Byggfelsförsäkring
Betänkande 1992/93:BoU22
Bostadsutskottets betänkande
1992/93:BOU22
Byggfelsförsäkring
Innehåll
1992/93 BoU22
Sammanfattning
Utskottet tillstyrker proposition 1992/93:121 om att en lag om byggfelsförsäkring skall ersätta lagen (1991:742) om byggnadsgaranti. Förslaget innebär i huvudsak att det skall finnas en byggfelsförsäkring när en näringsidkare uppför eller bygger om ett flerbostadshus. De tre motionerna som behandlas i betänkandet avstyrks.
Två reservationer har fogats till betänkandet.
Propositionen
Regeringen har i proposition 1992/93:121 föreslagit riksdagen att anta de i propositionen framlagda förslagen till
1. lag om byggfelsförsäkring,
2. lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10).
Motionerna
I betänkandet behandlas dels de med anledning av proposition 1992/93:121 väckta motionerna
1992/93:Bo37 av Dan Eriksson i Stockholm (nyd) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om redovisning av konkurrensaspekten m.m. avseende lagen om byggfelsförsäkring.
1992/93:Bo38 av Marianne Carlström och Inga-Britt Johansson (s) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om det gemensamma försäkringsbeloppet,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts angående självrisk.
dels den under allmänna motionstiden 1993 väckta motionen
1992/93:Bo238 av Oskar Lindkvist m.fl. (s) vari yrkas 19. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ikraftträdande av lagen om byggnadsgaranti.
Utskottet
Inledning
Bostadsutskottet har de senaste åren vid flera tillfällen behandlat frågan om hur de brister som visats i bostadsbeståndet kan åtgärdas. Efter ett riksdagens tillkännagivande (1988/89:BoU2) om en bred översyn av frågorna lade regeringen våren 1991 i proposition 1990/91:145 om byggnaders inomhusmiljö och i proposition 1990/91:189 om lag om byggnadsgaranti fram förslag i syfte att komma till rätta med dessa brister i inomhusmiljön och med problemen med s.k. sjuka hus.
Riksdagen godtog propositionsförslagen i allt väsentligt och lagen (1991:742) om byggnadsgaranti antogs (1990/91:BoU19). Lagen skulle ursprungligen tillämpas vid ansökningar om bygglov som gavs in till byggnadsnämnden efter den 1 januari 1992. Riksdagen har därefter vid två olika tillfällen beslutat att tidpunkten för när lagen skall börja tillämpas flyttas fram. Vid den senaste riksdagsbehandlingen, som kom till genom ett utskottsinitiativ våren 1992, föreslog utskottet (1991/92:BoU26) att riksdagen skulle dels besluta om att tidpunkten för lagens tillämpning skulle flyttas fram till den 1 juli 1993, dels ge regeringen till känna att en översyn av lagen borde göras med målet att utreda om en lagstiftning enligt en objektförsäkringsmodell hade fördelar framför byggnadsgarantilagen. Byggnadsgarantilagen bedömdes inte i alla avseenden vara ändamålsenlig. Bl.a. ansågs konstruktionen med särskilda garantibolag medföra en onödig administration. Riksdagen följde utskottets förslag. Utskottet uttalade bl.a. att en försäkringsform skall avse minst ett tioårigt försäkringsskydd för flerbostadshusen både i ny- och ombyggnadsfallen och gälla oavsett om byggnaden byter ägare.
I den nu aktuella propositionen 1992/93:121 redovisas ett förslag till lag om en obligatorisk byggfelsförsäkring som avses ersätta byggnadsgarantilagen. Förslaget har i väsentliga delar utformats med byggnadsgarantilagen som förebild. Försäkringen är i likhet med byggnadsgarantilagen avsedd att ge boende i flerbostadshus och ägare av sådana hus ett garanterat skydd mot fel och skador i byggnaden under byggnadens första tio år.
