Civilutskottets betänkande i anledning av motion om ändring av civiloch militärområdesgränserna för Gävleborgs län och Kalmar län (Betänkande 1972:CU31 Civilutskottet)

Civilutskottets betänkande nr 31 år 1972

CU 1972:31

Nr 31

Civilutskottets betänkande i anledning av motion om ändring av civiloch
militärområdesgränserna för Gävleborgs län och Kalmar län.

Motionen

I motionen 1972: 1437 av fru Jonäng m. fl. (c) hemställs att riksdagen
hos Kungl. Maj:t anhåller om förslag om sådan ändring av civiloch
militärområdesgränserna för Gävleborgs och Kalmar län att överensstämmelse
uppnås med länsgränsema.

Nuvarande förhållanden m. m.

I propositionen 1970: 103 om riktlinjer för en partiell omorganisation
av den statliga länsförvaltningen lämnades en översikt av den civila
försvarsorganisationen i stort. Översikten återges nedan.

Under Kungl. Maj:t utövas den centrala ledningen av den civila försvarsverksamheten
av ett stort antal centrala verk och myndigheter,
som leder verksamheten inom sina ansvarsområden både i krig och fred
och som skall se till att erforderlig samordning sker mellan olika totalförsvarsgrenar.
Civilförsvarsstyrelsen, överstyrelsen för ekonomiskt försvar
och beredskapsnämnden för psykologiskt försvar har till enda eller
huvudsaklig uppgift att förbereda delar av totalförsvaret för krig, medan
de övriga — arbetsmarknadsstyrelsen, socialstyrelsen, statens jordbruksnämnd,
rikspolisstyrelsen, kommunikationsverken m. fl. — befattar
sig med sådana totalförsvarsuppgifter som har direkt samband med
deras fredsmässiga verksamhet.

Totalförsvarets regionala ledning bygger med få undantag på befintliga
fredsorgan och gällande administrativ indelning. Ledningsorganisationen
är uppdelad på två nivåer, den högre regionala, som på civil sida
utgörs av civilbefälhavare, chefer för kommunikationsverkens regionala
ledningsorgan, m. fl. och på militär sida av militärbefälhavare, samt
den lägre regionala, som består av länsstyrelser, distriktschefer för
kommunikationsverken, m. fl. samt försvarsområdesbefälhavare. Civilbefälhavare
och länsstyrelser lyder direkt under Kungl. Maj:t, medan övriga
regionala organ är underställda central myndighet eller motsvarande,
respektive närmast högre regional myndighet.

Beredskapsplanläggningen för det civila försvaret har sin tyngdpunkt i
länen och är där koncentrerad till länsstyrelserna, som är de ledande
länsorganen i krig och vilkas verksamhet i fred omfattar flera av de från
försvarssynpunkt viktigaste samhällsfunktionerna. Här föreligger en
skillnad i förhållande till den militära sektom, där det regionala försvaret
huvudsakligen planläggs inom militärområdena, alltså på den
högre regionala nivån.

1 Riksdagen 1972.19 sami. Nr 31

CU 1972:31

Åtskilliga frågor inom det civila regionalförsvaret kräver emellertid
överblick över större områden än länen. Som exempel kan nämnas frågor
om utrymning, dirigering av flyktingströmmar, disposition av arbetskraft,
fördelning av livsmedel samt utnyttjande av transportmedel
och sjukvårdsresurser. För den samverkan som här erfordras mellan
länsstyrelserna, mellan dessa och andra civila regionala myndigheter,
mellan civila och militära organ m. m. svarar civilbefälhavarna. Riket
är indelat i sex civilområden, som sammanfaller med militärområdena
och som vart och ett omfattar två eller flera län. Civilbefälhavare är en
av landshövdingarna inom området. Han har till sitt förfogande ett
kansli som i krig organiseras i nära överensstämmelse med länsstyrelsernas
krigsorganisation. Vid sidan av sin huvuduppgift i fred att verka
för att civila försvarsåtgärder inom civilområdet planläggs i tillräcklig
omfattning och att planläggningen samordnas mellan de olika myndigheterna
leder civilbefälhavaren bl. a. utbildning och övningar inom totalförsvaret.

Planläggningen i fred av den allmänna hälso- och sjukvården åvilar
landstingskommunerna. Ledningen av verksamheten i krig utövas emellertid
av länsstyrelserna.

Ansvaret för beredskapsplanläggningen i lokal instans faller i första
hand på primärkommunema enligt lagen om kommunal beredskap, lagen
om krigshjälp, m. fl. författningar. Länsstyrelserna utövar tillsyn
över planläggningen.

I propositionen 1964: 109 upptogs frågan om ny organisation av t otalförsvarets
regionala ledning.Propositionen byggde i
huvudsak på 1960 års försvarsledningsutrednings förslag. Beträffande
krigsmaktens indelning och ledning innebär propositionen i korthet följande.

Landet indelas för den högre regionala indelningen i militärområden
samt för den lägre regionala indelningen i försvarsområden. Chef för
militärområde är militärbefälhavare som under överbefälhavaren utövar
operativ ledning inom militärområdet. Direkt underställd militärbefälhavare
är bl. a. försvarsområdesbefälhavare. Militärbefälhavare
är territoriell chef inom militärområdet och samverkar i denna egenskap
bl. a. med civilbefälhavare. Försvarsområdesbefälhavare leder under
militärbefälhavare inom försvarsområdet bl. a. territoriell verksamhet.

I propositionen anslöt sig departementschefen till försvarsledningsutredningens
nedan redovisade förslag angående samordningen
mellan det militära och det civila försvaret i krig och fred.

Enligt den av statsmakterna fastställda allmänna målsättningen för
totalförsvaret skall i krig totalförsvarets olika delar samverka med och
understödja varandra så, att största försvarseffekt ernås. Härmed, anför
utredningen, är även de allmänna riktlinjerna för militär- och civilbefälhavares
samverkan givna. De faktiska förutsättningarna för en
sådan samverkan betecknas av utredningen som goda, och de anses vid
ett genomförande av försvarsledningsutredningens förslag komma att
förbättras. Utredningen förutsätter sålunda att nämnda chefer och deras
staber (kanslier) jämte sidoordnade civila myndigheter eller samverkans -

CU 1972: 31

organ ur dessa skall grupperas och samverka enligt samma principer
som f. n. Utredningens förslag medför, att de geografiska ansvarsområdena
för militär- och civilbefälhavare sammanfaller. En krigsinstruktion
för civilbefälhavarna enligt de riktlinjer, som utredningen dragit upp i det
föregående, kommer också att bidra till att klarlägga hithörande problem.

Försvarsledningsutredningen anser sig sålunda kunna konstatera, att
existerande och förslagna riktlinjer och praktiska förutsättningar för
samverkan mellan miltiär- och civilbefälhavare bör möjliggöra samordnade
insatser av det militära och det civila försvaret. Detta hindrar
självfallet icke, att nämnda chefer kan komma till olika mening om
vilka åtgärder, som i ett visst läge leder till den största samlade försvarseffekten.
Utredningen anför några synpunkter på frågan, i vilken
ordning ett avgörande i en sådan situation bör träffas.

Ett genomförande av olika av utredningen i det föregående framlagda
förslag anses ytterligare underlätta den fredstida samverkan mellan
det militära och det civila försvaret. Som ett betydelsefullt exempel
anföres, att enligt utredningens förslag det militära försvaret på högre
regional nivå kommer att representeras av endast en chef, militärbefälhavaren.
Vikten av att de geografiska ansvarsområdena för militär- och
civilbefälhavare kommer att sammanfalla understrykes också.

I 1970 års proposition ansåg departementschefen att det från beredskapssynpunkt
förelåg starka skäl för viss organisatorisk samordning av
samhällsplanering och försvarsplanering. Bl. a. ansågs beredskapsarbetet
kräva ständig anpassning till samhällsutvecklingen på olika områden.

Vid 1970 års riksdag väcktes en motion i vilken — utom annat —
hemställdes om åtgärder för att bemästra de problem som uppstår genom
att Gävleborgs län delas av gränsen mellan Nedre Norrlands och
Östra militär- och civilområdena. Statsutskottet, till vilket motionen
hänvisats, anförde (SU 1970:132) att delningen av Gävleborgs län på
två civil- och militärområden torde medföra vissa svårigheter. Utskottet
förutsatte att svårigheterna även fortsättningsvis kommer att beaktas
utan riksdagens åtgärd.

