Clearingverksamheten m.m.
Betänkande 1995/96:NU11
Näringsutskottets betänkande
1995/96:NU11
Clearingverksamhet m.m.
Innehåll
1995/96 NU11 Ärendet I detta betänkande behandlas dels proposition 1995/96:50 om clearingverksamhet m.m., dels tre motioner som har väckts med anledning av propositionen, dels en motion från allmänna motionstiden 1995 om andelsägarnas inflytande i värdepappersfonder. Upplysningar och synpunkter i ärendet har inför utskottet lämnats av företrädare för Finansdepartementet, Finansinspektionen, Svenska Bankföreningen, Svenska Fondhandlareföreningen och Sveriges Aktiesparares Riksförbund. De tre sistnämnda organisationerna har även ingett skrivelser till utskottet. Skrivelser i ärendet har också inkommit från OM Gruppen AB, Sparbanken Sverige AB och Värdepapperscentralen VPC AB. I samband med beredningen av ärendet har utskottet vidare gjort studiebesök hos OM och VPC.
Sammanfattning
Efter ett avslut på värdepappersmarknaden följer clearing, avveckling och registrering. Utskottet tillstyrker regeringens förslag om utvidgad lagstiftning beträffande clearing och avveckling i fråga om finansiella instrument och betalningar inkl. valuta. Syftet med lagändringarna är att minska riskerna men samtidigt öka konkurrensen på de finansiella marknaderna. Även förslagen i propositionen avseende den kontohållning som Värdepapperscentralen VPC AB - med ensamrätt - handhar tillstyrks av utskottet. Förslagen innebär bl.a. att det överlåts åt VPC att, efter ingående prövning, avgöra vilka svenska och utländska företag som skall ha rätt att vara kontoförande institut, dvs. få vidta registreringsåtgärder i det kontobaserade system för värdepapper som VPC håller i. Två motioner med anledning av propositionen avstyrks av utskottet. Vidare föreslår utskottet att en motion från allmänna motionstiden 1995 om andelsägarnas inflytande i värdepappersfonder inte skall föranleda något initiativ från riksdagens sida; utskottet pekar på betydelsen av förbättrad information till andelsägarna om fonderna och på att Finansdepartementet studerar frågan.
Propositionen
I proposition 1995/96:50 föreslås att riksdagen antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i aktiekontolagen (1989:827), 2. lag om ändring i lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet, 3. lag om ändring i lagen (1990:1114) om värdepappersfonder, 4. lag om ändring i lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter, 5. lag om ändring i lagen (1983:890) om allemanssparande, 6. lag om ändring i aktiebolagslagen (1975:1385), 7. lag om ändring i bankaktiebolagslagen (1987:618), 8. lag om ändring i försäkringsrörelselagen (1982:713), 9. lag om ändring i lagen (1914:45) om kommission, 10. lag om ändring i lagen (1989:829) om Värdepapperscentralen VPC Aktiebolag. Lagförslagen, som har granskats av Lagrådet, återges i bilaga.
Motionerna
De motioner som väckts med anledning av propositionen är följande:
1995/96:N20 av Lennart Beijer m.fl. (v) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär en utredning om penningpolitikens förutsättningar vid olika växelkursregimer, särskilt avseende förhållandena på de finansiella marknaderna.
1995/96:N21 av Karin Falkmer m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen 1. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om tillståndskrav, 2. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om sidoverksamheter, 3. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om VPC:s skadeståndsansvar.
Den motion från allmänna motionstiden 1995 som behandlas här är
1994/95:N228 av Stig Rindborg (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ökat inflytande för andelsägarna i s.k. värdepappersfonder och fondbolag.
