Demokrati och mänskliga rättigheter i Sveriges utvecklingssamarbete
Betänkande 1997/98:UU15
Utrikesutskottets betänkande
1997/98:UU15
Demokrati och mänskliga rättigheter i Sveriges utvecklingssamarbete
Innehåll
1997/98 UU15
Sammanfattning
Utskottet behandlar i detta betänkande regeringens skrivelse 1997/98:76 Demokrati och mänskliga rättigheter i Sveriges utvecklingssamarbete samt motioner väckta med anledning av skrivelsen. Därtill behandlas ett antal andra motionsyrkanden, bl.a. från den allmänna motionstiden. Utskottet besvarar eller avstyrker samtliga yrkanden. Utskottet ser positivt på att regeringen funnit det angeläget att i en särskild skrivelse presentera en sammanhållen strategi för hur ett kraftfullt utvecklingssamarbete bäst skall utformas för att främja demokrati och mänskliga rättigheter. Utskottet delar regeringens uppfattning om vikten av en konstruktiv dialog med utvecklingsländerna där Sverige skall inta en konsekvent och entydig hållning beträffande MR- och demokratifrågor. Ett aktivt och starkt civilt samhälle kan spela en avgörande roll i demokratiseringsprocesser. Utskottet delar därför regeringens uppfattning att ett förbättrat samarbete med enskilda organisationer och andra aktörer inom det civila samhället bör komplettera och förstärka de bilaterala insatserna. Kvinnors och mäns aktiva deltagande i det politiska livet är en annan viktig fråga. Vidare anser utskottet att det speciella demokratistöd som utgörs av politiska partiers kontakter med systerpartier i syd och öst ytterligare bör kunna utvecklas till ömsesidigt gagn. Samarbetet mellan svenska riksdagen och parlament i länder som påbörjat en demokratiseringprocess är också ett viktigt inslag i det demokratifrämjande arbetet. Utskottet biträder regeringens ambition att främst stödja demokratiseringsprocesser i länder i omvandling, med tyngdpunkt på Sveriges samarbetsländer och särskilt utsatta länder. Utskottet föreslår att riksdagen lägger regeringens skrivelse 1997/98:76 Demokrati och mänskliga rättigheter i Sveriges utvecklingssamarbete till handlingarna. Till betänkandet har fogats fyra reservationer och ett särskilt yttrande.
Motionerna
Motioner med anledning av regeringens skrivelse 1997/98:76 1997/98:U38 av Karl-Göran Biörsmark m.fl. (fp) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att demokratimålet skall vara det överordnade målet bland de sex biståndsmålen, 2. att riksdagen hos regeringen begär att en utredning tillsätts för att se över de biståndspolitiska målen, 3. att riksdagen begär att regeringen regelbundet redovisar läget beträffande demokrati och mänskliga rättigheter i Sveriges mottagarländer, 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om vikten av att hålla isär åtgärder som är riktade mot demokratins kärna, dvs. direkt demokratibistånd, och sådana som är mer allmänt demokratifrämjande, 5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om inriktningen för demokratibiståndet, 6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att aktivt verka mot kvinnlig könsstympning, 7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att varje insats i utvecklingssamarbetet föregås av en konsekvensanalys beträffande kvinnors levnads- och försörjningsvillkor, 8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att Sverige aktivt måste stötta arbetet för barnens rättigheter. 1997/98:U39 av Bodil Francke Ohlsson (mp) vari yrkas 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att reservationer inte får belasta FN-konventionerna.
Motion från den allmänna motionstiden 1997/98 1997/98:A805 av Rose-Marie Frebran m.fl. (kd) vari yrkas 20. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om begreppet mänskliga rättigheter när det gäller kvinnornas situation i u-länderna.
Utskottet
Sammanfattning av skrivelsen
Inledning Regeringen belyser i skrivelsen förutsättningarna för att genom det internationella utvecklingssamarbetet stärka stödet till en hållbar demokratisk utveckling och respekt för de mänskliga rättigheterna. Ambitionen är att klargöra begrepp och samband, belysa särskilda problemställningar, visa på möjligheter och åtgärder, presentera en sammanhållen strategi och metoder för att stödja ett kraftfullare utvecklingssamarbete för demokrati och mänskliga rättigheter.
Nya förutsättningar för demokrati- och rättighetsfrämjande bistånd De senaste 20 åren har en våg av demokratisering svept fram över världen och två tredjedelar av världens stater har nu demokratiska styrelseskick. Demokratiska styrelseformer och en demokratisk kultur är viktiga förutsättningar för och inslag i all utveckling. Det är därför naturligt att Sverige i sitt internationella utvecklingssamarbete ytterligare lyfter fram en demokratisk samhällsutveckling, ett mål som länge funnits med i biståndspolitiken (prop. 1962:100). Med föreliggande skrivelse har regeringen under denna mandatperiod till riksdagen redovisat sin politik på fyra för utvecklingssamarbetet centrala områden - fattigdomsbekämpning, miljö, jämställdhet och demokrati. Regeringen lägger samtidigt fram en proposition om Sveriges samarbete med Central- och Östeuropa åren 1999-2001 (prop. 1997/98:70). I skrivelsen behandlas därför mänskliga rättigheter huvudsakligen i förhållande till demokrati och koncentrerar sig på Sveriges samarbete med utvecklingsländer, medan samarbetet med länderna i Central- och Östeuropa fått en mindre ingående behandling.
Demokratibegreppet Parisstadgan, som undertecknades av stats- och regeringscheferna vid ESK:s (den europeiska säkerhetskonferensen) toppmöte hösten 1990, används i skrivelsen som en utgångspunkt för diskussionen om demokratins innehåll.
Ett demokratiskt styrelseskick grundar sig på folkets vilja, vilken regelbundet kommer till uttryck i fria och rättvisa val. Demokratins fundament utgörs av respekten för människan och rättsstaten. Demokratin utgör det bästa skyddet för yttrandefriheten, för tolerans av alla grupper i samhället och för lika möjligheter för envar. Demokratin, som till sitt väsen är representativ och pluralistisk, medför ansvar inför valmanskåren, en förpliktelse för myndigheterna att följa lagen och en opartisk rättsskipning. Ingen står över lagen. I skrivelsen tillämpas ett brett demokratibegrepp, inte en absolut definition. Utgångspunkten är att demokrati innefattar vissa formella institutioner och procedurer samt att medborgarna deltar i det politiska livet och vidmakthåller en demokratisk kultur. En utmaning för många samhällen som genomgår en utveckling i demokratisk riktning är att ta vara på och anpassa lokala demokratiska traditioner och inte överta former och institutioner som organiskt hör hemma i en annan miljö och historisk verklighet. Den svenska praktiken är en naturlig referensram när Sverige skall föra dialog med företrädare för andra länder och kulturer, även om konkreta åtgärder måste anpassas till situationen i och vara förankrade i dessa länder.
Demokratisering och mänskliga rättigheter Regeringen betonar i skrivelsen att även om demokrati och mänskliga rättigheter är två separata begrepp, finns det ett nära samband dem emellan. Detta markeras tydligt i FN:s Allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna från 1948 som stadgar att det är en individuell rättighet att ta del i sitt lands styrelse direkt eller genom fritt valda ombud. Respekt för de mänskliga rättigheterna bidrar till - och är i stor utsträckning en förutsättning för - demokratisering. En kategori av rättigheter är de grundläggande friheterna, såsom rätten att uttrycka och sprida sin mening, att bilda eller gå med i en organisation och att ordna möten. De är avgörande för möjligheten att bilda sig en informerad uppfattning och att delta i det politiska livet. En andra kategori av rättigheter gäller rätten till skydd mot övergrepp, såsom rätten att inte bli godtyckligt arresterad, utsättas för tortyr eller bli berövad egendom. Sådana rättigheter är viktiga för att människor skall våga utnyttja sina andra fri- och rättigheter. En tredje typ av rättigheter handlar om grundläggande behov, rätten till en rimlig levnadsstandard, till hälsovård och utbildning. Det internationella regelverket för de mänskliga rättigheterna bör enligt regeringens uppfattning ses som ett normativt golv och en politisk hävstång för svenskt utvecklingssamarbete. Allt demokratifrämjande arbete måste ses i relation till respekten för mänskliga rättigheter.
Demokratins institutioner och procedurer Fria och rättvisa flerpartival utgör en grundförutsättning för demokrati. Olika valsystem kan ge olika samhällsgrupper olika förutsättningar att representeras. Systemet kan t.ex. vara utformat så att minoriteter och sociala grupper i praktiken ställs utan inflytande. I skrivelsen anmärks att stater påfallande ofta utan diskussion övertagit ett valsystem utifrån utan att ta hänsyn till lokala förutsättningar. Valmyndigheterna är ofta svagt utvecklade och ibland styrda av sittande regering. Det är angeläget att bygga upp system för inhemsk observation och kontroll av val. Det konstateras i skrivelsen att alla nutida demokratier är uppbyggda på politiska partier, vilkas uppgift är att vara instrument för medborgarna. Få inslag i demokratins kultur är så central för demokratin och samtidigt så grannlaga som partiarbetet. Parlamentet är en nyckelinstitution i en demokrati. Att få till stånd ett välfungerande parlament som verkligen har förmåga att utöva den lagstiftande, granskande och kontrollerande makten är en lång och komplicerad process. I flertalet utvecklingsländer är den verkställande makten mycket starkare är såväl parlamentet, domstolarna som andra oberoende kontrollerande organ. Det konstateras också i skrivelsen att det faktum att många fattiga länder får huvuddelen av sina statsinkomster från biståndsgivarna och inte genom egen beskattning även kan bidra till att stärka regeringens makt på bl.a. parlamentets bekostnad. Brister i rättsväsendet har alltmer kommit att framstå som ett avgörande hinder för länders utveckling. Den rättsliga omvandlingen har visat sig vara en komplicerad process, bl.a. därför att det kräver förändringar i attityder, som tar tid.
Det civila samhällets roll och förutsättningar Det civila samhället har blivit beteckningen för när människor organiserar sig i samhället och agerar i utrymmet mellan stat och individ. Det kan bestå av allt från fackföreningar, kvinnogrupper, religiösa samfund, miljögrupper, kvarterskommittéer, fotbollslag och teatergrupper till fria medier och fria akademier. Det civila samhället kan omfatta både demokratiska och icke-demokratiska krafter. I utvecklingsländerna har under de senaste 15 till 20 åren vuxit fram många enskilda organisationer som är inriktade på social välfärd, miljö eller mänskliga rättigheter. Dessa verkar vid sidan av fackföreningar, religiösa församlingar, yrkessammanslutningar och lokala gemenskaper. Detta är enligt regeringen i grunden en mycket positiv utveckling. Regeringen pekar dock på att bristande representativitet kan bli ett demokratiskt problem. För att fördjupa demokratin bör staten finna former för att underlätta och stimulera de demokratiska krafterna i det civila samhället, framför allt genom stödjande lagstiftning och en konstruktiv attityd. Staten skall försvara åsikts-, mötes- och föreningsfriheten och måste vara öppen för dialog och visa respekt för organisationernas oberoende i förhållande till staten. Omvänt måste organisationerna respektera demokratin och de folkvalda.
Fria och oberoende medier I skrivelsen konstateras att all makt behöver granskas för att politiker och andra makthavare skall kunna hållas ansvariga för sin verksamhet. Det är då av vikt att journalister kan arbeta kritiskt och uppsökande i samhället utan att riskera repressalier för en politiskt misshaglig rapportering. Journalister i många utsatta demokratier behöver också bli mer professionella. Uppmuntran och stöd utifrån är ofta nödvändigt.
