bet 1986/87 bou1 02 (Betänkande 1986/87:bou1 Bostadsutskottet)

Konstitutionsutskottets yttrande
1985/86:8 y

BoU 1986/87:1

Bilaga 5

KV 1985186:8 y

om förslaget till en ny plan- och bygglag, m. m. (prop.
1985/86:1 och prop. 1984/85:207 samt motioner)

Till bostadsutskottet

Bostadsutskottet har berett konstitutionsutskottet tillfälle att avge yttrande
över dels proposition 1985/86:1 med förslag till ny plan- och bygglag (PBL)
och proposition 1984/85:207 om en försöksverksamhet med förenklade
regler om byggnadslov m. m. samt de motioner som väckts med anledning av
propositionerna, dels ett antal motioner rörande en reformerad byggnadslagstiftning
som väckts under den allmänna motionstiden 1985.

Konstitutionsutskottet begränsar i huvudsak sitt yttrande till att avse de
delar av de framlagda förslagen som rör kommunernas befogenheter att fatta
beslut om markanvändning och bebyggelse.

Lagrådet har i sitt yttrande över lagrådsremissen till PBL ifrågasatt om inte
kommunernas kompetens enligt PBL är av den arten att den kan innefatta
normgivning. Lagrådet har därvid grundat sig på vissa uttalanden rörande
normbegreppet i lagmotiven till regeringsformen (prop. 1973:90). Enligt
dessa motivuttalanden skall med normer förstås lagar och andra rättsreglei.

Rättsregler kännetecknas i princip av att de är bindande för myndigheter och
enskilda. Utmärkande för rättsregler är vidare att de skall vara generella
föreskrifter och inte endast avse konkreta fall. Av grundlagspropositionen
framgår vidare att det sistnämnda kravet får anses uppfyllt om föreskriften
avser situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den
riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av
personer. Kravet att föreskrifter skall ha en generell utformning diskuterades
i motiven mot bakgrund bl. a. av att det inte skulle vara möjligt för riksdagen
att genom lag besluta i särskilt fall om angelägenhet i vilken avgörandet enligt
gällande rätt ankommer på regeringen, domstol eller annan myndighet.

Kommunernas befogenheter på planområdet bör enligt lagrådets synsätt
inte, som föreslagits i propositionen, grundas på bestämmelser direkt i PBL
utan bör i stället grundas på ett av riksdagen i lag givet bemyndigande. Rätten
att utfärda normer rörande markanvändning och bebyggelse är nämligen
enligt 8 kap. 3 § regeringsformen i första hand förbehållen riksdagen.

Genom bestämmelserna i 8 kap. 7 och 11 §§ regeringsformen finns det
emellertid en möjlighet att till regeringen och via regeringen till kommunerna
delegera normgivningsmakt angående utformning av byggnader, anläggningar
och bebyggelsemiljö. Denna delegeringsmöjlighet tillkom genom en
ändring i 8 kap. 7 § år 1976. Ändringen motiverades av behovet av att kunna
ta in i byggnadsstadgan mera detaljbetonade föreskrifter om byggande samt 301

föreskrifterna i Svensk byggnorm i en eller flera regeringsförfattningar. I BoU 1986/87:1

samband med ändringen betonade konstitutionsutskottet (KU 1975/76:56) Bilaga 5

att avsikten inte var att delegering skulle omfatta annat än befogenheter att KU 1985186:8 y

meddela detaljbetonade föreskrifter.

Någon tvekan om PBL-förslagets grundlagsenlighet hade enligt lagrådet
inte behövt uppkomma om lydelsen av 8 kap. 7 § regeringsformen ändrats så
att bemyndigandet enligt lagrummet kommit att avse föreskrifter om
markanvändning och byggnadsföreskrifter av annat än detaljbetonat slag
samt om kommunernas kompetens på området reglerats i överensstämmelse
med delegationsföreskrifterna i 8 kap.

Med anledning av lagrådets yttrande har i propositionen gjorts en ändring
beträffande PBL:s system med områdesbestämmelser i syfte att undanröja
den tveksamhet om förslagets grundlagsenlighet som lagrådet givit uttryck
för. Enligt propositionen bygger PBL:s plansystem i allt väsentligt på det
system som nu råder och som gällde när regeringsformen infördes år 1974.

Avgörande betydelse måste därför enligt propositionen tillmätas den inställning
till planbeslut som kan antas ligga bakom bestämmelserna i 8 kap.
regeringsformen. Eftersom något uttryckligt besked på den punkten inte står
att finna i förarbetena till regeringsformen får man enligt propositionen söka
ledning i syftena bakom grundlagsreformen. Härvid framhålls i propositionen
som ett övergripande syfte att skapa garantier för det demokratiska
styrelseskicket samt att stärka och förankra folkstyrelsen genom att den
praxis som vuxit fram bl. a. beträffande parlamentarismen gavs uttryck också
i grundlagen. Detta kan enligt propositionen sägas prägla även bestämmelserna
om normgivningsmakten i 8 kap.

Vidare anförs i propositionen bl. a. att den nya regeringsformen utgår från
grundsynen att vad som skall beslutas av riksdagen i första hand är det som
anses vara av särskilt stor betydelse för medborgarna och för samhällslivet i
övrigt. Detta innebär enligt propositionen att folket genom sina representanter
bör fatta beslut om bl. a. de normer som föreskriver inskränkningar i
medborgarnas frihet eller rätt till egendom. Av kravet på normmässig
behandling av medborgarna följer enligt propositionen att rättsreglerna skall
vara generella, dvs. de skall rikta sig till alla eller åtminstone till en
personkrets som inte är närmare bestämd. Riksdagen skall inte kunna gripa
in i handläggningen av enskilda fall. Av flera skäl sattes enligt propositionen
vid tillkomsten av regeringformen en gräns för möjligheterna att delegera
normgivning från riksdagen. De bästa möjligheterna till offentlig redovisning,
öppen debatt och ett meningsutbyte ansågs ligga i riksdagsbehandlingen.
Enligt propositionen kan detta även uttryckas så, att de mest betydelsefulla
politiska besluten skall fattas av det organ som bäst avspeglar
opinionerna hos befolkningen. När en norm väl är utformad ankommer det
på domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra organ att tillämpa den i
konkreta fall.

I propositionen framhålls även att det vid tillkomsten av regeringsformen
ansågs att den fördelning mellan normgivningsmakten som inom olika
rättsområden hade utbildats i praxis i stort sett var ändamålsenlig och att den
därför kunde i huvudsak läggas till grund för regeringsformens fördelning av
normgivningskompetensen. 302

Mot den angivna bakgrunden är det enligt propositionen knappast
realistiskt att anta att avsikten kan ha varit att regeringsformens bestämmelser
om normgivningsmakten skulle få till konsekvens att byggnadslagstiftningens
sedan länge beprövade beslutssystem - som genom det kommunala
planmonopolet vilar på den kommunala demokratins grund - skulle i vissa
delar sättas ur spel och ersättas av en ordning där kommunala markanvändningsplaner
skulle behöva beslutas av riksdagen. Den slutsats som enligt
propositionen närmast ligger till hands är, att planbeslut enligt dagens
byggnadslagstiftning skall ses som en form av rättstillämpning, som enligt
grundlagen inte är förbehållen riksdagen. Det finns enligt propositionen inte
några helt nya element i PBL:s plansystem som kan medföra en principiellt
ändrad syn på planbeslutens konstitutionella karaktär.

Grundlagsfrågan tas upp i de med anledning av proposition 1985/86:1
väckta motionerna 1985/86:66 av Ulf Adelsohn m.fl. (m), 1985/86:69 av
Thorbjörn Fälldin m. fl. (c) samt 1985/86:80 av Bengt Westerberg m. fl. (fp).

