Civilutskottets betänkande angående motion om en samordnad politik för landets skärgårdsområden (Betänkande 1973:CU26 Civilutskottet)

CU 1973:26

Nr 26

Civilutskottets betänkande angående motion om en samordnad politik
för landets skärgårdsområden.

Motionen

I motionen 1973:881 av herr Wennerfors (m) hemställs att riksdagen i
skrivelse till Kungl. Maj:t måtte anhålla om att en parlamentarisk
utredning snarast tillsätts i syfte att uppdra riktlinjer för en total och
samordnad skärgårdspolitik för landets samtliga skärgårdsområden.

Nuvarande förhållanden m. m.

Inom den centralt sammanhållna planeringen skall den regionala
utvecklingsplaneringen fortsätta enligt de riktlinjer som fastställdes av
statsmakterna år 1972. Anvisningar för länsplanering 1974 har utfärdats
(Ds In 1973:9). Inom planeringen kommer bl. a. att redovisas material
som belyser vilka delar av kommun som ligger utom räckhåll för lokal
service och vilka delar av länet som ligger utom räckhåll för service på
regional nivå. Sambandet mellan miljöförhållanden och regionalpolitik
skall beaktas.

Utgångspunkt för länsstyrelsernas bedömningar av miljöfrågornas
samband med den regionala strukturen m. m. skall vara de riktlinjer för
den fysiska planeringen som lagts fast av statsmakterna år 1972. Däri
ingår geografiskt anknutna planeringsriktlinjer för rekreation och naturvård
i kustområdena. Kusten indelas därvid i tre kategorier: de obrutna
kusterna (norra Bohusläns skärgård skust, norra Kalmar läns och Östergötlands
skärgårdskust samt Ångermanlands brantkust), de högexploaterade
kusterna (Stockholms- och Göteborgsregionernas kustområden,
Skåne-, Hallands-, Blekingekusterna samt Bråvikenområdet) samt övriga
kustområden. Riktlinjerna innebär för de högexploaterade kusterna
(prop. 1972:111, bil. 2, s. 165) bl. a. anslutning till huvudprincipen att
allmänhetens möjligheter att nå attraktiva kustområden inte försämras
och att mark som erfordras för andra övernattningsformer än enskild
fritidsbebyggelse reserveras i attraktiva lägen. Vidare ingår även sådana
riktlinjer för lokalisering av viss industri vid kusterna. Särskilt behandlas
Västkusten, Öresundskusten, Karlshamnsområdet, Kalmarkusten, Nyköping—Oxelösund
och Nynäshamn samt norra Svealands- och Norrlandskusten.
Arbetet med att i samråd med länsstyrelserna och kommunerna
precisera dessa riktlinjer i kommunal planering pågår.

Länsstyrelserna har fått i uppdrag att genomföra en övergripande
regional trafikplanering, som förutsätts samordnad med den kommunala
trafikplaneringen.

Länsstyrelsernas förslag till länsprogram 1974 skall redovisas till
inrikesdepartementet senast den 1 april 1975. Redovisningar av program

CU 1973:26

för kommunal fysisk planering och andra åtgärder skall vara färdiga
senast den 1 juli 1974 och underställas Kungl. Maj:t. Den regionala
trafikplaneringens resultat kan väntas vid slutet av år 1 974. En tidsmässig
samordning av planeringsarbetet och en gemensam värdering därav blir
sålunda möjlig.

Bland statliga utredningar som berör skärgårdsfrågorna kan nämnas
följande.

Glesbygdsutredningen, som slutfört sitt arbete, har (Ds In 1972:10,
s. 80) hävdat att någon allmängiltig avgränsning av glesbygdsproblemområdena
inte kan göras. Utredningens förslag till statliga stödåtgärder har
dock — som utredningen anför — i första hand måst knytas till vissa
närmare angivna delar av landet: skogslänen, skogslänens glesbygdsdelar,
stödområdena. Utredningen anför dock att den räknat med att det i
särskilda fall kan vara motiverat att låta visst statligt stöd utgå även
utanför de angivna områdena. Detta bör emellertid förutsätta en
prövning av Kungl. Maj:t i varje särskilt fall. Detta har särskilt angetts i
fråga om statsbidrag vid hemsändning av dagligvaror m. m., investeringsstöd
och bidrag för affärslokaler.