Utskottet
Bakgrund En affär på värdepappersmarknaden genomgår flera led innan den slutliga leveransen och betalningen av de finansiella instrumenten görs. Ett avslut sker vanligen på en marknadsplats. Denna kan vara organiserad på många skilda sätt; affärerna kan exempelvis göras upp på ett börsgolv, per telefon eller genom ett automatiskt handelssystem. Den fortsatta hanteringen av en affär efter avslutet kan variera men den efterföljande processen innehåller något eller några av momenten matchning, nettning, clearing och avveckling. På parternas vägnar vidtas vanligen några eller samtliga av dessa moment av en bank eller ett värdepappersbolag eller av en clearingorganisation, dvs. ett särskilt institut för sådan verksamhet. Den som av en clearingorganisation har fått tillåtelse att delta i clearingen hos organisationen kallas clearingmedlem. Med matchning avses kontrollen av att parterna är överens om villkoren för affären, såsom slag av instrument, pris, mängd och dag för likvid och leverans. Nettning innebär avräkning av ömsesidiga betalnings- och leveransförpliktelser mellan två eller flera parter (bilateral resp. multilateral nettning). Begreppet clearing kan beteckna uträkningen, sammanställningen och redovisningen av parternas betalnings- och leveransförpliktelser men kan också utnyttjas som sammanfattande begrepp för de avslutande momenten i en affär. Med avveckling förstås vanligen lösande av betalnings- eller leveransförpliktelser på de finansiella marknaderna genom att betalningsmedel, inkl. valuta, eller finansiella instrument överförs från en part till en annan. En clearingorganisation kan ha olika former av åtagande. Organisationen kan inträda som central motpart i varje avtal, dvs. som säljare gentemot köparen och som köpare gentemot säljaren. I detta fall ersätts det ursprungliga avtalet mellan köpare och säljare av nya avtal mellan clearingorganisationen och köparen resp. säljaren. En annan form av åtagande är att clearingorganisationen går in som garant för förpliktelsernas fullgörande samtidigt som dock parternas ursprungliga avtal kvarstår. En tredje form är att organisationen på annat sätt - såsom främst administratör - väsentligen sörjer för att förpliktelserna avvecklas genom överförande av likvid eller instrument. Begreppet avveckling har nära koppling till registerföring och kontohållning. Liksom i många andra länder sker leveransen av finansiella instrument i Sverige genom att en överföring sker från säljarens konto till köparens konto i det kontobaserade värdepapperssystemet, VP-systemet, vilket handhas - med ensamrätt - av Värdepapperscentralen VPC AB. VPC ägs av staten (50 %), fondhandeln (25 %) samt Sveriges Industriförbund och Stockholms Handelskammare (25 %). Bestämmelser om det kontobaserade systemet finns i aktiekontolagen (1989:827). Förutom av VPC samt Sveriges riksbank och Riksgäldskontoret får registreringsåtgärder i fall som närmare anges i lagen vidtas av kontoförande institut på VPC:s vägnar. Tillstånd att vara kontoförande institut meddelas av Finansinspektionen. För närvarande finns det drygt 50 kontoförande institut hos VPC, samtliga svenska. Vid sidan om banker, värdepappersbolag, Riksbanken och Riksgäldskontoret är vissa försäkringsbolag och Allmänna pensionsfonden (AP-fonden) kontoförande institut för egen räkning. Förutom registrering administrerar VPC clearing och avveckling av affärer med värdepapper (sedan år 1993 inkl. penningmarknadsinstrument). Vidare bedriver OM Stockholm AB, som är en del av OM Gruppen AB, clearing av bl.a. standardiserade optioner och terminer i rollen som central motpart. Bankgirocentralen utför administrativ clearing av betalningar. Avvecklingen av betalningsförpliktelserna vid handeln med finansiella instrument sker först mellan banker och värdepappersbolag. Därefter sker den slutliga avvecklingen i riksbanksclearingen. Lagstiftningen om clearingverksamhet omfattar endast sådan verksamhet som består i att yrkesmässigt i options- eller terminsavtal träda in som part eller på annat sätt garantera att avtalet fullgörs. Reglerna finns i lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet, som trädde i kraft den 1 januari 1993. Skälet till att någon mer heltäckande lagstiftning inte genomfördes i samband med tillkomsten av nämnda lag var att det då i avvaktan på Clearingutredningens arbete saknades beslutsunderlag för en sådan reglering av clearingverksamheten. Våren 1993 antogs inom EG ett direktiv (93/22/EEG) om investerings-tjänster på värdepappersområdet, det s.k. investeringstjänstedirektivet. Nära samband med detta direktiv har direktivet (93/6/EEG) om kapitalkrav för värdepappersföretag och kreditinstitut, det s.k. kapitalkravsdirektivet. Efter beslut av riksdagen hösten 1994 (prop. 1994/95:50, bet. NU12) har dessa direktiv införlivats med den svenska lagstiftningen, huvudsakligen fr.o.m. den 1 januari 1996. Enligt investeringstjänstedirektivet skall värdepappersföretag efter hemlandsauktorisation och under hemlandstillsyn kunna utföra olika investeringstjänster i övriga medlemsländer via filial i värdlandet eller genom gränsöverskridande verksamhet. Vissa av bestämmelserna i direktivet är tillämpliga även på banker och andra kreditinstitut som bedriver värdepappersrörelse. Med stöd av direktivet skall vissa kreditinstitut och värdepappersföretag med säte inom EES (Europeiska ekonomiska samarbetsområdet) kunna få möjlighet till tillträde till clearing- och avvecklingsverksamhet i andra länder än i hemlandet.
Clearingutredningen År 1992 tillkallades efter beslut av regeringen en särskild utredare (justitie-rådet Johan Munck) med uppdrag att göra en översyn av clearing samt betalning och leverans på värdepappersmarknaden. Bakgrunden till utredningens tillkomst var att verksamheten med clearing och avveckling inte hade varit föremål för någon samlad översyn och att det vid denna handel föreligger betydande risker för deltagarna men också för det finansiella systemet. I uppdraget ingick även att göra en översyn av gällande lagar och regler på området och bedöma behovet av ytterligare lagstiftning. Utredningens uppdrag omfattade även regler för kontoföring av aktier och andra fondpapper. Utredningen, den s.k. Clearingutredningen, avlämnade i januari 1994 betänkandet Konto, clearing och avveckling (SOU 1993:114). Vissa delar av betänkandet har redan legat till grund för beslut om ändrad lagstiftning. I den nu aktuella propositionen behandlas huvuddelen av utredningens förslag om clearingorganisationer och om andelar i värdepappersfonder samt vissa av förslagen om aktiekontolagen. Bland de förslag i utredningen som ännu inte behandlats av regeringen finns frågan om VPC:s ensamrätt när det gäller kontoföring. Utredningen har förordat att det legala monopolet skall avskaffas och att det i aktiekontolagen skall tas in en särskild regel som ger regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, möjlighet att göra aktiekontolagens bestämmelser om VPC tillämpliga även på andra företag. Vidare diskuteras i utredningen frågan om statens ägande av VPC. Med anledning av att flera remissinstanser har gjort gällande att det finns behov av en mer generell lagstiftning beträffande kontohållning av finansiella instrument än den aktiekontolagen uppställer, meddelar regeringen i propositionen att det under den fortsatta beredningen av utredningens betänkande bör prövas om denna fråga bör utredas ytterligare. Företrädare för Finansdepartementet har inför utskottet bekräftat att till de frågor som återstår att pröva hör frågorna om VPC:s ensamrätt avseende kontoföring och statens ägande i VPC.
