Delegering av arbetsuppgifter till kanslipersonal vid domstol
Betänkande 1992/93:JuU32
Justitieutskottets betänkande
1992/93:JUU32
Delegering av arbetsuppgifter till kanslipersonal vid domstol
Innehåll
1992/93 JuU32
Propositionen
I proposition 1992/93:213 har regeringen (Justitiedepartementet) föreslagit riksdagen att anta de i propositionen framlagda förslagen till
1. lag om ändring i rättegångsbalken,
2. lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar.
Lagförslagen, som har granskats av Lagrådet, har fogats till betänkandet, se bilaga.
Motionerna
1992/93:Ju26 av Sten Söderberg (-) vari yrkas att riksdagen avslår propositionen.
1992/93:Ju27 av Lars-Erik Lövdén m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att delegering av arbetsuppgifter till kanslipersonal vid domstol sker snabbt och i all möjlig omfattning.
1992/93:Ju417 av Lars-Erik Lövdén m.fl. (s) vari yrkas
7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om delegering till icke juristpersonal inom domstolarna.
1992/93:Ju846 av Ingvar Carlsson m.fl. (s) vari yrkas
30. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om renodling av domarrollen,
31. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om fortsatt delegering av arbetsuppgifter inom domstolsväsendet.
Utskottet
Inledning
I olika sammanhang har under senare år förts fram tanken om en renodling av domarrollen och en ökad delegering av arbetsuppgifter från domare till kanslipersonal vid domstolarna.
Domstolsverket överlämnade år 1986 till Justitiedepartementet en rapport (1986:3) om beslutsdelegering i mål och ärenden vid tingsrätt. I rapporten redovisades en omfattande inventering av sådana arbetsuppgifter som ansågs kunna komma i fråga för delegering från domare till kanslipersonal. Rapporten ledde fram till att det infördes en möjlighet att delegera bl.a. uppgifterna att fatta beslut om förordnande av boutredningsman och skiftesman samt beslut om dödande av förkomna pantbrev. Beslut som däremot inte ansågs lämpliga att delegera var bl.a. beslut i mål om gemensam ansökan om äktenskapsskillnad och belut om ersättning till vittnen (prop. 1987/88:8, JuU9, rskr. 31).
Domstolsverket aktualiserade i två skrivelser till Justitiedepartementet år 1990 på nytt frågor om delegering när det gällde bl.a. mål om äktenskapsskillnad efter gemensam ansökan och mål om vårdnad efter gemensam ansökan samt registrering av enklare bouppteckningar. Regeringen tog ställning till skrivelserna i 1992 års budgetproposition (prop. 1991/92:100 bil. 3, s. 12 f). Där anförde justitieministern att förslaget när det gällde äktenskapsskillnad hade fått ett övervägande negativt remissmottagande och att hon för sin del ansåg att de aktuella måltyperna ställde sådana krav på juridisk kompetens hos beslutsfattaren att det inte var lämpligt att genomföra förslaget. När det gällde bl.a. bouppteckningsärenden anfördes att man borde avvakta beredningen av Domstolsutredningens betänkande.
Domstolsutredningen har i betänkandet (SOU 1991:106) Domstolarna inför 2000-talet i hög grad koncentrerat sig på frågorna om en renodling av domstolarnas -- och domarnas -- arbetsuppgifter och utredningen har lagt fram en rad förslag som bl.a. innebär att domstolarna skall avlastas vissa ärenden. Betänkandet har remissbehandlats och beredning pågår i Justitiedepartementet.
Nämnas bör också att det sedan några år pågår en försöksverksamhet vid en tingsrätt och en hovrätt som medger utvidgad delegering av arbetsuppgifter i det egentliga målarbetet. Under föregående år anslöts ytterligare en hovrätt till försöksverksamheten. I Domstolsverkets rapport (1992:1) Nya arbetsformer i hovrätt, rapport från en arbetsgrupp i Hovrätten över Skåne och Blekinge finns en redogörelse för en del av denna försöksverksamhet. Domstolsverket har också inlett ett projekt om ändrade arbetsformer vid domstolarna. Syftet med projektet är att finna former för renodling av domarrollen samtidigt som även den övriga domstolsorganisationen ses över.
Utskottet har under senare år ägnat ett betydande intresse åt frågor om domstolarnas organisation och arbetsförhållanden. Under hösten 1991 arrangerade utskottet ett tvådagars seminarium om domstolsväsendets tillstånd och behov där olika företrädare för domstolsväsendet diskuterade bl.a. delegeringsfrågor. Dokumentation från seminariet finns i utskottets betänkande 1991/92:JuU20.