Den år 1970 tillkallade fritidsbåtutredningen har att efter en
översiktlig inventering av båtar och en kartläggning av statliga och
kommunala insatser, båtplatser och service bedöma det framtida behovet
av åtgärder av olika slag. Statistiska centralbyrån har på utredningens
uppdrag redovisat intervjuer med ägare till fritidsbåtar (Ds Jo 1973:2).

Kommittén för planering av turistanläggningar och friluftsområden
kommer enligt uppgift att avlämna sitt slutbetänkande i december 1973.

I riksdagen har behandlats frågor om skärgårdarna i allmänhet.

I motionen 1973:360 (s) föreslogs riksdagen begära att medel för
särskilda stödåtgärder i glesbygder får utgå i landets skärgårdsområden.
Inrikesutskottet (InU 1973:7, s. 51) föreslog att motionen inte föranledde
någon riksdagens åtgärd och utgick från att länsstyrelserna i
pågående planering uppmärksammar problemen och lägger fram härav
föranledda förslag. Riksdagen följde utskottet.

Riksdagen har lämnat utan åtgärd motionen 1973:340 (s) om ett
rationaliseringsstöd till deltidsjordbruk i skärgårdsområden. Jordbruksutskottet
(JoU 1973:16, s. 4) hänvisade till sambandet med ett utvidgat
regionalpolitisk! jordbruksstöd, en fråga som riksdagen (InU 1972:28,
s. 53) begärt att Kungl. Maj:t skall ge 1972 års jordbruksutredning
uppdrag att ta upp.

Trafikutskottet fann sig i betänkandet TU 1973:13 inte berett
tillstyrka ett yrkande i motionen 1973:1781 (c) om stöd till

kollektivtrafiken i skärgårdarna enligt grunder liknande dem som skulle
gälla för busstrafiken. Riksdagen beslöt enligt betänkandet.

Vid 1972 års höstriksdag har trafikutskottet (TU 1973:15) behandlat
motionen 1973:472 (s, c) vari hemställs om åtgärder för att tillförsäkra
kommun tillfredsställande ekonomiskt stöd för trafik som tillgodoser
människors behov av resor mellan öar och fastland. Trafikutskottet har
bl. a. inte funnit det godtagbart att skärgårdskommuner i bidragshänseen -

CU 1973:26

de kommer i sämre läge än övriga kommuner och ansett att det bör
kunna övervägas att införa stöd till båttrafiken enligt principer liknande
dem som kommer att gälla för busstrafiken. Trafikutskottet har vidare
utgått från att — som en följd av arbetet med den regionala trafikplaneringen
och i avvaktan på mera generella lösningar — en prövning av
eventuella bidragsfrågor kommer till stånd.

Beträffande Stockholms skärgård kan noteras följande uppgifter.

Ett av Stockholms läns landsting i maj 1973 antaget förslag till
regionplan för Stockholms län 1973 har, sedan länsstyrelsen yttrat sig
däröver, överlämnats till Kungl. Majit för fastställelse. I planförslaget
redovisas huvuddelen av skärgården i Stockholms län som avsedd för
rekreation eller fritidsbebyggelse. Länsstyrelsen konstaterar i sitt yttrande
att planförslagets anvisningar får tolkas relativt fritt och att tillgången
på service i olika former i skärgårdsområdet är av avgörande betydelse för
en samordning av önskvärda åtgärder för skärgårdens funktioner. Ett
metodiskt underlag för skärgårdsplaneringen föreligger enligt länsstyrelsen
först när dess skärgårdsutredning färdigställts.

Den nämnda skärgårdsutredningen har i ett första delbetänkande —
Skärgården i Stockholms län — som presenterades i augusti 1970
redovisat bl. a. material om befolkning, sysselsättning och service.
Utredningen har utförts inom länsstyrelsens dåvarande länsplaneringsenhet.
Av utredningens andra del — En levande skärgård — föreligger för
närvarande en sammanfattning. Utredningen har i denna del bestått av
representanter för länsstyrelsen, Stockholms läns landsting, länets skärgårdskommuner
samt vissa organ som bl. a. arbetar med skärgårdsfrågor.
Utredningen har bildat expertgrupper för vissa frågor såsom jordbruk,
turism och rörligt friluftsliv. Som utredningens kansli har länsstyrelsens
regionalekonomiska enhet fungerat.