Moderata samlingspartiet instämmer i lagrådets synpunkter i grundlagsfrågan.
1 motionen förordas en successiv revidering av nuvarande byggnadslagstiftning
med den inriktning som föreslås i motionen.

I folkpartiets motion framhålls att de olika uppfattningar som uppkommit
rörande PBL:s förenlighet med grundlag medför en risk för att planbestämmelser
som meddelats av kommun kan komma att underkännas i enskilda
ärenden. Därmed skulle PBL:s tillämpning undermineras och rättsosäkerhet
skulle uppstå om medborgarna inte med säkerhet kan veta om t. ex. en
områdesbestämmelse har karaktär av föreskrift och ligger inom det delegeringsbara
området eller om den faller utanför och därför ej skall tillämpas av
myndigheterna. Folkpartiet anser att det är lämpligt att kommunerna har
möjlighet att fatta beslut om översiktsplaner, områdesbestämmelser och
detaljplaner då det inte är önskvärt att riksdagen fattar beslut i dessa frågor.
Regeringsformen bör enligt folkpartimotionen vara utformad så att det inte
kan råda någon oklarhet om att kommunerna har möjlighet att fatta sådana
beslut.

Enligt centerns uppfattning kan riksdagen inte godta en lag med inslag som
enligt lagrådets granskning står i strid med grundlag. En sakbehandling bör
enligt centerns mening förutsätta en omarbetning av förslaget så att
förenligheten med grundlagsbestämmelserna står helt klar.

Utskottet övergår nu till en närmare redovisning av propositionen rörande
PBL och lagrådets yttrande i de delar som gäller den här aktuella
konstitutionella frågan. Utskottet redovisar också vissa förslag beträffande
ett nytt plansystem som väckts i de nyss nämnda motionerna. Konstitutionsutskottet
har under ärendets behandling haft en s. k. hearing vid vilken några
sakkunniga medverkade. En utskrift av de uttalanden som gjordes i samband
med hearingen har tagits in som bilaga till detta yttrande.

Beträffande översiktsplanen har, mot bakgrund av regeringsformens
inledningsvis återgivna normbegrepp, i ärendet diskuterats om dess innehåll
kan anses innefatta bindande riktlinjer.

Översiktplanen skall ersätta dagens informella planer för den översiktliga
inomkommunala planeringen. Den skall ange grunddragen i den avsedda
användningen av mark och vatten samt skall ge riktlinjer för tillkomst,

BoU 1986/87:1

Bilaga 5

KU 1985/86:8 y

303

förändring och bevarande av bebyggelse. Alla kommuner blir skyldiga att BoU 1986/87:1

anta en översiktsplan. Genom översiktsplanen skall kommunfullmäktige Bilaga 5

uttala sin mening om vilka allmänna intressen som finns inom olika KU 1985186:8 y
delområden. Det är inte avsett att översiktsplanen skall få någon bindande
verkan vid detaljplanläggning eller vid prövning av enskilda ärenden om lov.
Kommunfullmäktiges beslut om översiktsplan skall kunna överklagas genom
kommunalbesvär.

Lagrådet har vid granskningen av lagrådsremissen i PBL-ärendet konstaterat
att översiktsplanen inte direkt kan läggas till grund för ett avgörande
och att den i så måtto - formellt sett - saknar omedelbara rättsverkningar.

Emellertid har lagrådet lagt avgörande vikt vid den betydelse som översiktsplanen
kan komma att få i den praktiska tillämpningen. Bl. a. uttalar lagrådet
att om planen innefattar en avvägning av samtliga intressen, allmänna och
enskilda, inom ett visst område och entydigt anger fullmäktiges mening hur
marken skall användas, är det knappast tänkbart att kommunstyrelse eller
byggnadsnämnd detaljplanerar området i strid mot planen eller att byggnadsnämnden
beviljar ett bygglov som är oförenligt med planen. I jämförelse med
riktlinjer och rekommendationer av annat slag skulle översiktsplanen därför
kunna få en långt mer rättsgestaltande verkan. Lagrådet har i detta
sammanhang hänvisat till ett tidigare lagrådsyttrande rörande förslaget till
konsumentkreditlag (prop. 1976/77:23). Det framhölls i det yttrandet att vid
marknadsdomstolens bedömning av konsumentverkets riktlinjer blir det
avgörande inte om avvikelse skett från riktlinjerna utan om näringsidkarens
handlande strider mot lag. Det ligger enligt lagrådets synsätt i sakens natur
att en domstol vid en sådan bedömning står friare i förhållande till
riktlinjerna än vad en kommunal nämnd gör i förhållande till översiktsplanen.

Enligt propositionen har översiktsplanen en enda funktion, nämligen att
utgöra ett underlag för kommande beslut. I bestämmelserna i 8 kap. om
prövningsgrunder för bygglov har i enlighet härmed inte gjorts någon
anknytning till översiktplanen. Den rättsliga grunden för sådan prövning
skall uteslutande vara bestämmelserna i 2 och 3 kap. PBL samt bestämmelserna
i naturresurslagen. Översiktsplanens funktion vid bygglovsprövningen
skall vara att för skilda områden i kommunen närmare belysa de allmänna
intressena och att ange vad som för resp. område bör beaktas till följd av de
krav som i lag har bestämts av riksdagen. Rättsläget för den enskilde skulle
enligt propositionen kunna gestaltas på precis samma sätt, även om inte
översiktsplanen fanns med i beslutssystemet. Detta styrker enligt propositionen
uppfattningen att översiktsplanen inte utgör normgivning.

I propositionen har vidare gentemot lagrådets synsätt framhållits bl. a. att
bestämmelserna i PBL inte utgör något hinder mot att t. ex. en byggnadsnämnd
antar en detaljplan som strider mot översiktsplanen, om nämnden
finner att de allmänna lagreglerna om lämplig utveckling i kommunen bör
leda till detta. Enligt propositionen har genom PBL:s bestämmelser om
översiktsplan och genom beslutssystemets uppbyggnad i övrigt de rättsliga
relationerna mellan kommunfullmäktige och de tillämpande myndigheterna
bestämts på ett tydligt sätt. Lagrådets resonemang om att dessa myndigheter
skulle kunna uppfatta relationerna till fullmäktige på ett annat sätt än det

304

som lagtexten ger uttryck för utgör enligt propositionen knappast en hållbar BoU 1986/87:1

grund för slutsatsen att översiktsplanen i vissa situationer skulle vara Bilaga 5

bindande. Sådana fall där byggnadsnämnden utan att beakta det enskilda KU 1985186:8 y
intresset avslår en ansökan om lov enbart med en hänvisning till översiktsplanens
riktlinjer kan enligt propositionen rättas till av överinstanserna.

Enligt moderata samlingspartiets partimotion kommer översiktsplanerna i
praktiken att styra både detaljplaner och tillståndsgivning. Den kommunala
inställningen till ett projekt och riktlinjerna kommer enligt motionen att
påverka alla markanvändningsbeslut i området. Ett led i en sådan successiv
reform inom ramen för gällande lagstiftning som moderaterna förordar bör
enligt motionen vara att generalplanen avskaffas och ersätts med en frivillig
översiktsplan, som inte skall vara styrande utan i stället utgöra ett beslutsunderlag
i vilket olika utvecklingsalternativ skisseras.