Under år 1971 har 1964 års civilbefälhavarutredn
i n g överlämnat slutbetänkandet Länsstyrelsens krigsorganisation
(Ds C 1971: 5). I betänkandet, som är hemligt, läggs fram förslag till ny
krigsinstruktion för länsstyrelse och förslag till nya föreskrifter om
länsstyrelsens krigsorganisation. Utgångspunkten för utredningen har
varit 1964 års riksdags beslut om totalförsvarets regionala ledning. Uttalandet
i beslutet om att länsstyrelsen måste vara högsta civila totalförsvarsmyndighet
äger enligt civilbefälhavarutredningens mening alltjämt
giltighet. Genom 1970 års beslut om den partiella omorganisationen av
den statliga länsförvaltningen har — enligt civilbefälhavarutredningen
— uttalandets giltighet förstärkts. Enligt länsstyrelsens nuvarande krigsorganisation
är styrelsen organiserad på facksektioner som svarar för ett
tämligen väl avgränsat arbetsområde. Häri föreslås ingen ändring. För

CU 1972: 31

att länsledningen skall få den nödvändiga överblicken över händelser i
länet föreslår utredningen att krigsorganisationen tillförs en centralsektion.
Utredningen föreslår vidare att länsstyrelsen i krig så långt möjligt
skall ha kontakt och rådslag med ledamöterna i lekmannastyrelsen.

Länsberedningen tillkallades i mars år 1970. Beredningen skall enligt
sina direktiv bl.a. sammanfatta och komplettera de förslag som i slutet
av 1960-talet avgavs av länsförvaltnings-, landskontors-, länsindelningsoch
länsdemokratiutredningarna. I de avsnitt direktiven berör den nu
behandlade frågan anförs följande.

När det gäller uppgiftsfördelningen mellan centrala och regionala
statliga organ bör övervägandena innefatta principiella frågor rörande
lämplig decentralisering inom den statliga förvaltningen och de regionala
organens ställning i förhållande till regeringen och centrala förvaltningsmyndigheter.
Även i detta avseende bör behovet av samordning
såväl inom varje verksamhetsgren som mellan olika verksamhetsgrenar
särskilt beaktas.

Som ett resultat av dessa överväganden bör beredningen lägga fram
förslag till organisation för samhällsverksamheten på regional nivå, dvs.
en överarbetning av länsförvaltningsutredningens, landskontorsutredningens
och länsdemokratiutredningens förslag. I anslutning till detta
bör beredningen ta upp frågan om lämpliga geografiska arbetsområden
för såväl den sekundärkommunala verksamheten som den decentraliserade
statliga förvaltningen. Det är visserligen från samordningssynpunkt
önskvärt att dessa arbetsområden i största möjliga utsträckning sammanfaller.
Med hänsyn till samhällsuppgifternas olika natur kan det emellertid
finnas anledning att söka sig fram till ett differentierat regionalt
mönster med samordning på olika nivåer, t. ex. i län och i länsblock
eller planeringsregioner.

I krigsinstruktion för länsstyrelserna (1962:4,
ändrad 1967: 815) förordnas om länsstyrelsernas uppgifter om riket
kommer i krig. Länsstyrelsen skall som högsta civil myndighet inom
länet tillse att åtgärder ägnade att främja totalförsvaret vidtas. Styrelsen
skall härvid samverka med myndigheter och organisationer inom
totalförsvaret. Utöver inriktning på vissa bestämda uppgifter, bland vilka
märks styrelsens åliggande att leda civilförsvaret, skall styrelsen söka
upprätthålla förbindelse med riksstyrelsen, civilbefälhavaren, länsstyrelserna
i angränsande län och samverkande militära myndigheter. Beträffande
befattningshavarnas åligganden anförs att militärassistenten bl. a.
skall hålla sig noga underrättad om viktigare militär planläggning och
verksamhet samt närvara vid viktigare överläggningar mellan länsstyrelsen
och militär myndighet.

I kungörelsen 1970: 936 förordnas om rikets indelning i c i v i 1 f ö rsvarsområden.
För nu aktuella områden innebär indelningen att
Västerviks civilförsvarsområde utgörs av Västerviks kommun medan
Hudiksvalls civilförsvarsområde utgörs av Hudiksvalls kommun och
Bergsjö kommunblock samt Ljusdals civilförsvarsområde av Ljusdals
kommun.

CU 1972: 31

I Kungl. Maj:ts instruktion för civilbefälhavare (1970: 363) indelas
Sverige i sex civilområden. Västerviks civilförsvarsområde ingår
i Östra civilområdet medan återstoden av Kalmar län ingår i Södra
civilområdet. För Gävleborgs län gäller att Hudiksvalls och Ljusdals
civilförsvarsområden ingår i Nedre Norrlands civilområde medan resten
av länet ingår i östra civilområdet. I inga andra fall än de ovan
nämnda förekommer uppdelning av län på olika civilområden.

I Kungl. Maj:ts kungörelse om krigsmaktens indelning i fred och
Sveriges militärterritoriella indelning (1966: 483, ändrad senast 1972:
349) görs en indelning av landet i bl. a. militärområden och
försvarsområden. Indelningen i militärområden överensstämmer
med indelningen i civilområden. Västerviks civilförsvarsområde ingår
i Linköpings försvarsområde som i sin tur i sin helhet ingår i Östra
civilområdet. Hudiksvalls och Ljusdals civilförsvarsområden ingår i
Gävle försvarsområde. Hudiksvalls och Ljusdals civilförsvarsområden
ingår i Nedre Norrlands civilområde medan resten av Gävle försvarsområde
ingår i Östra civilområdet. Försvarsområdet är alltså delat på två
civilområden.

Bristande överensstämmelse mellan läns- och försvarsområdesindelningen
föreligger även i Kungsbacka-, Norrtälje- och Älvkarlebyområdena.

Yttranden

Över motionen har yttrande avgivits av riksdagens försvarsutskott
efter hörande av överbefälhavaren, överstyrelsen för ekonomiskt försvar
samt civilbefälhavarna i Södra, östra och Nedre Norrlands civilområden.
Vidare har yttranden inhämtats från länsstyrelserna i Kalmar
län och Gävleborgs län. Yttrandena samt en karta utvisande civil-/militärområden
samt försvarsområden har fogats till detta betänkande.

Utskottet

I motionen 1972: 1437 hemställs om förslag till ändring av civiloch
militärområdesgränserna för Gävleborgs län och Kalmar län så att
överensstämmelse uppnås med länsgränsema. Ovan har redovisats bl. a.
rikets indelning i civil- och militärområden. Av redovisningen framgår
att uppdelning av ett län på två civil- och militärområden endast förekommer
beträffande Gävleborgs län och Kalmar län. En grundtanke
vid indelningen av riket i civil- och militärområden var att totalförsvarets
ledning i krig på högre regional nivå — såvitt möjligt — skulle utövas
inom för krigsmakten och det civila försvaret sammanfallande geografiska
områden. Denna grundtanke fullföljdes utom i de ovannämnda
länen där operativa skäl ansågs böra medföra en uppdelning av länen
på två civil- och militärområden. Det bör erinras även om den bris lf

Riksdagen 1972.19 sami. Nr 31

CU 1972: 31

tande överensstämmelse mellan läns- och försvarsområdesindelningen
som föreligger t. ex. i Kungsbacka-, Norrtälje- och Älvkarlebyområdena.

Länsstyrelserna i Kalmar län och Gävleborgs län tillstyrker båda
bifall till motionen, liksom civilbefälhavarna i Södra och Nedre Norrlands
civilområden, medan överbefälhavaren och civilbefälhavaren i
Östra civilområdet finner det olämpligt att nu ändra gränsdragningen.
Överbefälhavaren anser dessutom att länsberedningens arbete bör avvaktas.
Riksdagens försvarsutskott som instämmer med överbefälhavaren
anser dessutom att det erfordras särskilda föreskrifter beträffande
försvarsplanläggningen inom de länsdelar som i krig skall avskiljas från
moderlänet.

Det är uppenbart att svårigheter skapas där de civiladministrativa
och militärterritoriella gränserna inte sammanfaller. Enligt vad som erfarits
kommer emellertid länsberedningen att under våren 1974 avge
principbetänkande i vissa indelningsfrågor. Mot bakgrund härav och
med hänvisning till att riksdagen tidigare inte ansett sig böra föregripa
beredningens arbete avstyrker civilutskottet bifall till motionen.