Lagförslaget bygger på att försäkringsbolagen medverkar vid utformningen av försäkringar och erbjuder försäkringar med sådant innehåll att syftet med lagen kan uppnås. Folksam, Länsförsäkringar, Skandia och Trygg Hansa SPP har gått samman i ett konsortium i syfte att erbjuda byggfelsförsäkringar. HSB, Riksbyggen och SABO har hos regeringen ansökt om och beviljats koncession för att driva egna försäkringsbolag. Enligt propositionen finns därutöver ett tiotal utländska försäkringsgivare som erbjuder bl.a. egendomsförsäkringar på den svenska marknaden.
En annan förutsättning för lagstiftningen är att Finansinspektionen i sin tillsynsverksamhet övervakar att lagen tillämpas så att försäkringsvillkoren kommer att ge de boende avsett skydd mot dålig inomhusmiljö.
De angivna förutsättningarna för ett försäkringsskydd av den omfattning och med den inriktning som riksdagen eftersträvat synes kunna uppfyllas. Utskottet konstaterar med tillfredsställelse att det föreslagna försäkringssystemet på samma sätt som byggnadsgarantilagen tillgodoser kravet att fel och skador i byggnaders inomhusmiljö skall kunna avhjälpas snabbt, utan att ansvarsfrågan först behöver lösas. En fördel med försäkringsformen är enligt utskottets mening att ett komplicerat administrativt förfarande undviks. Administrationen av byggfelsförsäkringar ingår i försäkringsbolagens normala verksamhet, och varken garantibolag eller byggnadsgarantinämnd behöver tillskapas. Utskottet delar den bedömning som görs i propositionen att det inte kan förutsättas att frivilliga försäkringar skulle tecknas i sådan omfattning att de boende skulle få det skydd som eftersträvas. Utskottet ställer sig positivt till att byggnadsgarantilagen ersätts med ett obligatoriskt tioårigt försäkringsskydd. För att de boende skall ges ett garanterat skydd för att fel och skador i inomhusmiljön blir avhjälpta måste i lag ställas upp vissa krav på försäkringens utformning och innehåll. Dessa kommer att behandlas närmare nedan.
Byggfelsförsäkringens innehåll
I lagförslaget ställs upp de grundläggande föreskrifterna om när en byggfelsförsäkring skall finnas, vissa allmänna regler om försäkringens omfattning, villkor om inskränkningar i försäkringshavarens rätt till ersättning, försäkringsgivarens regressrätt, förbud om viss ändring av försäkringsvillkoren samt bestämmelser om rätt att teckna försäkring. Däremot regleras inte sådana frågor som kräver överväganden i det enskilda fallet, t.ex. premiens storlek och hur den skall erläggas.
En byggfelsförsäkring skall finnas när en näringsidkare uppför en byggnad som främst skall användas som bostad för permanent bruk och som inte omfattas av systemet med småhusgarantin. Byggfelsförsäkring skall också finnas om en sådan byggnad skall genomgå en ombyggnad som kräver bygglov och som avsevärt förlänger byggnadens brukstid. Försäkringsbolag åläggs en principiell skyldighet att meddela sådan försäkring. Vid vägran ges näringsidkaren möjlighet att väcka talan i domstol. Bevis om försäkringen skall företes för byggnadsnämnden eller den nämnd som handlägger byggärenden i kommunen innan byggnadsarbetena påbörjas.
Begränsningar i försäkringsskyddet
Andra försäkringar
Lagförslaget innehåller till skillnad mot byggnadsgarantilagen en bestämmelse om att skador som normalt täcks av andra försäkringar inte behöver ingå i försäkringsskyddet. Som exempel nämns fastighetsförsäkring, maskinförsäkring och allriskförsäkring. Förslaget motiveras med att premien därigenom kan hållas på en rimlig nivå.
Utskottet har ingen erinran mot den föreslagna bestämmelsen men vill påpeka att det t.ex. vid överlåtelse av fastigheten kan finnas anledning att fästa köparens uppmärksamhet på innebörden av byggfelsförsäkringen i detta avseende.