Enligt folkpartiets partimotion kommer översiktsplanen, liksom befintliga
kommunöversikter, områdesplaner m. m. i praktiken att få en stor betydelse
för kommande beslut. Enligt motionen är det angeläget att inte ställa alltför
höga krav på innehållet i översiktsplanerna. De formuleringar som återfinns i
propositionen om att kraven på den första översiktsplan som kommunerna
skall anta enligt de nya bestämmelserna inte behöver vara så höga kan enligt
motionen tolkas som att kraven kan ställas högre i framtiden. Så bör enligt
folkpartiet inte bli fallet, utan kraven bör vara relativt lågt ställda. Införandet
av översiktsplan får enligt motionen inte leda till att ett omfattande och
kostsamt planeringsarbete påbörjas i kommunerna.

Enligt centerns partimotion kan anvisningarna för översiktsplaneringen
utformas på ett sätt som betydligt begränsar risken för att översiktsplanen
blir normerande. Det måste enligt motionen vara fullständigt klart att
översiktsplanen inte får användas för att ge direktiv som skall tillkomma
genom andra planinstrument. Översiktsplaneringen skall enligt motionen
begränsas till en utvecklingsplanering som visar dels vilka områden som
redan tagits i anspråk för bebyggelse, naturvård, försvar m. m., dels vilka
områden som beräknas bli förändrade till något samhällsbyggnadsändamål
samt slutligen de områden för vilka inga speciella restriktioner behövs. Med
detta synsätt kan stora områden enligt motionen undantas från egentlig
planering. Syftet med översiktsplanen skall vara att ge kommunala beslutsfattare
och allmänheten en översiktlig bild av kommunens strategiska
målsättning för exploatering och byggande men också för att visa hur
kommunen avser att tillvarata bevarandeintressen. I motionen framhålls
vidare bl. a. att översiktsplan och förslag till restriktioner måste i princip
följas åt i beslutsprocessen. När det gäller att säkerställa mark för byggande
och exploatering befinner sig, framhålls det i motionen, kommunens
planering på olika stadier. Kommunens målsättning kan vara så preciserad
att kommunfullmäktige är beredd att ta de ekonomiska konsekvenserna och
då skall områdesbestämmelser och översiktsplan följas åt i beslutsprocessen.

Är kommunen inte beredd att ta dessa konsekvenser får översiktsplanen
enligt motionen inte peka ut begränsningar för den enskilde att utnyttja sin
mark.

Beträffande områdesbestämmelser och detaljplan har i ärendet diskuterats
om dessa skall anses utgöra generella föreskrifter i regeringsformens mening 305

20 Riksdagen 1986187.19sami. Nr 1

eller om de skall anses utgöra beslut i enskilda fall (förvaltningsbeslut). BoU 1986/87:1

Områdesbestämmelser skall kunna beslutas i de områden i kommunen där Bilaga 5

rättsverkan är nödvändig för att säkerställa syftet med översiktsplanen eller KU 1985186:8 y

för att fastställa en lämplig användning av områden av riksintresse. Med
områdesbestämmelser skall kommunen kunna uppnå en bindande verkan
gentemot bl. a. fastighetsägarna i frågor som rör t. ex. markens användning
för olika ändamål samt bebyggelsens lokalisering och utformning.

Någon byggrätt för fastighetsägarna eller inlösenrätt för kommunen
uppkommer dock inte på grund av områdesbestämmelser.

Detaljplan för den närmare regleringen av markens användning, bebyggelse
och andra anläggningar kommer att ersätta de nuvarande stads- och
byggnadsplanerna. Detaljplanen medför rätt att bygga i enlighet med
planbestämmelserna. Planen skall i princip ha bindande verkan mot enskilda
vid prövningen av ansökningar om lov och grunda ersättningsrätt i vissa fall.

Beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser
får överklagas genom besvär. Besvärsmyndigheten har i princip att
antingen fastställa beslutet eller att upphäva det i dess helhet. Med
kommunens medgivande, eller om det är fråga om ändringar av ringa
betydelse, kan planbeslutet upphävas i en viss del eller ändras på annat sätt.

Den besvärsberättigade personkretsen har i PBL utvidgats i förhållande till
gällande rätt.

I motsats till översiktsplanen, som skall avse hela kommunen, skall
områdesbestämmelser och detaljplan endast avse begränsade områden inom
kommunen.

Utskottet vill erinra om att i propositionen till kungörandelagen (prop.

1975/76:112) diskuterade dåvarande justitieministern de gränsdragningssvårigheter
som möter i fall där en bindande föreskrift avser ett mycket litet
lokalt område, kanske bara en eller flera bestämda fastigheter. Han slog till
en början fast att ett lokalt begränsat beslut hade karaktären av författning
om det helt eller främst riktar sig till medborgarna i gemen såsom exempelvis
ett förbud att ta bort eller skada växt av viss art där den växer vilt. Däremot
kunde den generella karaktären starkt ifrågasättas när fråga var om lokalt
begränsade föreskrifter avsedda att begränsa handlingsfriheten för ägarna till
vissa bestämda fastigheter eller vissa därmed jämförliga rättsinnehavare.

Detta gällde även om föreskrifterna band inte bara den aktuelle ägaren eller
rättsinnehavaren utan även framtida sådana. I enlighet härmed och med
åberopande av den praxis som följts vid tillämpningen av 3 § andra stycket 2
förvaltningslagen (1971:290) i ärende om fastställelse av detaljplan ansåg
justitieministern att bl. a. beslut om bebyggelseplaner enligt byggnadslagstiftningen
och beslut om förbud mot byggande, schaktning m.m. enligt
samma lagstiftning inte borde hänföras till författning. Däremot borde
föreskrifter som riktade sig till jordägare eller liknande personkategorier
inom ett större område, t. ex. ett län, anses ha så generell karaktär att de
borde bedömas höra till kategorin författningar. Att i generella termer ange
var gränsen exakt går mellan föreskrifter av författnings natur och andra
föreskrifter var, framhöll justitieministern, inte möjligt.

Enligt lagrådet framgår det inte klart om det i det nämnda motivuttalandet
med ”bebyggelseplaner enligt byggnadslagstiftningen” avsågs även general -

planer vilka kan omfatta relativt stora områden. Justitieministerns ställnings- BoU 1986/87:1
taganden torde enligt lagrådet ha närmast föranletts av att den utredning som Bilaga 5

låg till grund för den nya lagstiftningen föreslagit att beslut om stadsplan eller KU 1985186:8 y

byggnadsplan samt beslut om förbud mot nybyggnad och schaktning m. m.
enligt byggnadslagstiftningen skulle kungöras som författningar. Enligt
lagrådet kan skälen för att inte hänföra dagens stadsplaner och byggnadsplaner
till författningar inte utan vidare åberopas när det gäller att bedöma
detaljplanernas och områdesbestämmelsernas konstitutionella natur. Särskilt
gäller detta enligt lagrådet i fråga om områdesbestämmelser som skall
användas för en rad olika regleringsbehov och som enligt lagrådet har mycket
gemensamt med byggnadslagens fastställda generalplaner.

Lagrådet har vid sin bedömning av områdesbestämmelsernas konstitutionella
karaktär framhållit följande.

Genom områdesbestämmelser kan en kommun reglera markanvändning
och bebyggelse inom relativt stora områden. För att bevara karaktären i ett
kulturlandskap med stort inslag av bebyggelse kan i områdesbestämmelser
föreskrivas bygglovsplikt som går längre än PBL:s bestämmelser och som
möjliggör en kontroll från byggnadsnämndens sida av att bebyggelsemiljön
bevaras såväl i fråga om byggnadernas yttre som invändigt beträffande olika
detaljer. Fiskelägen, kyrkbyar, brukssamhällen och fäbodar är exempel på
bevarandeområden av detta slag. Genom områdesbestämmelser kan också
medges undantag från vissa av PBL:s byggnadsreglerande bestämmelser.