Från skilda håll har påvisats de svårigheter som uppstått vid försvarsplanläggning
för de delar av de båda länen som tillhör andra civiloch
militärområden än huvuddelen av länen. Också enligt civilutskottets
mening bör lämpliga åtgärder vidtas beträffande försvarsplanläggningen
i de områden som i krig skall avskiljas från moderlänen. Detta torde
vara nödvändigt inte minst med tanke på att eventuella indelningsändringar
till följd av länsberedningens arbete förmodligen inte kommer att
tas upp till slutligt avgörande av statsmakterna inom de närmaste åren.
Vad utskottet anfört om försvarsplanläggningen bör ges Kungl. Maj:t
till känna.

Utskottet hemställer
att riksdagen

1. beträffande civil- och militärområdesgränsema för Gävleborgs
län och Kalmar län avslår motionen 1972: 1437,

2. beträffande försvarsplanläggningen inom berörda län som sin
mening ger Kungl. Maj:t till känna vad utskottet anfört.

Stockholm den 16 november 1972

På civilutskottets vägnar
ERIK GREBÄCK

Närvarande: herrar Grebäck (c), Bergman (s), Almgren (s), Tobé (fp),
Kristiansson i Örkelljunga (s), fröken Ljungberg (m), herrar Andersson
i Knäred (c), Lindkvist (s), Henrikson (s), fru Olsson i Hölö (c), herrar
Högström (s), Claeson (vpk), Franzén (s), Strömberg (fp) och
Adolfsson (m).

CU 1972: 31

Bilaga

Yttranden över motionen 1972:1437
FÖRSVARSUTSKOTTET

Till civilutskottet

Genom beslut den 1 februari 1972 har civilutskottet hemställt att försvarsutskottet
avger yttrande över motionen 1972: 1437 om ändring av
civil- och militärområdesgränserna för Gävleborgs och Kalmar län.

Med anledning härav får försvarsutskottet anföra följande.

I motionen erinras om att man, när principerna för totalförsvarets
regionala ledning fastställdes år 1964, hade som utgångspunkt att
åstadkomma överensstämmelse mellan läns- och försvarsområdesindelning.
Man genomförde också indelningen enligt denna princip utom
när det gäller Gävleborgs och Kalmar län, som är delade på två försvarsområden.
Motionärerna påtalar de nackdelar som från totalförsvarssynpunkt
är förenade med bristande överensstämmelse mellan
militärterritoriell och civiladministrativ indelning och hemställer att
riksdagen hos Kungl. Maj:t anhåller om förslag om sådan ändring av
civil- och militärområdesgränserna för Gävleborgs och Kalmar län att
överensstämmelse uppnås med länsgränserna.

Yttranden har efter remiss från försvarsutskottet avgetts av överbefälhavaren,
överstyrelsen för ekonomiskt försvar samt civilbefälhavarna
i Södra, Östra och Nedre Norrlands civilområden. Till remissvaren
är i förekommande fall fogade yttranden från berörda organ. Innehållet
i remissvaren redovisas i en bilaga till detta yttrande.

Frågans tidigare behandling m. m.

Sedan slutet av 1950-talet har länsorganisationen varit föremål för
ett omfattande utredningsarbete. Länsförvaltningen har granskats från
delvis skilda utgångspunkter av bl. a. länsförvaltnings-, landskontorsoch
länsindelningsutredningarna samt länsdemokratiutredningen. Länsberedningen,
som tillkallades med stöd av Kungl. Maj:ts bemyndigande
den 20 mars 1970, har att göra en samlad bedömning av de olika
förslagen innan de slutligen prövas av statsmakterna.

Gällande organisation av totalförsvarets regionala ledning grundar
sig på ett beslut av 1964 års riksdag (prop. 1964: 109, SU 1964: 189,
rskr 1964: 362). En grundtanke i organisationen, som började genomföras
den 1 oktober 1966, är att totalförsvarets ledning i krig i den
högre regionala instansen skall kunna utövas enhetligt inom geografiska
ansvarsområden, vilkas gränser är gemensamma för krigsmakten och

CU 1972: 31

det civila försvaret. Inom varje sådant område skall krigsmaktens verksamhet
ledas av en militär chef (militärbefälhavare) och den civila
försvarsverksamheten inriktas och samordnas av en civil chef (civilbefälhavare).

Till grund för propositionen om totalförsvarets regionala ledning
låg ett förslag av 1960 års försvarsledningsutredning. Som framgår av
propositionen (s. 73 och 137) var man 1964 i stort sett enig om att
samverkande militära och civila chefer bör ha geografiskt överensstämmande
ansvarsområden och att dessa — så långt möjligt — bör
bygga på den civiladministrativa indelningen. De avsteg härifrån som
berörs i motionen motiverades av operativa skäl. Departementschefen
anförde (s. 138) härom bl. a. följande.

Ehuru det — liksom hittills — med all kraft bör eftersträvas att
iaktta grundsatsen om överensstämmelse mellan militärterritoriell och
civiladministrativ indelning, skulle det vara orealistiskt att förutsätta
att dessa båda indelningar, för vilka delvis olikartade faktorer ligger till
grund, i alla områden skulle kunna bringas att överensstämma. Även
om det vid den militärterritoriella indelningen göres eftergifter i förhållande
till vad som från operativa synpunkter kunde vara önskvärt,
nödgas man dock konstatera att det kan finnas fall då det — exempelvis
på grund av militärgeografiska förhållanden — inte skulle vara
försvarbart att driva sammanjämkningen hur långt som helst.

Med anledning av att vissa remissinstanser så bestämt hävdat, att
varje ändring av den fredsadministrativa indelningen i krig medför betydande
nackdelar, vill jag tillägga följande. Under ett krig kan det
på grund av fiendens åtgärder bli nödvändigt att ändra gränserna för
de militära chefernas ansvarsområden. Om totalförsvaret i en sådan
situation skall kunna samverka till ernående av största försvarseffekt,
måste så långt möjligt en anpassning ske till dessa ändringar även
inom det civila försvaret. Denna anpassning måste bli lättare att genomföra
om man redan i fredstid kunnat planlägga för den. I de fall
som nu är aktuella talar operativa bedömningar för att de fredsadministrativa
gränserna inte kan bibehållas i krig, och det synes mig viktigt
att redan i fred förbereda sig härför.

Departementschefen förordade i enlighet härmed att delar av Kalmar
och Gävleborgs län skulle hänföras till Östra militär- och civilområdena.
Han åberopade därvid att länsindelningsutredningen —
med hänsyn till de militära skäl som anförts — förklarat sig inte ha
något att erinra mot försvarsledningsutredningens förslag i detta avseende.

Bland dem som från början var emot en länsdelning var civilbefälhavaren
i dåvarande andra civilområdet. Sedan försvarsledningsutredningen
i oktober 1963 lagt fram förslag i sådan riktning, uppdrog
civilbefälhavaren i samråd med länsstyrelsen i Gävleborgs län åt en
särskild arbetsgrupp att mot bakgrund av utredningens förslag närmare
utreda förslagets återverkningar i fråga om civil beredskapsplanläggning
och ledning inom Gävleborgs län. Syftet var att söka klarlägga de

CU 1972: 31

samverkans- och ledningsproblem som en civil- och militärområdesgräns
tvärs genom Gävleborgs län kunde medföra. Resultatet av arbetsgruppens
undersökningar redovisades i skrivelse till Kungl. Maj:t den 22
maj 1967, vilken utmynnade i ett förslag att Kungl. Maj:t — med verkan
fr. o. m. den 1 januari 1968 — skulle på visst sätt besluta angående
ledningen och ansvaret för den civila försvarsverksamheten i Hudiksvalls
och Ljusdals civilförsvarsområden.

Skrivelsen den 22 maj 1967 överlämnades sedermera av Kungl. Maj:t
till 1964 års civilbefälhavarutredning, som tagit upp frågan dels i skrivelse
den 11 mars 1971, dels i ett betänkande om länsstyrelsens krigsorganisation
(Ds C 1971:5). Utredningen som ingående behandlar
gränsindelningsfrågorna i Gävleborgs och Kalmar län anser att en
omprövning av de högre regionala chefernas ansvarsområden måste
omfatta även militärområdena. Förutsättningarna för en fullständig
militärterritoriell anpassning till länen har enligt utredningen ökat sedan
indelningen fastställdes år 1964. De operativa skäl som då tillmättes
en avgörande betydelse anses inte längre väga lika tungt.