Här kan också nämnas att regeringen den 22 april i år har beslutat om direktiv för en särskild utredare som har i uppdrag att se över domstolarnas och domarnas ställning inför 2000-talet (dir. 1993:47). I direktiven anförs bl.a. att utredaren bör undersöka möjligheten att begränsa den ordinarie domarens arbetsuppgifter till i huvudsak själva processledandet och dömandet. I samband därmed bör utredaren enligt direktiven belysa vad en sådan reform skulle innebära för notarie- och domarutbildningen och vilka personaleffekter i övrigt reformen skulle medföra. Resultatet av utredningsuppdraget skall redovisas före utgången av juni månad 1994.
De lagförslag som läggs fram i propositionen grundas på en inom Justitiedepartementet upprättad promemoria, Delegering av arbetsuppgifter till kanslipersonal vid domstol. Promemorian har remissbehandlats.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås ändringar i rättegångsbalken och i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar för att klargöra i vilken omfattning olika uppgifter som avser beredning av mål i tingsrätt, hovrätt, länsrätt och kammarrätt får utföras av kanslipersonal vid domstolen.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1993.
Nuvarande ordning
I rättegångsbalken (RB) sägs i allmänhet att olika åtgärder skall vidtas av rätten. Vad som avses härmed framgår av domförhetsreglerna i 1--3 kap. RB. Reglerna innebär sammanfattningsvis att rätten består av en eller flera ordinarie domare, i vissa fall med nämndemän. Även icke ordinarie domare kan tjänstgöra; till den grupen hör notarier, fiskaler och assessorer. Närmare bestämmelser finns i förordningen (1979:569) med hovrättsinstruktion och i förordningen (1979:572) med tingsrättsinstruktion.
I förarbetena till RB, (NJA II:1943 s. 14), förutsattes att frågan om hur arbetet skulle fördelas mellan ordinarie och icke ordinarie domare borde tillkomma regeringen att avgöra. Även beträffande andra befattningshavare vid en domsaga förutsattes att bestämmelser meddelades av regeringen. Några uttalanden om vilka arbetsuppgifter som fick tilldelas kanslipersonal gjordes dock inte.
RB innehåller således inga regler om i vilken utsträckning olika uppgifter får utföras av kanslipersonal vid en domstol. Däremot finns en bestämmelse i 2 kap. 4 § femte stycket RB som anses medge delegering till kanslipersonal. Enligt denna bestämmelse får regeringen bestämma i vilken utsträckning åtgärd, som endast avser beredandet av ett mål, får vidtas av lagfaren domare i hovrätt eller av annan tjänsteman vid denna. Någon motsvarande bestämmelse för tjänstemän vid tingsrätt finns inte. Av 3 kap. 8 § RB framgår att det finns särskilda tjänstemän för beredning och föredragning av mål i Högsta domstolen. Dessa tjänstemän -- revisionssekreterare -- skall vara lagfarna.
Regleringen är i princip densamma för de allmänna förvaltningsdomstolarna.
Enligt tingsrättsinstruktionen kan en lagman delegera olika uppgifter på RB:s område till kanslipersonal. Hit hör t.ex. uppgiften att utfärda stämning sedan en lagfaren domare beslutat om stämning, att ombesörja kallelser och delgivning, att expediera domar och beslut, att vidta de åtgärder som ankommer på rätten sedan det avgjorts att talan mot en dom fullföljts inom rätt tid samt att ta emot häktningsframställningar och liknande handlingar.
Genom reformer under 1970- och 1980-talet har möjligheten till delegering till kanslipersonal utvidgats främst när det gäller beslutanderätt i olika typer av ärenden och mål utanför rättegångsbalkens område. Som exempel kan nämnas beslut i förmynderskapsärenden och ärenden om registrering av dödsboanmälan. Möjligheten att till kanslipersonal delegera rätten att avgöra ärenden genomfördes i allmänhet genom lagändringar. Som exempel kan nämnas 6 § fjärde stycket lagen (1946:807) om handläggning av domstolsärenden. Av bestämmelsen framgår att tjänstemän som inte är lagfarna får handlägga vissa uppräknade ärenden, däribland de nyss nämnda, om de är av enkel beskaffenhet.