Vissa garantiåtaganden
En annan skillnad mellan det nu behandlade lagförslaget och byggnadsgarantilagen är att en byggfelsförsäkring enligt lagförslaget får innehålla villkor som innebär att ersättning inte skall utgå om felet eller skadan omfattas av ett i avtal lämnat garantiåtagande, såvida det inte visas att den ansvarige inte kan fullgöra sitt åtagande. Den nya konstruktionen i lagförslaget betyder enligt propositionen att ett garantiåtagande med det innehåll som finns i byggbranschens normalkontrakt, AB 92, kan åberopas. I AB 92 anges en garantitid om två år om inte annat föreskrivits. Garantiåtagande enligt AB 92 innebär enligt propositionen att entreprenören är ansvarig för påtalade fel om han inte visar att entreprenaden utförts kontraktsenligt eller gör sannolikt att felet beror på förhållanden som kan hänföras till beställaren.
Ett försäkringsvillkor om att kostnader inte ersätts om det finns ett i avtal lämnat garantiåtagande innebär att den som gjort åtagandet skall svara för felet i första hand. Byggfelsförsäkringen skall dock enligt propositionen träda in om den ansvarige inte kan fullgöra sitt åtagande t.ex. på grund av att denne försatts i konkurs eller på grund av andra allvarliga ekonomiska problem, som på objektiva grunder omöjliggör att skadan avhjälps. Om den som har gjort garantiutfästelsen kan visa att han utfört arbetet kontraktsenligt och felet inte heller kan hänföras till beställaren skall ersättning också utgå ur byggfelsförsäkringen.
Som anförs i propositionen kan förmodas att den som är ansvarig för fel och skador under garantitiden avhjälper dem snarast möjligt. Utskottet vill dock betona vikten av att regeringen noga följer vilken verkan ett villkor om begränsat ansvar vid garantiåtaganden kommer att få. En garantiutfästelse får inte leda till att felet eller skadan avhjälps först efter en långdragen process om ansvarsfrågan.
Självrisk m.m.
I lagförslaget finns liksom i byggnadsgarantilagen en bestämmelse om att ansvaret kan begränsas vid fel som vållats av byggnadens ägare eller av hans anställd. Ett annat villkor som finns i byggnadsgarantilagen och som nu föreslås i lagen om byggfelsförsäkring är att en försäkring får innehålla ett villkor om att ägaren skall svara för en viss självrisk.
I motion Bo38 (s) yrkande 2 ifrågasätts om en bestämmelse om självrisk behövs. Införs en sådan regel anser motionärerna att självriskbeloppet måste begränsas.
Utskottet delar uppfattningen i propositionen att ett villkor om självrisk kan motiveras av att försäkringspremien annars skulle bli särskilt kostsam.
Möjligheten att i lagen sätta ett tak för självrisken har enligt propositionen övervägts men förkastats. Utskottet ansluter sig till bedömningen att det är förenat med svårigheter att i lagen ange en övre gräns för självriskens storlek bl.a. på grund av att byggnadsarbetenas omfattning kan vara mycket varierande. Utskottet, som således accepterar att självriskbeloppet inte begränsas i lagen, förutsätter dock att försäkringsgivarna medverkar till att självrisken inte sätts för högt och att Finansinspektionen i sin tillsynsverksamhet särskilt uppmärksammar denna fråga. Om det skulle visa sig att lagen i detta avseende tillämpas så att syftet med den helt eller delvis inte uppnås utgår utskottet från att regeringen återkommer till riksdagen med förslag till åtgärder. Med det anförda avstyrker utskottet motion Bo38 (s) yrkande 2 och tillstyrker lagförslaget såvitt avser 6 § 3.
Begränsning av försäkringsbeloppet
Lagförslaget innehåller en bestämmelse som ger försäkringsgivaren möjlighet att begränsa sitt ansvar för fel och skador. Ansvaret kan begränsas till visst belopp för varje försäkrad byggnad (försäkringsbelopp) och till ett gemensamt försäkringsbelopp för samtliga åtaganden i byggfelsförsäkringar som försäkringsgivaren har gjort under ett kalenderår (gemensamt försäkringsbelopp).
