrande på s. 18 som börjar med ?Utskottet instämmer? och slutar med ?egna kapitalet? bort ha följande lydelse: Utskottet instämmer i denna bedömning och vill vidare erinra om ytterligare en möjlighet för kommuner och landsting att komplettera redovisningen enligt den blandade modellen. Förslaget till redovisningslag lägger inga hinder för kommuner och landsting, att i en not under linjen redovisa sina pensionsåtaganden enligt nuvarande redovisningspraxis. Enligt utskottet är det värdefullt med en sådan fortlöpande redovisning av det totala pensionsåtagandet. Att lämna en särskild specifikation av detta slag i en not kan även vara befogat för att förklara storleken av det egna kapitalet i förhållande till det totala pensionsåtagandet. 12. Värdering av tillgångar (mom. 10) Lennart Hedquist (m), Fredrik Reinfeldt (m), Mats Odell (kd), Per Bill (m) och Bo Lundgren (m) anser dels att den del av utskottets yttrande på s. 19 som börjar med ?Finansutskottet instämmer? och slutar med ?yrkande 5? bort ha följande lydelse: I propositionen anförs att principerna för värdering av tillgångar i huvudsak bör överensstämma med de principer som gäller inom den privata sektorn i enlighet med vad som regleras i årsredovisningslagen. Finansutskottet anser att detta är en bra princip och kan därför inte finna skäl att frångå denna, vilket föreslås i propositionen. Utskottet vill erinra om att propositionen i denna del avviker från arbetsgruppens förslag. Enligt arbetsgruppens förslag borde uppskrivningar inte tillåtas. Utskottet delar den uppfattningen. Riksdagen bör därför med anledning av motionerna Fi29 (m) yrkande 2 i denna del och Fi33 (kd) yrkande 5 anta regeringens förslag till 6 kap. kommunal redovisningslag med den ändringen att 6 § utgår. 7-12 §§ i 6 kap. föreslås omnumreras. dels att utskottets hemställan under 10 bort ha följande lydelse: 10. beträffande värdering av tillgångar att riksdagen med anledning av proposition 1996/97:52 i denna del och motionerna 1996/97:Fi29 yrkande 2 i denna del och 1996/97:Fi33 yrkande 5 antar regeringens förslag till 6 kap. lag om kommunal redovisning med den ändringen att 6 § utgår och att 7-12 §§ omnumreras,
13. Redovisning av avgiftsfinansierad verksamhet (mom. 11) Lennart Hedquist, Fredrik Reinfeldt, Per Bill och Bo Lundgren (alla m) anser dels att den del av utskottets yttrande på s. 20 som börjar med ?Finansutskottet vill? och slutar med ?del avstyrks? bort ha följande lydelse: Som påpekas i motion Fi29 (m) är det inte möjligt för kommunerna att disponera avgifter som tagits in för t.ex. va-verksamhet för andra ändamål. Ett sådant förfarande strider mot gällande lag, men det finns inte något motsvarande uttryckligt förbud mot detta i propositionens förslag till redovisningslag. Finansutskottet anser att redovisningslagen bör vara så formulerad att överskott från avgiftsfinansierad verksamhet som ej kan disponeras för den skattefinansierade verksamheten inte skall ingå i avräkningen mot balanskravet. Utskottet anser att riksdagen med anledning av motion Fi29 (m) yrkande 2 i denna del som sin mening bör ge regeringen till känna vad utskottet anfört. dels att utskottets hemställan under 11 bort ha följande lydelse: 11. beträffande redovisning av avgiftsfinansierad verksamhet att riksdagen med anledning av motion 1996/97:Fi29 yrkande 2 i denna del som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
14. Redovisning av löner och förmåner (mom. 12) Mats Odell (kd) anser dels att den del av utskottets yttrande på s. 20 som börjar med ?De uppgifter? och slutar med ?yrkande 6 avstyrks? bort ha följande lydelse: Förslaget i motion Fi33 (kd) att ställa krav på att i förvaltningsberättelsen ange uppgifter om löner och förmåner för nyckelpersoner bör ses mot bakgrund av att höga löner och personalförmåner den senaste tiden har uppmärksammats som ett stort problem i många kommuner. Att formulera ett krav om sådan redovisning kan vara ett verkningsfullt sätt att minska förekomsten av orimliga lönevillkor. Finansutskottet kan mot denna bakgrund tillstyrka motionens förslag och föreslår att riksdagen med anledning av motionen ger regeringen i uppdrag att till hösten återkomma med ett förslag om sådan lagstiftning. dels att utskottets hemställan under 12 bort ha följande lydelse: 12. beträffande redovisning av löner och förmåner att riksdagen med anledning av motion 1996/97:Fi33 yrkande 6 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