Utveckling av demokratin i världen I skrivelsen görs en översiktlig genomgång av demokratins utveckling i världen. Det poängteras att demokratin gjort markanta framsteg under 1980- och 1990- talen i utvecklingsländerna liksom i Central- och Östeuropa. Antalet demokratier har fördubblats. Nya demokratier har vuxit fram i Asien, exempelvis Filippinerna, Republiken Korea och Thailand. Den demokratiska utvecklingen släpar samtidigt efter, särskilt i Sydost- och Ostasien. I flera länder vidgas människors personliga och ekonomiska frihet, även om grundläggande mänskliga rättigheter som yttrande- och organisationsfrihet inte erkänns. Många asiatiska länder, och särskilt de med kommunistisk idétradition, präglas av misstro mot enskilda organisationer och omgärdar dem med begränsningar. Fram till 1997 hade 38 av de 48 staterna i Afrika söder om Sahara organiserat förhållandevis fria val. De senaste åren har nyanserat det tidiga 1990-talets överdrivna optimism, som ersatts av en mer realistisk syn och av en insikt om att demokratisering är en process som med nödvändighet måste få ta sin tid. En snabb takt i en sådan process är inte enbart av godo, vilket också visat sig i Afrika. I några länder spårade processen ur med katastrofer som följd, exempelvis i Angola och Burundi, där valen l992 respektive l993 följdes av inbördeskrig och massakrer, då förlorarna inte godtog valutgången. Likafullt står det, enligt skrivelsen, klart att det är de positiva inslagen som dominerar i den mångfacetterade bild som dagens Afrika uppvisar. Demokratins framväxt i Latinamerika har varit snabb under de senaste två decennierna. Militärregimer och diktaturer har lämnat plats åt folkvalda civila regeringar i så gott som hela världsdelen. Under den senaste tioårsperioden har alla länder, med undantag av Kuba, haft flera på varandra följande demokratiska val. Framstegen har dock varit ojämna. Demokratiska värderingar är inte ordentligt rotade mer än i ett fåtal länder. Återgången till demokratiskt styre har också åtföljts av en alarmerande ökning av kriminalitet och våld, ofta knutet till narkotikahandeln. De politiska och ekonomiska framstegen hotas också av den utbredda fattigdomen och den extrema ojämlikheten. Mellanöstern och Nordafrika är den region i världen där demokratin kanske gjort minst framsteg under 1980- och 1990-talen. Flertalet länder kännetecknas av odemokratiska styrelseskick och outvecklade civila samhällen. Regeringen framhåller att islam väl kan förenas med respekt för mänskliga rättigheter. Deltagande, ansvar, pluralism och rättvisa ingår i religionens traditioner. Hindren handlar mer om arv från ett auktoritärt och feodalt samhälle och om dagens repressiva regimer. Gapet mellan befolkningen och de styrande upplevs av många vara för stort för att överbryggas på fredlig väg. Här ligger grundorsaken till extremism av olika slag, som tar sig uttryck i fundamentalism och övergrepp. I Central- och Östeuropa har sedan 1989 demokratin slagit igenom, även i länder med svaga demokratiska traditioner. Nästan alla länder i Central- och Östeuropa har demokratiskt valda parlament och statschefer, flerpartiväsen och någon form av lokal demokrati. Själva valproceduren behöver förbättras i vissa länder. Det civila samhället är fortfarande outvecklat. Ett annat problemområde gäller det demokratiska inflytande och de rättigheter som bör tillkomma minoriteter. Sociala klyftor innebär också en risk för bakslag i reform- och demokratiseringsprocesserna. Partiväsendet i Central- och Östeuropa är ännu instabilt och outvecklat.
Demokrati för alla - möjligheter och hinder Den enskilda människans individuella frihet och aktionsutrymme skiftar från kultur till kultur och från tid till tid. Det anförs i skrivelsen att det behövs bättre kunskap om de sociala och kulturella sammanhang som styr människors beteenden för att kunna stärka demokratiska processer. Att vara fattig innebär ofta maktlöshet. Fattiga är dåligt representerade i beslutande församlingar. Det krävs resurser för att bilda partier och ställa upp i val. I praktiken kan det således bli svårt för den fattige att utöva sina rättigheter, valen blir inte rättvisande och förtroendet för demokratin undermineras. En grundläggande förutsättning för att utöva medborgarskap och delta i samhälleliga beslut är att man förstår problemen, har tillgång till information och själv kan bilda sig en uppfattning. För detta fordras i sin tur kunskap och förmåga, helst att man kan läsa och skriva. Folkbildningen, både primärundervisning och vuxenutbildning, har här en viktig uppgift att fylla. I kapitlet Marginalisering och polarisering - hur stora klyftor tål demokratin? beskrivs några av de faktorer som påverkar förutsättningarna för demokrati. Det konstateras att orättvisor och fattigdom kan leda till politisk instabilitet, social oro, flyktingströmmar och annan migration. Demokratisering kan främja social utveckling och förbättrad livskvalitet men kan komma till korta när det gäller upphävande av fattigdom. En grundläggande faktor bakom såväl ekonomisk som demokratisk utveckling är s.k. socialt kapital i form av en väl fungerande social struktur, präglad av samhörighet, tillit och öppenhet. Minoriteters rättigheter och mångkulturell demokrati är komplexa frågor som gäller statens suveränitet och territoriella integritet, lokal autonomi och social och ekonomisk rättvisa. Under senare år har etnisk identitet lyfts fram som orsak till olika våldsamma konflikter. I skrivelsen argumenteras för att etnisk identitet inte behöver vara splittrande utan kan vara nationellt enande. När människor känner sig fria att uttrycka sin egen kultur, tala sitt eget språk och utöva sin egen religion, är det mera sannolikt att de också utvecklar en identitet som medborgare i ett land och en känsla av att de delar gemensamma mål med resten av samhället. Kvinnors inflytande och medverkan är en viktig faktor för de politiska strukturernas representativitet. Det konstateras i skrivelsen att världen fortfarande i huvudsak styrs av män. Kvinnor förtrycks fortfarande i många länder. De är genomgående underrepresenterade i beslutande församlingar. Regeringen drar slutsatsen att kvinnors deltagande måste stärkas på alla nivåer, från engagemang på lokal nivå till ökad medverkan i ledarskiktet. Kvinnors underordnade ställning upprätthålls i många delar av världen genom diskriminerande rättssystem och med hänvisning till religion, tradition, och kultur. Barn och unga behöver särskilt skydd och stöd från samhället. Det påpekas i skrivelsen att mer än hälften av befolkningen i de flesta utvecklingsländer är under 18 år. Med fattigdom, migration och upplösning av familjeband får alltfler barn försörja sig själva, många försörjer även syskon och föräldrar. Barnarbete kan bidra till att marginalisering och utanförskap fortsätter från generation till generation. Alltfler barn går i dag i skola men skolan är ofta en mycket auktoritär miljö som ger barnen föga känsla för demokratiska spelregler. Det är därför angeläget att fortsatt satsa på skolan och på pedagogik som uppmuntrar till eget kritiskt tänkande, aktivt deltagande och ansvar för sitt lärande. Det betonas också att barn drabbas hårt av krig och konflikt. Senare tiders konflikter har framför allt drabbat civilbefolkningen och utsatt barn för ohyggliga upplevelser. Det finns inget enkelt och entydigt samband mellan ekonomiskt och politiskt system och inte heller mellan de faktiska resultaten i form av ekonomisk tillväxt och demokratisering. Erfarenheterna visar dock att öppna och fungerande marknadsekonomier, som bidrar till en social och hållbar utveckling, i längden förutsätter öppna och demokratiska system. Ett öppet ekonomiskt system är en nödvändig förutsättning för verklig demokratisering. Existensen av en livskraftig privat sektor är enligt regeringens uppfattning nödvändig i ett demokratiskt samhälle. Den sociala marknads-ekonomin är den hållbara länken mellan politisk omvandling mot demokrati och ekonomisk omvandling mot marknadsekonomi. I skrivelsen betonas, vad avser globaliseringens effekter på demokratiutvecklingen, att frågor om representativitet och legitimitet måste aktualiseras när mellanstatligt arbete alltmer får inslag av överstatlighet. Att förlänga det demokratiska beslutsfattandet bortom nationalstaten blir en utmaning för framtiden. I skrivelsen anförs att decentralisering kan innebära att människor kommer närmare besluten, vilket ger även fattiga människor möjlighet till större inflytande. Särskilt kvinnor får bättre möjlighet att påverka. Besluten blir bättre förankrade, mer demokratiska och bidrar därmed till en demokratisk kultur. Lokala intressen måste beaktas centralt. Vad som i utvecklingsdebatten betecknas med begreppet gott styrelseskick, framhålls alltmer som en förutsättning för hållbar utveckling. Gott styrelseskick handlar om statens sätt att utöva sin politiska, ekonomiska och administrativa makt. En demokratisk stat och dess förvaltning bör präglas av en demokratisk kultur och av rättsstatens värderingar. Konflikthantering är en stor utmaning för nya demokratier. Demokratiseringsprocesser kan föra upp konflikter till ytan, som, om de inte behandlas varsamt, kan övergå i våld. I strävandena att bilägga väpnade konflikter har under senare år ibland val förekommit som ett element i de fredsöverenskommelser som syftar till att leda till en fredlig, demokratisk samhällsutveckling. Militära fredsbevarande insatser måste kompletteras och samordnas med uthålligt och samlat stöd till själva demokratiprocessen.
Viktiga aktörer och givare I detta kapitel redovisar regeringen de viktigaste aktörerna vad gäller demokratifrämjande arbete och den huvudsakliga inriktningen av det arbete som bedrivs.
Mellanstatliga organisationer
FN-systemet De stora FN-konferenserna har stärkt FN:s normativa roll på ett antal områden med mer eller mindre direkt anknytning till demokrati och mänskliga rättigheter. Dessutom har den inledda reformprocessen inom FN:s organisation skapat förutsättningar för att demokrati och respekt för mänskliga rättigheter förankras tvärsektoriellt i FN. FN:s generalsekreterares reformprogram, som presenterades förra året, föreskriver att mänskliga rättigheter skall genomsyra hela organisationens arbete. Demokratifrågor behandlas på flera sätt och i ökad utsträckning av FN:s generalförsamling och dess tredje utskott. Säkerhetsrådet har engagerat sig till stöd för demokrati- och valprocesser i ett antal länder. Formerna har varierat från uttalanden till beslut om valövervakning. FN-sekretariatet har också bidragit operativt till genomförande av val genom FN-sekretariatets enhet för valbistånd. Under senare år har demokratifrågorna även blivit alltmer aktuella inom UNDP, FN:s utvecklingsprogram. FN:s konvention om barnets rättigheter utgör numera en viktig utgångspunkt för Unicefs verksamhet. Även FN:s flyktingkommissarie (UNHCR) uppmärksammar alltmer frågor som rör demokratisering som att flyktingar inte får rösta i värdlandet och inte kan rösta i hemlandet. FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter (UNHCR) lägger numera större vikt vid uppföljning av efterlevnad av konventionerna om de mänskliga rättigheterna.
Internationella finansieringsinstitutioner Världsbanken genomför för närvarande de mest genomgripande reformerna sedan sin tillblivelse. Omorienteringen är till stor del orsakad av omvärldsförändringar som demokratisering och mer aktiva civila samhällen. Det övergripande målet för verksamheten, fattigdomsbekämpning, är nära förknippat med förverkligandet av mänskliga fri- och rättigheter. Folkligt deltagande har getts allt större betoning i utvecklingsbankernas projekt. I Asiatiska utvecklingsbanken talas inte så öppet om att stödja den demokratiska utvecklingen i regionen. Detta antar regeringen kan ses som en återspegling av demokratins svaga ställning i många asiatiska länder. Europeiska utvecklingsbanken, EBRD, har som enda internationella finansieringsinstitution ett uttryckligt politiskt mandat och skall enligt sin stadga verka i central- och östeuropeiska länder som har infört demokrati.