I en skrivelse den 19 november 1969, ställd till statsrådet och chefen
för försvarsdepartementet, har länsstyrelsen i Kalmar län redovisat sina
erfarenheter av länsdelningen. Länsstyrelsen anför bl. a.

Länsstyrelserna har så många och viktiga uppgifter i krig att länsindelningen
bör ligga till grund för territoriella indelningar i beredskapshänseende.
överförande i krig av område från ett län till ett annat
skapar så stora och besvärliga problem att det vore oklokt att därigenom
ytterligare öka belastningen på länsstyrelserna, vilka i första
hand bör ägna all kraft åt lösande av aktuella krigsuppgifter. Effekten
av ett överförande utvinnes inte förrän efter så lång tid att motiven
därför sannolikt blivit inaktuella. Byte av länstillhörighet i krigstid skapar
lätt misstro och oro hos befolkningen inom området samt öppnar
inkörsportar för motståndarens psykologiska krigföring.

Länsstyrelsen hemställer att indelningen i civil- och militärområden
ändras så att hela Kalmar län kommer att tillhöra södra civil- och
militärområdena.

Överbefälhavaren, som har ett samordnande ansvar för pågående och
planerade utredningar rörande krigsmaktens organisation m. m. i lägre
regional instans, har i skrivelse den 17 december 1971 bl. a. föreslagit
principer för inriktningen av det fortsatta arbetet. Enligt överbefälhavaren
bör försvarsområde och län i princip alltid ha sammanfallande
gränser. Härigenom elimineras många lednings- och samverkansfrågor.
Där det nu föreligger skiljaktigheter är det enligt överbefälhavaren
önskvärt att länsgränserna successivt anpassas till de militära gränserna.

I samma skrivelse föreslår överbefälhavaren att Kungl. Maj:t skall
uppdra åt länsberedningen att vid fullgörande av sitt utredningsuppdrag
avseende vissa frågor rörande den regionala samhällsförvaltning -

CU 1972:^31

ens uppgifter och organisation undersöka möjligheterna att dels skapa
större civila förvaltningsområden i regional instans, dels uppnå fullständig
geografisk överensstämmelse mellan civil och militär indelning
på regional nivå.

Civilbefälhavarutredningens förenämnda skrivelse har den 30 juni
1971 överlämnats till överbefälhavaren och länsberedningen för att av
dem beaktas vid deras fortsatta utredningsarbete. De båda skrivelserna
från länsstyrelsen i Kalmar län och från överbefälhavaren har den 9
oktober 1972 överlämnats till länsberedningen för att till den del de
kan beröra beredningens arbetsområde beaktas vid fullgörandet av dess
utredningsuppdrag.

Utskottet

För den högre regionala ledningen av totalförsvaret är vårt land
sedan den 1 oktober 1966 indelat i dels sex militärområden för det
militära försvaret, dels sex civilområden för det civila försvaret. Till det
civila försvaret hänförs civilförsvaret, det psykologiska försvaret och
det ekonomiska försvaret samt sjukvården och polisväsendet m. m.
Ledningen för vart och ett av militär- och civilområdena utövas av
en militärbefälhavare resp. en civilbefälhavare.

På lägre regional nivå finns för det militära försvaret en indelning i
försvarsområden. Inom det civila försvaret motsvaras dessa av länsorganisationen.

Vid utformningen av ledningsorganisationen på regional nivå har
man strävat efter att åstadkomma en sådan indelning av riket att samverkande
militära och civila chefer har geografiskt överensstämmande
ansvarsområden och att dessa — så långt möjligt — bygger på den
civiladministrativa indelningen. Militärområden och civilområden har
också helt sammanfallande gränser. På den lägre regionala nivån finns
däremot vissa avvikelser från den angivna principen och ett par av dessa
har tagits upp i motionen 1972: 1437.

Gränsen mellan å ena sidan Nedre Norrlands militär- och civilområden
och å andra sidan Östra militär- och civilområdena är dragen
på så sätt att Gävleborgs län och Gävle försvarsområde delas ungefär
mitt itu. Länsstyrelsen och försvarsområdesbefälhavaren sorterar därmed
under två olika chefer på högre regional nivå. Länsstyrelsen
tvingas att för vissa ledningsuppgifter planera för organiserande av
ett särskilt ”krigslän” i den ena hälften av Gävleborgs län.

Mellan Södra och Östra militär- resp. civilområdena är gränsen dragen
på så sätt att norra delen av Kalmar län tillhör Östra militäroch
civilområdena. Den större delen av länet faller inom Södra militär-
och civilområdena. Indelningen i försvarsområden ansluter dock
i detta fall till den högre regionala indelningen.

CU 1972: 31

Vid bestämmandet av gränserna för militärområden och civilområden
ansåg man sig av operativa skäl nödsakad att i några fall låta civilområdenas
gränser avvika från länsgränserna. Man var — som redogörelsen
i det föregående visar — redan från början medveten om de
svårigheter som detta skulle leda till för berörda länsstyrelser i Gävleborgs
och Kalmar län. Under den tid som gått sedan den regionala
indelningen fastställdes har konsekvenserna på länsplanet ytterligare
markerats och ett par berörda instanser har genom framställningar
till Kungl. Maj:t riktat uppmärksamheten på de problem som hänsynen
till de operativa kraven medför för den civila sidan.

Den bristande överensstämmelsen mellan militärterritoriell och civiladministrativ
indelning medför enligt vad utskottet kunnat finna vissa
nackdelar från totalförsvarssynpunkt. Länsstyrelserna i de delade länen
har att samarbeta med två civilbefälhavare vardera och krigsorganisationen
innebär för deras del en regional splittring av verksamheten.
Motionen 1972: 1437 tar upp de praktiska svårigheterna för berörda
länsstyrelser och hänvisar i detta sammanhang till 1964 års civilbefälhavarutredning,
vilken undersökt konsekvenserna av en länsdelning
i krig och som för sin del anser överförandet av ett område från ett
län till ett annat som orealistiskt.

Av remissvaren får man en entydig bild av motsatsförhållandet mellan
å ena sidan kraven på den militärterritoriella indelningen och å
andra sidan de praktiska konsekvenserna av bristande överensstämmelse
mellan militärterritoriell och civiladministrativ indelning. Från civilt
håll betonas önskvärdheten av att Gävleborgs och Kalmar län odelade
var för sig tilldelas samma militär- och civilområden. Enligt överbefälhavarens
uppfattning vore det oklokt att nu vidta sådana ändringar
i den militärterritoriella indelningen som medför påtagliga operativa
nackdelar.

Den operativa målsättningen och behovet att redan i fred bedöma
sannolikheten av olika anfallsområden ifrågasätts inte av någon. Från
flera håll påpekas dock att man i fredstid inte med säkerhet kan fastställa
några operativa gränser, eftersom man vet mycket litet om eventuella
anfallsplaner mot vårt land och om hur de vid ett anfall skulle
komma att utvecklas. Utskottet vill för sin del understryka nödvändigheten
av att i fred inrikta planläggningen på hur bästa försvarseffekt
skall kunna uppnås i de mest troliga anfallsriktningarna. Det
måste bli en avvägningsfråga, vilken betydelse de operativa kraven
därvid skall tillmätas i förhållande till fredsplaneringen.

Erfarenheten visar emellertid att hänsynen till de operativa kraven
har fått negativa återverkningar för den civila administrationen och
därmed för totalförsvaret som helhet. En delning av ett län på olika
civil- och militärområden medför svårigheter för berörda länsstyrelser
att på ett tillfredsställande sätt planlägga för sin verksamhet i krig.

CU 1972: 31

Det är också ett mycket komplicerat förfarande att av länsdelarna bilda
s. k. krigslän. Enligt överbefälhavaren är nackdelarna inte så stora
att de inte i enstaka undantagsfall kan godtas. Liksom civilbefälhavaren
i Östra civilområdet anser utskottet det inte vara möjligt att
helt gardera sig för alla de problem som ett framtida krig skulle kunna
skapa för såväl myndigheter som enskilda individer.