15. Finansieringsprincipen m.m. (mom. 13) Roy Ottosson (mp) och Mats Odell (kd) anser dels att den del av utskottets yttrande på s. 22 som börjar med ?Finansutskottet delar? och slutar med ?1 och 2? bort ha följande lydelse: Finansutskottet instämmer i den beskrivning som ges i motionerna Fi32 (mp) och Fi33 (kd) om att regeringen med ena handen tar resurser från kommunerna medan den med den andra kräver att de kommunala ekonomierna skall bära sina kostnader. En förutsättning för att kommunerna skall ha möjlighet att uppnå lagstiftarens målsättning är långsiktighet i de regelverk som kommunerna berörs av och att finansieringsprincipen följs. Finansieringsprincipen måste gälla fullt ut när ett balanskrav nu införs. När staten vidtar åtgärder som medför ökade kostnader eller minskade inkomster i kommuner och landsting skall staten samtidigt kompensera kommunsektorn för detta. I praktiken har finansieringsprincipen inte fungerat på avsett sätt. Så har inte varit fallet när statsbidragen till kommunsektorn frystes nominellt, inte heller när egenavgifterna infördes och stegvis höjdes, ej heller då staten sänkte ersättningarna i socialförsäkringarna och a-kassa även för låginkomsttagare, vilket medfört ökade kostnader för socialbidrag i kommunerna. Utskottet kan även instämma i motionärernas förslag om att det föreligger ett behov av att klargöra hur finansieringsprincipen skall tillämpas. Ett lagstadgat balanskrav utan en reell finansieringsprincip undergräver lagbestämmelsens trovärdighet och möjlighet till efterlevnad. Finansutskottet anser att riksdagen med anledning av här aktuella motioner som sin mening bör ge regeringen till känna vad utskottet anfört och att riksdagen hos regeringen begär precisering av finansieringsprincipens tillämpning. dels att utskottets hemställan under 13 bort ha följande lydelse: 13. beträffande finansieringsprincipen m.m. att riksdagen med anledning av motionerna 1996/97:Fi32 yrkande 2 och 1996/97:Fi33 yrkandena 1 och 2 dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om kommunernas och landstingens möjlighet att nå balanskraven, dels hos regeringen begär precisering av finansieringsprincipens tillämpning,
16. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser (mom. 14) Lennart Hedquist, Fredrik Reinfeldt, Per Bill och Bo Lundgren (alla m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 24 börjar med ?Mot bakgrund? och på s. 25 slutar med ?av balanskravet? bort ha följande lydelse: Finansutskottet befarar, i likhet med vad som anförts i motionerna Fi59 (m) och Fi613 (m), att om balanskravet skjuts framåt, kommer detta att kunna uppfattas som ett rättfärdigande av att det under den övergångstid det gäller skulle vara möjligt att låna till löpande utgifter och verksamhet. Utskottet är även oroligt för att det nödvändiga förnyelsearbetet i kommunsektorn inte kommer att komma till stånd. Kommunsektorn får inte användas för att dölja situationen på arbetsmarknaden. Det är mot denna bakgrund nödvändigt att införa balanskravet redan från den 1 januari 1998. Utskottet föreslår därför att ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna ändras i både förslag till lag om ändring i kommunallagen och förslag till kommunal redovisningslag. Motion Fi31 (v) yrkande 2 avstyrks. Utskottet föreslår även vissa tekniska justeringar. Övergångsbestämmelserna i lagförslaget bör ändras för att beakta förslag som regeringen lagt i proposition 1996/97:105 om kommunal samverkan och som konstitutionsutskottet tillstyrkt i sitt betänkande 1996/97:KU20. I betänkandet tillstyrker konstitutionsutskottet regeringens förslag att lagen om kommunalförbund slopas fr.o.m. den 1 januari 1998. Att kommunalförbundslagen slopas innebär att kommunalförbundens ekonomiska förvaltning fortsättningsvis helt kommer att regleras i kommunallagen. Vissa kommunalförbund ges emellertid möjlighet att tillämpa äldre bestämmelser t.o.m. den 31 december 2002. För att balanskravet skall vara tillämpligt även för dessa kommunalförbund fr.o.m. år 1998 föreslår utskottet därför att övergångsbestämmelserna i både förslaget till lag om ändring i kommunallagen och förslag till kommunal redovisningslag ändras. Det skall av dessa framgå att även kommunalförbund som tillämpar äldre bestämmelser omfattas av balanskravet. dels att utskottets hemställan under 14 bort ha följande lydelse: 14. beträffande ikraftträdande- och övergångsbestämmelser att riksdagen med anledning av proposition 1996/97:52 i denna del och motionerna 1996/97:Fi59 yrkande 10 och 1996/97:Fi613 yrkande 5 samt med avslag på motion 1996/97:Fi31 yrkande 2 dels antar ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna i regeringens förslag till lag om kommunal redovisning med den ändringen att a) punkt 1 skall erhålla följande som utskottets förslag betecknade lydelse:
------------------------------------------------------- |Regeringens förslag |Utskottets förslag | ------------------------------------------------------- |1. Denna lag träder i | | |kraft den 1 januari 1998. | 1. Denna lag träder i| | |kraft den 1 januari 1998.| | |Lagen skall, trots vad som| | |föreskrivs i| | |övergångsbestämmelserna | | |till lagen (1997:000) om| | |ändring i kommunallagen| | |(1991: 900), tillämpas| | |även i fråga om| | |kommunalförbund som| | |bildats före den 1 januari| | |1998. | -------------------------------------------------------
b) punkterna 3 och 4 utgår, dels antar ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna i regeringens förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) med den ändringen att a) punkt 2 utgår, b) en ny punkt införs med följande lydelse:
2. De nya föreskrifterna i 8 kap. 4 och 5 §§ skall, trots vad som föreskrivs i övergångsbestämmelserna till lagen (1997:000) om ändring i kommunallagen (1991:900), tillämpas även i fråga om kommunalförbund som bildats före den 1 januari 1998.
17. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser (mom. 14, motiveringen) Anne Wibble (fp) anser att den del av utskottets yttrande på s. 24 som börjar med ?Mot bakgrund? och slutar med ?börjar tillämpas? bort ha följande lydelse: Finansutskottet anser att kommuner och landsting har en viktig roll i den totala samhällsekonomin. Det kan alltså anses föreligga ett allmänintresse av god hushållning. Det är i slutändan ändå medborgarna som får betala misshushållningen genom sämre service och högre skatter. Balans i kommunernas ekonomi är därför mycket angeläget och det är olyckligt att regeringen i propositionsförslagen skjuter fram tillämpningen av balanskravet till år 2000. Utskottet hade föredragit en annan inriktning av den ekonomiska politiken som hade möjliggjort ett införande av balanskravet vid årsskiftet. Mot bakgrund av regeringens oförmåga att föra en ekonomisk politik som leder till högre tillväxt och ökad sysselsättning har emellertid många kommuner försatts i en situation där de svårligen kan uppnå balanskravet redan nästa år. Utskottet kan därför i nuvarande läge biträda propositionernas förslag. Utskottet vill påpeka att senareläggningen av balanskravet inte får tas till intäkt för en mer lättsinnig tillämpning av detsamma.
Särskilt yttrande
Vilka som omfattas av balanskravet (mom. 4) Roy Ottosson (mp) anför: Som framgår av motion Fi32 anser Miljöpartiet de gröna att krav på budgetbalans skall gälla för hela den offentliga sektorn, inte enbart kommunsektorn. Även för statens del bör budgeten under en löpande treårsperiod vara i balans eller uppvisa ett överskott. Uppkomna överskott skall användas till att minska statsskulden. Mot bakgrund av att regeringen i vårpropositionen formulerat budgetpolitiska mål med denna innebörd får syftet med det i motionen föreslagna lagreglerade balanskravet för staten anses vara tillgodosett. Regeringens lagförslag
I proposition 52 framlagda lagförslag
1. Förslag till lag om kommunal redovisning (1996:000) 2. Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) 3. Förslag till lag om ändring i kommunalförbundslagen (1985:894)
I proposition 150 framlagda lagförslag
1. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:000) om kommunal redovisning 2. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:000) om ändring i kommunallagen (1991:900) 3. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:000) om ändring i kommunalförbundslagen (1985:894) Konstitutionsutskottets yttrande
1996/97:KU7y
Den kommunala redovisningen
Till finansutskottet Finansutskottet har den 21 januari 1997 beslutat att bereda konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 1996/97:52 Den kommunala redovisningen jämte de med anledning av propositionen väckta motionerna 1996/97:Fi29-34. Med anledning av att den ifrågavarande propositionen skall behandlas av finansutskottet överlämnar konstitutionsutskottet med eget yttrande motion 1996/97:Fi613 yrkande 5, som väckts under den allmänna motionstiden 1996. Konstitutionsutskottet begränsar sitt yttrande till de i propositionen föreslagna ändringarna i kommunallagen (1991:900) och kommunalförbundslagen (1985:894) samt en av bestämmelserna i den föreslagna lagen om kommunal redovisning.
Propositionen I propositionen föreslås ett tillägg till 8 kap. 4 § kommunallagen med innebörd att kommuner och landsting varje år skall upprätta sina budgetar så att intäkterna överstiger kostnaderna. Den närmare innebörden av kravet på budgetbalans är att det s.k. resultat 3 i resultaträkningen, dvs. skillnaden mellan samtliga intäkter och kostnader eller med andra ord förändringen av eget kapital, måste vara positivt. Ett balanskrav formulerat på detta sätt innebär också att den löpande verksamheten inte till någon del behöver finansieras med lån. Enligt propositionen skall en realisationsvinst inte inräknas i balanskravet, medan en realisationsförlust skall medräknas i balanskravet. I propositionen anförs också att det inte är tillräckligt att kommunerna och landstingen redovisar ett nollresultat som resultat 3. För att kravet på god ekonomisk hushållning skall uppfyllas bör resultatet i normalfallet ligga på en nivå som realt sett åtminstone konsoliderar ekonomin. Ett önskvärt resultatkrav är enligt propositionen att reinvesteringar på lång sikt kan göras utan finansiering med nya lån. Enligt propositionens förslag skall kommuner och landsting samt kommunalförbund omfattas av balanskravet, medan de kommunala företagen inte skall omfattas av kravet. Det finns dock enligt propositionen skäl att närmare utreda förutsättningarna för och konsekvenserna av en ordning där även de kommunala företagen omfattas av ett krav på ekonomisk balans. För detta ändamål avser regeringen att tillkalla en särskild utredningsman. I propositionen föreslås vidare ett tillägg till 8 kap. 5 § kommunallagen med innebörd att ett negativt årsresultat skall regleras och det redovisade egna kapitalet enligt balansräkningen återställas senast under det andra året efter det år då det negativa resultatet uppkom. Om det finns synnerliga skäl för det kan fullmäktige besluta att sådan reglering inte skall göras. Detta handlar enligt propositionen om fall där ett frångående av balanskravet är mycket väl motiverat och där det grundläggande kravet i kommunallagen på att de åtgärder som vidtas måste vara förenliga med god ekonomisk hushållning beaktas. Som exempel på när synnerliga skäl kan anses föreligga anges i propositionen att en kommun har gjort avsättningar och byggt upp ett avsevärt kapital för att möta tillfälliga intäktsminskningar eller kostnadsökningar. Ett annat exempel som ges är när en avyttring av tillgångar har skett och en förlust därvid har uppstått. I ett sådant fall kan det finnas skäl att inte reglera förlusten under förutsättning att avyttringen samtidigt innebär att kommunen eller landstinget därigenom har skapat förutsättningar för minskade framtida kostnader. Enligt propositionen är bestämmelsen om synnerliga skäl inte lämpad att ligga till grund för en domstolsprövning. Frågan om vad som är synnerliga skäl bör enligt propositionen avgöras inom ramen för det politiska systemet. Härigenom blir det enligt propositionen i första hand aktuellt att utkräva politiskt ansvar för det fall att obalanser inte hanteras på ett sätt som lagen föreskriver. Dock finns det enligt regeringens mening inget skäl att ta bort möjligheten att få lagligheten prövad av den formella hanteringen av fullmäktiges beslut att inte reglera ett negativt resultat. Enligt propositionen behövs det ingen lagreglering om förbud att ta upp lån för driftändamål, eftersom ett sådant förbud följer indirekt av balanskravets konstruktion.