EU Europaparlamentet uttalar sig ofta om brott mot de mänskliga rättigheterna och lägger varje år fram en resolution om läget i världen. EU:s ministerråd antog 1991 en resolution om mänskliga rättigheter och demokrati i utvecklingsländerna, vilken rekommenderar en öppen och konstruktiv dialog om dessa frågor med berörda regeringar. Ett formellt regelverk för gemenskapens agerande godkändes härom året av medlemsstaterna, bl.a. skall en klausul om mänskliga rättigheter inkluderas i alla nya avtal med tredje land. EU följer också noga utvecklingen i samarbetsländerna och begär regelbundet in rapporter om läget avseende de mänskliga rättigheterna. För att skapa större enhetlighet och överskådlighet i EU:s agerande föreslår kommissionen en förordning om det ?Europeiska initiativet för demokrati och skydd av mänskliga rättigheter? som anger omfattning av och principer för gemenskapens samlade verksamhet för främjande av respekt för demokrati och mänskliga rättigheter. I Lomékonventionen, som reglerar EU:s samarbete med 71 länder i Afrika, Karibien och Stillahavsområdet, har en klausul om mänskliga rättigheter förts in som betonar att parterna i första hand skall söka lösningar genom dialog och att suspension skall ses som en sista utväg. I EU:s samarbete med Medelhavsländer ingår främjandet av mänskliga rättigheter och demokrati som en viktig del. Slutligen nämns i skrivelsen att EU:s förestående utvidgning spelar en avgörande roll för demokratiseringsprocessen i Central- och Östeuropa.
OECD:s kommitté för biståndsfrågor Organisationen för ekonomiskt samarbete, OECD, bedriver sitt arbete i ett stort antal kommittéer och arbetsgrupper, varav Development Assistance Committee (DAC) behandlar det internationella utvecklingssamarbetet. DAC är ett av givarländernas främsta forum för erfarenhetsutbyte och fastställande av riktlinjer på biståndsområdet. Riktlinjer har tagits fram för folkligt deltagande och gott styrelseskick.
International IDEA Institutet stöttar demokratiska strävanden i enskilda länder. En mycket intressant uppgift som IDEA håller på att utveckla är att i länder, tillsammans med de för demokratin viktiga aktörerna, göra en analys av demokratisituationen och föreslå konkreta åtgärder för att utveckla demokratin. Denna typ av analyser och strategier kan vara mycket värdefulla för Sverige då vi skall utveckla vårt samarbete med dessa länder.
Regionala organisationer Två organisationer i Europa har gjort avgörande insatser för att utveckla och konsolidera mänskliga rättigheter, demokrati och rättsstatens principer. Europarådet har under snart 50 år byggt upp ett system av rättsligt bindande konventioner som bl.a. garanterar individens rättigheter med utgångspunkt från demokratiska värderingar och ställt krav på att nya medlemsländer fullt ut skall ansluta sig till dessa. Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa, OSSE, arbetar med motsvarande frågor ur ett säkerhetspolitiskt perspektiv. Båda organisationerna arbetar aktivt med olika former av stöd till de nya demokratierna i Europa. På den amerikanska kontinenten har den amerikanska samarbetsorganisationen OAS börjat spela en viktig roll vad gäller bl.a. valobservation. I Afrika har ett regionalt system för mänskliga rättigheter vuxit fram inom ramen för Afrikanska enhetsorganisationen, OAU, med en afrikansk stadga för mänskliga rättigheter. Kopplat till denna finns en kommission som i december 1997 beslutade att skapa en afrikansk domstol för mänskliga rättigheter. Samväldet är en sammanslutning av stater, i alla världsdelar, som tidigare var brittiska områden. Högkvarteret ligger i London. Samväldet skickar observatörer till val och verkar för att höja professionalismen och integriteten hos valmyndigheterna i medlemsstaterna. Inom den engelsktalande världen är organisationen en självskriven aktör i fråga om aktioner för demokrati.
Internationella enskilda organisationer Interparlamentariska unionen, IPU, sammanslutningen av de flesta av världens parlament, samlar statistik och arbetar med frågor som är värdefulla för alla som sysslar med stöd till demokrati. IPU har exempelvis under flera år byggt upp en bas av information och antagit ett handlingsprogram rörande representation av kvinnor i parlament. Unionen har också gett ut arbeten rörande genomförandet av fria val. IPU, liksom parlamentarikerorganisationer som PGA (Parlamentarians for Global Action) och AWEPA (Association of West European Parlamentarians for Africa) inriktar alltmer av sin verksamhet på att stödja utvecklingen av demokratiska parlament. De internationella kyrkliga sammanslutningarna Kyrkornas Världsråd, Lutherska Världsförbundet och Caritas har under flera decennier spelat en viktig roll i att främja demokrati och mänskliga rättigheter över hela världen. Internationellt bedriver Oxfam-organisationerna en verksamhet som särskilt prioriterar ekonomiska och sociala rättigheter. Rädda Barnen-rörelsen verkar för barnets rättigheter. Därutöver finns enskilda organisationer som i huvudsak bidrar genom rapportering och opinionsbildning.
Främjande av demokratisering och mänskliga rättigheter i Sveriges utvecklingssamarbete I regeringens första stora biståndsproposition 1962:100, som riksdagen ställde sig bakom, angavs att målet för biståndspolitiken var att höja de fattiga folkens levnadsnivå. Valet av Sveriges programländer påverkades bl.a. av hur man respekterade de mänskliga rättigheterna i landet. Den svenska reaktionen på en negativ politisk utveckling har ofta återspeglats i neddragningar av landramarna. Vid militärkupper mot demokratiskt valda regimer, som i fallet Chile, tog Sverige konsekvenserna och avvecklade landprogrammet. Mot slutet av 1970-talet började Sverige lyfta fram makt- och inflytandefrågor genom att betona vikten av folkligt deltagande, dvs. att människor som är berörda av en insats skall ha inflytande över planering och medverka i genomförandet. Vidare motiverades det omfattande stödet till basutbildning delvis med dess betydelse för en demokratisk utveckling. Men de här inslagen ledde inte direkt till överväganden angående den politiskt strukturella utvecklingen eller skyddet för mänskliga rättigheter i huvuddelen av utvecklingssamarbetet. Vid sidan av samarbetet med programländerna inleddes under 1970-talet ett snabbt växande stöd till demokrati- och rättighetsfrämjande program, främst i form av stöd till kamp mot politiskt förtryck i Latinamerika och södra Afrika. Detta s.k. humanitära bistånd gick till olika motståndsorganisationer och kanaliserades främst genom svenska enskilda organisationer. Under 1980-talet övergick det humanitära biståndet i Sydamerika till att stödja de spirande demokratierna. Interaktionen mellan politik och bistånd, multilaterala och bilaterala instrument och inte minst samarbetet med enskilda organisationer innebar att Sverige kunde lämna viktiga bidrag till de pågående fredsprocesserna. En annan omständighet som bidrog till ett ökat fokus på statens roll och den nationella politiken var förskjutningen av det svenska biståndets inriktning, från avgränsade konkreta projekt till reformer och institutionsuppbyggnad. Dagens demokratibistånd kan därför sägas ha sin grund dels i det humanitära biståndet, dels i förvaltningsbiståndet och dels i den fördjupade dialogen. I skrivelsen framhålls att även om ingen demokratiseringsprocess är den andra lik, det ändå är möjligt för en biståndsgivare att göra vissa kategoriseringar och dra vissa slutsatser. Det finns öppna demokratier där regeringen har en klar politisk vilja och där det civila samhället kan verka fritt. I sådana situationer är biståndets uppgift relativt enkel. Det handlar om att stödja positiva processer genom att bidra med resurser och erfarenheter. I länder med framväxande demokrati, där den politiska viljan finns men där förmågan brister eller där de civila krafterna är svaga, behöver vi vara mer aktiva och initiativtagande. Det är då angeläget att söka vidga utrymmet för det civila samhället, stimulera medier och främja förutsättningarna för ett aktivt politiskt engagemang. I länder med låsta politiska system kring en mer eller mindre rudimentär demokrati, där demokratiseringsprocesserna avstannat eller går bakåt, kan det handla om interna låsningar, t.ex. mellan opposition och regering. Där är utomståendes roll inte alltid lätt. Ofta saknas den politiska viljan i landets ledning. Den sedvanliga biståndsdialogen med regeringen är viktig men kan vara svår. Frågor om att hålla tillbaka eller villkora biståndet kan aktualiseras. Eftersom biståndet stödjer den sittande regeringen står vi inför dilemman och svåra avvägningar. Även i länder med auktoritära styrformer är dialogen en viktig ingång och ett viktigt tillfälle för påverkan, särskilt i de länder som söker sig mot marknadsekonomi och en modernisering av förvaltningen om än inte mot demokrati. I länder med utpräglat repressiva regimer blir det ofta fråga om att stödja krafter som verkar för demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna inom eller utom landet.
Demokrati och mänskliga rättigheter i det framtida utvecklingssamarbetet Att använda mänskliga rättigheter i utvecklingssamarbetet innebär bl.a. att Sverige skall bidra till att mänskliga rättigheter verkligen blir ett gemensamt och internaliserat normsystem, ett normativt golv för det internationella utvecklingssamarbetet. Sverige bör stödja en sådan policyutveckling hos FN:s utvecklingsorgan, i EU-biståndet liksom bland enskilda organisationer. Sverige kan bygga på den moraliska och politiska legitimitet mänskliga rättigheter ger. Rapportering och granskningskommittérnas kommentarer kommer därför att följas upp och när det är lämpligt användas som politisk hävstång i utvecklingsdialogen. I det bilaterala samarbetet kan Sverige följa upp dialogen med konkret bistånd. Sverige bör också efter hand integrera mänskliga rättigheter i allt arbete där det är relevant med början inom mer uppenbara områden, t.ex. primärskola och reproduktiv hälsa, där de kan användas både som norm och uppföljningsinstrument. I skrivelsen framhålls att konditionalitet i utvecklingssamarbetet måste ses mot bakgrund av Sveriges avsikt att bidra till utveckling. Beslut om att inleda, fortsätta eller avbryta samarbete måste i första hand fattas med hänsyn till förhållandena i det enskilda landet och till hur vi som utomstående givare bäst kan främja en positiv utveckling. Det förutsätter att det kan göras en helhetsbedömning och långsiktiga överväganden. Övergrepp kan t.ex. bemötas med såväl avbrott i samarbetet som med förstärkta insatser till skydd för de mänskliga rättigheterna beroende på orsaker och möjligheter. Frågan om konditionalitet får särskild aktualitet när den politiska utvecklingen i ett samarbetsland förändras i negativ riktning. Då krävs en omprövning som bör bygga på överväganden om landets utveckling på kort och lång sikt och på möjligheterna för Sverige att påverka. I praktiken finns oftast ett begränsat inflytande. Sverige bör därför medverka till att givarsamfundet så långt möjligt agerar gemensamt.
En strategisk kombination av insatser och samarbetsformer I skrivelsen framhåller regeringen att främjandet av demokrati och mänskliga rättigheter är en så bred och sammansatt uppgift att man för det mesta måste gripa sig an den på flera plan samtidigt. Med strategiska kombinationer mellan insatser på internationell och lokal nivå kan Sverige effektivisera sitt bistånd. En ny samarbetsform är stöd via svenska partinära organisationer till politiska partier i Central- och Östeuropa och i utvecklingsländerna. Ett annat intressant exempel som lyfts fram i skrivelsen är det samarbete som börjar ta form mellan den svenska riksdagen och andra parlament. För Sveriges bilaterala bistånd gäller att de demokrati- och rättighetsfrämjande insatserna skall falla inom en övergripande och långsiktig strategisk ram. Inom denna ram skall Sverige vara öppet och flexibelt för hur demokratiprocessen utvecklas och vilka möjligheter som finns att stödja genom utvecklingssamarbetet. Det skall finnas beredskap att ta initiativ, reagera på nya situationer, samspela med olika givare och vara uthålliga. Beträffande det multilaterala samarbetet kommer Sverige att driva att demokrati- och rättighetsfrämjande program finansieras med de aktuella FN- organens ordinarie budgetmedel. I skrivelsen anges att det är angeläget att FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter blir effektiv i sitt normativa arbete och framför allt i granskningen av efterlevnaden av de sex konventionerna. EU spelar en allt viktigare roll inom det internationella utvecklingssamarbetet, inte minst genom de stora resurser som hanteras av EU- kommissionen. Den förordning som just nu arbetas fram inom EU:s ram ?det Europeiska initiativet för demokrati och skydd av mänskliga rättigheter? kommer förhoppningsvis att innebära att demokrati- och rättighetsfrågorna får större tyngd inom EU:s bistånd. I det framtida Lomésamarbetet förväntas de politiska frågorna i vid bemärkelse få en framträdande roll. Sverige kommer att verka för att få till stånd en bättre koppling mellan EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik (GUSP) och kommissionens bistånd. EU:s demokratistöd behöver också bli mer processinriktat, lyhört och professionellt. Slutligen måste kommissionen samordna sig bättre med övriga givare i fält, framför allt med medlemsländerna och FN-systemet. Ramorganisationerna, de större svenska enskilda organisationer som får rambidrag från Sida, samarbetar alla med lokala organisationer. En strävan är att stärka organisationerna så att de kan föra en utvecklad policydialog med beslutsfattare i landet. De enskilda organisationerna har i många fall bättre förutsättningar än UD och Sida att direkt bidra till det civila samhällets framväxt.