Utskottet vill i likhet med överbefälhavaren erinra om den osäkerhet
som alltjämt föreligger om den framtida länsindelningen. Som
framgår av den förut lämnade redogörelsen har indelningen i län och
länsförvaltningen sedan slutet av 1950-talet varit föremål för ett omfattande
utredningsarbete och det ankommer nu på länsberedningen
att göra en samlad bedömning av hela problemkomplexet innan de
framlagda förslagen tas upp till slutlig prövning av statsmakterna.
Länsberedningen har därvid också att beakta de förslag rörande totalförsvarets
regionala indelning som redovisats i det föregående och som
överlämnats till länsberedningen. Enligt vad utskottet under hand har
inhämtat räknar beredningen med att kunna lägga fram ett principbetänkande
tidigast våren 1974.

Det kan konstateras att berörda instanser — liksom civilbefälhavarutredningen
— ansluter sig till målsättningen för den regionala indelning
som fastställdes år 1964, nämligen att samverkande militära och
civila chefer bör ha geografiskt överensstämmande ansvarsområden
och att dessa så långt möjligt bör bygga på den civiladministrativa indelningen.
Vid den framtida avvägningen mellan militärterritoriell och
civiladministrativ indelning kan man emellertid enligt utskottets mening
inte bortse från det utredningsarbete som pågår på länsområdet. Utskottet
vill erinra om att riksdagen tidigare i olika sammanhang inte
ansett sig böra föregripa länsberedningens arbete. Det har gällt frågor
om vidgad länsdemokrati (jfr KU 1972: 8, rskr 1972: 24) och om den
regionala polisorganisationen (prop. 1971: 173, JU 1972: 1, rskr 1972:
19). Med hänvisning till länsberedningens arbete avstyrker utskottet
alltså för sin del bifall till yrkandet i motionen 1972: 1437.

Det finns ytterligare skäl att avvakta en allsidig utredning om länsgränserna.
Som överbefälhavaren påpekar föreligger det bristande
överensstämmelse mellan läns- och försvarsområdesindelningen även
inom andra områden än dem som nämns i motionen, exempelvis i
Kungsbacka-, Norrtälje- och Älvkarlebyområdena. Överbefälhavaren
har också i den skrivelse, som överlämnats till länsberedningen, föreslagit
att beredningen bl. a. skall undersöka möjligheterna att uppnå
fullständig geografisk överensstämmelse i totalförsvarshänseende mellan
civil och militär indelning på regional nivå. Det ankommer således
på länsberedningen att pröva, om och i vad mån det militära försvarets
krav bör få påverka den civiladministrativa indelningen.

Av remissvaren framgår att det föreligger behov av särskilda an -

CU 1972: 31

visningar för försvarsplanläggningen, om län i krig skall delas på sätt
varom här är fråga. Särskilda föreskrifter erfordras också när det gäller
administration och ledning av verksamheten inom de länsdelar som
i krig skall avskiljas från moderlänet. Eftersom det torde dröja innan
den regionala indelningen kan tas upp till slutlig behandling av statsmakterna,
förutsätter utskottet att närmare direktiv och anvisningar
under tiden utfärdas till ledning för arbetet på regional nivå.

Stockholm den 31 oktober 1972

På försvarsutskottets vägnar
PER PETERSSON

Närvarande: herrar Petersson i Gäddvik (m), Gustavsson i Eskilstuna
(s), Gustafsson i Stenkyrka (c), Enskog (fp), Gustavsson i Ängelholm
(s), Häll (s), Brännström (s), Pettersson i Lund (s), Gustavsson i Nässjö
(s), Gernandt (c), Karl Bengtsson i Varberg (fp), Åkerfeldt (c) och
Björck i Nässjö (m).

Bilaga till försvarsutskottets yttrande

Remissinstanserna anknyter i några fall till förslag som tidigare har
lagts fram av civilbefälhavaren i Nedre Norrlands civilområde i skrivelse
den 22 maj 1967, av länsstyrelsen i Kalmar län i skrivelse den
19 november 1969 och av 1964 års civilbefälhavarutredning i skrivelse
den 11 mars 1971. Länsberedningen, som tillkallades med stöd av
Kungl. Maj:ts bemyndigande den 20 mars 1970, och dess arbete med
länsindelningsfrågan uppmärksammas också.

Det förhållandet att länsindelningsfrågan hänskjutits till länsberedningen
talar enligt överbefälhavaren för att osäkerhet alltjämt föreligger
om den framtida länsindelningen. Han anser det oklart huruvida
tyngdpunkten i det civila försvarets regionala verksamhet även i
framtiden kommer att ligga på den lägre regionala nivån. Med hänsyn
härtill vore det enligt överbefälhavarens uppfattning oklokt att nu vidta
sådana ändringar i den militärterritoriella indelningen, som medför påtagliga
operativa nackdelar.

CU 1972: 31

De betänkligheter som civilbefälhavarutredningen anför mot att i
krig föra över del av län till ett angränsande län anser överbefälhavaren
sig inte kunna bedöma. Han anför härom vidare.

Jag har för min del intet att erinra mot att statsmakternas beslut
1964 omprövas på denna punkt. Om så bedöms lämpligt anser jag
emellertid att övriga av civilbefälhavarutredningen diskuterade alternativ
skall tas upp till förnyad prövning i de fall den militärterritoriella
indelningen av operativa skäl icke kan bringas i överensstämmelse med
den civiladministrativa indelningen. De betänkligheter som civilbefälhavarutredningen
anför mot att länsstyrelse skall kunna lyda under två
civilbefälhavare beträffande olika delar av länet (eller vara underställd
en civilbefälhavare och lyda i vissa avseenden under en annan)
synes mig icke så allvarliga att de icke kan bemästras. Jag kan därför
icke dela utredningens slutsatser på denna punkt. I konsekvens härmed
anser jag också att nackdelarna med bristande överensstämmelse mellan
civilområdes- och militärområdesindelningen icke är så stora att de
icke i enstaka undantagsfall kan godtas.

Den indelning i sex militär- och civilområden som genomfördes år
1966 bör alltjämt gälla, anser överbefälhavaren. De motiv som på sin
tid anfördes av 1960 års försvarsledningsutredning för nuvarande milo/
civogränser mellan dels Nedre Norrlands militärområde och Östra militärområdet,
dels Östra och Södra militärområdena äger alltjämt giltighet.
Den av motionärerna påtalade bristande överensstämmelsen mellan
läns- och försvarsområdesindelningen föreligger — framhåller överbefälhavaren
— även inom andra områden än de i motionen påtalade,
t. ex. i Kungsbacka-, Norrtälje- och Älvkarlebyområdena.

Överbefälhavaren biträder för sin del statsmakternas ställningstagande
år 1964 och delar den av civilbefälhavarutredningen uttalade uppfattningen
att samverkande militära och civila chefer bör ha geografiskt
överenstämmande ansvarsområden och att dessa så långt möjligt
bör bygga på den civiladministrativa indelningen. Det bör emellertid
ske genom en successiv anpassning av militärterritoriella och civiladministrativa
gränser till varandra i samband med den översyn av länsindelningen
som nu pågår genom länsberedningens försorg. I skrivelse
den 17 december 1971 har överbefälhavaren hemställt att Kungl. Maj:t
skall vidta åtgärder i detta syfte.

Det har inom överstyrelsens för ekonomiskt försvar ansvarsområde
kunnat konstateras, att överflyttning av länsdelar i en krissituation skapar
så stora svårigheter för både avlämnande och mottagande län samt
för myndigheter och boende i berörda länsdelar att överstyrelsen finner
det osannolikt att fördelarna för den militära planeringen kan
uppväga de mycket påtagliga nackdelarna för den civila sidan. Överstyrelsen
ställer sig därför positiv till motionen men föreslår att beslut
i frågan fattas först sedan en översyn av den militärterritoriella och
civiladministrativa indelningen genomförts med beaktande av de syn -

CU 1972: 31

punkter som 1964 års civilbefälhavarutredning anfört i sitt betänkande
om krigsorganisation för länsstyrelserna.

Civilbefälhavaren i Södra civilområdet (CB S) ansluter sig till de
förslag som förts fram av länsstyrelsen i Kalmar län och 1964 års
civilbefälhavarutredning och som går ut på en anpassning av de militära
fredsgränserna till nu gällande civiladministrativa sådana, så att
full överensstämmelse uppnås mellan försvarsområde och län resp.
militär- och civilområde. CB S vill särskilt understryka följande två
faktorer.