Motionerna Utskottet redovisar här innehållet i vissa motioner som väckts med anledning av propositionen i de delar de behandlar det föreslagna kravet på balans i de kommunala budgetarna. Även motion 1996/97:Fi613 yrkande 5, som väckts under den allmänna motionstiden 1996 och hänvisats till konstitutionsutskottet, redovisas. I motion 1996/97:Fi613 yrkande 5 (m) hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om det s.k. balans-kravet i kommuner och landsting. Enligt motionen kan konsekvensen av att kravet på balans i de kommunala budgetarna skjuts framåt i tiden bli att de offentliga finanserna försämras genom växande underskott i kommunsektorn. I motionen anförs att kommunerna enligt kommunallagen redan nu är skyldiga att balansera sin ekonomi. Sker inte detta torde budgetbeslutet med framgång kunna överklagas. Enligt motionärerna finns det ingen anledning att skjuta på ikraftträdandet av de nya bestämmelserna om budgetbalans. I motion 1996/97:Fi29 (m) hemställs att riksdagen beslutar om ändring i regeringens förslag beträffande det s.k. balanskravet i enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 1). Motionärerna framhåller att det i propositionen framlagda balanskravet inte är något krav utan på sin höjd en stark rekommendation till kommuner och landsting att arbeta med sikte på ekonomisk balans. Kommuner och landsting kan enligt förslaget underlåta att göra en reglering av ett negativt resultat med hänvisning till synnerliga skäl, ett beslut som enligt förslaget inte skall vara möjligt att överklaga. Enligt motionärerna skapar regeringen nu allvarliga tvivel om dess vilja att medverka till att enskilda kommuner och landsting måste arbeta med sunda finanser. Motionärerna anser det synnerligen anmärkningsvärt att regeringen i strid med sitt tidigare uttalande i 1995 års vårproposition inte fullföljer förslaget om ett lagstadgat balanskrav för kommunsektorn. I motionen anförs som ett exempel på brister i balanskravet att överskott av avgiftsfinansierad verksamhet kan komma att disponeras för att dölja underskott i den skattefinansierade verksamheten. Vidare synes det enligt motionärerna möjligt för kommunerna att låna till driften om man underlåter att reglera underskott eller att skriva upp värdet på tillgångar. I motion 1996/97:Fi31 (v) hemställs att riksdagen avslår regeringens förslag om balanskrav (yrkande 1). I motionen framhålls att regeringen minskar det kommunala självstyret med det föreslagna balanskravet. Tillsammans med den tidigare beslutade lagen enligt vilken de generella statsbidragen minskar vid en höjning av den kommunala skattesatsen visar regeringen enligt motionärerna sin misstro mot kommunpolitikerna. Då kommunerna saknar möjlighet att öka sina inkomster återstår endast utgiftsminskningar som medel för att uppnå kravet på budgetbalans. Regeringen beskär enligt motionärerna kommunernas möjlighet att välja väg för att nå en solid ekonomi. I motion 1996/97:Fi33 (kd) hemställs bl.a. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kommunernas och landstingens möjligheter att nå balanskraven (yrkande 1). I motionen anförs i denna del bl.a. att en förutsättning för att kommunerna skall ha möjlighet att uppnå budgetbalans är långsiktighet i de regelverk som kommunerna berörs av och att finansieringsprincipen och den kommunala självstyrelsen följs. Enligt motionen har regeringen alltför ofta tummat på dessa grundläggande principer. I samma motion hemställs också att riksdagen hos regeringen begär förslag till snävare precisering av begreppet synnerliga skäl i enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 3). Enligt motionärerna ger regeln om synnerliga skäl alltför många möjligheter för kommunerna att inte ordna sin ekonomi. Regeringen bör enligt motionärerna återkomma i denna fråga med en snävare precisering av vad som skall komma att gälla som synnerliga skäl. Undantagen från kravet på budgetbalans skall enligt motionärerna endast komma i fråga i fall när t.ex. olika regeringsbeslut går emot den kommunala självstyrelsen och finansieringsprincipen och försvårar för kommunerna att nå upp till balanskravet. I motion 1996/97:Fi34 (fp) hemställs att riksdagen ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om att följa tillämpningen av och vid behov precisera balanskravet (yrkande 1). I motionen framhålls att det finns goda skäl att införa ett balanskrav för den kommunala sektorn, bl.a. av det skälet att det föreligger ett allmänintresse av god kommunal hushållning. Motionärerna biträder den föreliggande propositionen men finner det dock otillfredsställande att kommuner och landsting själva kan avgöra huruvida synnerliga skäl föreligger och därför avstå från redovisning av hur balanskravet skall uppnås. Synnerliga skäl talar enligt motionärerna visserligen för yttersta restriktivitet, men om sådana skäl föreligger kan i sak inte prövas av domstol. Enligt motionärerna är det viktigt att statsmakterna noga följer tillämpningen av balanskravet och vid behov återkommer till riksdagen vad gäller preciseringar av begreppet synnerliga skäl, vilket riksdagen som sin mening bör ge regeringen till känna.