Centrala sakområden Nedan följer en kortfattad genomgång av erfarenheter och bistånd på de centrala sakområdena för det svenska demokrati- och rättighetsbiståndet. 1. Stöd till genomförande av val och valobservation I de flesta av Sveriges programländer har stöd lämnats till genomförande av val i form av rådgivning vid framtagande av vallagstiftning, utveckling av tekniska lösningar och registrering av väljare. Fortsättningsvis kommer Sverige att på olika sätt, framför allt i programländerna, försöka bidra till att länderna utvecklar sin egen kapacitet och organisation för att genomföra korrekta val. 2. Stöd till politiska partier Efter utredningen Demokratier kräva dessa partier (Ds 1994:63) valde Sverige för ett par år sedan att inleda en försöksverksamhet med att låta s.k. partinära organisationer ge stöd till systerpartier i öst och syd. I dag har samtliga svenska riksdagspartier en organisation som arbetar med partistöd. Insatsernas tonvikt ligger på kunskapsutveckling, framför allt genom rådgivning och internationellt utbyte. En översyn av verksamheten gjordes under hösten 1997, vilken ledde till regeringens beslut om att fortsätta att utveckla denna speciella form av demokratistöd. 3. Stöd till parlamentens arbete Regeringen väljer här framför allt att som samarbetspartner ha dels den svenska riksdagen, dels internationella parlaments- och parlamentarikerorganisationer. 4. Stöd till rättsväsendet Metodiken för utvecklingssamarbetet på rättsområdet behöver också utvecklas. Kunskapsöverföring som fortfarande har stort utrymme kan tonas ned till förmån för interaktiva arbetssätt som tar sin utgångspunkt i mottagarlandets specifika problem. De svenska rättsvårdande institutionerna blir en allt viktigare aktör inom utvecklingssamarbetet. 5. Stöd till statlig förvaltning Sverige bedriver ett omfattande förvaltningsbistånd som inriktas på att stärka förutsättningarna för ökad öppenhet, ansvarighet, integritet och effektivitet. 6. Stöd till lokal demokrati och decentralisering Behovet av stöd till lokal demokrati och förvaltning kommer att öka. Stöd till kommuners intresseorganisationer och partnerskap mellan svenska kommuner och kommuner i samarbetsländerna är något som bör öka. Våra erfarenheter från östsamarbetet är intressanta och bör användas i samarbetet även med länder i syd. 7. Stöd till respekt för de mänskliga rättigheterna Raoul Wallenberginstitutet, Frivilligorganisationernas fond för mänskliga rättigheter och Diakonia är några av de organisationer som under senare år utvecklats och blivit viktiga samarbetspartner. Sverige har stött uppföljning av efterlevnaden av de olika konventionerna om mänskliga rättigheter genom att bidra till rapporteringsprocesserna. 8. Stöd till kvinnors rätt och deltagande Sverige kan spela en viktig roll internationellt genom att ta upp jämställd- hetsperspektiv i olika forum. Sverige bör på hög nivå i såväl FN, de multilaterala utvecklingsbankerna, EU som DAC markera att utvecklingssamarbetet skall utgå från kvinnors och mäns lika rättigheter, möjligheter och skyldigheter. Grupper i Sverige som arbetar med kvinnors deltagande i politiken och kvinnors rättigheter bör enligt regeringens uppfattning på olika sätt uppmuntras att delta i det svenska utvecklingssamarbetet. 9. Stöd till barns och ungas rättigheter Det är fundamentalt för respekten av mänskliga rättigheter att varje barn blir medvetet om sitt - men också andras - lika värde och sina rättigheter och att det möts med respekt. 10. Stöd till funktionshindrades rättigheter Svenska handikapporganisationernas internationella biståndsförening, SHIA, ger stöd för att förbättra livsvillkor och delaktighet för människor med funktionshinder i Afrika, Asien och Latinamerika bl.a. genom att stärka deras egna organisationer på lokal nivå. 11. Stöd till demokratiska enskilda organisationer Det finns enligt, regeringens uppfattning, skäl att stödja organisationer med olika inriktning och olika uppgifter. Demokratiseringsprocesser kan behöva aktörer som informerar, granskar och opinionsbildar, men också sådana som är praktiskt operativa, som testar nya metoder och sådana som utbildar och skapar nätverk och allianser på olika nivåer. 12. Stöd till fria och oberoende medier Svenskt mediebistånd har utvecklats, framför allt under 1990-talet. Det har haft en huvudsaklig inriktning på att värna det fria ordet genom att stödja reformering av lagstiftning, bidra till forskning, främja mediers och journalisters möjligheter att verka fritt samt stödja utvecklingen av nätverk mellan journalister nationellt och regionalt. Det framtida mediebiståndet bör förutom att främja mångfald, mediers oberoende och granskande funktion även stödja deras roll som informationsspridare och opinionsbildare, särskilt i radio och TV. Vidare bör Sverige bidra till att kvinnor, ungdomar och minoriteter inte blir diskriminerade i medierna utan, tvärtom, ges extra utrymme. Mediernas möjligheter och roll i biståndet till andra sektorer bör uppmärksammas.
Demokrati- och rättighetsfrämjande bistånd - en sammanfattning I detta kapitel konkretiseras i komprimerad form och förtydligas ytterligare regeringens politik och ambitioner avseende bistånd för demokrati och mänskliga rättigheter. Det ges också en indikation på de områden som regeringen avser ägna närmare uppmärksamhet för att förbättra förutsättningarna för ett effektivt bistånd. Regeringen identifierar också några viktiga strategiska frågor och arenor för den framtida demokratiska samhällsutvecklingen, som skall ges särskild uppmärksamhet inom utvecklingssamarbetet. En sådan fråga gäller sambanden mellan ekonomisk och social utveckling och demokratisering. Sambanden måste tydliggöras och förstås bättre, vilket är av avgörande betydelse för det partnerskap som alla aktörer inom det internationella utvecklingssamarbetet i dag eftersträvar. - Ett område är det framväxande organisationslivet i det civila samhället. Vi måste bättre förstå hur dessa nya krafter kan bidra till demokratisering och en demokratisk kultur, för att kunna bidra till en positiv dynamik mellan olika aktörer i samhällslivet. - Parlament och politiska partier har nyckelroller i alla demokratier, inte minst när det gäller att konsolidera nya eller bräckliga demokratier. Det är angeläget att skapa möjligheter till ett fortlöpande internationellt och nationellt utbyte av erfarenheter mellan dessa institutioner. - Såväl tendenser till laglöshet i de snabba förändringarnas spår som korruptionens utbredning gör det extra angeläget att utveckla rättsstaten i utvecklingsländerna och länder i omvandling. - Medierna spelar en allt större roll för den politiska utvecklingen också i utvecklingsländerna. Det finns behov av att främja mediernas kritiskt granskande och folkbildande möjligheter. - Utveckling av närdemokrati och lokal förvaltning är inte minst viktig i de växande städerna, där snart en majoritet av världens fattiga kommer att bo. - Skolan har och kan få än större betydelse för barns kunskaper, föreställningar och demokratiska beteende. Basutbildning, att lära sig läsa och skriva och viss omvärldskunskap, är självklart nödvändigt för en medborgare i det moderna samhället, men skolan bör också bidra till demokratisk träning, medvetenhet om rättigheter och gott självförtroende. - Demokratisering är en metod som kan bidra till fredlig konflikthantering. Hur detta kan ske skall undersökas och utvecklas. Svenska målsättningar och vad Sverige vill uppnå med biståndet beskrivs kortfattat samtidigt som svårigheterna att mäta resultat i demokratibiståndet också lyfts fram. Demokrati och respekt för mänskliga rättigheter är en central målsättning för Sveriges utrikespolitik. Demokrati och mänskliga rättigheter är samtidigt ett av sex biståndspolitiska mål för att uppnå det övergripande målet för utvecklingssamarbetet - att höja de fattiga folkens levnadsnivå. Det är enligt regeringen väsentligt att komma ihåg att utvecklingssamarbete för demokrati och mänskliga rättigheter i grunden handlar om att påverka människors värderingar. Sambanden mellan insatser och resultat kommer ofta att vara mycket mångfacetterade och svåra att påvisa. Resultaten kommer ibland långt efter det att en insats avslutats. Andra krafter kan omintetgöra insatser. Detta innebär med nödvändighet att det måste finnas utrymme för att biståndet inte alltid är mätbart eller leder till avsett resultat. Sveriges utvecklingssamarbete för att främja demokrati och mänskliga rättigheter skall utökas, utvecklas och bli mer långsiktigt så att det blir ett än mer centralt, tydligt och genomgående inslag i biståndet. Det handlar om att bidra till politisk utveckling. Vi vill undvika sektortänkande och värna om en helhetssyn. När det gäller geografisk koncentration kommer Sveriges arbete fortsatt att vara inriktat på demokratiprocesserna i Afrika, Asien, Latinamerika och Central- och Östeuropa. Förutom stöd till samarbetsländerna kommer vi att vara öppna för att stödja sådana processer i andra länder som är utsatta eller i omvandling. Att främja demokrati och respekten för de mänskliga rättigheterna i utvecklingssamarbetet är en bred och sammansatt uppgift som måste angripas på flera plan samtidigt. Det krävs ett strategiskt och integrerat angreppssätt. Genom att länka samman lokal, nationell och internationell nivå och kombinera multilaterala och bilaterala kanaler och bistånd via enskilda organisationer kan resultaten förbättras. Demokrati- och rättighetsfrågorna skall behandlas utförligt i de landstrategier som regeringen fastställer för samarbetsländerna. Det handlar inte bara om att reagera på övergrepp utan att stödja och påverka regeringars mer långsiktiga arbete för att förverkliga samtliga rättigheter, såväl de politiska och medborgerliga som de ekonomiska, sociala och kulturella. Här krävs ett nära samarbete mellan utrikespolitikens olika grenar. Främjande av demokrati och mänskliga rättigheter skall utgöra en kärna i det bilaterala samarbetet. Inom partnerskapets ram bör strategier för främjande av demokrati och mänskliga rättigheter tas fram. Sådana strategier skall självklart utgå från problem och förutsättningar i landet men särskilt ta fasta på dynamiken i det civila samhället och samspelet mellan staten och det civila samhällets aktörer. Det multilaterala samarbetet på detta område skall också fördjupas. De multilaterala organen spelar viktiga roller såväl som policysättare som aktörer i fält. Sverige stödjer den spirande utvecklingen inom FN:s utvecklingsorganisationer, det gäller framför allt UNDP och UNICEF, för att integrera demokratisering och mänskliga rättigheter i verksamheterna. Sverige bidrar vidare aktivt till att anpassa utvecklingsbankernas verksamhet till en verklighet som påverkas och förändras av demokratiseringsprocesserna i världen. En utmaning för framtiden är att ta till vara möjligheterna att inom EU främja demokrati och mänskliga rättigheter i utvecklingsländerna och länderna i Central- och Östeuropa. International IDEA är en unik aktör på demokratiområdet. Sverige skall fortsatt stödja institutet i att utveckla och bygga upp en samlad kompetens kring demokratiseringens möjligheter och problem som är relevant för utvecklingsländerna. I skrivelsen lyfts enskilda organisationers avgörande roll fram. UD och Sida skall utveckla sitt samarbete med de svenska enskilda organisationerna till ett mer systematiskt erfarenhetsutbyte och en samverkan där regeringen och organisationerna kompletterar varandra. Sverige kommer att ägna ökad uppmärksamhet åt dialogen som instrument inom utvecklingssamarbetet. Demokrati- och rättighetsfrågor kräver politisk förankring i det berörda landet. Den samlade dialogen som förs på olika nivåer med ett land och vid många olika tillfällen kan utvecklas till ett mer effektivt instrument för utbyte och påverkan. Den kan samspela med och förstärka dialog i internationella och regionala forum och den kan kombineras med konkreta insatser. Konkreta insatser kan både bygga under och bli konsekvens av dialogen. För att få effektivitet i biståndet är det viktigt att flexibilitet kombineras med fokusering på centrala sakområden, inom vilka det svenska biståndet kan vidareutveckla sin kompetens och resursbas. På så sätt vill vi kombinera kravet på dynamik med kravet på koncentration. Sverige har börjat utveckla en kompetens och erfarenhet inom flertalet för demokratin centrala områden inom vilka vi avser bygga upp en egen baskompetens och resursbas. Det handlar främst om stöd till val och valinstitutioner, parlamentens arbete, rättsväsende, offentlig förvaltning, decentralisering och lokal demokrati, uppföljning av rättighetskonventionerna, kvinnors deltagande, en demokratisk skola, oberoende medier och det civila samhällets organisationer liksom politiska partier. För att åstadkomma det demokrati- och rättighetsfrämjande bistånd som presenterats i skrivelsen krävs kapacitetshöjning och kompetensutveckling hos de genomförande myndigheterna. Det behövs en utbredd kompetens på att främja demokrati och mänskliga rättigheter genom utvecklingssamarbete. Vidare fordras en allmän kompetens på de centrala sakområdena. Slutligen skall Sverige bygga upp en egen dokumentation och erfarenhetsbas för profilteman där vi skall ha ett spetskunnande. UD och Sida kan inte själva ha kompetens på alla de centrala sakområdena, men bör ha ett övergripande ansvar att utveckla den svenska resursbasen och vidmakthålla ett kontaktnät bland relevanta svenska institutioner. Utlandsmyndigheternas planerings-, uppföljnings- och utvärderingsarbete måste anpassas till en förstärkt inriktning på demokrati och mänskliga rättigheter. Demokrati- och rättighetsfrämjande bistånd blir med nödvändighet arbetsintensivt. Hänsyn till detta bör tas i verksamhets-, budget- och personalplanering. Avslutningsvis framhåller regeringen att det finns nya och goda förutsättningar för ett starkt demokrati- och rättighetsbistånd. Sverige har, med sin utrikespolitiska tradition, bra förutsättningar att spela en aktiv roll genom att stimulera processer, ta informella initiativ och skapa mötesplatser. Sverige har trovärdighet som biståndsgivare vilket ger oss möjligheter att arbeta med ibland känsliga frågor.