Förslagen i propositionen
Allmänt om regeringens förslag Regeringen konstaterar i propositionen att det varje dag handlas finansiella instrument och valuta för mycket betydande belopp. Enbart i Sverige uppgår den dagliga omsättningen till 100-300 miljarder kronor. Samtidigt som den finansiella marknaden har stor betydelse för ett lands ekonomi föreligger det omfattande risker - av olika slag - vid handel på denna marknad, påpekas det. Enligt regeringen bör lagstiftningen om clearingverksamhet syfta till att minska riskerna på den finansiella marknaden och därigenom förstärka det finansiella systemets stabilitet. Reglerna för clearingverksamhet bör vidare vara utformade så att de på ett ändamålsenligt sätt kan möta utvecklingen på den finansiella marknaden. Dessutom menar regeringen att regelverket bör medverka till att konkurrensen på den svenska marknaden ökar. Endast på detta sätt kan de svenska institutens konkurrenskraft på sikt förstärkas och möjliggöra att dessa institut kan hävda sig väl på en alltmer internationaliserad finansiell marknad, anför regeringen. I propositionen föreslås att bestämmelserna om clearingverksamhet i lagen om börs- och clearingverksamhet utvidgas till att omfatta clearing, nettning och avveckling. Tillståndskrav införs för sådan verksamhet som innebär ett övertagande av risker eller ett väsentligt ansvar för riskhantering. Clearingverksamhet avseende aktier, obligationer och andra finansiella instrument samt betalningar inkl. valuta skall omfattas av tillståndskravet. Clearingverksamhet som bedrivs av banker och värdepappersbolag undantas från det tillståndspliktiga området liksom clearingverksamhet som huvudsakligen allmänheten deltar i. Riksbanken behöver inte heller söka tillstånd för sin clearingverksamhet. Enligt regeringens förslag skall vidare kravet på tillstånd från Finansinspektionen för att vara kontoförande institut slopas. I stället skall överlåtas åt VPC att avgöra vilka institut som skall ha rätt att vara kontoförande institut under förutsättning att de uppfyller angivna villkor. Riksbanken och Riksgäldskontoret skall även fortsättningsvis ges rätt att vara kontoförande institut. På motsvarande sätt skall en clearingorganisation få avgöra vilka som får delta i den clearingverksamhet som organisationen anordnar. Kretsen av clearingmedlemmar som får delta i clearingverksamheten för annans räkning begränsas till svenska och utländska institut som regelmässigt bedriver sådan verksamhet och som står under tillsyn. Samma begränsning skall gälla för rätt att som kontoförande institut vidta registreringsåtgärder för annans räkning. Någon sådan begränsning till vissa särskilda institut införs inte för möjligheten att bli kontoförande institut eller clearingmedlem för egen räkning. För utländska institut görs ingen begränsning till institut inom EES. Beträffande ersättningsansvaret för fel enligt aktiekontolagen föreslås i propositionen en ansvarsfördelning som innebär att VPC och de kontoförande instituten var och en ansvarar för skador som är hänförliga till resp. kontrollsfär. VPC skall dock alltid svara solidariskt med det kontoförande institutet för skador intill ett belopp om 5 miljoner kronor för varje skadefall. Slutligen föreslås i propositionen att reglerna om förvaltarregistrering skall förenklas. Sålunda införs en generell möjlighet att registrera utländska förvaltare för såväl aktier som skuldförbindelser. Även för andelar i värdepappersfonder skall införas en möjlighet till förvaltarregistrering. Samtliga lag-ändringar föreslås träda i kraft den 1 april 1996. Utskottet vill här anföra följande om regeringens förslag. Som konstateras i propositionen föreligger det betydande risker vid clearing och avveckling. Problem vid sådan verksamhet kan sprida sig till clearingmedlemmarna och till andra aktörer men också till andra marknader. Det finns därför, menar utskottet, ett väsentligt allmänt intresse av att verksamheten inte innehåller oacceptabla risker för deltagarna, för de finansiella marknaderna eller för det finansiella systemet. Utskottet instämmer i regeringens bedömning att lagstiftningen om clearingverksamheten bör syfta till att minska riskerna på den finansiella marknaden och därigenom förstärka det finansiella systemets stabilitet. Med hänsyn till den ställning som clearing och avveckling intar på de finansiella marknaderna bör de grundläggande verksamhetsreglerna uppställas i lagstiftningen. Samtidigt vill utskottet understryka att en offentlig reglering och tillsyn inte kan ersätta marknadens egna rutiner och system för hanteringen av riskerna vid clearing och avveckling. Utan att säkerhetsaspekterna efterges bör vidare, enligt utskottets mening, reglerna för clearingverksamhet och kontoföring vara utformade så att de på ett ändamålsenligt sätt kan möta utvecklingen på de finansiella marknaderna. Reglerna bör också bidra till en ökad konkurrens så att de svenska aktörerna har incitament att anpassa verksamheten till internationella krav och marknadens förändringar. En annan viktig utgångspunkt är att regleringen bör stå i överensstämmelse med den internationella utvecklingen på de finansiella marknaderna. Som framhålls i propositionen är detta inte minst viktigt när det gäller möjligheten dels för svenska clearingorganisationer och clearingmedlemmar att verka på internationella marknader, dels för den svenska marknaden att attrahera utländska aktörer. Med den nu skisserade bakgrunden ställer sig utskottet positivt till regeringens förslag i propositionen om förändrad lagstiftning i fråga om clearingverksamhet och kontoföring. I det följande behandlar utskottet närmare de förslag i propositionen som har tagits upp i motion 1995/96:N21 (m). Därefter kommenterar utskottet vissa övriga frågor i propositionen.