Länsstyrelsens och utredningens målsättning har angetts vara att
regionens behov av friluftsliv i olika former inom skärgården skall avvägas
och kanaliseras så, att den bofasta skärgårdsbefolkningens sysselsättnings-,
service- och boendesituation gynnas. Utredningen har till syfte att
klarlägga den totala skärgårdsproblematiken från ekonomiska och sociala
synpunkter och att på grundval av inventeringar och kartläggningar —
som i stort sett redan är utförda — formulera en målsättning och ge ett
handlingsprogram för konkreta åtgärder som kan förbättra sysselsättnings-
och servicemöjligheterna inom skärgården, åtgärder som är
nödvändiga för att göra det möjligt att även i framtiden bevara en levande
skärgård.

Enligt vad utskottet erfarit har inom utredningen sammanställts
kostnadsberäkningar och räkneexempel för vissa åtgärder. Sammanställningen
visar årskostnader om ca 3 milj. kr. och investeringskostnader om
ca 7 milj. kr., fördelade mellan stat, landsting och kommuner.

Länsstyrelsen i Stockholms län har vidare år 1973 lagt fram de första
delarna av en strandutredning innefattande inventering och klassificering
av vissa delar av länets stränder. Inventeringen omfattar bl. a. planläge,
markägareförhållanden och befintlig fritidsbebyggelse. Klassificeringen

CU 1973:26

belyser användbarheten för rörligt friluftsliv av strandzon och s. k.
uppehållszon. Det fortsatta arbetet med utvärdering av utredningens
material kommer att ingå som en del av länsstyrelsens redovisning av
programarbetet i samband med den fortsatta planeringen beträffande
hushållningen med mark och vatten.

Riksdagen har tidigare vid skilda tillfällen behandlat frågor om
Stockholms skärgård. Bl. a. behandlade allmänna beredningsutskottet
(ABU 1968:49, 1969:39, 1970:34) motioner (fp, m) om planeringen i
Stockholms skärgård. I samtliga betänkanden hänvisade utskottet till den
inom Stockholms läns länsstyrelse pågående skärgårdsutredningen. Vidare
hänvisade utskottet år 1968 till expertgruppen för regional utredningsverksamhet
(ERU) och år 1970 till glesbygdsutredningen. De av utskottet
avstyrkta motionerna avslogs av riksdagen. Till 1969 och 1970 års
betänkanden hade moderata samlingspartiets ledamöter fogat reservationer
till förmån för en utredning om en samordnad skärgårdspolitik för
Stockholms skärgård.

Vid årets riksdag väcktes motionen 1973:1560 (fp) vari yrkades ett i
jämförelse med Kungl. Maj:ts förslag förhöjt bidrag till administrationskostnader
för företagareföreningen i Stockholms län med 300 000 kr.
Bidragsförhöjningen skulle enligt motionären användas för att genomföra
projekt av allmänt sysselsättningsskapande karaktär, bl. a. i skärgården i
Stockholms län. Näringsutskottet som behandlade motionen (NU 1973:
55) avstyrkte den. Riksdagen följde utskottet.

Vid 1972 års riksdag föreslogs i motionen 1972:1 145 (fp) inrättandet
av ett institut för forskning, dokumentation och utvecklingsplanering
med inriktning på Stockholms skärgård. Motionen avslogs av riksdagen,
som följde utbildningsutskottets betänkande UbU 1972:50.

Statens planverk har i en särskild arbetsgrupp, västkustgruppen, under
åren 1968—1971 studerat Västkusten. Studien har publicerats i verkets
Rapport nr 5 del 1 — 10. I den sammanfattande slutrapporten ges
rekommendationer beträffande friluftsliv, turism, fritidsbebyggelse, industri
av viss typ, miljövård och kommunikationer. Vidare har verket i
Rapport nr 16 gjort en metodstudie som behandlar konflikter mellan
olika sektorer beträffande önskemål om användning av mark på
Västkusten. Önskemålen gäller dels bevarande av natur- och kulturmiljöer,
dels exploatering för fritidsbebyggelse, dels ock exploatering för
tung omgivningspåverkande industri. Dessa tre önskemål riktas i mycket
stor utsträckning mot kustzonen, varvid intressekonflikter uppstår. I
rapporten behandlas principiella förslag till lösning av konflikterna.