Sedan år 1989 pågår en försöksverksamhet vid Göteborgs tingsrätt med utvidgad delegering till kanslipersonal. Regeringen har utfärdat en särskild förordning för verksamheten (SFS 1989:851). Enligt denna får kanslipersonal bl.a. pröva om överklagande skett i rätt tid samt bestämma grundavgift m.m. för rättshjälp.
Beträffande hovrätt finns det som nämnts i det föregående redan en uttrycklig bestämmelse, 2 kap. 4 § femte stycket RB, som medger delegering till kanslipersonal. I hovrättsinstruktionen anges närmare vilka arbetsuppgifter som kan bli föremål för delegering. Som exempel på sådana uppgifter nämns att expediera domar, föra anteckning om rättshjälpskostnader, utfärda lagakraftsbevis samt granska om ett överklagande skett inom rätt tid.
Vid Hovrätten över Skåne och Blekinge och Hovrätten för Västra Sverige pågår i samarbete med Domstolsverket en försöksverksamhet med möjlighet till utvidgad delegering. Verksamheten regleras genom en särskild förordning (SFS 1992:995).
För de allmänna förvaltningsdomstolarnas del finns inte någon bestämmelse om i vilken utsträckning delegering av arbetsuppgifter kan ske till kanslipersonal. Av 16 § förordningen (1979:573) med länsrättsinstruktion följer att mål bereds till avgörande av personal som är indelad på rotel eller annan personal som utsetts därtill. Rotelinnehavaren deltar i praktiken normalt i beredningen endast i den mån det behövs. Av 20 § framgår vidare att lagmannen får förordna kanslipersonal som har tillräckliga kunskaper och erfarenheter att utföra olika beredningsgöromål. Dessa uppgifter är i stort desamma som de som kanslipersonal vid tingsrätter får utföra.
När det gäller kammarrätterna finns en bestämmelse i 12 § sjätte stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar som i princip är likalydande med 2 kap. 4 § femte stycket RB. I förordningen (1979:571) med kammarrättsinstruktion finns i 20 § bestämmelser som ger möjlighet till delegering till kanslipersonal som i allt väsentligt är densamma som gäller för hovrätterna.
Överväganden
I propositionen tas upp frågan inom vilka ramar regeringen kan -- och bör kunna -- meddela föreskrifter om delegering till kanslipersonal.
Enligt 11 kap. 4 § regeringsformen (RF) skall regler om domstolarnas rättskipningsuppgifter, om huvuddragen av deras organisation och om rättegången ges i form av lag. I förarbetena uttalades beträffande organisationen att mindre betydelsefulla bestämmelser i ämnet bör kunna meddelas av regeringen (prop. 1973:90 s. 388). Beträffande gränsdragningen uttalades i samma proposition att utgångspunkten borde vara att inte belasta lagar som handlar om domstolarnas organisation med bestämmelser som är mindre väsentliga från rättssäkerhetssynpunkt.
När bestämmelser om domstolarna enligt regeringsformen skall ges i lag tillhör det riksdagens obligatoriska lagområde. Delegering till regeringen är således inte möjlig. Däremot kan regeringen enligt 8 kap. 13§ RF meddela verkställighetsföreskrifter. När det gäller organisationen måste endast huvuddragen följa av lag. Vad som inte faller inom "huvuddragen" för domstolarnas organisation tillhör enligt ett uttalande i förarbetena till RF regeringens restkompetens (prop. 1973:90 s.388). Under denna restkompetens faller enligt uttalanden i doktrinen bl.a. detaljregleringen av domstolsorganisationen (se Strömberg, Normgivningsmakten, andra upplagan s. 139 f).
För en närmare redogörelse i aktuellt hänseende hänvisas till propositionen (s. 16 f).
Justitieministern anför i propositionen att de grundläggande förutsättningarna för att delegering skall få ske bör tas in i lag och att regeringen därefter bör få ge närmare bestämmelser i förordningsform. Möjligheten till delegering bör, anför hon, begränsas till att avse beredande uppgifter i enlighet med vad som redan gäller för hovrätt och kammarrätt. Härigenom utesluts alla uppgifter som innebär att mål avgörs, också avskrivande av mål.
I propositionen konstateras att vissa uppgifter som i dag får utföras av kanslipersonal inte kan anses ingå i begreppet beredning. Hit hör bl.a. rätten för kanslipersonal att expediera domar och rätten att pröva om talan mot dom eller beslut fullföljts inom rätt tid. Justitieministern anser att det från grundlagssynpunkt inte är nödvändigt att lagreglera regeringens rätt att förordna härom. Det finns enligt hennes mening inte heller andra skäl för en lagreglering. Det innebär att det även i fortsättningen kommer att finnas regeringsföreskrifter om delegering som inte uttryckligen stödjer sig på en lagregel. En sådan ordning är enligt justitieministern naturlig eftersom det här handlar om en detaljreglering av domstolarnas inre arbete.