I motion Bo38 (s) yrkande 1 tas denna begränsningsregel upp. Motionärerna godtar att det införs en begränsning av försäkringsgivarens ansvar och finner det rimligt att ett försäkringsbelopp maximeras per byggnad. Med en sådan bestämmelse anses försäkringstagaren ha möjlighet att bedöma villkoren mellan olika försäkringsgivare. Däremot godtar inte motionärerna förslaget om det gemensamma försäkringsbeloppet. Ett fixerat totalbelopp för en försäkringsgivarens ansvar blir enligt motionärerna helt beroende av vilka åtaganden som försäkringsgivaren tar på sig inom den fastställda ramen. Om långt fler försäkringar säljs utöver den ursprungliga kalkylen kan en försäkrad som drabbas av skada sent under tioårsperioden helt gå miste om ersättning. Det gemensamma försäkringsbeloppet måste enligt motionärerna stå i rimlig proportion till antalet försäkrade enheter under året, t.ex. antalet lägenheter. Detta bör enligt motionärerna ges regeringen till känna.
Utskottet delar motionärernas uppfattning att det torde vara i det närmaste omöjligt för försäkringshavaren att bedöma innebörden av bestämmelsen om gemensamt försäkringsbelopp eftersom försäkringsgivarens ansvar blir beroende av samtliga de åtaganden han gör under kalenderåret. Lagrådet har vid sin granskning ansett bestämmelsen vara synnerligen svårbedömd i den praktiska tillämpningen. Det kan enligt utskottet inte uteslutas att den föreslagna regeln om det gemensamma försäkringsbeloppet kan leda till att skyddet för de boende kan försämras. Såvitt framgår av propositionen har försäkringsbolagen emellertid anfört att en sådan begränsningsregel är nödvändig för att byggfelsförsäkring och återförsäkring skall kunna meddelas. Finansinspektionen har enligt propositionen bekräftat detta och hänvisat till att bolagen inte får göra alltför stora risktaganden.
Vid en bedömning av de olika uppfattningarna har utskottet kommit fram till att den ståndpunkt som redovisas i propositionen om det gemensamma försäkringsbeloppet bör godtas. Utskottet anser således inte heller att det är en framkomlig väg att i lagen bestämma beloppets storlek. Antalet försäkringar som kommer att tecknas och omfattningen av dessa samt det uppskattade skadeutfallet under en tioårsperiod är omständigheter som måste beaktas. Enligt vad utskottet erfarit anser emellertid försäkringsgivarna att det inte finns anledning att befara att gjorda åtaganden i byggfelsförsäkringar inte skulle kunna uppfyllas. Det gemensamma försäkringsbeloppet anges komma att bestämmas med så vida marginaler att den risk som finns att det inte skulle täcka samtliga skador som omfattas av skyddet får anses mycket liten. Det får också förutsättas att Finansinspektionen noga kommer att följa utvecklingen och hålla en särskild uppsikt över hur reglerna om en begränsning av försäkringsgivarens ansvar kommer att tillämpas. Finansinspektionens tillsynsverksamhet ger enligt utskottets mening rimliga garantier för att försäkringsgivare och byggherrar kommer att ingå avtal som ger ett fullgott skydd för de boende och som innebär att syftet med lagstiftningen kommer att förverkligas. Utskottet tillstyrker på anförda skäl 7 § i lagförslaget och avstyrker motion Bo38 (s) yrkande 1.
Ikraftträdandet
Lagen föreslås träda i kraft den 1 juli 1993. Försäkring skall dock inte behövas för byggnadsarbeten för vilka bygglov söks före den 1 oktober 1993. I motion Bo238 (s) yrkande 19, som väcktes under den allmänna motionstiden, vid vilken tidpunkt något förslag om byggfelsförsäkring ännu inte förelåg, hemställs att byggnadsgarantilagen bör träda i kraft den 1 juli 1993.