Sammanfattning av motionerna Folkpartiet välkomnar i kommittémotionen U38 (fp) regeringens skrivelse och ser med glädje att flera av partiets krav nu kan förverkligas. I yrkande 1 begärs ett tillkännagivande om att demokratimålet bör vara det överordnade målet bland de sex biståndsmålen. I skrivelsen understryker regeringen att en demokratisk samhällsutveckling bidrar till förverkligandet av de övriga fem målen i utvecklingssamarbetet: resurstillväxt, ekonomisk och social utjämning, ekonomisk och politisk självständighet, framsynt hushållning med naturresurser och omsorg om miljön och jämställdhet mellan kvinnor och män. Motionärerna menar dock att demokrati inte enbart bidrar till samhällsutvecklingen utan är själva förutsättningen för den. Det är ett framsteg att regeringen i skrivelsen anger att Sveriges utvecklingssamarbete för att främja demokrati och mänskliga rättigheter skall utökas. Folkpartiets krav på att demokratimålet skall bli det övergripande svenska biståndsmålet kvarstår dock. Motionärerna begär vidare i yrkande 2 att en utredning tillsätts för att se över de biståndspolitiska målen. De sex biståndspolitiska målen har införts under stor enighet. Risken är att enigheten uppnåtts på tydlighetens bekostnad. Det kan t.ex. i dag framstå som missvisande att säga att fattigdomsbekämpningen är biståndets överordnade mål när miljöåtgärder och konflikthantering får ökad betydelse. Att minska människors lidande genom att minska deras fattigdom framstår då bara som en angelägen och grundläggande faktor bland flera för att åstadkomma utveckling. I yrkande 3 begärs ett tillkännagivande om att regeringen regelbundet bör redovisa läget beträffande de mänskliga rättigheterna i Sveriges mottagarländer. Med tanke på demokratimålets betydelse är det rimligt att denna information regelbundet och på ett lättillgängligt sätt ställs till riksdagens förfogande och därmed kan bli föremål för diskussion och debatt. Motionärerna framhåller i yrkande 4 vikten av att hålla isär åtgärder som är riktade mot demokratins kärna, dvs. direkt demokratibistånd, och sådana som är mer allmänt demokratifrämjande. Sådana kan bestå av betalningsbalansstöd, hälsoprogram och infrastruktursatsningar. Det är dock, enligt motionärernas uppfattning, viktigt att hålla isär sådana åtgärder från dem som är direkt demokratifrämjande, som stöd till uppbyggande av demokratiska institutioner. I motionen begärs vidare ett tillkännagivande om demokratistödets inriktning (yrkande 5). Biståndsdialogen måste vara ett kraftfullt instrument för att främja demokrati och mänskliga rättigheter. Budskapet måste vara entydigt även till länder där vi har starka exportintressen, såsom Kina. Demokratistöd i diktaturer skall endast kunna genomföras av enskilda organisationer. Biståndets inriktning och omfattning måste påverkas av hur demokratifrågorna hanteras av mottagarlandets regering. Folkpartiet ser positivt på att regeringen anger att konditionaliteten i utvecklingssamarbetet ökar. Villkor måste dock utformas på ett sådant sätt som bäst främjar den demokratiska utvecklingen. Motionärerna anser att stöd till uppbyggande av demokratiska institutioner, såsom lokal självstyrelse, parlament och politiska regelsystem, måste ha hög prioritet. Hit hör också allmänt idé- och kunskapsutbyte om demokratin som styrelseform och förhållningssätt. Partinära organisationer bör även fortsättningsvis kunna bedriva bistånd. Man bör också i större utsträckning välja alternativa kanaler för biståndet, vilka inte har anknytning till mottagarländernas regeringar. Kuba framhålls som ett fall där bistånd endast bör förmedlas till de demokratiskt sinnade krafterna i landet, ej bilateralt till regeringen. I detta sammanhang anför motionärerna även att de anser att det strider mot intentionerna bakom biståndet att förmedla stöd till Kuba genom svenska organisationer vars syfte det är att stödja Castroregimen. För att bidra till verklig demokrati måste, enligt motionärernas uppfattning, kärn-intresset för biståndsgivare vara samspelet mellan landets styresmän och oppositionen. Om landets ledare förmår visa en försonande attityd mot meningsmotståndare har ett mycket stort steg mot verklig demokrati tagits. Spjutspetskunnande bör upparbetas för att främja ledarnas roll som folkbildare. Samtal och dialog som förhållningssätt bör därvid stå i centrum. I yrkande 6 begärs att Sverige aktivt skall verka mot kvinnlig könsstympning. Omkring 130 miljoner flickor och kvinnor har enligt Världshälsoorganisationen WHO utsatts för sådana övergrepp. Två miljoner årligen riskerar att utsättas för detta ingrepp. Könsstympning leder till akut och kroniskt lidande med såväl fysiska som psykiska skador som följd. WHO, Unicef och UNFPA har våren 1997 vädjat till alla länder och deras ledare om att stödja ansträngningarna att eliminera kvinnlig könsstympning. Sverige måste bidra aktivt till detta arbete. Motionärerna hemställer i yrkande 7 att ambitionen skall vara att varje biståndsinsats föregås av en konsekvensanalys beträffande kvinnors levnads- och försörjningsvillkor. Det pågående arbetet att integrera kvinnofrågor i biståndet måste intensifieras. Detta kan ske genom ökat kvinnligt deltagande i planering, genomförande och utvärdering av enskilda biståndsinsatser. I yrkande 8 begärs att Sverige aktivt bidrar i arbetet för att främja barns rättigheter. I en krigssituation är barn och ungdomar de mest utsatta. Det förekommer att barn utnyttjas som mänskliga minröjare. Det finns flera tragiska exempel på hur barn förmås bli soldater och tvingas utföra ofattbart grymma våldsdåd. Det är oacceptabelt att barn och ungdomar utnyttjas som lättmanipulerade soldater i krig. I den enskilda motionen U39 (mp) yrkande 2 hävdas att Sverige bör verka för att reservationer inte får motverka syftet med FN-konventionerna. Enligt motionären kan sådana reservationer vara ett hinder för utvecklingssamarbetet. Det finns fall där reservationen står i direkt motsägelse till vad som är konventionens mål och mening. Sverige bör arbeta för regler som hindrar att man utnyttjar möjligheten att missbruka reservationer. På sikt bör möjligheterna till reservationer till FN:s konventioner helt försvinna. I motion A805 (kd) yrkande 20 begär motionärerna ett tillkännagivande om begreppet mänskliga rättigheter när det gäller kvinnornas situation i u- länderna. Härvid anförs att Sverige i FN och andra sammanhang måste verka för att begreppet mänskliga rättigheter på ett tydligare sätt omfattar kvinnans situation i världen. Det svenska biståndet skall utgå från mottagarländernas kultur och behov, bl.a. från kvinnors centrala funktion i familj och samhälle. Det måste finnas en balans mellan mäns och kvinnors rättigheter oavsett ett lands sociala, ekonomiska och kulturella förhållanden.