Utskottet
Bakgrund I 1991 års kommunallag (1991:900) finns ingen bestämmelse om förmögenhetsskydd. Den tidigare bestämmelsen om förmögenhetsskydd, som införts i 1953 års kommunallag, togs bort vid kommunallagsrevisionen 1991 med hänvisning till att en fokusering på den kommunala förmögenheten ansågs vara ett föråldrat synsätt. Genom denna förändring av lagstiftningen blev det inte längre förbjudet att använda medel ur kapitalfond till driftändamål eller att ta upp lån för ett sådant ändamål. Det finns inte heller i kommunallagen något krav på att budgeten skall vara balanserad varje år. I stället finns i 8 kap. 1 § en bestämmelse om att kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning. Med detta menas enligt kommunallagspropositionen (prop. 1990/91:117) att det hör till god ekonomisk hushållning att sett över någon tid av inte alltför lång varaktighet ha balans mellan inkomster och utgifter. Enligt propositionen får slopandet av kravet på balanserad budget inte innebära att kommunerna och landstingen genom en konsekvent underbalansering av budgeten undergräver sin ekonomi. I propositionen uttalade regeringen också att om det skulle visa sig att den ökade friheten för kommunerna som gavs på det ekonomiska området skulle leda till oönskade konsekvenser skulle statsmakterna på nytt överväga behovet av en stramare lagreglering på området. I 1995 års kompletteringsproposition (prop. 1994/95:150 bil. 7) anförde regeringen att den hade för avsikt att skyndsamt göra en översyn av kommunallagens bestämmelser om ekonomisk förvaltning med anledning av bl.a. de allmänt ökade svårigheterna för kommunerna att åstadkomma balans mellan inkomster och utgifter. Underlaget för det här aktuella förslaget utgörs av en rapport från en arbetsgrupp som regeringen tillsatte våren 1995 med uppgift att se över kommunallagens ekonomikapitel. I rapporten (Ds 1995:57 Kommunal ekonomi i balans) föreslogs bl.a. att det i kommunallagen införs ett krav på budgetbalans. Enligt en överenskommelse mellan regeringen och Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet som ingicks våren 1996 har regeringen åtagit sig att införa ett lagstadgat balanskrav år 1999 för kommunerna och år 2000 för landstingen. Mot bakgrund av kommunernas svårigheter under senare år att anpassa sin verksamhet till sina ekonomiska ramar och det faktum att kommunallagen inte har haft en tillräcklig styreffekt bedömer regeringen att det är angeläget att införa ett lagstadgat krav på att den kommunala budgeten skall vara i balans. Regeringen vill skapa ett instrument som dels förhindrar en fortlöpande urgröpning av kommunernas och landstingens ekonomi, dels skapar förutsättningar för en långsiktigt stabil finansiell utveckling av den kommunala sektorn.