— Det är ett mycket komplicerat förfarande att bilda s. k. ”krigslän”.
De civila myndigheternas möjligheter att understödja krigsmakten i ett
allvarligt läge — vilket måste vara det primära — försvåras avsevärt.
Det sämsta sättet att försöka lösa lednings- och samverkansproblemen
är att organisera ”krigslän” — i alla händelser då det gäller överförandet
av delar av län till ett annat.

— Att de militära myndigheterna redan i fred bedömer sannolikheten
av olika anfallsområden är givetvis riktigt. Planläggningen i fred
kan då inriktas på hur bästa effekt skall kunna uppnås i de mest troliga
anfallsriktningarna. I ett krigsläge måste dock rimligtvis de ”operativa
gränserna” grundas på hur fiendens anfall utvecklas. Om fiendens
anfallsplan torde vi veta mycket litet i fredstid.

Enligt CB S torde den totala effekten bli störst om den för de direkta
militära operationerna inom ett område ansvarige chefen — och
där områdets gränser alltså måste rättas efter den aktuella stridssituationen
— kan bistås av redan i fred organiserade totalförsvarsmyndigheter,
som planlagt för olika situationer inom ett gemensamt ansvarsområde
och där befattningshavarna genom planläggningen, övningar
och annat har god kännedom om den gemensamma problematiken.
Han anför vidare.

Civilbefälhavaren delar överbefälhavarens uppfattning att gränserna
bör sammanfalla. Nuvarande länsgränser kommer emellertid troligen
att bestå under lång tid (bortsett från smärre justeringar). ”Operativa
gränser” kan inte fastställas med säkerhet i fredstid. Det kan däremot
fredsgränserna. Ledningsproblemen på civil sida torde vara betydligt
mera besvärliga än för militära myndigheter, inte minst med tanke på
gällande administrativa lagstiftning. Civilbefälhavaren hävdar därför
bestämt att ”operativa skäl” inte får föranleda avsteg från principen
med i fred sammanfallande gränser mellan försvarsområde — län och
militärområde — civilområde. Av här direkt eller indirekt anförda
skäl bör de fredstida militära gränserna anpassas till de civiladministrativa
och inte tvärtom.

Den bristande samstämmigheten i gränsdragningen för olika myndigheters
geografiska verksamhetsområden är till klar nackdel för totalförsvarets
verksamhet, hävdar civilbefälhavaren i Östra civilområdet
(CB Ö). Mest framträder olägenheterna härav i händelse av krig men
även det fredsmässiga krigsplanläggningsarbetet försvåras. Principiellt

CU 1972: 31

bör länsindelningen enligt CB Ö så långt möjligt ligga till grund för all
territoriell indelning. Civil- och militärområdesgränser bör alltid vara
sammanfallande.

Den tid som förflutit sedan gällande civil- och militärområdesindelning
fastställdes har gett vissa erfarenheter. CB Ö anför härom följande.

Det har visat sig att en delning av ett län på två civil- och militärområden
medför svårigheter för berörda länsstyrelser att på ett tillfredsställande
sätt planlägga för sin verksamhet i krig. En starkt bidragande
orsak härtill är att föreskrifter inte utfärdats i fråga om administration
och ledning av verksamheten inom de länsdelar, som i krig
skall avskiljas från ”moderlänet”. Det har i olika sammanhang uttalats
att de avskilda delarna skulle överföras till angränsande län och att särskilda
”krigslän” skulle bildas. Beträffande Västerviks civilförsvarsområde
skulle det då kunna bli fråga om en överföring till östergötlands
län. Vad gäller norra delen av Gävleborgs län skulle dock två län finnas
att välja, nämligen Västernorrlands län resp. Jämtlands län.

I den situation som nu råder måste länsstyrelserna i Kalmar län och
Gävleborgs län föra en dubblerad försvarsplanläggning, som särskilt i
det senare fallet måste bygga på alltför många hypotetiska förutsättningar.
Även för de eventuellt mottagande länens del föreligger många
oklarheter.

Förutom den dubbla försvarsplanläggningen måste länsstyrelserna i
Kalmar län och Gävleborgs län i planerna för sin krigsorganisation
räkna med att ställa ett visst antal tjänstemän till förfogande för tjänstgöring
hos den länsstyrelse, som kan komma att övertaga ledningen
av verksamheten inom eventuellt överförda länsdelar. Även detta är en
mycket besvärande faktor eftersom det här blir fråga om kvalificerade
tjänstemän och personalresurserna är begränsade.

Det torde enligt CB Ö vara fullständigt ogörligt att helt gardera sig
för alla de problem, som ett framtida krig skulle kunna skapa för såväl
myndigheter som enskilda individer. I ett krig måste man underkasta
sig de förändringar i samhällslivet, som framtvingas av fiendens
handlande och av de motåtgärder som måste vidtas i försvarssyfte.
CB Ö är därför inte beredd att helt ansluta sig till motionärernas yrkande.
Han anför.

Från civil synpunkt vore att föredraga att Gävleborgs län liksom
Kalmar län odelade var för sig tillhörde samma militär- och civilområden.
Därmed skulle de olägenheter, som tidigare berörts beträffande
länsstyrelsernas beredskapsplanläggning helt eliminerats. Med hänsyn
till min tidigare uttalade uppfattning att civil- och militärområdesgränser
alltid bör sammanfalla måste jag emellertid samtidigt betona att en
ändring av endast civil- eller militärområdesgräns inte bör ske. Avgörande
för gränsdragningen måste enligt min mening bli de bedömningar
som gjorts eller kan komma att göras i fråga om den militärt operativa
verksamheten i krig inom respektive militärområden. Så länge tidigare
bedömningar i detta hänseende kvarstår oförändrade, anser jag det
olämpligt att ändra gränsdragningen.

CU 1972: 31

Det är — framhåller CB Ö — ytterst nödvändigt att de särskilda anvisningar,
som till följd av delade län erfordras för berörda länsstyrelsers
försvarsplanläggning, snarast möjligt utfärdas.

Civilbefälhavaren i Nedre Norrlands civilområde (CB NN) delar helt
motionärernas synpunkter och erinrar om vad hans företrädare i ämbetet
på sin tid anförde vid remissbehandlingen av 1960 års försvarsledningsutrednings
betänkande rörande totalförsvarets regionala ledning.
Det ansågs från början att utredningen starkt förenklat de problem
som avskiljandet av en länsdel medför. Kritiken baserades inte enbart
på det — enligt företrädarens mening — principiellt olämpliga i att
dela ett län utan även på de svårigheter i allehanda avseenden som
länet och där verksamma myndigheter, främst länsstyrelsen, skulle
ställas inför. Företrädaren var inte heller övertygad om att de fördelar,
som eventuellt kunde vinnas genom att av militärt operativa skäl dela
ett län, uppvägde de stora nackdelar som uppenbarligen blev följden för
den civila ledningen av totalförsvarsverksamheten.

CB NN ansluter sig helt till de av företrädaren vid detta tillfälle
och sedermera i skrivelse till Kungl. Maj:t den 22 maj 1967 gjorda
uttalandena. De smärre förändringar som därefter skett i fråga om
planläggningsunderlag eller i samband med revidering av beredskapsplaner
påverkar enligt CB NN på intet sätt själva sakfrågan. Han anför
härom ytterligare.

Fastmera har de gångna åren bekräftat de svårigheter och omställningsproblem
som en länsstyrelse ställs inför i händelse den i ett beredskaps-
eller krigsläge skall överlåta ledningsansvaret av en länsdel
till någon angränsande länsstyrelse. Vad som sålunda under den dåvarande
remissbehandlingen i viss mån intuitivt framfördes som kritik
mot den numera genomförda gränsdragningen kan nu erfarenhetsmässigt
verifieras. Den åstundade effekten i handlingskraft hos det civila
försvaret har inte uppnåtts. Snarare tvärtom. En i vissa stycken påtaglig
tveksamhet och känsla av osäkerhet präglar planläggningsarbetet i
fråga om samordningen och ledningen av försvarsverksamheten.

Angivna förhållanden beror — framhåller CB NN — inte bara på
att Kungl. Maj:t vid fastställandet av civil- och militärområdesgränsen
genom Gävleborgs län inte också samtidigt gav anvisning om hur lednings-
och samordningsansvaret för den norra länsdelen skulle ordnas.
Med den mängd komponenter ur det civila samhället, som planeras
ingå i vårt totalförsvar, uppkommer ständigt allehanda spörsmål —
större som mindre — om inte länsstyrelsen är bevarad vid sitt ansvar
för hela sitt län under såväl fred som beredskap och krig. CB NN anser
det ej heller vara möjligt för en länsstyrelse att utan Kungl. Majits
medgivande frånhända sig detta ansvar.