Utskottets överväganden
Regeringens skrivelse Biståndet är ett oumbärligt verktyg i Sveriges strävanden att minska fattigdomen i världen, främja internationell säkerhet, en rättvis och miljöuthållig resursfördelning samt för att verka för respekt för de mänskliga rättigheterna och en demokratisk samhällsutveckling. Det är därtill ett viktigt uttryck för internationell solidaritet. Utskottet hälsar med tillfredsställelse att regeringen funnit det vara angeläget att i en särskild skrivelse presentera en sammanhållen strategi för hur ett kraftfullt utvecklingssamarbetet bäst skall utformas för att främja demokrati och mänskliga rättigheter. Det svenska biståndet har som övergripande målsättning att höja de fattiga folkens levnadsnivå. De sex av riksdagen fastlagda biståndspolitiska målen (resurstillväxt, ekonomisk och social utjämning, ekonomisk och politisk självständighet, framsynt hushållning med naturresurser, jämställdhet mellan kvinnor och män) skall enskilt och i samverkan ligga till grund för utformningen av biståndet. I och med den i detta betänkande aktuella skrivelsen Demokrati och mänskliga rättigheter i biståndet (skr. 1997/98:76), har regeringen under mandatperioden redovisat och preciserat sin politik på fyra för utvecklingssamarbetet centrala områden. De övriga frågor som särskilt har behandlats är införandet av det nya jämställdhetsmålet (prop. 1995/96:153), redovisning av det internationella samarbetet för hållbar utveckling (skr. 1996/97:2), och, senast, fattigdomsbekämpning (skr. 1996/97:169). I den sistnämnda skrivelsen diskuteras sambanden mellan demokrati, tillväxt, social utveckling, jämställdhet och en hållbar utveckling. I utskottets betänkande 1997/98:UU9, vilket behandlar fattigdomsskrivelsen, betonar utskottet att det avgörande för hur framgångsrikt ett land blir i att bekämpa fattigdomen beror på om dess beslutsfattare har den politiska viljan att utifrån demokratiska värderingar, såsom respekten för de mänskliga fri- och rättigheterna, bedriva en politik som gynnar folkflertalet. Samtidigt med den föreliggande skrivelsen presenterar regeringen ytterligare två skrivelser, dels om en förnyad svensk Afrikapolitik (skr. 1997/98:122), dels om mänskliga rättigheter i svensk utrikespolitik (skr. 1997/98:89). I den förstnämnda skrivelsen utvecklas partnerskapstanken som bygger på ett kontrakt vilande på en gemensam värdegrund, i vilken demokrati och respekt för mänskliga rättigheter utgör en viktig komponent. I den sistnämnda skrivelsen redovisas, i ett framåtblickande perspektiv, främjande av mänskliga rättigheter inom utrikespolitiken i sin helhet. Skrivelsen framhåller därvid utvecklingsbiståndets betydelse som ett viktigt verktyg i arbetet för de mänskliga rättigheterna. En proposition om Sveriges samarbete med Central- och Östeuropa under åren 1999-2001 läggs också samtidigt fram av regeringen. Att fördjupa demokratins kultur är ett av de mål som skall styra samarbetet med dessa länder. I och med dessa skrivelser och nämnda proposition har regeringen på ett heltäckande och systematiskt sätt redovisat den vikt och de höga ambitioner som i utrikespolitiken som helhet fästs vid främjande av de mänskliga rättigheterna och inom utvecklingssamarbetet och östsamarbetet också vid främjande av demokratiska styrelseformer och en demokratisk kultur. Utskottet välkomnar den grundliga analys och klarläggande presentation som ges i skrivelse 1997/98:76 Demokrati och mänskliga rättigheter i Sveriges utvecklingssamarbete, av begreppen demokrati och mänskliga rättigheter och sambanden dememellan. Det demokratifrämjande biståndet skall stödja sig på internationella konventioner för mänskliga rättigheter. Utskottet delar regeringens uppfattning att ett effektivt utvecklingssamarbete för demokrati och mänskliga rättigheter bör bygga på en förstärkt utvecklingspolitisk dialog, en mångfald av insatser direkt inriktade på demokrati och mänskliga rättigheter samt även integrerade inslag av demokrati och mänskliga rättigheter i allt utvecklingssamarbete. I dialogen med utvecklingsländerna skall Sverige inta en konsekvent och entydig hållning i MR- och demokratifrågor, samtidigt som dialogen skall ge uttryck för vår vilja att på ett konstruktivt sätt medverka till förbättringar. Utskottet anser i likhet med regeringen att ett öppet ekonomiskt system är en förutsättning för verklig demokratisering. Den sociala marknadsekonomin är den hållbara länken mellan politisk omvandling mot demokrati och ekonomisk omvandling mot marknadsekonomi. Institutionsbyggande i vid mening är också en viktig komponent för att främja en positiv demokratisk utveckling. Utskottet ställer sig också bakom regeringens ambition att främst stödja demokratiseringsprocesser i länder i omvandling, med tyngdpunkt på Sveriges samarbetsländer och särskilt utsatta länder. Utskottet vill, liksom regeringen, framhålla vissa centrala sakområden för demokrati och mänskliga rättigheter som det svenska utvecklingsbiståndet bör främja. Dessa är: Fungerande parlament och rättsväsende, effektiva för demokratin bärande institutioner och en effektiv okorrumperad offentlig förvaltning, decentralisering och lokal demokrati, kvinnors och mäns aktiva deltagande i det politiska livet på lika villkor, en demokratisk skola, fria och oberoende medier, utvecklande av det civila samhällets organisationer och politiska partier samt implementering och uppföljning av rättighetskonventionerna. Utskottet vill särskilt framhålla vikten av att utveckla det civila samhällets organisationer i demokratisk riktning liksom att främja demokrati inom politiska parter. Utskottet arrangerade en offentlig utfrågning den 19 mars 1998 på temat Mänskliga rättigheter i interna konflikter - det civila samhällets roll. Då diskuterades bl.a. den viktiga roll som nationella enskilda organisationer kan spela i ett samhälle som befinner sig i en demokratiseringsprocess. Bristande representativitet med en liten medlemsbas kan dock vara ett problem liksom beroendet av extern, ofta utländsk, finansiering. Här spelar också jämställdhetssträvanden - involveringen av kvinnor i beslutsfattande positioner både inom politiken på lokal och nationell nivå, liksom inom organisationer - en viktig roll i utvecklingen mot ett representativt demokratiskt system. Det speciella demokratistöd som utgörs av svenska politiska partiers kontakter med systerpartier i öst och syd, vilket har sin tonvikt på kunskapsutveckling och internationellt utbyte, bör ytterligare kunna utvecklas till ömsesidigt gagn. Samarbete mellan den svenska riksdagen och parlament i länder som påbörjat en utveckling mot demokrati är också ett viktigt inslag i det demokratifrämjande arbetet. Utskottet instämmer i regeringens slutsats att ett förbättrat utvecklingssamarbete för att främja demokrati och mänskliga rättigheter förutsätter kapacitetslyft inom UD och Sida. Det innebär bl.a. en utveckling av analysförmåga och metoder. Avslutningsvis ser utskottet med tillfredsställelse att främjande av demokrati och mänskliga rättigheter kommer att utgöra en kärna i det svenska utvecklingssamarbetet. Ett förbättrat samarbete med enskilda organisationer och andra aktörer inom det civila samhället skall komplettera och förstärka de bilaterala insatserna. Utskottet stöder också regeringens ambition att fördjupa det multilaterala samarbetet beträffande demokrati och de mänskliga rättigheterna, bl.a. genom att sträva efter en rollfördelning och samordning mellan de olika aktörerna. Utskottet föreslår att riksdagen lägger regeringens skrivelse 1997/98:76 Demokrati och mänskliga rättigheter i Sveriges utvecklingssamarbete till handlingarna.
Redovisning av MR-läget i mottagarländerna I motion U38 (fp) yrkande 3 begärs att regeringen regelbundet redovisar läget beträffande de mänskliga rättigheterna i Sveriges mottagarländer. Utskottet vill erinra om vad utskottet uttalade med anledning av liknande yrkanden i betänkande 1997/98:UU2. Där hänvisades till flera tidigare uttalanden om önskvärdheten av en sådan redovisning samt anfördes att utskottet tydligt framhållit att det förutsatt att det skulle komma att ges en samlad bild av läget beträffande respekten för de mänskliga rättigheterna och demokrati i mottagarländerna. Utskottet konstaterade vidare i betänkandet att någon sådan redovisning inte lämnades i samband med budgetpropositionen för 1998. Samtidigt noterades att regeringen utfäst sig att fortsättningsvis lämna den efterfrågade redogörelsen i samband med budgetpropositionen. Regeringen har därefter i skrivelsen om mänskliga rättigheter i utrikespolitiken (skr. 1997/98:89) utlovat redogörelser för hur respekten för de mänskliga rättigheterna i Sveriges samarbetsländer respekteras i den redovisning av utvecklingssamarbetet som regeringen gör årligen. Utskottet förväntar sig att detta löfte kommer att uppfyllas i samband med höstens budgetproposition, varför något särskilt tillkännagivande i nuläget inte torde vara befogat. Med detta anses motion U38 (fp) yrkande 3 besvarad.
Allmänt MR-främjande agerande Den enskilda motionen U39 (mp) förespråkar i yrkande 2 att Sverige skall verka för att reservationer till FN-konventioner inte motverkar syftet med konventionerna. Det hävdas att reservationerna kan vara ett hinder för utvecklingssamarbetet. Utskottet konstaterar att Sverige är ett av de länder som försöker förhindra reservationer av den typ som motionären tar upp. De mest vittgående reservationerna är ofta knutna till FN:s konvention om barnets rättigheter respektive konventionen om kvinnors rättigheter. Antalet reservationer till dessa konventioner har under de senaste åren ökat markant. Reservationer är visserligen tillåtna men om de åsidosätter konventionens ändamål och syfte är de, enligt Wienkonventionen om traktatsbestämmelser från 1969, inte giltiga. Sverige tillhör de länder som aktivt och fortlöpande reagerar mot otillåtna reservationer, särskilt vad avser konventioner om de mänskliga rättigheterna. Sverige har vidare initierat och anslutit sig till gemensamma EU-demarcher i syfte att få staten i fråga att dra tillbaka reservationen. När detta inte har skett lämnar Sverige in en formell protest. Detta förhållningssätt beskrivs också i regeringens skrivelse Mänskliga rättigheter i utrikespolitiken (skr. 1997/98:89) där det också betonas att sådana invändningar är ett bidrag till att stärka konventionssystemet. Utskottet har i tidigare betänkanden, senast i 1996/97:UU12 Mänskliga rättigheter m.m., också ställt sig bakom det viktiga arbetet för att aktivt motverka folkrättstridiga reservationer till FN-konventioner om de mänskliga rättigheterna. Denna uppfattning kvarstår oförändrad, och utskottet ser med tillfredsställelse att Sverige fortsätter det aktiva agerandet för att förhindra reservationer som strider mot konventionernas syften. Därmed anses motion U39 (mp) yrkande 2 besvarad.
Målen för Sveriges biståndspolitik och biståndspolitisk utredning I Folkpartiets motion U38 (fp) yrkande 1 begärs att demokratimålet skall göras överordnat övriga biståndspolitiska mål. I yrkande 2 framställs krav på att en utredning tillsätts för att se över de biståndspolitiska målen. Utskottet har vid ett flertal tillfällen, senast i betänkandena 1997/98:UU2 och 1997/98:UU9, tagit ställning till yrkanden med krav på att de biståndspolitiska målen ändras och utreds. Regeringen har med den här aktuella skrivelsen redovisat en strategi för hur det demokratifrämjande biståndet ytterligare skall utvecklas och förbättras. Utskottet ställer sig bakom de av regeringen redovisade ambitionerna. Det övergripande målet om fattigdomsbekämpning har också nyligen preciserats av regeringen i en skrivelse till riksdagen liksom tidigare jämställdhetsmålet och målet om god miljö. Riksdagen har därmed under de senaste åren fått mycket goda möjligheter att ge synpunkter på de biståndspolitiska målen. Riksdagen slog i samband med behandlingen av propositionen om ett jämställdhetsmål (prop. 1995/96:153) fast att den inte gör någon inbördes rangordning av de sex biståndspolitiska målen. Det viktiga är att samtliga delmål var för sig eller i samverkan bidrar till det övergripande målet att minska fattigdomen och skapa mer rättvisa levnadsförhållanden för fattiga människor. Med detta avstyrker utskottet motion U38 (fp) yrkande 1. Riksdagen har vid behandlingen av skrivelsen om bistånd till hållbar utveckling (skr. 1996/97:2, bet. 1996/97:UU15) och fattigdomsskrivelsen (skr. 1996/97:169, bet. 1997/98:UU9) ställt sig bakom de nuvarande biståndspolitiska målen med de preciseringar som regeringen presenterat. Dessa utskottets bedömningar kvarstår oförändrade. Utskottet anser sålunda det inte befogat - dock utan att i ett längre tidsperspektiv utesluta detta - med någon ytterligare översyn av målen. Med vad som ovan anförts avstyrker utskottet motion U38 (fp) yrkande 2.