Utskottets bedömning Utskottet anser att det, med hänsyn till de ekonomiska problemen i många kommuner och landsting, finns ett behov att i lag bestämma att de kommunala budgetarna skall vara balanserade och, om obalanser ändå uppstår, hur dessa skall hanteras. Syftet med denna reglering är bl.a. att, sett över en inte alltför lång tid, en kommuns inkomster och utgifter skall balansera. Kommunerna har sedan revideringen av kommunallagen 1991 stått under kravet på god ekonomisk hushållning. Det nya i det nu aktuella förslaget är dels att kravet på budgetbalans skrivs in i 8 kap. 4 § kommunallagen, dels att ett eventuellt underskott (negativt årsresultat) skall hanteras på ett visst formellt sätt enligt en ny bestämmelse i 8 kap. 5 § andra stycket kommunallagen. Ett negativt resultat skall återställas snarast, senast under det andra året efter det att det uppstod. Fullmäktige kan besluta att frångå balanskravet endast om synnerliga skäl föreligger. Enligt 4 kap. 4 § i den i propositionen också föreslagna redovisningslagen skall i förvaltningsberättelsen för det år då obalansen uppkommit anges när och hur regleringen skall göras. Om fullmäktige har beslutat att en sådan reglering inte skall ske, skall upplysning lämnas om detta. Utskottet vill påminna om att även om en kommun beslutat att avstå från en underskottsreglering, gäller alltfort kommunallagens bestämmelser om god ekonomisk hushållning. Utskottet anser att de föreslagna bestämmelserna om budgetbalans och regleringen av ett negativt finansiellt resultat är sakligt väl motiverade. De krav som ställs på kommunerna härvidlag kan inte anses träda kommunernas ekonomiska självbestämmande för när. Genom att reglerna för hur ett budget- underskott skall hanteras innehåller en viss flexibilitet i fråga om tiden under vilken regleringen skall ske och hur stor del av underskottet som skall regleras kan kommunerna sägas ha en viss frihet att mot bakgrund av de lokala förhållandena hantera sin ekonomi inom ramen för en god hushållning. Utnyttjandet av denna flexibilitet förutsätter dock att synnerliga skäl föreligger. Följdmotion Fi31 (v), vari yrkas avslag på propositionen med hänvisning till att förslagen minskar den kommunala självstyrelsen (yrkande 1), bör avstyrkas. I den moderata motionen Fi613, som väckts under den allmänna motionstiden, hemställs att den nya ordningen skall träda i kraft tidigare än vad som föreslås i propositionen. Enligt propositionen har regeringen i en överenskommelse med Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet åtagit sig att införa ett krav på budgetbalans år 1999 för kommuner respektive år 2000 för landsting. Detta finner utskottet vara ett rimligt hänsynstagande till kommunala intressen. Motionen bör avstyrkas i denna del. I följdmotion Fi29 (m) föreslås diverse ändringar beträffande balanskravet, avseende ett starkare formulerat krav på budgetbalans, att överskott av avgiftsfinansierad verksamhet inte bör kunna disponeras för att täcka underskott i skattefinansierad verksamhet och att det inte bör vara möjligt att låna till driften om man t.ex. underlåter att reglera ett budgetunderskott (yrkande 1). Enligt utskottets mening har kommunerna redan nu en skyldighet enligt kommunallagen att inom ramen för en god ekonomisk hushållning rätta till eventuella obalanser i sina budgetar. Det uttryckliga kravet på budgetbalans bidrar till att förtydliga innebörden av denna skyldighet. I det nya systemet kommer de dock att ha vissa grader av frihet att tolka och tillämpa reglerna. När det gäller överskott av avgiftsfinansierad verksamhet framgår av propositionen bl.a. att all kommunal verksamhet som drivs i förvaltningsform oberoende av finansieringskälla bör omfattas av balanskravet. Möjlighet att låna till driften motverkas, som framgår av propositionen, av balanskravets konstruktion. Det innebär bl.a. att den löpande verksamheten inte skall behöva finansieras med lån, av vilket följer att en lagregel om låneförbud inte behövs. Med hänvisning till vad utskottet här anfört bör motion Fi29 (m) yrkande 1 avstyrkas. I följdmotion Fi33 (kd) efterlyses en snävare definition av begreppet synnerliga skäl (yrkande 3). Enligt utskottet ger orden synnerliga skäl uttryck för den restriktivitet som är motiverad i fråga om möjligheten att göra undantag från regleringen av ett budgetunderskott inom tvåårsperioden. Någon ytterligare insnävning av restriktiviteten behövs ej. Motionen bör avstyrkas. I följdmotion Fi34 (fp) föreslås att regeringen bör följa tillämpningen av de nya reglerna och vid behov precisera balanskravet, vilket bör ges regeringen till känna (yrkande 1). Något behov att ytterligare precisera balanskravet synes enligt utskottet inte föreligga. Kriteriet på obalans är enligt propositionen att resultat 3 i resultaträkningen är negativt, vilket innebär att det egna kapitalet också är negativt. Motionen bör avstyrkas. I följdmotion Fi33 (kd) anförs att en förutsättning för att kommunerna skall ha en möjlighet att uppnå budgetbalans är långsiktighet i regelverken och att finansieringsprincipen och den kommunala självstyrelsen följs (yrkande 1). Det som anförs i motionen är enligt utskottets mening en viktig grund för hela den kommunala verksamheten men behöver inte göras till föremål för något särskilt uttalande i det här aktuella sammanhanget. Motionen bör avstyrkas i denna del. När det gäller lagförslagens tekniska utformning vill utskottet anföra följande. Av propositionen framgår inte explicit att fullmäktige vid beslut om att frångå