Som exempel på områden där sådana medgivanden kan bli aktuella anges
större glesbygdsområden med jord- och skogsbruksfastigheter och spridd
bebyggelse huvudsakligen längs vägar. Här kan kommunen föreskriva att
bygglov inte behövs för att uppföra komplementbyggnader dvs. uthus,
garage och andra mindre byggnader eller ekonomibyggnader för jordbrukets
och skogsbrukets behov. Områdesbestämmelser kan också användas för att
säkerställa ett områdes användning för friluftsändamål genom förbud mot
schaktning, fyllning, trädfällning och skogsplantering. Sådana förbud kan
också komma i fråga för att reservera mark för bebyggelse eller för att skapa
skydds- och säkerhetsområden kring försvarsanläggningar, flygplatser, kärnenergianläggningar
m. m. Vidare skall områdesbestämmelser kunna användas
för att skydda riksintressen. Räckvidden och omfattningen av planbestämmelser
med sådant syfte framgår av den föreslagna nya naturresurslagen
(prop. 1985/86:3). I denna lag anges genom uppräkning de mark- och
vattenområden i riket vilkas användning för vissa ändamål är ett riksintresse.

Uppräkningen omfattar bl. a. stora sammanhängande kust-, skärgårds- och
fjällområden som skall skyddas mot olämplig exploatering. Tillämpningen av
naturresurslagen är tänkt att läggas fast med bindande verkan genom
detaljplan och områdesbestämmelser. Lagrådet hänvisar också till att den i
lagrådsremissen föreslagna lagtexten inte hindrar att det för enstaka
kommuner med speciell karaktär kan visa sig ändamålsenligt att vissa
områdesbestämmelser får gälla kommunens hela område.

Beträffande de av lagrådet som exempel nämnda områdesbestämmelserna
i syfte att säkerställa ett områdes användning för friluftsändamål genom
förbud av olika slag skall nämnas, att denna regleringsmöjlighet efter
lagrådsyttrandet utgått ur förslaget för att behandlas i annat sammanhang.

En annan förändring i förhållande till lagrådsremissen gäller ekonomibygg- BoU 1986/87:1

nader för jordbruk, skogsbruk eller därmed jämförlig näring. Sådana Bilaga 5

byggnader skall enligt propositionen i princip inte vara bygglovspliktiga KU 1985186:8 y

annat än i områden med detaljplan och i områden där kommunen har

beslutat att bygglovsplikt skall gälla.

Enligt vad lagrådet vidare framhållit kan områdesbestämmelser av det slag
som lagrådet nämnt komma att bli bindande för ett stort antal fastighetsägare
samt få betydelse för många människors boende- och arbetsmiljö och deras
möjligheter till rekreation och friluftsliv. Lagrådet ifrågasätter om de - även
om deras betydelse självfallet inte avser andra frågor än markanvändning och
bebyggelse - likväl inte uppfyller det krav på generell giltighet som
kännetecknar föreskrifter i regeringsformens mening. Detta får enligt
lagrådets bedömning anses gälla även beträffande detaljplaner till den del de
används för reglering av markanvändning och bebyggelse inom sådana
relativt stora områden som lagrådet nämnt. Det skulle enligt lagrådet
möjligen kunna hävdas att de som berörs av planerna genom PBL:s regler om
medborgarinflytande vid planernas tillkomst fått en partsställning i planärendet
och att detta därför har mera karaktären av förvaltningsbeslut avseende
bestämda personer än normer för ett obestämt kollektiv. Med tanke på den
vida personkretsen och de förändringar den är underkastad förefaller ett
sådant resonemang lagrådet verklighetsfrämmande. Härvid framhåller lagrådet
att det inte kan bortses från att planbesluten kan komma att beröra
personer som av olika skäl inte kunnat ta del i planprocessen.

I propositionen hänvisas till dagens bebyggelseplaner och det tidigare
nämnda motivuttalandet till kungörandelagen. Beträffande detaljplaner är
enligt propositionen parallellen med dagens bebyggelseplaner helt klar. De
är avsedda att omfatta lokalt begränsade områden och deras rättsverkningar
träffar en bestämd personkrets. Inte heller blir fler personer än i dag rent
faktiskt berörda av planbesluten.

Skillnaderna mellan detaljplaner och områdesbestämmelser är enligt
propositionen helt marginella i fråga om regleringsmöjligheterna. Lagrådets
invändningar i fråga om områdesbestämmelsernas omfattning har, som
tidigare nämnts, föranlett en ändring i propositionen i förhållande till
lagförslaget i lagrådsremissen. Lagtexten (5 kap. 16 §) har kompletterats så
att områdesbestämmelser skall kunna antas endast för begränsade områden
inom en kommun.

Som framgår av den av utskottet nu lämnade redovisningen har olika
uppfattningar hävdats i frågan om PBLis förenlighet med regeringsformens
regler om normgivning i nu aktuellt hänseende. En sådan grundlagstillämpning
som tar hänsyn till vad som kan antas ha varit avsett vid tillkomsten av
regeringsformen medför att den gällande byggnadslagstiftningens plansystem
inte kommer i konflikt med regeringsformens bestämmelser om
normgivningsmakten. Avgörande för bedömningen av PBL:s plansystem
blir då huruvida detta innehåller sådana skillnader i förhållande till det vid
regeringsformens tillkomst gällande plansystemet som kan föranleda en
annan bedömning av plansystemets konstitutionella karaktär. Översiktsplanen
intar härvid något av en särställning då den utformats efter mönster av
sådana informella plantyper som uppkommit vid sidan av den rättsliga

regleringen och nu görs till ett obligatorium i den kommunala planeringen.
Det finns dock i propositionen en klart uttalad vilja att översiktsplanen inte
skall vara bindande för myndigheterna eller för allmänheten.

Gentemot en sådan extensiv tillämpning, som nyss sagts, skulle kunna
invändas att man avlägsnar sig för långt från vad bestämmelserna i 8 kap. 3
och 7 §§ och motivuttalandena rörande normbegreppet synes ge vid handen.
Det har hävdats att en sådan tillämpning skulle kunna i ett längre perspektiv
föranleda en minskad respekt för grundlagen.

Den oklarhet som uppkommit genom att det finns utrymme för att komma
till olika tolkningsresultat måste enligt utskottets mening tas i särskilt
beaktande. Det är inte acceptabelt att det efter riksdagsbehandlingen
kvarstår en osäkerhet om den ifrågavarande lagstiftningens förenlighet med
grundlag. Ytterligare överväganden i frågan bör sålunda komma till stånd.
Eftersom konstitutionsutskottet inte har den sakliga kompetensen på det
aktuella lagstiftningsområdet bör det ankomma på bostadsutskottet att vidta
sådana ändringar i sak i det föreliggande förslaget att den nämnda oklarheten
undanröjs. Det gäller då frågan om översiktsplanernas rättsliga innebörd,
dvs. om det går att utforma lagstiftningen på ett sådant sätt att det står klart
att innehållet i översiktsplanerna inte utgör ett bindande planeringsunderlag.
Beträffande områdesbestämmelser och detaljplaner bör prövas om det är
möjligt att vidta preciseringar i fråga om avgränsningar av berörd personkrets.

Det kan förutsättas att bostadsutskottet låter det omarbetade lagförslaget
granskas ur konstitutionell synpunkt av lagrådet och konstitutionsutskottet.

Vad utskottet nu anfört har betydelse även vad gäller den i proposition
1984/85:207 föreslagna lagen om försöksverksamhet med förenklade regler
om byggnadslov m. m. i vissa kommuner. De ändringar som kan bli aktuella
beträffande PBL bör sålunda samordnas med regleringen i den särskilda
lagen.