Inriktningen på biståndet I motion U38 (fp) yrkade 4 begärs ett tillkännagivande om vikten av att hålla isär direkt demokratibistånd och sådana åtgärder som är mer allmänt demokratifrämjande. I regeringens skrivelse om mänskliga rättigheter i utrikespolitiken (skr. 1997/98:89), som presenteras för riksdagen samtidigt som i detta betänkande aktuell skrivelse, slås fast att mänskliga rättigheter är en integrerad och central del av Sveriges utrikespolitik. För utvecklingssamarbetet innebär detta att rättighetsperspektivet skall utgöra utgångspunkten för samarbetet och användas både som mål och medel. I skrivelsen betonar regeringen att det är viktigt att så stor del av biståndet som möjligt främjar demokrati och mänskliga rättigheter för att demokratimålet skall få ordentligt genomslag. De mänskliga rättigheterna bör t.ex. utgöra grunden för utformandet av en barnvänlig skola. Utskottet ställer sig bakom detta integrerade synsätt genom vilket respekten för de mänskliga rättigheterna och ett demokratiskt synsätt skall genomsyra alla insatser. Detta förhållningssätt förstärker också effekterna av det direkt demokratifrämjande biståndet. Merparten av regeringens skrivelse handlar om hur de direkt demokratifrämjande insatserna skall utvecklas och förbättras. Det finns inte något motsatsförhållande mellan stöd till direkt demokratifrämjande insatser och stöd till andra åtgärder som utformats med hänsyn tagen till demokrati och MR-aspekter. Tvärtom förstärker och kompletterar dessa insatser varandra. Motion U38 (fp) yrkande 4 anses därmed besvarad. I motion U38 (fp) yrkande 5 begärs ett tillkännagivande om demokratistödets inriktning. Motionärerna hävdar bl.a. att biståndsdialogen bör vara entydig med länder där vi har starka exportintressen, att demokratistöd till diktaturer endast skall ges via enskilda organisationer, att stöd till lokal självstyrelse, parlament och politiska regelsystem prioriteras samt att partinära organisationer även fortsättningsvis bör kunna bedriva bistånd. Utskottet konstaterar att stora delar av det av motionärerna förespråkade förhållningssättet gentemot utvecklingsländer såvitt avser främjande av respekten för de mänskliga rättigheterna och en demokratisk utveckling stämmer väl överens med den politik som regeringen presenterar i de båda MR- skrivelserna (skr. 1997/98:76 och skr. 1997/98:89). Utskottet ställer sig bakom regeringens politik och vill, liksom gjorts i skrivelserna, särskilt framhålla värdet av en konstruktiv dialog med länder som kränker mänskliga rättigheter. Som anförts i demokratiskrivelsen skall både inriktning och omfattning av biståndet påverkas av hur ett lands regering behandlar dessa frågor. I varje enskilt fall måste dock regeringen noggrant analysera och basera sitt förhållningssätt på vad som i längden bäst främjar respekten för de mänskliga rättigheterna och den demokratiska utvecklingen i landet i fråga. Samspel med övriga givare är även en viktig faktor för att påverka ett lands ledning när utvecklingen på MR- och demokratiområdet går i negativ riktning. Partnerskapstanken, som innebär ett utbyte präglat av jämlikhet, ömsesidighet, tydlighet och respekt, lägger också grunden för en förtroendefull dialog även i känsliga ämnen som mänskliga rättigheter och demokrati. Demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna skall utgöra själva utgångspunkten för partnerskapet. Samtidigt måste dialogen bygga på kunskaper om samarbetspartnerns historiska erfarenheter och aktuella kulturella miljö. Utskottet har vid flera tillfällen, med anledning av motionskrav om att MR- stöd i en diktatur endast får förmedlas via enskilda organisationer, t.ex. i betänkande 1996/97:UU15 anfört att demokratistöd i praktiken ofta går via enskilda organisationer men är riktat både till enskilda organisationer och myndigheter i mottagarlandet. Det sistnämnda är t.ex. fallet med de kurser om de mänskliga rättigheterna som Raoul Wallenberginstitutet arrangerar för olika kategorier av statliga tjänstemän. Vidare uttalade utskottet i betänkande 1997/98:UU2 att det inte kan ställa sig bakom krav på att bistånd i diktaturer endast skall få kanaliseras genom enskilda organisationer. Efter vad utskottet inhämtat skulle ett bifall till motionens krav, som de är att förstå, innebära att mellanstatligt bistånd till alla diktaturer skulle avbrytas. Utskottet delar inte motionärernas uppfattning, och anser inte att mellanstatligt bistånd till diktaturer generellt skall avbrytas. Det är emellertid viktigt att det utformas så att det stödjer demokratisering och ökad respekt för de mänskliga rättigheterna, men statligt bistånd kan inte uteslutas i sådana länder. Målsättningen måste vara att agera så att situationen i det aktuella landet förbättras. I händelse av radikalt försämrade förhållanden beträffande respekten för de mänskliga rättigheterna, eller annan händelse som kraftigt försämrar relationerna, måste Sveriges agerande - även beträffande biståndets inriktning och omfattning - kunna anpassas därefter. I dessa situationer har ofta enskilda organisationer en särskilt viktig roll att spela. Med detta avstyrker utskottet motion U38 (fp) yrkande 5. I motionerna U38 (fp) yrkande 7 och A805 (kd) yrkande 20 begärs att Sverige skall verka för att arbetet med att integrera kvinnofrågor i biståndet intensifieras och för att begreppet mänskliga rättigheter på ett tydligare sätt omfattar kvinnor i u-länder. Utskottet konstaterar att handlingsplanen från FN:s kvinnokonferens 1995 kommit att bli vägledande för jämställdhetsarbetet, både för enskilda länder och multilaterala organisationer. Två huvudbegrepp som återkommer i detta dokument är kvinnors ?empowerment? och ?mainstreaming? (dvs. att jämställdhet skall integreras i allt bistånd). Utskottet har vid flera tillfällen, senast tidigare i detta betänkande, ställt sig bakom stärkande av kvinnors deltagande i demokratiska processer och i beslutsfattande organ. Utskottet har också vid upprepade tillfällen förordat en integrering av jämställdhetsper-spektivet i allt utvecklingssamarbete. Utskottet konstaterar att, alltsedan riksdagen beslutade att jämställdhet skulle utgöra det sjätte biståndspolitiska målet (bet. 1994/95:UU15, rskr. 1994/95:242), ett intensivt arbete har pågått både inom Sida och UD för att integrera detta perspektiv i biståndet. Sida har under flera år utvecklat former och arbetsmetoder för ett förstärkt jämställdhetsarbete i utvecklingssamarbetet, bl.a. genom utarbetandet av ett handlingsprogram för jämställdhet och framtagande av s.k. Country Gender Profiles för varje enskilt samarbetsland. Vidare bedrivs ett omfattande kompetenshöjande arbete inom Utrikesdepartementet och Sida i form av seminarier, kurser, utveckling av metodskrifter och information om goda exempel. Sådana kan t.ex. visa hur ett jämställdhetsperspektiv konkret påverkar utformningen av en utbildnings- eller hälsoinsats så att kvinnor och flickor uppmärksammas mer. Det pågår samtidigt ett kontinuerligt arbete för att vidareutveckla rutiner för styrning, utvärdering och rapportering av hur arbetet med att integrera jämställdhetsperspektivet i utvecklingssamarbetet fortskrider. FN:s kvinnokommission är ett av de främsta forum som behandlar kvinnors rättigheter, ofta med tonvikt på u-landskvinnornas situation. I årets session i mars fokuserades arbetet i kommissionen på fyra avsnitt i handlingsplanen från FN:s kvinnokonferens, nämligen kvinnors mänskliga rättigheter, våld mot kvinnor, flickors villkor och kvinnor i väpnade konflikter. Därutöver behandlade kommissionen i en särskild arbetsgrupp för tredje året i rad frågan om ett tilläggsprotokoll om individuell klagorätt till konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor (CEDAW). Kvinnokommissionen arbetar också kontinuerligt med att utveckla metoder för att integrera jämställdhetsperspektivet inom FN:s alla verksamhetsområden. Frågan om en integering av ett jämställdhetsperspektiv kommer att särskilt behandlas vid sommarens ECOSOC-möte. Sverige bidrar aktivt till att EU spelar en framträdande roll i kvinnokommissionen. Utskottet välkomnar att Sverige är ett av de ledande länderna i arbetet för att integrera jämställdhetsfrågor och uppmärksamma kvinnors levnadsvillkor i det internationella utvecklingssamarbetet. Sverige verkar i linje med de strävanden som gäller för det svenska biståndet i alla relevanta internationella forum, såsom FN (särskilt i kvinnokommissionen), utvecklingsbankerna, EU, OECD:s biståndskommitté DAC, Europarådet, OSSE, Nordiska rådet etc. Med detta anser utskottet motionerna U38 (fp) yrkande 7 och A805 (kd) yrkande 20 besvarade med vad utskottet anfört. I motion U38 (fp) aktualiseras barns rättigheter i två yrkanden. I yrkande 8 hemställs att Sverige aktivt skall främja barns rättigheter och bl.a. verka för att barn inte behöver delta i krig. Samma motions yrkande 6 begär att Sverige skall verka mot könsstympning av flickor och kvinnor. Utskottet har redan tidigare i betänkandet ställt sig bakom regeringens redovisade ambition att i utvecklingssamarbetet ytterligare lyfta fram barns rättigheter. I betänkande 1997/98:UU2, utgiftsområde 7 Internationellt bistånd, uttalade utskottet senast att det är viktigt att ha ett barnperspektiv i alla utvecklingsinsatser. Detta synsätt stämmer överens med det som presenteras i föreliggande skrivelse, nämligen att ett MR-perspektiv skall genomsyra alla utvecklingsinsatser. Utskottet har under lång tid uttalat sitt starka stöd för allt arbete, både vad gäller utvecklingssamarbete, samarbete med Central- och Östeuropa och annat utrikespolitiskt agerande, för att stärka barnens rättigheter. Beträffande barns utnyttjande i krig konstaterar utskottet att Sverige redan i samband med förhandlingarna om barnkonventionen drev frågan om en åldersgräns om 18 år vad gäller rekrytering till väpnade styrkor och deltagande i strid. Den nuvarande åldersgränsen är satt till 15 år. Sverige är aktivt i det fortsatta arbetet för att förbättra situationen för barn i krig och är bl.a. ordförande i den arbetsgrupp inom FN:s kommission för de mänskliga rättigheterna som utarbetar ett förslag till ett fakultativt protokoll till barnkonventionen om höjd åldersgräns för rekrytering till väpnade styrkor och deltagande i väpnade konflikter. Sverige driver där fortsatt frågan om en höjning av åldersgränsen till 18 år. Det finns inte någon tillförlitlig sammanställning av data beträffande omfattningen av kvinnlig omskärelse i världen, vilket beror på att det saknas tillförlitlig statistik från många länder. Den amerikanska frivilligorganisationen Rainbo (Research Action Information Network for Bodily Integrity of Women), som har gott renommé i dessa frågor, uppskattar att 2 miljoner flickor varje år riskerar att utsättas för könsstympning och att totalt uppemot 130 miljoner kvinnor, inklusive flickebarn, i världen är omskurna. De flesta könsstympningar utförs i Afrika där det förekommer i minst 26 länder. Bristen på jämförande data gör att det är svårt att se några trender. Ett enda land, Sudan, har jämförande data från 1979 då 96 % av kvinnorna beräknades vara omskurna. Drygt tio år senare, 1990, hade andelen gått ned till 89 %. Utskottet vill i detta sammanhang framhålla vikten av stöd till en systematisk kartläggning av bruket av kvinnlig omskärelse i skilda länder. Utskottet fördömer med kraft bruket av kvinnlig könsstympning. Utskottet uttalade sig också om barns rättigheter och könsstympning i samband med behandlingen av budgetpropositionen för 1998 (bet. 1997/98:UU2). Det konstaterades därvid att Sverige i det bilaterala utvecklingssamarbetet aktivt arbetar med området sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter samt noterades att Sida nyligen antagit en strategi för svenskt bistånd på detta specifika område. Av strategin framgår att biståndet bl.a. kommer att inriktas på mänskliga rättigheter och jämställdhet, mödrahälsovård och hälsovård för nyfödda barn, ungdomars hälsa, preventivmedelsservice, aborter, kvinnlig omskärelse, bekämpning av hiv/aids liksom andra sexuellt överförbara sjukdomar, samt på diskriminering av och våld mot kvinnor. Utskottet konstaterade också att Sida redan arbetar för att främja aktiviteter mot kvinnlig omskärelse i Afrika samt uppgav att det även genom Unicef pågår projekt mot kvinnlig omskärelse, t.ex. i Eritrea. Utskottets bedömning var att de svenska insatserna på området sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter är mycket angelägna och ligger väl i linje med resultaten från FN-konferenserna i bl.a. Kairo och Beijing. Denna utskottets uppfattning kvarstår oförändrad. Utskottet har inhämtat att regeringen inlett en översyn av barnfrågor i det internationella utvecklingssamarbetet. Denna översyn har sin utgångspunkt i de synpunkter som utskottet, med anledning av flerpartimotionen 1996/97:U212 (v, s, m, c, fp, mp, kd), framförde i betänkande 1996/97:UU15 Internationellt utvecklingssamarbete. Där betonades bl.a. vikten av att barnens rättigheter i än högre grad bör genomsyra utvecklingssamarbetet. Utifrån en samlad policy för barnfrågor skall ett systematiskt barnperspektiv tas fram i såväl det bilaterala som det multilaterala utvecklingssamarbetet. FN:s konvention om barnets rättigheter, de svenska biståndspolitiska målen och åtagandena vid de stora FN-konferenserna kommer att ligga till grund för översynen. Regeringen avser presentera sina slutsatser i form av en skrivelse till riksdagen. Utskottet ser mycket positivt på detta arbete och anser det vara fortsatt angeläget att regeringen aktivt driver frågor om barnens rättigheter, deras sociala och ekonomiska villkor, överlevnad, trygghet och utveckling i utvecklingssamarbetet liksom i utrikespolitiken i dess helhet. Därmed anser utskottet motion U38 (fp) yrkandena 6 och 8 besvarade.