Länsstyrelserna i Kalmar län, Blekinge län, Kristianstads län, Malmöhus
län och Hallands län beslöt vid sammanträde år 1971 att upprätta ett
gemensamt program för inventering av kustens kvalitet för
bad och friluftsliv i södra Sverige. Uppläggning och genomförande av
inventeringsarbetet påbörjades i Malmöhus län under våren 1972.
Huvudsyftet med inventeringen har varit att med utgångspunkt i en
studie av det strandnära vattenområdets kvalitet, bottnens och strandens
typ samt den nuvarande och planerade markanvändningen vid kusten

CU 1973:26

klassificera kustzonens värde för bad och rörligt friluftsliv. Inventeringens
resultat skall i första hand kunna användas som underlag för bedömningar,
åtgärder och planering inom statliga och kommunala organ.
Underlaget bör bl. a. kunna vara värdefullt vid samarbetet mellan
kommuner och länsstyrelse inför ett genomförande av den fysiska
riksplaneringens intentioner.

Planutredningar beträffande Norrbottens läns kustområden genomförs
för närvarande av länsstyrelsen. Utredningsarbetet som pågår kommer att
omfatta en allmänt beskrivande del, som behandlar förutsättning,
områdesbeskrivning samt anspråk och tillgångar. Den första delstudien
kommer att avse bebyggelseplanering i kustområdet, medan den andra
kommer att avse lokalisering av miljöstörande industri. Arbetet redovisas
successivt.

Utskottet

Den i motionen föreslagna parlamentariska utredningen om skärgårdspolitiken
förutsätts ge förslag till åtgärder som kan befinnas motiverade
för att tillgodose de i motionen angivna syftena. Dessa syften exemplifieras
inom två huvudområden. Det ena innebär huvudsakligen en
omprövning av de senaste årens principiella, markpolitiska beslut —
närmast i vad rör ersättningsfrågorna — vilka sägs i än högre grad drabba
de bofasta invånarna i skärgårdsområdena. Det andra huvudområdet
innefattar frågeställningar om miljö, kommunikationer, sysselsättning,
skola, vård m. m., vilka anges böra ses i ett sammanhang för att
möjliggöra en total och samordnad planering för landets skärgårdsområden
med uppgift att bevara en levande skärgård med bofast befolkning.

Den i motionen framförda invändningen mot de senaste årens
markpolitiska beslut innebär att bortfallet av rätt till ersättning för
förväntningsvärden vid expropriation, glesbebyggelsereglering, generalplanering
eller tillämpning av naturvårdslagen utgör en oacceptabel inskränkning
i den enskildes rätt att äga och förvalta mark. Denna invändning har
prövats i samband med tidigare beslut. Med hänsyn därtill och till att
dessa beslut inte sätter skärgårdens markägare i någon särställning finner
utskottet att vad i motionen anförts i denna del inte kan motivera en
föreslagen utredning.

Vad därefter angår förslaget om utredning angående olika typer av
sektorsplanering och samordningen därav har utskottet stannat för
följande bedömning.

Det är i och för sig obestritt att en samordnad planering över
kommungränser och även över länsgränser kan vara lämplig inom vissa
skärgårdsområden. Det är vidare enligt utskottets mening tänkbart att
även vissa statliga aktiviteter som syftar till en regional utjämning av
levnadsvillkoren kan böra anpassas till för skärgårdarna speciella förhållanden.
Utredningen om Stockholms skärgård, den i huvudsak i länen och
kommunerna förankrade regionalpolitiska och fysiska planeringen samt
trafikplaneringen torde kunna ge underlag för stat, landsting och

CU 1973:26

kommuner vid överväganden och konkreta initiativ i dessa frågor. Skilda
förutsättningar och målsättningar för olika skärgårdsområden kan bäst
beaktas i dessa regionalt och kommunalt förankrade planeringsformer.
Härtill kommer möjligheten att sektoriella statliga utredningar beaktar
intressen som rör utvecklingen i vissa skärgårdsområden. Utskottet anser
sig kunna utgå från att Kungl. Maj:t tar initiativ till sådana mera generella
överväganden som kan visa sig nödvändiga för att komplettera utredning
och planering från geografiskt och sektoriellt begränsade utgångspunkter.
Någon åtgärd från riksdagens sida för att få till stånd en statlig
parlamentarisk utredning beträffande skärgårdsfrågor i allmänhet är
därför inte nu påkallad.