Beträffande i ärendet väckta frågor om PBL:s förenlighet med Europakonventionen
vill utskottet hänvisa till att frågor om förhållandet mellan
svensk rätt och Europakonventionen behandlats i betänkandet KU 1985/86:5
och i reservationer som fogats till betänkandet. Därvid behandlades motionsyrkanden
av samma innebörd som nu väckts i en följdmotion till PBLförslaget
(1985/86:67, yrkande 2).

Stockholm den 4 februari 1986

På konstitutionsutskottets vägnar

Olle Svensson

Närvarande: Olle Svensson (s), Wivi-Anne Cederqvist (s), Kurt Ove
Johansson (s), Bertil Fiskesjö (c), Sture Thun (s), Hans Nyhage (m), Sören
Lekberg (s), Börje Stensson (fp), Gunnar Biörck i Värmdö (m), Torgny
Larsson (s), Bengt Kindbom (c), Nils Berndtson (vpk), Elisabeth Fleetwood
(m), Ingela Mårtensson (fp) och Ove Karlsson (s).

BoU 1986/87:1

Bilaga 5

KU 1985186:8 y

309

Föredragning och utfrågning inför konstitutionsutskottet och
bostadsutskottet den 7 november 1985 angående plan- och
bygglagstiftningen

Ordförande: KU:s ordförande Olle Svensson
Kallade:

Statssekreterare Bengt Owe Birgersson
Rättschef Lars Uno Didon
Professor Nils Stjernquist
Direktör Ulf Brunfelter

Direktör Rolf Romson

Bostadsdepartementet
Bostadsdepartementet
Lunds universitet
Näringslivets byggnadsdelegationKommunförbundet -

BoU 1986/87:1
Bilaga 5:1
KU 1985/86:8 y
Bilaga 1

Ordföranden: Jag förklarar härmed sammanträdet öppnat, och jag vill börja
med att klargöra förutsättningarna. Detta är konstitutionsutskottets sammanträde,
och det är slutet. Till sammanträdet har vi inbjudit bostadsutskottets
ledamöter och även vissa föredragande i andra utskott som kommer att
komma i kontakt med detta ärende.

Till denna hearing har vi kallat företrädare för regeringen: statssekreterare
Bengt Owe Birgersson och rättschef Lars Uno Didön. Vi har även inbjudit
professor Nils Stjernquist, verkställande direktör Ulf Brunfelter och direktör
Rolf Romson. Jag hälsar er alla välkomna hit.

Uppläggningen av den här frågestunden kommer naturligtvis att inriktas
på vad som är av intresse för konstitutionsutskottet med tanke på att vår
uppgift är att avge ett yttrande när det gäller de konstitutionella frågorna.
Därför kommer presentationen och frågestunden först att handla om den
centrala konstitutionella frågeställningen - om den beslutanderätt rörande
planer som kommunerna anses få genom PBL är möjlig att realisera utan
grundlagsändring.

När presentationen har gjorts lämnar jag ordet fritt för frågor. Sedan finns
det möjlighet att lägga fram synpunkter på PBL:s förenlighet med Europakonventionen,
som bl. a. har behandlats i en del motioner.

Jag finner att utskottet beslutar att vi kan arbeta efter dessa riktlinjer.

Jag ger först ordet till föredragande Jan-Eric Gutsjö.

Jan-Eric Gutsjö: Jag skall under cirka fem minuter ge en allmän presentation
av grundlagsfrågan när det gäller PBL-ärendet. Som alla vet har lagrådet
ställt sig tveksamt till om PBL-förslaget i alla delar är förenligt med
regeringsformen. Enligt lagrådet kan man ifrågasätta om inte de riktlinjer
och regler som kommunerna skall ställa upp i översiktsplaner, detaljplaner
och områdesbestämmelser i själva verket innefattar normgivning. Enligt
lagrådet måste i så fall grundlagen ändras innan PBL-förslaget kan antas i
föreliggande skick.

Jag skall kortfattat säga något om normbegreppet enligt regeringsformen
och utifrån det peka på de punkter där lagrådets uppfattning och den
uppfattning som framförs i propositionen går isär. Jag tar då en bild till min
hjälp (underbilaga 1).

För att man skall klara ut vad som skall ses som normer mäste man gå till
regeringsformens förarbeten, eftersom det i regeringsformen inte finns

310

någon definition på vad normer är. Av förarbetena framgår det att två krav
skall vara uppfyllda för att det skall vara fråga om normer. Det första kravet
är att en norm skall vara bindande gentemot allmänheten och gentemot
myndigheterna. Det andra kravet är att en norm skall ha en generell
utformning. Det sista kravet innebär att ett direktiv eller ett påbud från en
myndighet i ett visst fall inte kan anses som en norm. En norm måste alltid
riktas mot en obestämd personkrets.

Översiktsplanerna skall omfatta hela kommuner. De berör en ganska stor
personkrets. Jag tror inte att det föreligger delade meningar om att
generalitetskravet är uppfyllt beträffande översiktsplanerna. När det däremot
gäller det första kravet är meningarna delade. Enligt propositionen
skall översiktsplaner inte ha någon bindande verkan, utan de skall tjäna som
ett beslutsunderlag vid detaljplaneläggning och vid t. ex. byggnadsnämndens
prövningar om ansökningar om lov. En byggnadsnämnd skall alltså enligt
propositionen inte kunna vägra ett sökt byggnadslov enbart genom att
hänvisa till översiktsplanens riktlinjer.

Lagrådet menar å andra sidan att om översiktsplanen innehåller mer
bestämda och preciserade riktlinjer kan dessa i praktiken ändå få en
avgörande inverkan t. ex. för en byggnadsnämnds ställningstagande. Lagrådet
menar att riktlinjerna i översiktsplanen ändå i praktiken kommer att få en
bindande verkan. Enligt lagrådets uppfattning är därför båda kriterierna för
en norm uppfyllda, dvs. riktlinjerna är bindande och de har fått en generell
omfattning.

Till skillnad från översiktplaner skall detaljplaner och områdesbestämmelser
få en bindande verkan. Här är det i stället generalitetskravet som det
råder delade meningar om. Lagrådet hävdar att det här kravet blir uppfyllt
om detaljplanerna eller områdesbestämmelserna avser relativt stora områden.
Vad som menas med det är väl inte helt klart.

Enligt propositionen skall regler i detaljplaner och områdesbestämmelser
inte ses som generella regler, utan man skall i stället se dem som beslut i
enskilda fall, dvs. som förvaltningsbeslut.

Det synsätt som framgår av propositionen grundar sig på att detaljplaner
och områdesbestämmelser gäller för lokalt begränsade områden och riktar
sig till en bestämd personkrets. I propositionen stöder man sig på ett
motivuttalande som låg till grund för kungörandelagen när den antogs för ett
tiotal år sedan. Enligt detta motivuttalande bör bl. a. bebyggelseplaner och
byggnadsförbud enligt byggnadslagstiftningen inte hänföras till författningar
i kungörandelagens mening. Det bör i praktiken innebära att man skall se
dem som förvaltningsbeslut.

Om innehållet i planerna skall ses som normer eller inte får stor betydelse i
praktiken. Om man accepterar det synsätt som finns i propositionen kan
riksdagen, precis som i PBL-förslaget, ge kommunerna kompetens direkt i
lag att besluta om att anta planerna. Om man i stället skall se planerna som
normer måste riksdagen först ge normgivningsmakt åt regeringen och
samtidigt medge att regeringen får överlåta den vidare till kommunerna
genom ett särskilt beslut (bild, underbilaga 2).