Tillståndskrav för betalningar inkl. valuta Som tidigare nämnts skall enligt regeringen - och i linje med utredningens förslag - införas tillståndskrav för clearingverksamhet avseende betalningar samt s.k. avistaaffärer med valuta. Den nuvarande regleringen omfattar terminer och optioner med bl.a. valuta som underliggande tillgång. I motion 1995/96:N21 (m) anförs att regleringar inte bör införas om effekterna inte är utredda eller kända. Med hänvisning härtill och till Finansinspektionens remissvar över Clearingutredningens förslag yrkar motionärerna på att valuta och betalningar inte skall omfattas av det föreslagna tillståndskravet. Som skäl för regeringens förslag i den nu aktuella delen framhålls i propositionen (s. 73) att riskerna vid valutahandel har behandlats i flera rapporter från arbetsgrupper tillsatta av centralbankerna i de s.k. G 10-länderna. Bland annat refereras till den slutsats som dragits i en av dessa rapporter (den s.k. DVP-rapporten; DVP = Delivery Versus Payment in Securities Settlement Systems), nämligen att typerna av risker och orsakerna till riskerna är desamma inom handeln med valuta som vid värdepappershandeln. Enligt regeringens bedömning kan en clearingverksamhet avseende valuta på ett väsentligt sätt bidra till säkerheten på valutamarknaden. Samtidigt sker det en koncentration av riskerna till denna clearingorganisation, som därmed behöver övervakas. Vidare är det regeringens uppfattning att clearingverksamhet rörande stora betalningar bör kräva tillstånd. Det erinras i propositionen om att clearingverksamhet som bedrivs av banker och värdepappersbolag skall undantas från tillståndskravet liksom clearingverksamhet som allmänheten deltar i. Med hänvisning till de skäl som redovisas i propositionen delar utskottet regeringens bedömning att tillståndskravet för clearingverksamhet också bör omfatta betalningar och valuta. Det här aktuella motionsyrkandet avstyrks därför.
Clearingorganisationers sidoverksamheter Enligt regeringens förslag skall en clearingorganisation inte som sidoverksamhet få bedriva annan riskfylld verksamhet eller sådan verksamhet som kan medföra att organisationens oberoende skulle kunna ifrågasättas. I motion 1995/96:N21 (m) anförs att det är viktigt att börs- och clearingverksamhet även fortsättningsvis kan bedrivas i samma bolag. Det är enligt motionärerna onödigt att genom politiska beslut öka hindren för detta, eftersom det inte är troligt att clearingverksamhet kan bedrivas utan stöd från kunderna. Därför borde inte restriktioner som hindrar clearingorganisationer från att samtidigt bedriva börsverksamhet införas. I propositionen (s. 86) hävdas att en clearingorganisations centrala ställning på de finansiella marknaderna medför att utrymmet för sidoverksamheter bör vara mer begränsat än vad som gäller för en börs. Enligt regeringens mening finns det därför goda skäl för viss åtskillnad mellan vilka sidoverksamheter en börs resp. en clearingorganisation får bedriva. Det understryks emellertid i propositionen att det inte föreligger något hinder för att börs- och clearingverksamhet bedrivs i samma bolag. Dock skall utrymmet för sidoverksamheter bestämmas av den verksamhet som är förenad med störst risker, nämligen clearingverksamheten. Det föreligger sålunda inget hinder för att börs- och clearingverksamhet kan bedrivas i samma bolag. Att sedan utrymmet för sidoverksamheter skall bedömas utifrån clearingverksamheten har utskottet inget att erinra emot. Även det nu berörda yrkandet i motion 1995/96:N21 (m) avstyrks av utskottet.