kravet på att återställa budgetbalansen skall ange vilka skälen är för att inte handla som föreskrivs i den föreslagna 8 kap. 5 § tredje stycket kommunallagen. Dock skall enligt 4 kap. 4 § förslaget till lag om kommunal redovisning i förvaltningsberättelsen upplysning lämnas om att fullmäktige beslutat att en reglering enligt 8 kap. 5 § tredje stycket inte skall ske. Utan att ett uttryckligt krav ställs på en annan motivering än att synnerliga skäl föreligger finns en risk för att kommunerna inte lämnar någon förklaring till varför man beslutat frångå regleringskravet. Ett sådant förfarande skulle enligt utskottets mening försvåra den politiska prövning av beslutet som förutsätts i propositionen. Ett sätt att garantera att en motivering ges till fullmäktiges beslut är att bygga ut den andra meningen i 4 kap. 4 § i förslaget till redovisningslag på följande sätt: ?Om fullmäktige har beslutat att en sådan reglering inte skall ske, skall upplysning lämnas om detta. Därvid skall skälen till beslutet anges.? I författningskommentaren bör anges att med de skäl som här avses menas inte en hänvisning till att synnerliga skäl föreligger utan de närmare omständigheter som motiverar att fullmäktige frångår kravet på reglering av underskottet i budgeten. Utskottet tar härefter upp frågan om det behövs en särskilt bestämmelse i kommunallagen för att ett beslut enligt 8 kap. 5 § tredje stycket kommunallagen inte skall kunna bli föremål för domstolsprövning. I propositionen hänvisas till att beslut enligt 8 kap. 1 § om god ekonomisk hushållning inte ansetts kunna prövas av domstol och samma därför borde gälla för beslut enligt 8 kap. 5 § tredje stycket kommunallagen. Någon särskild bestämmelse om detta behövs inte enligt regeringen. Frågan om vad som är synnerliga skäl anges inte primärt vara en fråga som bör avgöras av domstol inom ramen för laglighetsprövning. Utskottet delar denna bedömning. De föreslagna bestämmelserna i 8 kap. 5 § tredje stycket kommunallagen har emellertid en annan karaktär än bestämmelsen i 8 kap. 1 § som har karaktär av målsättningsbestämmelse. Det kan därför vara tveksamt om inte uttalandena i propositionen om hinder mot överklagande skulle kunna uppfattas stå i strid med bestämmelserna om grunder för laglighetsprövningen i 10 kap. 8 § 3 och 4 kommunallagen. Enligt dessa punkter skall ett överklagat beslut upphävas om det organ som fattat beslutet har överskridit sina befogenheter, eller beslutet strider mot lag eller annan författning. För att förtydliga att ett beslut enligt 8 kap. 5 § tredje stycket inte skall kunna domstolsprövas på dessa grunder föreslår utskottet att i 10 kap. 8 § som ett andra stycke införs meningen Första stycket 3 och 4 gäller inte beslut enligt 8 kap. 5 § tredje stycket. Mot bakgrund av vad utskottet här anfört och med de förslag till lagtekniska ändringar som lämnats anser utskottet att propositionens förslag i vad avser ändringar i kommunallagen och motsvarande ändringar i kommunalförbundslagen bör tillstyrkas.
Stockholm den 11 februari 1997
På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s), Anders Björck (m), Axel Andersson (s), Widar Andersson (s), Birger Hagård (m), Barbro Hietala Nordlund (s), Pär-Axel Sahlberg (s), Jerry Martinger (m), Mats Berglind (s), Kenneth Kvist (v), Frank Lassen (s), Inger René (m), Peter Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp), Nikos Papadopoulos (s) och Sivert Carlsson (c).
Avvikande meningar 1. Anders Björck, Birger Hagård, Jerry Martinger och Inger René (alla m), anser att den del av utskottets yttrande i avsnittet Utskottets bedömning som börjar med ?Utskottet anser att det,? och slutar med ?bör motion Fi29 (m) yrkande 1 avstyrkas? bort ha följande lydelse: Regeringen har med det framlagda förslaget delvis frångått sin tidigare deklarerade avsikt att föreslå sådana ändringar i kommunallagen som är ägnade att skapa bättre förutsättningar för ekonomisk hushållning i kommunerna. Proposition 1996/97:52 har flera brister som bör rättas till under riksdagens behandling av förslagen. Regeringen har tidigare meddelat att bestämmelsen om balanskrav skulle träda i kraft under 1997. I propositionen föreslås att det skall ske år 1999 beträffande kommunerna och år 2000 beträffande landstingen. Utskottet finner denna tidsförskjutning sakligt felaktig och skadlig för samhällsekonomin och förordar därför att den föreslagna ändringen i kommunallagen bör träda i kraft redan år 1997. Utskottet anser vidare att lagstiftningen bör utformas så att det inte blir möjligt att, i strid med den särskilda lagstiftningen om va-verksamheten, disponera överskott av denna verksamhet för att täcka underskott i den skattefinansierade verksamheten. Regeringen framhåller i propositionen att det förbud mot lånefinansiering av annat än investeringar som man aviserade våren 1995 inte nu behöver någon lagreglering med hänvisning till balanskravets konstruktion. Det skulle ha varit logiskt riktigt om balanskravet upprätthållits. Med hänsyn till att så inte är fallet blir det nu möjligt för enskilda kommuner och landsting att fortsätta att låna till driften om man underlåter att reglera underskottet respektive t.ex. skriver upp värdet på tillgångar. Enligt utskottets mening bör lagförslaget utformas så att det direkt framgår att lån för driftändamål inte är tillåtet. Med hänvisning till vad utskottet här anfört bör motionerna Fi613 yrkande 5 och Fi29 yrkande 1 tillstyrkas. Motionerna Fi31 yrkande 1, Fi33 yrkandena 1 och 3 samt Fi34 yrkande 1 bör avstyrkas.