Enligt lagrådet är bara den här varianten möjlig i princip. Lagrådet
kommer här emellertid fram till att regeringsformen är för snävt skriven när

BoU 1986/87:1
Bilaga 5:1
KU 1985186:8 y
Bilaga 1

311

det gäller det delegeringsbara området. BoU 1986/87:1

En annan konsekvens av dessa två skilda synsätt, dvs. om man skall se Bilaga 5:1

planerna som kompetens att meddela förvaltningsbeslut eller som kompe- KU 1985/86:8 y

tens att meddela norm, är av intresse. Enligt lagrådets tolkning har riksdagen ; Bilaga 1
formellt sett normgivningsmakten i detta fall. Om riksdagen vill kan den
återkalla sitt bemyndigande och i stället själv gå in och fastställa planerna för
kommunerna. Departementet tar säkert upp frågan om hur man ser på en
sådan tolkning av regeringsformen.

Bengt Owe Birgersson: Kärnfrågan i diskussionen är den som Jan-Eric
Gutsjö tog upp, nämligen hur man skall se på definitionen av en norm i
regeringsformen. Som lagrådet framhåller ger förarbetena till den proposition
som låg till grund för förslaget till ny regeringsform 1973 ganska litet
ledning. Anledningen till att man får så pass litet ledning är att kommentarerna
i propositionen närmast berör de frågor som då upplevdes som aktuella.
Grundlagberedningen hade föreslagit att riksdagen skulle kunna fatta beslut
i lagform även i enskilda fall, vad man brukar kalla lex in casu. Departementschefen
tog i princip avstånd från detta, men inte helt. Exempelvis
skulle man i riksdagen kunna fatta beslut om att anordna folkomröstning.

Det sätt på vilket riksdagen har att fatta beslut är lagformen. Dä förde man en
diskussion om hur man skulle kunna avgränsa vad man menade med normer
från vad som var beslut i det enskilda fallet. Det är klart att den diskussionen
präglar de kommentarer som finns t. ex. i propositionen om hur man skall
definiera en norm. Frågan om hur man skulle se på planbeslut i ett sådant
sammanhang var inte aktuell vid denna tidpunkt. Därför kommenteras inte
den explicit i dessa förarbeten.

Nu måste vi föra resonemanget utifrån de formuleringar som finns, och de
har Jan-Eric Gutsjö redan varit inne på. I detta sammanhang vill jag visa en
bild (underbilaga 3).

Man kan säga att det finns två kriterier i regeringsformen för vad man
menar med rättsregler, dvs. normer. Man talar om att det skall vara
bestämmelser som är bindande för myndigheter och enskilda, och man talar
om att det skall vara generella föreskrifter. Om man läser det som står om
generella föreskrifter finner man att med sådana avses situationer av ett visst
slag, vissa typer av handlingssätt eller en bestämmelse som riktar sig till eller
på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer.

Detta är utgångspunkten för den analys man måste göra för att se om planoch
bygglagförslaget är förenligt med regeringsformen, dvs. om de planinstitut
som föreslås där kan betraktas som rättsregler eller om de skall betraktas
som förvaltningsbeslut - snarast resultatet av att man har tillämpat ett antal
rättsregler, dvs. byggnadslagstiftningen.

Jag har med mig en figur (underbilaga 4) som påminner mycket om den
som Jan-Eric Gutsjö visade. Det ligger väl i sakens natur att om man för ett
systematiskt resonemang på detta område måste man börja diskutera de
olika planinstituten. Jag tycker att två kriterier är väsentliga. Det första
kriteriet är om de här planerna blir bindande för myndigheter och enskilda.

Det andra kriteriet är det som jag satte upp under punkt 2. c på den förra
figuren, nämligen om de avser en i allmänna termer bestämd personkrets.

Om man gör en sådan analys av de planinstitut som föreslås i propositionen
måste man komma fram till, som Jan-Eric Gutsjö var inne på när han
redovisade regeringens ståndpunkt resp. lagrådets resonemang, att översiktsplanen
inte är bindande för myndigheter och enskilda. Den är närmast
att betrakta som en programförklaring som kommunfullmäktige i kommunen
vid ett tillfälle har lagt fast. När man sedan prövar konkreta frågor om
bygglov, detaljplaneläggning och annat har översiktsplanen inte någon
rättslig verkan, utan man kan säga att den är ett slags rådgivande dokument
som visar hur kommunfullmäktige i första hand har sett de riktlinjer som
allmänintresset utpekar.

Däremot är det ovedersägligen så att en översiktsplan som omfattar hela
kommunen och som inte är direkt riktad mot fastighetsägare eller andra
tänkbara sakägare omfattar en i allmänna termer obestämd personkrets. I
det fallet måste svaret bli ja på frågan om man uppfyller kriteriet.

För att man skall komma fram till att ett planinstitut skall kunna betraktas
som norm i regeringsformens mening måste vi ha ja på båda frågorna.

Områdesbestämmelserna är tänkta att fylla ut då det inte finns detaljplaner,
och de blir bindande för enskilda. I propositionen skjuter man fram
exemplet att det skall bli möjligt att lätta på bygglovsplikten i olika områden i
kommunen, där man inte tycker att det behövs samma kontroll och styrning
över bebyggelseutvecklingen som i de områden som är detaljplanerade. Det
här innebär en lättnad för den enskilde. Men även en lättnad för den enskilde
måste betraktas på samma sätt som man brukar göra när man lägger på en
ytterligare skyldighet. Lättnaden blir i detta fall bindande för myndigheterna,
som inte kan kräva bygglov i ett område där man har fastlagt att det inte
skall krävas.

Om man sedan frågar sig om områdesbestämmelserna omfattar en i
allmänna termer bestämd pesonkrets, menar vi att det gör de inte, eftersom
de riktar sig till de fastighetsägare, sakägare och andra som har ett intresse av
att exploatera eller utnyttja mark och vatten på ett speciellt sätt. De riktar sig
inte till kommunmedborgarna i allmänhet utan just till dem som kan ställa
krav på att få göra något med sin eller andras mark. På det sättet kommer vi
fram till att man inte gärna kan hävda att det gäller en i allmänna termer
bestämd personkrets.

Vid bedömningen av detta har vi tagit hänsyn till den praxis som har
tillämpats efter regeringsformens tillkomst. Ett exempel som vi tycker är
ganska viktigt och belysande i detta sammanhang gäller de bestämmelser
som finns i naturvårdslagen. Den ger länsstyrelserna rätt att inrätta
naturvårdsområden. För ett naturvårdsområde kan man besluta om förbud
eller föreskrifter i fråga om byggnad, upplag, schaktning, plantering och
avverkning samt skyldighet för ägaren att tåla att man på hans mark utför
röjning, plantering eller annat.

Om man jämför möjligheterna att reglera i ett naturvårdsområde med
möjligheterna att reglera med hjälp av områdesbestämmelserna är det
uppenbart att områdesbestämmelserna är ett svagare instrument än det man
har fått i naturvårdslagen. Detta har man antagit efter det att man fattade
beslut om regeringsformen. Därmed har man från riksdagens sida i detta
sammanhang redan tagit ställning i den frågan.

BoU 1986/87:1
Bilaga 5:1
KU 1985186:8 y
Bilaga 1

313

När det gäller detaljplanerna har vi funnit att de självfallet är bindande för
myndigheter och enskilda, men vi menar att samma argumentation gäller
som beträffande områdesbestämmelserna men kanske ännu starkare. De
omfattar inte en i allmänna termer bestämd personkrets, eftersom det är
ganska enkelt att i varje enskilt fall med hjälp av fastighetsförteckningar och
annat avgöra vilka som är fastighetsägare och berörs av de beslut som man
fattar när det gäller detaljplanerna.