VPC:s skadeståndsansvar I nyssnämnda motion anförs vidare att någon begränsning av VPC:s skadeståndsansvar inte bör genomföras så länge VPC har monopol enligt aktiekontolagen. Enligt motionärerna medför en sådan begränsning att konkurrensen snedvrids. Liknande synpunkter har framförts i en skrivelse från Sveriges Aktiesparares Riksförbund. I 7 kap. 2 § aktiekontolagen finns bestämmelser om rätt till ersättning vid skada i samband med registreringsåtgärder. Den drabbade har rätt till ersättning av VPC, om inte VPC visar att felaktigheten beror på en omständighet utanför dess kontroll och vars följder VPC inte skäligen kunde ha undvikit eller övervunnit. Beror felaktigheten på ett kontoförande institut, är VPC fri från skadeståndsskyldighet endast om också det kontoförande institutet skulle vara fritt från ersättningsskyldighet enligt nyss nämnda grunder. Som redovisats i det föregående föreslås i propositionen att en ansvarsfördelning införs som innebär att VPC och det kontoförande institutet var och en ansvarar för skador som är hänförliga till resp. kontrollsfär. VPC skall dock alltid svara solidariskt med det kontoförande institutet för skador intill ett belopp av 5 miljoner kronor. Den ökade internationaliseringen på värdepappersmarknaden har enligt vad som sägs i propositionen (s. 110) inneburit att de förutsättningar som låg till grund för utformningen av de gällande ersättningsreglerna har ändrats. Ansvarsfördelningen inom det kontobaserade systemet kan därför inte längre ses som en rent svensk fråga, påpekas det. Därtill kommer att VPC:s engagemang på penning- och obligationsmarknaden, i kombination med att omsättningen på värdepappersmarknaden har ökat markant under senare år, har medfört att de ersättningsbelopp som kan bli aktuella är avsevärt större än vad som förutsattes vid lagens tillkomst. Mot den bakgrunden bör, menar regeringen, en omprövning av ersättningsreglerna göras med syfte att skapa en adekvat ansvarsfördelning mellan å ena sidan VPC och å andra sidan de kontoförande instituten och emittenterna. Med en sådan ansvarsfördelning skapas också ett tydligare incitament för samtliga aktörer i det kontobaserade systemet att på ett effektivt sätt hantera de på marknaden förekommande riskerna. Enligt regeringens mening kan det dock inte godtas att enskilda, mindre investerares möjligheter att få ersättning för skador försämras. Även om en skada faller inom det kontoförande institutets kontrollsfär skall därför en så-dan investerare alltid kunna vända sig till VPC och därifrån få ersättning med upp till 5 miljoner kronor för varje skadefall. VPC skall i sådana situationer ha rätt att rikta återgångskrav utan att behöva styrka vållande hos det kontoförande institutets sida. Utskottet vill i denna fråga anföra följande. Sedan tillkomsten av aktiekontolagen har omfattande förändringar ägt rum på värdepappersmarknaden av betydelse för reglerna om ersättningsskyldighet. Internationaliseringen av handeln medför att utländska aktörer i tilltagande grad konkurrerar med svenska aktörer på den svenska marknaden. Andra förändringar är det ökade riskmedvetandet i den finansiella sektorn och insikten om betydelsen av en klar ansvarsfördelning mellan de deltagande aktörerna. Med denna utgångspunkt finner utskottet den föreslagna ansvarsfördelningen rimlig och ändamålsenlig. En sådan ansvarsfördelning ligger också väl i linje med principen att en uppkommen skada bör ersättas i första hand av den som orsakat skadan eller kunde ha förebyggt skadans uppkomst. Som tidigare nämnts skall VPC alltid svara solidariskt med det kontoförande institutet för skador upp till 5 miljoner kronor i varje skadefall. Utskottet förutsätter vidare att frågan om VPC:s ensamrätt avseende kontoföring och frågan om statens ägande i VPC kommer att prövas i den fortsatta beredningen av Clearingutredningens betänkande. Med det nu sagda avstyrks motion 1995/96:N21 (m) i denna del.