Hemställan
Utskottet hemställer 1. beträffande regeringens skrivelse 1997/98:76 att riksdagen lägger regeringens skrivelse 1997/98:76 Demokrati och mänskliga rättigheter i Sveriges utvecklingsbistånd till handlingarna, 2. beträffande redogörelse för de mänskliga rättigheterna i mottagarländerna att riksdagen förklarar motion 1997/98:U38 yrkande 3 besvarad med vad utskottet anfört, res. 1 (m, fp, v, mp, kd) 3. beträffande reservationer till MR-konventioner att riksdagen förklarar motion 1997/98:U39 yrkande 2 besvarad med vad utskottet anfört, 4. beträffande demokrati som biståndspolitiskt mål att riksdagen avslår motion 1997/98:U38 yrkande 1, res. 2 (fp) 5. beträffande biståndspolitisk utredning att riksdagen avslår motion 1997/98:U38 yrkande 2, res. 3 (fp,v) 6. beträffande insatser som främjar demokrati direkt respektive allmänt att riksdagen förklarar motion 1997/98:U38 yrkande 4 besvarad med vad utskottet anfört, 7. beträffande demokratistödets inriktning att riksdagen avslår motion 1997/98:U38 yrkande 5, res. 4 (fp) 8. beträffande kvinnofrågors integrering i biståndet att riksdagen förklarar motion 1997/98:U38 yrkande 7 och motion 1997/98:A805 yrkande 20 besvarade med vad utskottet anfört, 9. beträffande barnets rättigheter att riksdagen förklarar motion 1997/98:U38 yrkandena 6 och 8 besvarad med vad utskottet anfört.
Stockholm den 14 maj 1998
På utrikesutskottets vägnar
Viola Furubjelke
I beslutet har deltagit: Viola Furubjelke (s), Göran Lennmarker (m), Inga-Britt Johansson (s), Nils T Svensson (s), Berndt Ekholm (s), Inger Koch (m), Urban Ahlin (s), Helena Nilsson (c), Bertil Persson (m), Karl-Göran Biörsmark (fp), Tone Tingsgård (s), Eva Zetterberg (v), Agneta Brendt (s), Lars Hjertén (m), Bodil Francke Ohlsson (mp), Ingrid Näslund (kd) och Magnus Johansson (s).
Reservationer
1. Redogörelse för de mänskliga rättigheterna i mottagarländerna (mom. 2) Göran Lennmarker, Inger Koch, Bertil Persson, Lars Hjertén (alla m), Karl-Gör Biörsmark (fp), Eva Zetterberg (v), Bodil Francke Ohlsson (mp) samt Ingrid Näsl (kd) anser: dels att den del av utskottets betänkande som på s. 24 börjar med ?Regeringen har därefter? och som på s. 24 slutar med ?yrkande 3 besvarad? bort ha följande lydelse: Vetskapen om att den svenska riksdagen noggrant följer och värderar utvecklingen av mänskliga rättigheter och demokrati skulle vara en viktig signal till mottagarländerna. Därför bör regeringen ges till känna vad som tidigare anförts om vikten av en årlig rapport i samband med budgetförslaget om situationen och utvecklingen när det gäller mänskliga rättigheter och demokrati i mottagarländerna för svenskt bistånd. Därmed tillstyrks motion U38 (fp) yrkande 3. dels att utskottets hemställan under moment 2 bort ha följande lydelse: 2. beträffande redogörelse för de mänskliga rättigheterna i mottagarländerna att riksdagen med bifall till motion 1997/98:U38 yrkande 3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
2. Demokrati som biståndspolitiskt mål (mom. 4) Karl-Göran Biörsmark (fp) anser: dels att den del av utskottets betänkande som på s. 25 börjar med ?Utskottet har vid? och som på s. 25 slutar med ?U38 (fp) yrkande 1? bort ha följande lydelse: Sedan slutet av 1970-talet har en demokratisk samhällsutveckling funnits med som ett delmål för svenskt bistånd. Det övergripande målet är fattigdomsbekämpning. För att utvecklingssamarbetet mot fattigdom, för ökad rättvisa och mot krigshot skall få bestående effekter krävs en demokratisk anda i mottagarlandet. Demokrati är inte enbart en bidragande faktor till samhällsutvecklingen utan är själva förutsättningen för den. Utskottet menar därför att demokratimålet skall bli det övergripande målet bland de sex biståndsmålen för svenskt utvecklingssamarbete. Därmed tillstyrker utskottet motion U38 (fp) yrkande 1. dels att utskottets hemställan under moment 4 bort ha följande lydelse: 4. beträffande demokrati som biståndspolitiskt mål att riksdagen med bifall till motion 1997/98:U38 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
3. Biståndspolitisk utredning (mom. 5) Karl-Göran Biörsmark (fp) och Eva Zetterberg (v) anser: dels att den del av utskottets betänkande som på s. 25 börjar med ?Riksdagen har vid? och som på s. 25 slutar med ?U38 (fp) yrkande 2.? bort ha följande lydelse: Enigheten kring att införa de sex biståndsmålen har varit stor. Men risken är att enigheten har uppnåtts på tydlighetens bekostnad. Det kan i dag dessutom framstå som missvisande att säga att fattigdomsbekämpning är biståndets överordnade mål när miljöåtgärder och konflikthantering får ökad betydelse. Att minska människors lidande genom att minska deras fattigdom framstår då bara som en angelägen och grundläggande faktor bland flera för att åstadkomma utveckling. Utskottet menar därför att en utredning skall tillsättas där samtliga biståndsmål ses över. Med detta tillstyrker utskottet motion U38 (fp) yrkande 2. dels att utskottets hemställan under moment 5 bort ha följande lydelse: 5. beträffande biståndspolitisk utredning att riksdagen med bifall till motion 1997/98:U38 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
4. Demokratistödets inriktning (mom. 7) Karl-Göran Biörsmark (fp) anser: dels att den del av utskottets betänkande som på s. 26 börjar med ?Utskottet ställer sig? och som på s. 27 slutar med ?motion U38 (fp) yrkande 5? bort ha följande lydelse: Utskottet menar att följande punkter bör vara vägledande vad gäller utformningen av demokratibiståndet: - Biståndsdialogen måste vara ett kraftfullt instrument för att främja demokrati och mänskliga rättigheter. Budskapet skall vara entydigt även till länder, där vi har starka exportintressen, såsom Kina. - Då demokratibistånd skall bedrivas i diktaturer skall detta endast kunna genomföras av enskilda organisationer. Undantag från denna huvudregel skall endast kunna ske då klara tecken föreligger att landet i fråga genomgår en öppningsprocess mot demokrati och tydliga tecken på förändringsvilja mot ett demokratiskt styre föreligger. - Det måste stå klart för mottagarländerna att biståndets omfattning och inriktning kan påverkas av hur demokratifrågan hanteras. I denna mening måste inslaget av villkor i biståndsgivningen öka. - Stöd till uppbyggande av andra demokratiska institutioner, såsom lokal självstyrelse, parlament och politiska regelsystem bör ha hög prioritet. Hit hör också ett allmänt idé- och kunskapsutbyte om demokratin som styrelseform och förhållningssätt. Partinära organisationer bör även fortsättningsvis kunna bedriva biståndsverksamhet. - Sverige bör i större utsträckning för biståndet välja alternativa kanaler som inte har anknytning till mottagarländernas regeringar. Det kan bl.a. handla om internationella NGO:er (ickestatliga organisationer) och direktstöd till organisationer som är verksamma i mottagarlandet, när lämpliga sådana kan identifieras. Det primära bör vara att bedriva bistånd gentemot de politiska partierna. Detta kan ske samordnat eller med hjälp av de svenska politiska partierna. Om landets ledare förmår visa en försonande attityd mot åsiktsmotståndare har ett mycket stort steg mot verklig demokrati tagits - samtalet som metoden att lösa konflikter. Utskottet menar vidare att ledarnas roll som folkbildare och förebilder är mycket stor. Samtalet, eller dialogen, som politiskt förhållningssätt bland de styrande bör stå i centrum för allt demokratibistånd. Även inom detta område bör ett spjutspetskunnande upparbetas. Endast på så sätt skapas förutsättningar för långsiktiga förändringar inom andra viktiga områden av samhällslivet. Därmed tillstyrker utskottet motion U38 (fp) yrkande 5. dels att utskottets hemställan under moment 7 bort ha följande lydelse: 7. beträffande demokratistödets inriktning att riksdagen med bifall till motion 1997/98:U38 yrkande 5 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
Särskilt yttrande
Demokratistödets inriktning (mom. 7) Göran Lennmarker, Inger Koch, Bertil Persson, Lars Hjertén (alla m) och Ingrid Näslund (kd) anför: Enligt vår mening bör inte svenskt bistånd ges till regimer som grovt och systematiskt bryter mot de mänskliga rättigheterna och utövar förtryck mot sina medborgare. Att från svensk sida ge bistånd till statsmakter i sådana länder, även när det gäller demokrati- eller MR-bistånd, bör endast tillåtas ske i mycket speciella undantagsfall, när andra möjligheter uttömts.
Innehållsförteckning
Sammanfattning......................................1 Motionerna..........................................1 Motioner med anledning av regeringens skrivelse 1997/98:761 Motion från den allmänna motionstiden 1997/98.....2 Utskottet...........................................2 Sammanfattning av skrivelsen......................2 Inledning.......................................2 Nya förutsättningar för demokrati- och rättighetsfrämjande bistånd3 Demokratibegreppet............................3 Demokratisering och mänskliga rättigheter.....3 Demokratins institutioner och procedurer......4 Det civila samhällets roll och förutsättningar5 Fria och oberoende medier.....................5 Utveckling av demokratin i världen............5 Demokrati för alla möjligheter och hinder...6 Viktiga aktörer och givare......................8 Mellanstatliga organisationer.................8 Internationella finansieringsinstitutioner....9 EU............................................9 OECD:s kommitté för biståndsfrågor...........10 International IDEA...........................10 Regionala organisationer.....................10 Internationella enskilda organisationer......11 Främjande av demokratisering och mänskliga rättigheter i Sveriges utvecklingssamarbete 11 Demokrati och mänskliga rättigheter i det framtida utvecklingssamarbetet 12 En strategisk kombination av insatser och samarbetsformer13 Centrala sakområden............................14 Demokrati- och rättighetsfrämjande bistånd en sammanfattning16 Sammanfattning av motionerna...................19 Utskottets överväganden..........................21 Regeringens skrivelse..........................21 Redovisning av MR-läget i mottagarländerna.....23 Allmänt MR-främjande agerande..................24 Målen för Sveriges biståndspolitik och biståndspolitisk utredning24 Inriktningen på biståndet......................25 Hemställan.......................................29 Reservationer......................................31 Särskilt yttrande..................................33