CB NN erinrar också om att frågan om en ändrad länsindelning f. n.
ställts på framtiden, en omständighet som ytterligare accentuerar det
olämpliga i den nuvarande gränsdragningen för Nedre Norrlands ci -

CU 1972: 31

vil- och militärområden. Eftersom Kungl. Maj:ts ställningstagande i
gränsindelningsfrågan byggde på förutsättningen att länsstyrelserna
under överskådlig framtid måste bibehålla sin ledningsfunktion inom det
civila försvaret, får länsstyrelsens ledningsansvar numera anses vara än
mera markerat genom den partiella omorganisationen av länsförvaltningen
sedan den 1 juli 1971. Denna omorganisation stärker enligt
CB NN mer än tidigare länsstyrelsens ledande ställning i länet.

Vid ett eventuellt bifall till motionen uppkommer en omedelbar följdfråga
som motionärerna inte berört, nämligen till vilket civil/militärområde
länet som helhet då skall föras. CB NN anser sig inte i detta
sammanhang böra gå närmare in härpå men finner övervägande skäl
tala för att Gävleborgs län/fo 49 bör tillhöra Nedre Norrlands civilområde/militärområde.

LÄNSSTYRELSEN I KALMAR LÄN

Länen har så viktiga uppgifter inom totalförsvaret att en delning av
ett län under beredskapsförhållanden icke bör komma till stånd. Länsstyrelsen
har av den anledningen i skrivelse till Statsrådet och chefen
för försvarsdepartementet 19.11.1969 hemställt om ändring av indelningen
i civil- och militärområden. Avskrift av länsstyrelsens skrivelse
bifogas. Med åberopande av i skrivelsen anförda skäl för framställningen
vill länsstyrelsen framhålla följande.

Kalmar län har i militärt hänseende varit delat på två försvarsområden
alltsedan dessa tillkom i början av 1940-talet. Då indelningen gjordes
var det uppenbarligen uteslutande militära synpunkter som dikterade
gränsdragningen. Det civila försvaret utgjorde då en relativt blygsam
del av rikets försvar och ansågs icke ha sådan betydelse att det kunde
påverka de militära skälen för en delning av länet. Den militärtekniska
utvecklingen har emellertid med allt större tyngd pekat på nödvändigheten
av att försvarsåtgärderna ges erforderlig bredd och att de speciella
förutsättningarna hos olika totalförsvarsgrenar beaktas för att maximal
försvarseffekt skall kunna uppnås. Det civila samhället har uppenbarligen
stor betydelse för totalförsvaret, där bland annat länens, kommunernas
och landstingens krigsförberedelser är viktiga komponenter i
vårt försvarssystem. Länen och kommunerna bör utgöra den grund varpå
beredskapsorganisationerna byggs upp och territoriella gränsdragningar
för beredskapsorganisationer bör anpassas till dessa.

Länets uppdelning på två försvarsområden och som en följd därav på
två militärområden har under det senaste decenniet varit föremål för
många utredningar och överväganden. Då indelningen i civilområden
infördes i vårt land år 1951 hänfördes hela Kalmar län till dåvarande I.
civilområdet. Genom att norra länsdelen (Västerviksområdet) tillhörde
IV. militärområdet uppkom en divergens mellan militär- och civilområden.
För att i möjligaste mån eliminera olägenheterna därav tillskapades
av länsstyrelsen en särskild ledningsorganisation, benämnd Ledningsgrupp
W, som skulle träda i verksamhet då förhållandena så krävde
och som innebar att en personellt stark ledningsgrupp utgick från
länsstyrelsen i Kalmar län till fo 41.

CU 1972: 31

Då indelningen i civil- och militärområden fastställdes 1966 innebar
det för länets del att Västerviksområdet överfördes från södra till östra
civilområdet. Civil- och militärområdena fick därigenom sammanfallande
gränser medan Kalmar län delades på två civil- och militärområden.
Delningen innebar en avvikelse från den uttalade principen att det skulle
råda överensstämmelse mellan indelningarna i län och försvarsområden.

Sedan indelningen fastställdes har det på civil sida skett en utveckling
som på ett markant sätt förstärkt olägenheterna av länets delning på två
civilområden. Kalmar län var tidigare delat på två landstingskommuner
och norra länsdelen var i många avseenden ett område utan de starka
band med södra länsdelen som den gemensamma länstillhörigheten bort
föranleda. Numera är hela länet ett landstingsområde och norra länsdelens
samhörighet med länet har förstärkts. Detta har bland annat kommit
till uttryck i de administrativa indelningar som ägt rum de senaste
åren. Så omfattar t. ex. norra hälso- och sjukvårdsdistriktet förutom Västerviks
kommun även Vimmerby, Hultsfreds och Oskarshamns kommuner.
Västerviks domsaga omfattar Västerviks och Vimmerby kommuner.
Västerviks åklagardistrikt och Västerviks kronofogdedistrikt omfattar
förutom Västervik även Vimmerby och Hultsfreds kommuner. Föreslagen
ändring av indelningen i polisdistrikt innebär en utökning av Västerviks
polisdistrikt att omfatta även Vimmerby kommun alternativt både
Vimmerby och Hultsfreds kommuner.

Kalmar län är ett utpräglat inkvarteringslän som skall ta emot ett
stort antal utrymmande, bland annat från Stockholmsområdet och Skåne.
Denna viktiga beredskapsuppgift torde i allra högsta grad komma
att prägla kommunernas verksamhet under beredskap och krig och nödvändiggöra
intimt samarbete med länsstyrelsen, länsskolnämnden, landstinget
m. fl. Länet har en riksviktig betydelse i försörjningshänseende
och är mottagarlän för planlagd undanförsel av krigsviktiga förnödenheter
från utsatta områden. Det är därför av största vikt att den civila
verksamheten kan fortgå utan avbrott.

Ett överförande av Västerviksområdet till östergötlands län under beredskapsförhållanden
skulle medföra allvarliga störningar av den civila
verksamheten. Det skulle verka förlamande på handlingskraften genom
att organisatoriska och personella resurser finge sättas in för att klara
de administrativa, formella och praktiska detaljerna med överförandet,
som skulle ta så lång tid att motiven för överföringen sannolikt bleve
inaktuella. Totalförsvarets effektivitet skulle nedgå just under det skede
då optimala insatser krävs. De fördelar som från militär synpunkt eventuellt
kunde vinnas, skulle troligen gå förlorade genom förlusterna på
civil sida.

Då det gäller att väga fördelar och nackdelar med en total eller partiell
överföring av Västerviksområdet till östergötlands län mot ett bibehållande
av ett odelat Kalmar län, bör det uppmärksammas att det på
civil sida inte finns några beredskapsmässiga fördelar att vinna, utöver
fördelarna med att den civila verksamheten i regional instans leds av en
med försvarsområdesbefälhavaren samgrupperad länsstyrelse.

Nackdelarna på civil sida är, förutom de ovan angivna svårigheterna
med att genomföra en länsändring, att länsstyrelsen i östergötlands län
inte lett det fredsmässiga planläggningsarbetet inom Västerviksområdet
och inte heller har den lokalkännedom och de personkontakter som länsstyrelsen
i Kalmar län har.

CU 1972: 31

Fördelarna på militär sida har angetts vara att man säkerställer en
snabb och effektiv samordning av den militära och civila verksamheten
inom Västerviksområdet.

Vid militära operationer av större omfattning inom Västerviksområdet
torde den militära verksamheten komma att ledas av en rörlig militär
stab. Det synes knappast troligt att denna stab grupperas i närheten
av länsstyrelsens i östergötlands län grupperingsplats. Den genom
överföringen eftersträvade samgrupperingen och de därmed vunna fördelarna
har då förlorats. Det är ej heller troligt att operationsområdet
kommer att sammanfalla med gränserna för östergötlands län och Västerviksområdet.
Operationsområdets utsträckning bestäms nämligen av
angriparen.