Vissa övriga frågor Utskottet vill slutligen kommentera två andra frågor som har tagits upp i skrivelser till utskottet. Den första frågan gäller den möjliga kretsen av clearingmedlemmar och kontoförande institut. Enligt regeringens förslag skall, som tidigare nämnts, svenska och utländska institut få delta i clearingverksamhet för annans räkning om de regelmässigt bedriver sådan verksamhet och står under tillsyn. Samma begränsning skall gälla för rätt att som kontoförande institut vidta registreringsåtgärder för annans räkning. Någon sådan begränsning till vissa särskilda institut införs inte för möjligheten att bli kontoförande institut eller clearingmedlem avseende affärer för egen räkning. För utländska institut görs ingen begränsning till institut inom EES. Svenska Bankföreningen och Svenska Fondhandlareföreningen samt Sveriges Aktiesparares Riksförbund har i skrivelser och inför utskottet anfört att rätten att vara clearingmedlem och kontoförande institut bör begränsas - med hänvisning till riskerna på den finansiella marknaden - till företag inom EES som bedriver motsvarande verksamhet och som står under tillsyn. Utskottet vill understryka att det i lagstiftningen är fråga om att reglera möjligheten att bli clearingmedlem resp. kontoförande institut, inte om att införa en rättighet. För att kunna bli clearingmedlem eller kontoförande institut måste sökanden uppfylla de lagstadgade kraven samt de krav som ställs upp av den ansvariga organisationen. Prövningen av dessa krav och av clearingorganisationens antagningsprocess utgör en viktig del av Finansinspektionens tillståndsprövning för clearingverksamheten. På samma sätt kommer kraven för att bli kontoförande institut att prövas av inspektionen. Det ligger samtidigt i organisatörens eget intresse att det sker en noggrann prövning av om den sökande uppfyller de uppställda kraven. Utskottet förutsätter därför att varje sökande kommer att bli föremål för en mycket ingående och omsorgsfull prövning. Detta gäller inte minst för företag som inte står under tillsyn. Dessa företag kommer också enligt förslaget i propositionen att vara skyldiga att lämna Finansinspektionen upppgifter om verksamheten som clearingmedlem eller kontoförande institut. Den andra frågan avser delegering av rätten att vara kontoförande institut. Sparbanken Sverige AB har i en skrivelse till utskottet hemställt att någon ändring inte skall genomföras av den s.k. delegationsrätten i 3 kap. 1 § aktiekontolagen. Om en ändring likväl kommer till stånd anser Sparbanken att en förutsebar delegationsrätt måste finnas kvar och att det klargörs att nu gällande delegationer, som godkänts av Finansinspektionen, består åtminstone övergångsvis. Som tidigare nämnts skall enligt regeringens förslag VPC avgöra vem som har rätt att vara kontoförande institut. Den föreslagna lösningen (se propositionen s. 97) innebär att VPC i fortsättningen även prövar om ett kontoförande institut får sätta annan i sitt ställe. Denna prövning skall ske i enlighet med VPC:s regler och inte som nu regleras i lag. En nödvändig förutsättning för att ett institut skall få sätta annan i sitt ställe är att institutet fått tillstånd att vara kontoförande institut. Ett tillstånd att vara kontoförande institut som gäller vid ikraftträdandet av de nu aktuella lagändringarna medför rätt, enligt övergångsbestämmelserna, att vara kontoförande institut även efter ikraftträdandet till dess VPC har prövat om institutet uppfyller de krav som anges i 3 kap. 1 § i dess nya lydelse, dock längst till utgången av september 1996. Enligt utskottets uppfattning talar den föreslagna ansvarsfördelningen mellan Finansinspektionen och VPC för att det inte bör tas in någon ytterligare lagbestämmelse som inskränker VPC:s rätt att bestämma om vem som skall få vara kontoförande institut och vem som får sätta annan i sitt ställe. Den föreslagna övergångsbestämmelsen skall enligt utskottet tolkas så att det gällande tillståndet som kontoförande institut och en till tillståndet knuten delegationsrätt finns kvar fram till dess VPC, i enlighet med sina av Finans- inspektionen godkända regler, har prövat om institutet uppfyller de krav som ställs i lagen och av VPC på ett kontoförande institut. Någon komplettering av övergångsbestämmelserna i detta avseende i enlighet med Sparbankens önskemål behövs därför inte. Med nu gjorda klarlägganden och förtydliganden tillstyrker utskottet de olika förslagen i propositionen avseende clearing och kontoföring. Även övriga förslag till lagändringar i propositionen, om bl.a. förvaltarregistrering, tillstyrks av utskottet.
Utredning om de finansiella marknaderna I motion 1995/96:N20 (v) riktas ingen erinran mot förslagen i propositionen. Motionärerna ställer sig positiva till regeringens förslag med syfte att få de finansiella marknaderna att fungera bättre och stabilare. De efterlyser dock en bred utredning om de samhällsekonomiska och de ekonomisk-politiska effekterna av verksamheterna på de finansiella marknaderna. Motionärerna påpekar att aktiviteterna och handelsvolymerna på dessa marknader har direkt betydelse för penningpolitiken, räntenivåerna och kronkursen. Med hänsyn till att det i Sverige diskuteras att byta växelkursregim borde dessa förhållanden och samband ges större uppmärksamhet. I motionen föreslås att riksdagen hos regeringen hemställer om en utredning om penningpolitikens förutsättningar vid olika växelkursregimer och då särskilt avseende förhållandena på de finansiella marknaderna. Regeringen beslutade i oktober 1995 att låta tillkalla en kommitté för att utreda konsekvenserna av en eventuell svensk anslutning till den tredje etappen i EU:s ekonomiska och monetära union (EMU). Kommittén, vars ordförande är professor Lars Calmfors och som skall redovisa resultatet av sitt arbete senast i oktober 1996, skall främst analysera följande frågeställningar: - de allmänna konsekvenserna av en monetär union, - effekterna av ett svenskt deltagande i den tredje etappen av EMU jämfört med att inte delta, - vilka åtgärder skulle kunna vidtas för att uppnå en god ekonomisk utveckling om Sverige väljer att delta resp. inte delta i den monetära unionen, - vilken typ av växelkursarrangemang vore lämpligast mellan de länder som deltar i unionen och de som inte deltar. En europeisk valutaunions för- och nackdelar har tidigare diskuterats i flera officiella publikationer. Finansdepartementet har i promemorian Ekonomisk och monetär union (Ds 1992:116) studerat effekterna för Sverige. Vidare har studier av mer akademisk karaktär gjorts i bilagorna 2 och 4 till EG-konsekvensutredningen (SOU 1994:6). Med anledning av motionen bör här vidare nämnas att Riksbanken under våren 1995 genomförde en undersökning av den svenska derivatmarknaden. Undersökningen är del av en större, internationellt samordnad undersökning som tillkommit på initiativ av de olika centralbankerna och som omfattar 26 länder. Undersökningens syfte har varit att kartlägga den internationella derivatmarknadens omfattning och struktur, framför allt för att kunna bedöma de risker som denna marknad är förenad med. Utskottet instämmer i vad som sägs i motionen om att handeln på de finansiella marknaderna har stor betydelse för Sveriges ekonomi. Genom den tillsatta utredningen om konsekvenserna av en eventuell svensk anslutning till EMU kommer de frågor som tas upp av motionärerna att bli belysta. Med hänvisning härtill bör motion 1995/96:N20 (v) inte föranleda något initiativ från riksdagens sida. Den avstyrks alltså.