Det är enligt vad som anförs i propositionen inte något som hindrar att uppgifter som ställer krav på vissa juridiska kunskaper delegeras till kanslipersonal. Beredande åtgärder i det egentliga målarbetet har, anförs det, normalt rättsliga inslag som erfaren kanslipersonal kan hantera. Däremot bör det inte komma i fråga att delegera uppgifter som kräver större juridiska kunskaper. Här syftas inte bara på juridiskt komplicerade frågor utan också på frågor som i och för sig inte nödvändigtvis är rättsligt komplicerade men där frågornas art är sådan att de bör förbehållas en lagfaren domare. Härmed avses förutom ordinarie domare även bl.a. notarier och hovrättsfiskaler när dessa utför domargöromål.
Enligt justitieministerns mening är det knappast möjligt att i lagtext närmare precisera vilka uppgifter som kräver sådan kompetens som i princip kan anses förbehållen en lagfaren domare. Det torde kräva att alla de uppgifter som får delegeras till kanslipersonal uttryckligen skulle få räknas upp i lagen. En sådan reglering är, anser justitieministern, otymplig och är heller inte nödvändig. Det är, anför hon, närmast ofrånkomligt att det måste ankomma på regeringen att, uppgiftstyp för uppgiftstyp, pröva om uppgiften bör förbehållas en lagfaren domare eller om uppgiften är lämplig att delegera. Det sagda bör enligt justitieministern i lagen kunna formuleras så att delegering inte får ske i fråga om åtgärder som bör förbehållas en lagfaren domare.
Tydliga exempel på vad som klart bör förbehållas lagfarna domare och alltså klart faller utanför det delegeringsbara området är enligt justitieministern interimistiska beslut och beslut om avvisning av bevisning. Ett annat exempel är beslut om tvångsmedel. Lika tydliga exempel på vad som faller inom området för delegeringsbara uppgifter är enligt justitieministern beslut om förskott på ersättning till vittnen och beslut om förordnande av tolk.
En i sammanhanget viktig fråga är till vem delegering skall kunna ske. Enligt propositionen måste ansvaret för att delegerade uppgifter utförs på ett riktigt sätt i första hand utkrävas av den som utför göromålen. Detta innebär inte att det ansvar som kan åvila andra för att göromålen fullgörs på rätt sätt helt upphör. Den som förordnar, normalt domstolschefen, måste enligt vad som anförs förvissa sig om att personen i fråga har tillräcklig kunskap och erfarenhet för att klara arbetsuppgiften. Rotelinnehavaren måste ge underställd personal tydliga instruktioner, följa upp givna förordnanden i lämplig omfattning och ingripa om någon inte fullgör sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt. I propositionen föreslås sålunda att det i lagtexten tas in en bestämmelse om att den till vilken delegering sker skall ha tillräcklig kunskap och erfarenhet.
En regel om delegering av det slag som här har redogjorts för bör enligt justitieministern införas för tingsrätt, länsrätt, hovrätt och kammarrätt. För Högsta domstolen och Regeringsrätten finns det inte något behov av lagändring.
I 2 kap. 4 § RB bör enligt justitieministern föreskrivas att bestämmelserna om jäv i 4 kap. 13 § RB skall gälla även andra tjänstemän än domare när dessa utför beredande åtgärder i ett mål. Beträffande införandet av en liknande bestämmelse i ärendelagen och förvaltningsprocesslagen hänvisas i propositionen till den pågående beredningen av Domstolsutredningens betänkande.
Utskottet har vid ett flertal tillfällen tidigare behandlat frågor om delegering till kanslipersonal vid domstolarna (se t.ex. utskottets betänkanden JuU 1987/88:9, 1989/90:JuU24 s. 4, 1990/91:JuU16 s. 5 och 1991/92:JuU20 s. 6).