Vid omfattande operationer synes det sannolikt att samverkansbehovet
är större för militärbefälhavare-civilbefälhavare än för försvarsområdesbefälhavare-länsstyrelse.
Ett överförande av ett helt län från ett civilområde
till ett annat kan då bli aktuellt. Länsstyrelsen har den uppfattningen
att ett sådant överförande är mindre komplicerat än en länsdelning.
Detta talar för att om en överföring blir nödvändig så skall
denna avse hela länet och ej enbart Västerviksområdet.

Det bör framhållas att det i beredskapsplaneringen vidtagits åtgärder
för att säkerställa ett intimt samarbete på lokal nivå mellan civila och
militära organ under beredskap och krig. Så har t. ex. plats reserverats
för en militär samverkansman i civilförsvarets huvudcentral inom Västerviksområdet.
Det synes troligt att många samordningsfrågor av brådskande
natur kommer att lösas på lokal nivå.

Inom ett stridsområde är det självklart att de militära försvarsåtgärderna
prioriteras och att den civila verksamheten inriktas på att stödja
krigsmakten. För att säkerställa detta har för övrigt krigsmakten medgivits
direktivrätt gentemot civila myndigheter.

Länsstyrelsen har den uppfattningen att den nödvändiga samordningen
mellan civil och militär verksamhet inom Västerviksområdet bättre
kan åstadkommas av länsstyrelsen i Kalmar län än av länsstyrelsen i
Östergötlands län.

Skälen mot en delning av länet är så starka att även om nuvarande
indelningar i försvars- och militärområden bibehålls så är det en fördel
om indelningen i civilområden ändras så att hela Kalmar län hänförs
till södra civilområdet. För att då säkerställa nödvändig samordning bör
en militär kontaktgrupp från fo 41 placeras vid länsstyrelsen i Kalmar
län. Den civila verksamheten spänner nämligen över så stora områden
och har sådan bredd att en samverkansgrupp från länsstyrelsen måste
bli personellt omfattande för att täcka hela ansvarsområdet medan den
från militär sida kan begränsas till 1—3 man.

Länsstyrelsen vill också framhålla att den nuvarande uppdelningen av
Kalmar län medför ett betydande merarbete för länsstyrelsen, vilket givetvis
är kostnadskrävande. För att i någon mån underlätta ett överförande
till Östergötlands län upprättas nämligen särskilda beredskapsverk
för Västerviksområdet varjämte personal från länsstyrelsen deltar i konferenser
och övningar inom såväl östra som södra civilområdet.

Sammanfattningsvis vill länsstyrelsen understryka vikten av att den
nuvarande delningen av Kalmar län upphör och tillstyrker motionärernas
hemställan om sådan ändring av civil- och militärområdesgränsema
för Kalmar län att överensstämmelse uppnås med länsgränsema.

(Bilagor till yttrandet här ej medtagna.)

CU 1972: 31

LÄNSSTYRELSEN I GÄVLEBORGS LÄN

Länsstyrelsen delar helt de av motionärerna framförda synpunkterna.

I sitt yttrande över 1960 års försvarsledningsutrednings betänkande
bedömde länsstyrelsen att delningen av länet på två militär- och civilområden
skulle medföra en ökad arbetsbörda för fredslänsstyrelsen. Dessa
farhågor har i hög grad besannats. Länsstyrelsen vill speciellt framhålla
det mycket betungande merarbete som deltagandet i av MB och
CB anordnade konferenser, övningar o. d. innebär för de kvalificerade
befattningshavarna. Under flera år har länsstyrelsen framhållit detta i
samband med petitaframställningarna och också äskat medel för erforderlig
arbetskraftsförstärkning. Äskandena har dock hittills icke föranlett
någon åtgärd.

I sitt ovannämnda yttrande framhöll länsstyrelsen följande: ”Effektiviteten
i totalförsvarets ansträngningar är i hög grad beroende på de
olika ledningsorganens möjligheter att under krig snabbt anpassa sina
personella och materiella resurser etc. till det aktuella lägets krav. Detta
i sin tur kräver att ledningen redan under fred har en ingående kunskap
om alla de faktorer, som kunna påverka handlandet. Kännedomen om
underlydande personals förutsättningar och förmåga att lösa sina uppgifter,
de materiella resursernas storlek samt det egna geografiska ansvarsområdets
karaktär och särdrag utgör sålunda en betydelsefull förutsättning
för såväl planlagt handlande som improviserade åtgärder.

På den militära sidan får ledningspersonalen under fred genom utbildning,
krigsförbandsvisa övningar, terrängstudier, stabsövningar och
på många andra sätt kunskap om alla ovan antydda faktorer. Den är
dessutom icke bunden av civiladministrativa gränser för sina krigsförberedelser.

På den civila sidan har däremot den personal, som skall leda den civila
sektorn av totalförsvaret, åtminstone vad gäller länsstyrelsernas ansvarsområde
icke samma möjligheter att i fred ständigt utbilda och öva
sig för sin krigsuppgift. Framförallt har den inga eller mycket små möjligheter
att skaffa sig kännedom om förhållanden utanför den egna länsgränsen.

Att därför, såsom utredningen föreslår, bilda särskilda 'krigslän’ är
en ur totalförsvarets effektivitetssynpunkt synnerligen stor nackdel, som
i vissa lägen kan allvarligt försvåra icke endast försvarsmöjlighetema på
den civila sidan utan kanske i samma utsträckning det militära handlandet.
”

Erfarenheterna från spel och övningar har visat att denna bedömning
var riktig.

Ett mobiliseringsskede utsätter både de civila och militära samhällsfunktionerna
för större påfrestningar än någon tänkbar fredssituation.
De enskilda människorna rycks brutalt bort från den trygghet, som
fredssamhället har kunnat skänka dem. Trots ett långtgående planläggningsarbete
i fred kommer många friktioner att uppstå. Det är orealistiskt
att räkna med att i en sådan situation överföra ett område av ett
län till ett annat. En sådan åtgärd måste innebära stora och svåra friktionsanledningar
och ett fördjupande av de enskilda människomas känsla
av otrygghet. Än svårare blir förhållandena om det samtidigt med
mobiliseringen anbefalls utrymningar.

Enligt länsstyrelsens uppfattning skall man inte medvetet skapa såda -

CU 1972: 31

na friktionsanledningar utan i stället göra allt för att underlätta övergången
till krigssamhället för både myndigheter och enskilda.

Länsstyrelsen, som nu liksom tidigare i och för sig har förståelse för
de militära synpunkterna och kraven, vill starkt ifrågasätta om inte de
betydande svårigheterna för den civila totalförsvarssektom måste tillmätas
en mer avgörande betydelse än de militära fördelar, som en delning
kan medföra.

Försvarsledningsutredningen förutsatte att fredsplanläggningen skulle
ske i intim samverkan med mottagande län. Detta ansågs vara ett villkor
för att en delning skulle vara möjlig. Länsstyrelsen vill erinra om att
ifråga om aktuell del av Gävleborgs län något mottagande län ännu inte
fastställts och följaktligen icke något län förberetts för denna uppgift.
Detta ovissa förhållande präglar den fredsmässiga planläggningen inom
flera områden. För sambandsplanläggningen t. ex. vilken är av grundläggande
betydelse för all ledningsverksamhet måste man veta med vilka
civilförsvarschefer en länsstyrelse måste ha samband. Från länsstyrelsen
i Gävleborgs län kan icke radiosamband nås med vare sig civilförsvarschefen
i Hudiksvall eller Ljusdal utan att en eller två relästationer
anordnas. En har redan byggts och den andra planeras, men mer
kan icke göras utan risk för felinvesteringar. I dagens läge når ingen av
länsstyrelserna i Gävleborgs län, Västernorrlands eller Jämtlands län
radiosamband med dessa civilförsvarschefer, ett förhållande som givetvis
är helt otillfredsställande och kan göra, om trådsamband icke kan upprätthållas,
att heller ingen av dessa länsstyrelser kan utöva någon ledning
av de civila totalförsvarsfunktionerna inom dessa civilförsvarsområden.
Även andra delar av den civila försvarsplanläggningen präglas av
dessa ovissa förhållanden.

CU 1972:31

Sveriges militärterritoriella indelning
(SFS 1966:483,1970:937)

De grövre linjerna utgör gränser för
civil-/militärområden medan de tunnare
utgör gränser för försvarsområden.
De streckade ytorna visar de områden
där överensstämmelse mellan
civil-/militärområden och länen ej
föreligger.

MARCUS BOKTR. STHLM 1972 710059