Jag kanske skall göra en liten utvikning här. Detta resonemang bygger på
att man har en sådan tolkning av begreppet berörd att man menar att det är
de som i ett slags rättslig mening får en förmån eller får sin handlingsfrihet
begränsad som är berörda. Man menar alltså inte att allmänheten så där i
största allmänhet är berörd av ett beslut.

Att man måste tolka begreppet på detta sätt är uppenbart, om man
funderar litet grand över konkreta praktiska fall. Vi kan ta ett exempel där
hälsovårdsnämnden beslutar att stänga den enda livsmedelsbutik som finns i
en liten by eller ett litet samhälle. I det fallet är det alldeles uppenbart att den
som är berörd är den affärsinnehavare som då inte får fortsätta att driva sin
butik. Men i något slags allmän utsuddad mening är naturligtvis alla de
medborgare som bor i den här byn berörda, eftersom de mister sin affär och
på det viset får ökade svårigheter att klara vardagslivet. Skulle man tolka
begreppet berörd på det vida sättet skulle väldigt mycket av det som i dag
beslutas av t. ex. kommunala nämnder bli att betrakta som normer.
Resonemanget måste därför bygga på att man tar hänsyn till vad som har
rättslig effekt. Vi tycker att det är ganska självklart att detaljplanerna vänder
sig till en begränsad bestämd personkrets.

Det är utgångspunkten för de resonemang som legat till grund för beslutet
att inte samtidigt med plan- och bygglagen också föreslå en ändring i
regeringsformen i den här delen. Det framstår alltså inte som nödvändigt,
eftersom de institut som regeringen föreslår inte enligt vår mening är att
betrakta som normer.

Den andra punkten som jag vill ta upp inledningsvis mycket kort gäller
vilka ändringar som har gjorts i propositionen i förhållande till lagrådsremisser Lagrådet

pekar på frågan om inte områdesbestämmelserna trots allt, även
om de riktar sig till vissa grupper, är så pass omfattande att man måste hävda
att det blir fråga om en allmän personkrets. Lagrådet för det resonemanget -efter att ha studerat naturresurslagen - att områdesbestämmelserna kan bli
av betydelse för att skydda de riksintressen som finns i naturresurslagen. Man
menar att det här kan komma att gälla områdesbestämmelser som omfattar
hela kommuner. Det har aldrig varit avsikten i lagrådsremissen, och i
propositionen har det klarats ut på ett helt tydligt sätt, att områdesbestämmelser
inte kan omfatta annat än en begränsad del av kommunen. Jag har för
min personliga del accepterat lagrådets synpunkter, att om man lägger ut
bestämmelser som omfattar en hel kommun måste man hävda att de är så
generellt giltiga att man bör tala om normer. Det kan man emellertid inte
göra med hjälp av områdesbestämmelseinstitutet. Det är en ganska viktig
avgränsning som har gjorts där.

Regeringen har också tagit bort möjligheten för kommunen att avsätta

BoU 1986/87:1
Bilaga 5:1
KU 1985/86:8 y
Bilaga 1

314

områden till friluftsområden, en möjlighet som fanns med i lagrådsremissen. BoU 1986/87:1

Vid en bedömning av frågan om propositionen är förenlig med regeringsfor- Bilaga 5:1

mens bestämmelser och vid en bedömning av lagrådets synpunkter i den här KU 1985186:8 y

delen måste man beakta att propositionen har ett annat förslag, som är Bilaga 1

väsentligt mer begränsat än i varje fall det sätt på vilket lagrådet uppfattade
lagrådsremissens förslag. På den punkten är i dag lagrådets synpunkter inte
längre relevanta, eftersom de bygger på ett annat förslag än det som nu
presenteras för riksdagen. Man har alltså tagit hänsyn till lagrådets synpunkter
i den delen. Där är man rimligtvis tvungen att göra en ny självständig
bedömning, innan man kan ta ställning.

Den sista punkten som jag skulle vilja ta upp inledningsvis bygger på en
analys av vad det skulle leda till att följa den tolkning som lagrådet har gjort i
sitt yttrande. Om man i en sådan här fråga inte får fullständig och klar ledning
av förarbetena när det gäller explicita formuleringar är man tvungen att gå in
och titta på vad syftet med regeringsformen var och hur diskussionerna gick
vid den tid då regeringsformen beslöts.

Vad man då vill skjuta fram är kommunernas roll i samhällsorganisationen
över huvud taget. Det var ju en av de viktiga nyheterna när man införde den
nya författningen, att man också gav ett grundlagsfästande åt kommunerna.

Man sade redan i portalparagrafen i regeringsformen att den svenska
folkstyrelsen utövas inte bara genom ett representativt och parlamentariskt
statsskick utan också genom kommunal självstyrelse. Detta hade också
markerats av att grundlagberedningen under utredningsarbetet fick en
särskild expert anställd just för att arbeta med frågan om kommunernas roll i
grundlagen. Det var en kollega till mig på universitetet som fick det
uppdraget.

När departementschefen presenterade propositionen 1973 förde man ett
resonemang om hur väl man kunde förankra den kommunala självstyrelsen
och kommunernas arbetsuppgifter i författningen. Då utgick man från det
synsättet att kommunerna skulle ha en framskjuten roll. De skulle ha viktiga
uppgifter i framtiden, och då kunde man inte, som man skrev, dra orubbliga
och preciserade gränser i grundlag kring den kommunala självstyrelsesektorn,
utan man skrev att ”arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat
och kommun måste i stället i ganska vid omfattning kunna ändras i takt med
samhällsutvecklingen”.

Börjar man fundera över vad lagrådets tolkning skulle leda till när det
gäller byggnadslagstiftningen kommer man fram till att dagens byggnadslagstiftning
knappast är förenlig med regeringsformen.

Jag kan här hänvisa till den bild som Jan-Eric Gutsjö visade.

Lagrådet ifrågasätter detaljplanen, och man ifrågasätter områdesbestämmelserna
- man menar att också de är generella. Det intressanta är då inte om
man kan delegera till kommunerna eller till regeringen, utan det intressanta
är om det över huvud taget går att delegera. Anser man att det här rör sig om
generella beslut som skall betraktas som normer, då kan man inte heller
delegera dem till regeringen. Det betyder alltså att byggnadslagen och
byggnadsstadgan i de delar som är att betrakta som lag i dag lever kvar enbart
pä grund av övergångsbestämmelserna i regeringsformen. Man fattade ju det
beslutet att den lagstiftning som gällde när regeringsformen trädde i kraft 315

skulle få fortleva fram till dess att man av andra skäl gjorde förändringar i
lagstiftningen, även om den så att säga var grundlagsstridig i den nya
meningen. Därför skulle dagens byggnadslagstiftning, som man alltså har
tillämpat sedan 1947, bedömas som stridande mot den nya regeringsformen.

Jag har mycket svårt att tro att de som satt i konstitutionsutskottet 1973
skulle ha haft den meningen att man i framtiden skulle fatta beslut om
detaljplaner - stadsplaner och byggnadsplaner som det heter i den nuvarande
lagstiftningen - i riksdagen, eftersom det var normbeslut. Jag tror jag vågar
påstå att det betraktades som självklart att man på det området skulle
fortsätta med den praxis som ju då hade en mer än 20-årig hävd bakom sig.
Hade man vid den tidpunkten tolkat bestämmelserna om normgivning på det
här sättet skulle man redan 1973 ha infört en ändring i regeringsformen, som
hade gjort det möjligt att delegera de här besluten till i varje fall ett under
regeringen lydande organ. Man skulle ha gjort det allra helst som det är så
väldigt enkelt att göra den grundlagsändringen rent tekniskt - det är bara att i
8:7 föra till ett moment ytterligare. Detta tycker jag är ett viktigt indicium för
att man inte hade avsikten 1973 att bestämmelserna skulle tolkas på det sätt
som lagrådet gjort.