2. Birgit Friggebo och Håkan Holmberg (båda fp) anser att den del av utskottets yttrande i avsnittet Utskottets bedömning som börjar med ?I följdmotion Fi34 (fp)? och slutar med ?Motionen bör avstyrkas? bort ha följande lydelse:
Utskottet instämmer i motionärernas uppfattning att det finns goda skäl att införa ett balanskrav inom den kommunala sektorn. Utskottet finner att mycket talar för att synnerliga skäl som grund för att frångå kravet på att balansera ett uppkommet budgetunderskott bör användas med yttersta restriktivitet. Någon möjlighet att få frågan om synnerliga skäl prövad i domstol finns dock inte enligt förslaget. Med hänvisning till vad utskottet här anfört och med bifall till motion Fi34 yrkande 1 föreslår utskottet att statsmakterna bör följa tillämpningen av ba- lanskravet och vid behov återkomma med en precisering av begreppet synnerliga skäl. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna. Motionerna Fi613 yrkande 5, Fi29 yrkande 1, Fi31 yrkande 1 och Fi33 yrkandena 1 och 3 avstyrks.
3. Kenneth Kvist (v) anser att avsnittet Utskottets bedömning bort ha följande lydelse: Utskottet konstaterar att de tidigare beslutade reglerna om reducering av de generella statsbidragen för kommuner som höjer skatten i kombination med den nu aktuella propositionens förslag om att de kommunala budgetarna skall vara balanserade försvagar den kommunala självstyrelsen. Förslaget är ytterligare ett exempel på regeringens misstro mot kommunalpolitikerna och deras förmåga att hantera kommunernas ekonomi. Eventuella misstag i detta hänseende skall bedömas i de allmänna valen och ansvaret skall utkrävas hos de förtroendevalda. Kommunernas ekonomiska självbestämmande får enligt utskottets mening inte undermineras av administrativa tvångsmedel av det slag som föreslås i propositionen. Mot denna bakgrund och med tillstyrkan till motion Fi31 yrkande 1 avstyrks propositionens förslag i vad avser ändringar i kommunallagen och kommunalförbundslagen. Motionerna Fi613 yrkande 1, Fi29 yrkande 1, Fi33 yrkandena 1 och 3 samt Fi34 yrkande 1 bör avstyrkas.
Innehållsförteckning
Sammanfattning........................................1 Propositionerna.......................................2 Motionerna............................................2 Motioner med anledning av proposition 1996/97:52....2 Motion med anledning av proposition 1996/97:150.....3 Motion från allmänna motionstiden...................3 Yttrande från konstitutionsutskottet..................4 Utskottet.............................................4 Kommunal ekonomi i balans...........................4 Ett lagreglerat balanskrav........................4 Balanskravets närmare innebörd beträffande realisationsvinser7 Laglighetsprövning av synnerliga skäl.............9 Vilka som omfattas av balanskravet...............10 Förbud mot lånefinansiering......................12 En kommunal redovisningslag........................13 Kommunal redovisning lagregleras.................13 God redovisningssed..............................13 Redogörelse för synnerliga skäl..................14 Redovisning av avskrivningar i resultaträkningen.15 Redovisningen av kommunala avtalspensioner.......16 Värdering av tillgångar..........................18 Redovisning av avgiftsfinansierad verksamhet.....19 Redovisning av löner och förmåner................20 Övergripande frågor................................20 Finansieringsprincipen m.m.......................20 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser........22 Finansutskottets ställningstagande.............24 Lagförslagen i övrigt............................25 Hemställan.........................................25 Reservationer........................................31 1. Ett lagreglerat balanskrav (mom. 1) (v).........31 2. Balanskravets närmare innebörd vad gäller realisationsvinster (mom. 2) (mp) 31 3. Laglighetsprövning av synnerliga skäl (mom. 3) (m)32 4. Laglighetsprövning av synnerliga skäl (mom. 3) (fp, kd)33 5. Vilka som omfattas av balanskravet (mom. 4) (m, fp, kd)34 6. Vilka som omfattas av balanskravet (mom. 4, motiveringen) (v)34 7. Förbud mot lånefinansiering (mom. 5) (m)........35 8. God redovisningssed (mom. 6) (mp)...............35 9. Redovisning av avskrivningar i resultaträkningen (mom. 8) (mp)36 10. Redovisningen av kommunala avtalspensioner (mom. 9) (mp)36 11. Redovisningen av kommunala avtalspensioner (mom. 9, motiveringen) (m, fp, kd) 37 12. Värdering av tillgångar (mom. 10) (m, kd)......38 13. Redovisning av avgiftsfinansierad verksamhet (mom. 11) (m)38 14. Redovisning av löner och förmåner (mom. 12) (kd)39 15. Finansieringsprincipen m.m. (mom. 13) (mp, kd).39 16. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser (mom. 14) (m)40 17. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser (mom. 14, motiveringen) (fp) 41 Särskilt yttrande....................................43 Vilka som omfattas av balanskravet (mom. 4)........43 Bilaga 1 Regeringens lagförslag...............................44 I proposition 52 framlagda lagförslag............44 1. Förslag till lag om kommunal redovisning (1996:000)44 2. Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900)57 3. Förslag till lag om ändring i kommunalförbundslagen (1985:894)59 I proposition 150 framlagda lagförslag...........61 1. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:000) om kommunal redovisning 61 2. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:000) om ändring i kommunallagen (1991:900) 62 3. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:000) om ändring i kommunalförbundslagen (1985:894) 63 Bilaga 2 Konstitutionsutskottets yttrande 1996/97:KU7y........64