Enligt propositionen har tidpunkten för när byggfelsförsäkring skall föreligga vid byggnadsarbeten bestämts med hänsyn till att försäkringsbolagen skall ges viss tid att utarbeta försäkringar och göra dem tillgängliga på marknaden. Enligt utskottets mening synes detta vara motiverat bl.a. ur konkurrenssynpunkt. Vad i motion Bo238 (s) yrkande 19 föreslagits om ikraftträdandetidpunkten får anses i allt väsentligt tillgodosett även utan ett riksdagens bifall. Lagförslaget i denna del tillstyrks.
Lagförslagen i övrigt
Utskottet tillstyrker lagförslaget i övrigt och förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10).
Utvärdering
I motion Bo37 (nyd) anses förslaget om en byggfelsförsäkring berättigat med tanke på det senaste decenniets problem med fuktskador och sjuka hus. Emellertid finns det enligt motionen anledning att hysa oro för den brist på konkurrens som blir följden av att flera stora försäkringsbolag bildat konsortium för att sälja byggfelsförsäkringar. Det föreslås därför att riksdagen hos regeringen begär att en utvärdering görs när lagen varit i kraft några år. Utvärderingen bör visa om åtgärder kan behöva vidtas för att få en bättre konkurrenssituation, anser motionären. Vidare föreslås att regeringen bör lämna riksdagen en redovisning i ärendet samt eventuella förslag till åtgärder.
Enligt utskottets bedömning kan det inte bortses från att konkurrensen på försäkringsmarknaden inte blir av önskvärd omfattning. Det bör emellertid erinras om vad i propositionen anförts om att erforderliga försäkringar torde finnas på marknaden genom att ett tiotal utländska försäkringsgivare erbjuder försäkringar på den svenska marknaden. Som också framgår av propositionen är regeringen väl införstådd med att tillämpningen av lagförslaget måste följas med stor uppmärksamhet. I propositionen anses en utvärdering böra ske när tillräcklig erfarenhet vunnits av verksamheten. I detta sammanhang torde behovet av uppföljning vara angeläget bl.a. på grund av de farhågor som förts fram när det gäller utformningen av försäkringsvillkoren och begränsningen av försäkringsgivarnas ansvar. Konkurrensaspekterna är inte minst viktiga. Med hänvisning till vad nu anförts kan ett riksdagens tillkännagivande inte anses tjäna något reellt syfte. Motion Bo37 (nyd) avstyrks i den mån den inte kan anses tillgodosedd.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande självrisken att riksdagen med bifall till proposition 1992/93:121 och med avslag på motion 1992/93:Bo38 yrkande 2 antar 6 § 3 i regeringens förslag till lag om byggfelsförsäkring som framgår av bilaga till detta betänkande,
2. beträffande det gemensamma försäkringsbeloppet att riksdagen med bifall till proposition 1992/93:121 och med avslag på motion 1992/93:Bo38 yrkande 1 antar 7 § i regeringens förslag till lag om byggfelsförsäkring som framgår av bilaga till detta betänkande, res. 1 (s)
3. beträffande ikraftträdandetidpunkten att riksdagen med bifall till proposition 1992/93:121 och med avslag på motion 1992/93:Bo238 yrkande 19 antar regeringens i bilaga intagna förslag till lag om byggfelsförsäkring såvitt avser tid för ikraftträdandet,
4. beträffande lagförslaget i övrigt att riksdagen med bifall till proposition 1992/93:121 antar de av regeringen i bilaga till detta betänkande framlagda förslagen till a) lag om byggfelsförsäkring i den mån förslaget inte omfattas av vad utskottet hemställt under mom. 1--3, b) lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10),
5. beträffande konkurrensaspekterna att riksdagen avslår motion 1992/93:Bo37. res. 2 (nyd)
Stockholm den 15 april 1993 På bostadsutskottets vägnar
Agne Hansson
I beslutet har deltagit: Agne Hansson (c), Oskar Lindkvist (s), Bertil Danielsson (m), Magnus Persson (s), Lennart Nilsson (s), Sören Lekberg (s), Mikael Odenberg (m), Rune Evensson (s), Ulf Björklund (kds), Dan Eriksson i Stockholm (nyd), Britta Sundin (s), Birger Andersson (c), Marianne Carlström (s), Inga Berggren (m) och Siw Persson (fp).