I 1992 års ärende konstaterade utskottet i sitt av riksdagen godkända betänkande att frågor om delegering och renodling av domarrollen var aktualiserade genom Domstolsverkets pågående projekt och förslagen i Domstolsutredningens betänkande. Utskottet strök under det värdefulla i tanken om renodling av domarrollen och om delegering till kvalificerade domstolsbiträden. Utskottet anförde att omsatt i praktiken medför en sådan ordning vinster såväl för domarna som för övrig personal genom att domarna får större möjligheter att koncentrera sig på sådana arbetsuppgifter som kräver särskild juridisk kompetens, samtidigt som den administrativa personalen får självständiga arbetsuppgifter som är ägnade att göra arbetet mer intressant och därmed öka arbetstillfredsställelsen. Sammantaget, anförde utskottet, leder detta också till ett bättre utnyttjande av samhällets samlade resurser. Utskottet hade alltså i stort en positiv inställning till renodling och delegering, men ansåg med hänsyn till det arbete som pågick på området att något uttalande från riksdagens sida med anledning av de då aktuella motionerna inte var erforderligt.
Utskottet, som alltjämt har den här redovisade inställningen, instämmer för sin del i regeringens uppfattning att det i lag bör dras upp riktlinjer för i vilken utsträckning olika arbetsuppgifter vid tingsrätt, hovrätt, länsrätt och kammarrätt får utföras av andra än lagfarna domare. I sammanhanget vill utskottet liksom tidigare understryka att en självklar förutsättning för delegering av arbetsuppgifter till kanslipersonal är att domstolarnas dömande och rättsvårdande verksamhet behålls på hittillsvarande kvalitativt höga nivå; delegering kan således inte komma i fråga om den medför försämrad rättssäkerhet (se JuU 1987/88:9 s. 6). Genom de betydande inskränkningar av delegeringsmöjligheten som ställs upp i lagförslagen är rättssäkerhetskraven enligt utskottets mening tillgodosedda. Utskottet har inte heller i övrigt något att invända mot lagförslagen. Med det anförda tillstyrker utskottet bifall till propositionen. Det sagda innebär att utskottet avstyrker bifall till motion Ju26 om avslag på propositionen.
I tre motioner, Ju27, Ju417 och Ju846, förespråkas att möjligheten att delegera arbetsuppgifter i domstolarna från domare till kanslipersonal skall utvidgas, bl.a. för att få till stånd en renodling av domarrollen och ett effektivare arbete i domstolarna.
Genom de lagändringar som utskottet just tillstyrkt skapas förutsättningar för en utvidgad delegation i enlighet med motionsönskemålen. Härtill kommer som inledningsvis framgått att det pågår olika projekt inom domstolarna som syftar till ökad delegering av arbetsuppgifter och koncentration av domarnas arbete på den dömande verksamheten. På detta sätt fås till stånd en renodling av domarrollen. Den sistnämnda frågan kommer också att behandlas av den utredare som fått i uppdrag att se över domstolarnas och domarnas ställning inför 2000-talet. Utskottet har också inhämtat att det inom Justitiedepartementet förbereds nya förordningar med instruktioner för domstolarna som avses träda i kraft samtidigt med nu föreslagna lagändringar.
Mot den här angivna bakgrunden utgår utskottet från att det fortsatta arbetet med delegeringsfrågorna kommer att kraftfullt bedrivas inom regeringskansliet i enlighet med de riktlinjer som dragits upp i detta ärende. Utskottet kan alltså inte finna annat än att önskemålen i motionerna Ju27, Ju417 och Ju846 är tillgodosedda. Någon åtgärd med anledning av motionerna behövs inte, och utskottet avstyrker bifall till dem.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande delegering av arbetsuppgifter till kanslipersonal vid domstol att riksdagen med avslag på motion 1992/93:Ju26 antar de genom proposition 1992/93:213 framlagda förslagen till a) lag om ändring i rättegångsbalken, b) lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar,
2. beträffande delegering av arbetsuppgifter m.m. att riksdagen avslår motionerna 1992/93:Ju27, 1992/93:Ju417 yrkande 7 och 1992/93:Ju846 yrkandena 30 och 31.
Stockholm den 18 maj 1993
På justitieutskottets vägnar
Britta Bjelle
I beslutet har deltagit: Britta Bjelle (fp), Lars-Erik Lövdén (s), Jerry Martinger (m), Göthe Knutson (m), Birthe Sörestedt (s), Nils Nordh (s), Göran Magnusson (s), Karl Gustaf Sjödin (nyd), Sigrid Bolkéus (s), Siw Persson (fp), Kent Carlsson (s), Christel Anderberg (m), Anders Svärd (c), Kjell Eldensjö (kds) och Alf Eriksson (s).
Bilaga