Inflytande i värdepappersfonder Andelsägarnas inflytande i värdepappersfonder och fondbolag tas upp i motion 1994/95:N228 (m) från allmänna motionstiden 1995. Motionären erinrar om att andelsägarna enligt tidigare lagstiftning hade rätt att utse ledamöter i fondbolagets styrelse. Denna rätt upphörde den 1 januari 1991, då den nu gällande lagen (1990:1114) om värdepappersfonder trädde i kraft. Frågan om andelsägarnas inflytande har fått ökad aktualitet under senare år, anför motionären och hänvisar som exempel till den debatt som föregick ställningstagandet hos AB Volvo till förslaget om ett samgående med Renault SA. I detta sammanhang visade det sig, sägs det i motionen, att de olika värdepappersfonderna var en mycket betydelsefull ägargrupp, men att fonderna var uppbyggda på ett sådant sätt att deras agerande inte säkert stod i överensstämmelse med önskemålet hos majoriteten av ägarna. Enligt motionären är det angeläget att fondandelsägarnas direktinsyn och inflytande över det egna sparandet ökar. Han skisserar i motionen olika tänkbara tillvägagångssätt för att uppnå en sådan önskvärd utveckling och föreslår att frågan skyndsamt blir föremål för en allsidig utredning. I den s.k. aktiefondslagen (1974:931), som föregick den nuvarande lagen om värdepappersfonder, föreskrevs att för varje påbörjat tretal styrelseledamöter i ett fondbolag skulle andelsägarna eller en intressesammanslutning för dem utse en ledamot. Det angavs inte hur detta skulle gå till, men i flertalet fonder förrättades valen vid årliga andelsägarstämmor. Motivet till upphävandet av rätten för andelsägarna att utse styrelseledamöter var dels att minska detaljstyrningen från statens sida, dels att delägarnas intresse för stämmorna varit mycket ringa. Dessutom ansågs att anordnandet av stämmorna varit kostsamt och administrativt betungande. Som en ersättning för avskaffandet av kravet på andelsägarrepresentation i fondbolagens styrelser infördes krav på ökad information från fonderna till andelsägarna. För andelsägarna i en allemansfond gäller att de utser flertalet av ledamöterna i fondbolagets styrelse. Endast dessa ledamöter deltar i beslut om rösträtt för fondens aktieinnehav. I betänkandet Allemanssparandet - en översyn (SOU 1994:50), som avlämnades våren 1994, föreslog utredaren (byrå- direktören Jörgen Appelgren) att allemansfonderna skulle ombildas till vanliga värdepappersfonder. Med hänsyn till att andelsägarnas lagstadgade inflytande skulle komma att slopas genom hans förslag om ombildning av allemansfonderna föreslog utredaren samtidigt att frågan om hur ett aktivt ägar-ansvar i fonder av olika slag kunde uppmuntras/säkerställas skulle bli föremål för en översyn. Utredarens förslag om avveckling av den särskilda lagstiftningen om allemansfonder gjordes mot bakgrund av att den skattemässiga särbehandlingen av sparformen då hade upphört. Skattelättnader för sparande i allemansfond återinfördes emellertid fr.o.m. år 1995 då det bedömdes som ett värdefullt bidrag för den svenska ekonomin att allemansfonderna främjar företagens tillgång på riskkapital. Utredarens förslag om ombildning av allemansfonder till vanliga värdepappersfonder har därför inte genomförts. Inte heller har hans förslag beträffande en översyn av ägarinflytandet i fonder lett till någon åtgärd från regeringens sida. Riksdagen har tidigare vid olika tillfällen behandlat och avslagit motioner av liknande innebörd som den nu aktuella. Senast gjordes detta våren 1994. Utskottet (bet. 1993/94:NU18) hade då erfarit att det inom regeringskansliet övervägdes om det kunde behöva göras en särskild översyn av det institutionella ägandet och hur det utövas samt att frågan om andelsägarnas inflytande kunde komma att tas upp i ett sådant sammanhang. Mot denna bakgrund fanns det inte anledning, menade utskottet, för riksdagen att då göra något uttalande rörande de berörda frågorna. Finansinspektionen har nyligen, på uppdrag av regeringen, i en rapport redovisat värdepappersfondernas avgifter och informationsgivning. Enligt inspektionen finns det brister i informationen till andelsägarna om fonderna. Skillnader i sättet att ta ut avgifter innebär vidare svårigheter att göra relevanta kostnadsjämförelser mellan fonderna. Tillsynsintresset bör därför enligt inspektionens mening riktas mot de brister som kan finnas i informationen till andelsägarna