Reservationer
1. Det gemensamma försäkringsbeloppet (mom. 2)
Oskar Lindkvist, Magnus Persson, Lennart Nilsson, Sören Lekberg, Rune Evensson, Britta Sundin och Marianne Carlström (alla s) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar med "Utskottet delar" och slutar med "yrkande 1" bort ha följande lydelse:
Utskottet delar motionärernas uppfattning att det torde vara i det närmaste omöjligt för försäkringshavaren att bedöma innebörden av bestämmelsen om gemensamt försäkringsbelopp eftersom försäkringsgivarens ansvar blir beroende av samtliga de åtaganden han gör under kalenderåret. Lagrådet har vid sin granskning ansett bestämmelsen vara synnerligen svårbedömd i den praktiska tillämpningen.
Enligt utskottets bedömning finns det såsom motionärerna framhållit en risk för att en försäkrad som drabbas av skada sent under tioårsperioden helt går miste om ersättning. Så kan bli fallet om en försäkringsgivare säljer långt fler försäkringar än vad som ingått i den ursprungliga kalkylen och många skadefall inträffar. Den föreslagna begränsningsregeln om gemensamt försäkringsbelopp kan således leda till att skyddet för de boende försämras. Enligt utskottets mening bör frågan om försäkringsgivarens möjligheter att genom försäkringsbelopp begränsa sitt ansvar övervägas ytterligare. Begränsningsregeln måste därvid som motionärerna föreslagit preciseras så att det gemensamma försäkringsbeloppet står i rimlig proportion till antalet försäkrade enheter under året, t.ex. antalet lägenheter. Med hänsyn till att det är angeläget att det nu införs ett skydd mot byggfel anser utskottet att i avvaktan på att övervägandena görs regeringens förslag i denna del bör godtas.
Med hänvisning till vad ovan anförts förordar utskottet att riksdagen med bifall till proposition 1992/93:121 och med anledning av motion 1992/93:Bo38 yrkande 1 dels antar regeringens förslag till lag om byggfelsförsäkring såvitt avser 7 §, dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om det gemensamma försäkringsbeloppet.
dels att moment 2 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse: 2. beträffande det gemensamma försäkringsbeloppet att riksdagen med bifall till proposition 1992/93:121 och med anledning av motion 1992/93:Bo38 yrkande 1 a) antar 7 § i regeringens förslag till lag om byggfelsförsäkring som framgår av bilaga till detta betänkande, b) som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, 2. Konkurrensaspekterna (mom. 5)
Dan Eriksson i Stockholm (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 7 börjar med "Enligt utskottets" och slutar med "anses tillgodosedd" bort ha följande lydelse:
Utskottet delar motionärens bedömning att konkurrensaspekterna måste följas med stor uppmärksamhet. Det finns anledning att befara att det konsortium av försäkringsbolag som bildats kan komma att få en monopolliknande ställning. Detta vore mycket olyckligt eftersom försäkringsgivaren då själv kan diktera såväl premiesättning som försäkringsavtalets innehåll i övrigt medan försäkringstagaren -- genom att försäkring är obligatorisk -- riskerar att helt sakna valfrihet och förhandlingsmöjligheter. Åtgärder för att få till stånd en bättre konkurrens på detta område kan därför som motionären påpekat behöva vidtas efter att lagen varit i kraft något år. Utskottet föreslår med anledning av motion Bo37 (nyd) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att en redovisning om konkurrensaspekterna m.m. samt eventuella förslag till åtgärder lämnas till riksdagen så snart tillräcklig erfarenhet vunnits i frågan.
dels att moment 5 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse: 5. beträffande konkurrensaspekterna att riksdagen med anledning av motion 1992/93:Bo37 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Bilaga