Frågor om skärgårdstrafiken behandlas i betänkandet TU 1973:15.
Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motionen 1973:881.

Stockholm den 18 oktober 1973

På civilutskottets vägnar
ERIK GREBÄCK

Närvarande: se under utskottets betänkande CU 1973:25.

Reservation

av herrar Wennerfors (m) och Adolfsson (m) som anser att utskottets
yttrande och hemställan bort ha följande lydelse:

Den år 1969 tillsatta parlamentariska glesbygdsutredningen tillkom på
riksdagens begäran sedan bankoutskottet (BaU 1969:30) ställt sig bakom
motionsyrkanden i frågan. Bankoutskottet fann att den fortsatta
regionalpolitiska planeringen länsvis kunde väntas leda bl. a. till att
glesbygdsproblem på skilda håll i landet blev grundligare analyserade men
fann ändock skäl att i en särskild utredning ta upp de frågor som var
gemensamma för dessa områden. Utskottet pekade på att glesbygdsproblemen
gjort sig alltmer kännbara även i sydligare delar av landet, där den
allmänna urbaniseringen och i synnerhet de stora och medelstora
städernas expansion åtföljs av påtagliga negativa utvecklingstendenser i
områden utanför de urbaniserade regionerna. Glesbygdsutredningen
skulle enligt sina direktiv främst inrikta arbetet på skogslänens
glesbygdsproblem. Utredningen skulle dock vara oförhindrad att i sin
verksamhet inbegripa även sådana områden av södra och mellersta Sverige
där glesbygdsproblemen var likartade.

De överväganden som ledde till att en särskild utredning tillsattes för
att komplettera den regionalpolitiska utredningsverksamheten i fråga om

CU 1973:26

glesbygderna kan i allt väsentligt anföras även för att en särskild
parlamentarisk utredning får till uppgift att behandla skärgårdsområdenas
speciella problem. Självfallet får en sådan utredning förutsättas arbeta i
intim kontakt med det utredningsarbete som med mycket växlande kraft
pågår inom den regionalpolitiska och fysiska planeringen samt
trafikplaneringen. En huvuduppgift blir att samordna de gemensamma
intressen som finns så att konkreta förslag kan föreläggas stat, landsting
och kommuner. Den hittillsvarande utvecklingen har klart visat att den
huvudsakligen i länen förankrade planeringen inte tillräckligt uppmärksammat
skärgårdsfrågorna och, då så skett, inte lyckats få fram lämpliga
förslag eller i vart fall inte kunnat ställa erforderlig tyngd bakom dem. En
parlamentarisk utredning bör bättre kunna lösa en sådan uppgift och
förankra förslagen i breda opinioner.

En orsak till att det hittillsvarande, centralt sammanhållna
planeringsarbetet inte kan komma med reella lösningar för skärgårdsområdena
är självfallet att detta arbete måste ske i mycket generella termer
samt att det i dessa delar saknar en målsättning. Målsättningen att skapa
en levande skärgård måste ges en faktisk innebörd — att skapa
förutsättningar för människor att bo och verka året om i skärgården med
den samhällsservice m. m. som anses som rimlig i andra områden utan
skärgårdens speciella problem.

En målinriktad parlamentarisk utredning måste också få arbeta
förutsättningslöst och inte vara bunden av dogmatiska allmänna
riktlinjer, vare sig de faller inom markpolitikens, jordbrukspolitikens,
regionalpolitikens eller annat område. I ett sådant arbete kan i många
sammanhang ledning hämtas från den utredning som utförts inom en av
moderata samlingspartiet tillsatt arbetsgrupp för Stockholms skärgård.

Enligt utskottets mening bör sålunda en parlamentarisk utredning
snarast tillsättas i enlighet med vad utskottet ovan anfört.

Utskottet hemställer

att riksdagen med bifall till motionen 1973:881 som sin mening
ger Kungl. Maj:t till känna vad utskottet anfört.

GOTAB 73 5231 S Stockholm 1973