om avgiftsuttaget och i jämförbarheten mellan olika placeringsalternativ. Utskottet har förståelse för de synpunkter som förs fram i motion 1994/95: N228 (m) och kan delvis instämma i vad som där sägs om andelsägarnas bristande inflytande i värdepappersfonder. Samtidigt torde det inte finnas någon enkel lösning som förbättrar inflytandet för ett stort antal delägare i fonderna; som tidigare nämnts har delägarnas intresse för andelsägarstämmorna varit ringa. Med en förbättrad information till andelsägarna skulle konkurrensen mellan fonderna skärpas och därigenom skulle också kunna uppnås ett ökat - om även inte direkt - inflytande från andelsägarnas sida. Med hänsyn till det nu anförda och till att Finansdepartementet, enligt uppgift till utskottet, studerar frågan om andelsägarnas inflytande i värdepappersfonder anser utskottet att den aktuella motionen bör läggas till handlingarna utan vidare åtgärd från riksdagens sida.
Hemställan
Utskottet hemställer 1. beträffande tillståndskrav för betalningar inkl. valuta att riksdagen avslår motion 1995/96:N21 yrkande 1, 2. beträffande clearingorganisationers sidoverksamheter att riksdagen avslår motion 1995/96:N21 yrkande 2, 3. beträffande VPC:s skadeståndsansvar att riksdagen avslår motion 1995/96:N21 yrkande 3, 4. beträffande regeringens lagförslag att riksdagen antar de i proposition 1995/96:50 framlagda förslagen till a) lag om ändring i aktiekontolagen (1989:827), b) lag om ändring i lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet, c) lag om ändring i lagen (1990:1114) om värdepappersfonder, d) lag om ändring i lagen (1990:325) om självdeklaration och kontroll- uppgifter, e) lag om ändring i lagen (1983:890) om allemanssparande, f) lag om ändring i aktiebolagslagen (1975:1385), g) lag om ändring i bankaktiebolagslagen (1987:618), h) lag om ändring i försäkringsrörelselagen (1982:713), i) lag om ändring i lagen (1914:45) om kommission, j) lag om ändring i lagen (1989:829) om Värdepapperscentralen VPC Aktiebolag, 5. beträffande utredning om de finansiella marknaderna att riksdagen avslår motion 1995/96:N20, 6. beträffande inflytande i värdepappersfonder att riksdagen avslår motion 1994/95:N228.
Stockholm den 21 februari 1996 På näringsutskottets vägnar
Birgitta Johansson
I beslutet har deltagit: Birgitta Johansson (s), Christer Eirefelt (fp), Karin Falkmer (m), Reynoldh Furustrand (s), Mikael Odenberg (m), Sylvia Lindgren (s), Kjell Ericsson (c), Barbro Andersson (s), Chris Heister (m), Marie Granlund (s), Lennart Beijer (v), Dag Ericson (s), Ola Karlsson (m), Eva Goës (mp), Göran Hägglund (kds), Laila Bäck (s) och Frank Lassen (s).
Regeringens lagförslag
1. Förslag till lag om ändring i aktiekontolagen (1989:827)
2. Förslag till lag om ändring i lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet
3. Förslag till lag om ändring i lagen (1990:1114) om värdepappersfond
4. Förslag till lag om ändring i lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter
5. Förslag till lag om ändring i lagen (1983:890) om allemanssparande
6. Förslag till lag om ändring i aktiebolagslagen (1975:1385)
7. Förslag till lag om ändring i bankaktiebolagslagen (1987:618)
8. Förslag till lag om ändring i försäkringsrörelselagen (1982:713)
9. Förslag till lag om ändring i lagen (1914:45) om kommission
10. Förslag till lag om ändring i lagen (1989:829) om Värdepapperscentralen VPC Aktiebolag
Innehållsförteckning
Ärendet............................................ 1 Sammanfattning..................................... 1 Propositionen...................................... 2 Motionerna......................................... 2 Utskottet.......................................... 2 Bakgrund......................................... 2 Clearingutredningen.............................. 4 Förslagen i propositionen........................ 5 Allmänt om regeringens förslag................. 5 Tillståndskrav för betalningar inkl. valuta......................................... 7 Clearingorganisationers sidoverksamheter....... 7 VPC:s skadeståndsansvar........................ 8 Vissa övriga frågor............................ 9 Utredning om de finansiella marknaderna......... 10 Inflytande i värdepappersfonder................. 11 Hemställan...................................... 13 Bilaga Regeringens lagförslag................................ 15