Det finns ytterligare ett argument för det, som jag tycker är viktigt,
nämligen de uttalanden som man gjorde vad gällde praxis och förändring av
den praxis som man tillämpade 1973. Alla måste ju erkänna att det här
normavsnittet i grundlagberedningens betänkande är ganska krångligt och
komplicerat. Jag minns att under den period då jag undervisade unga jurister
om detta, så var det ett ständigt bekymmer att få dem att förstå de olika
nivåerna mellan det som var delegeringsbart och inte.

Regeringsrätten hade föreslagit att man i stället skulle grundlagsfästa den
praxis som redan tillämpades. Departementschefen förde ett resonemang
om hur man skulle se på det. För att göra ytterligare ett citat kan jag nämna
att han skrev på följande sätt: ”Jag delar i och för sig uppfattningen att den
kompetensfördelning som utbildats i praxis i stort sett är ändamålsenlig och
därvid i huvudsak bör ligga till grund även för en framtida fördelning av
normgivningskompetensen mellan riksdag och regering.”

Sedan departementschefen hade sagt detta konstaterade han samtidigt att
praxis inte var helt klar i alla avseenden och att det för att vinna nödvändig
klarhet ändå var rimligt att man införde en reglering i princip på det sätt som
grundlagberedningen hade föreslagit. Under de följande sidorna förs det
sedan ett resonemang om vad som är delegeringsbart och inte på olika
områden. Hela detta resonemang förs utan att man med ett ord berör
byggnadslagstiftningen och frågan om markplanering. Det måste också i
dagsläget tolkas på ett sådant sätt - om man för det samman med det
allmänna uttalandet om praxis - att det inte fanns någon anledning att i
förarbetena kommentera hur man skulle se på planerna, eftersom man då
skulle följa den praxis som man hade haft tidigare. Detta är det klassiska
sättet att tolka sådana här bestämmelser, när man inte får en alldels klar
anvisning av de förarbeten som är gjorda.

Vi menar att om man lägger samman dessa synpunkter så är det uppenbart
att man inte hade avsikten 1973 att de planer som reglerar markanvändningen
i våra tätorter - stora eller små planer - skulle betraktas som normer utan

BoU 1986/87:1
Bilaga 5:1
KU 1985/86:8 y
Bilaga 1

316

som förvaltningsbeslut, om man använder regeringsformens terminologi.

Man kan säga att i den proposition om kungörande av författningar m. m.
som konstitutionsutskottet hade att behandla 1975 följde man upp detta
synsätt genom att klara ut att stadsplaner, byggnadsplaner och utomplansbestämmelser
inte skulle betraktas som normer. Däremot menade man, som
jag var inne på förut, att i fråga om en reglering som gäller stora områden,
t. ex. ett län, skulle man antagligen komma fram till att den var så generell att
man måste betrakta den som normgivning.

Detta är bakgrunden till vårt sätt att resonera. Vi har alltså utgått från de
förarbeten som finns, de uttalanden som finns om vad som skall avses med
normer. Vi har konfronterat de kriterierna med de planinstitut som
regeringen har föreslagit. Vi har med intresse och noggrannhet läst lagrådets
synpunkter. Vi har gjort en förändring vad gäller områdesbestämmelserna
för att undanröja en oklarhet som väl ändå fanns där. Vi har dessutom läst
regeringsformen och försökt tolka det syfte som har legat bakom, och vi har
bedömt konsekvenserna och kommit fram till att det trots allt är ganska
osannolikt att konstitutionsutskottet och riksdagen 1973 avsåg att införa en
bestämmelse som i förlängningen skulle leda till att riksdagen skulle fatta
beslut om stads- och byggnadsplaner i våra tätorter. Vi har gjort den
bedömningen att om riksdagen medvetet hade tolkat regeringsformens
bestämmelser på det sättet, talar all sannolikhet för att riksdagen skulle ha
gett departementschefen bakläxa och infört en delegeringsmöjlighet på det
här området, helt enkelt därför att varje annan tolkning skulle leda till en
praktisk utveckling som är fullständigt omöjlig att hantera. Det inser var och
en som funderar på saken.

Rättschefen är beredd att svara på frågor om förenligheten med Europakonventionen.

Ordföranden: Jag ger ordet till Nils Stjernquist.

Nils Stjernquist: Herr ordförande! Det är en sak som är ganska frapperande i
detta sammanhang: Vi hade ju en bygglagutredning som började redan 1968.
Utredningsarbetet pågick mycket länge - man kom inte till skott förrän 1985
- men den konstitutionella frågan observerades mycket sent i utredningsarbetet,
om jag läst rätt innantill. Det var först i lagrådsremissen som
departementschefen tog upp spörsmålet i fråga om översiktsplanerna.
Därefter kom ju lagrådets utförliga yttrande i ärendet.

Jag vill börja min framställning med att helt allmänt peka på vilka regler
som gäller för grundlagstolkning.

Den gamla regeringsformen av 1809 innehöll en tolkningsanvisning: Man
skulle hålla sig till lagtexten, till ordalydelsen. I den nya regeringsformen
finns ingen sådan anvisning. Däremot är det i motiven sagt att det naturliga är
att grundlag tolkas efter samma principer som gäller för lagtolkning i
allmänhet. Dessa principer ställs ofta under debatt och det finns olika
tolkningstekniker.

Regeringsformen söker i sitt åttonde kapitel mer ambitiöst än andra
länders författningar bringa reda i normgivningsmakten och dess fördelning.
En avigsida därav är att regleringen har blivit inte bara utförlig utan även
snårig och därmed inbjudande till tolkningstvister. Man kan rentav säga att

BoU 1986/87:1
Bilaga 5:1
KU 1985186:8 y
Bilaga 1

317

den stundom möjliggör mer än en tolkning.

Om man analyserar å ena sidan departementschefens uttalanden och å
andra sidan lagrådets, kan man finna vissa olikheter i analystekniken.Departementschefen
lägger mer vikt vid syftet och vid den praxis och de uttalanden
om praxis som har förekommit. Lagrådet har, förefaller det mig, ett mer
systematiskt betraktelsesätt, utgår från motivuttalandena om bundenhet och
generalitet och definierar utifrån sina avvägningar dessa begrepp mera strikt.

I långa stycken föreligger emellertid enighet. Man är enig om att om
planerna i PBL-förslaget är normer enligt regeringsformen 8 kap. är
delegering ej möjlig utan en ändring av RF 8:7, och den tar tid. Utan en sådan
ändring måste, som Bengt Owe Birgersson framhöll, planerna fastställas
genom lag, dvs. av riksdagen, något som - det ligger i öppen dag - inte är
lämpligt.

De två tidigare talarna har varit inne på normdefinitionen, på de två
kriterier som ställs upp i grundlagspropositionen om bundenhet och generell
giltighet. Låt mig då först påpeka att man därav inte skall dra den slutsatsen
att alla bestämmelser som finns i våra lagar uppfyller dessa kriterier. Lagarna
innehåller som bekant väldigt mycket faktiska upplysningar av olika slag.
Det vållar i detta sammanhang inga komplikationer.

Vidare är det på det sättet att det finns föreskrifter som är bindande och
som är generellt giltiga men som inte är normer enligt regeringsformen 8 kap.
Enligt RF 9:7 kan riksdagen i samband med budgetreglering eller annars
besluta riktlinjer för viss statsverksamhet för längre tid än anslaget till
verksamheten avser. Vidare skall riksdagen enligt RF 9:9 fastställa grunder
för förvaltningen av statens egendom och förfogandet över den. Det kan men
behöver inte ske i lags form. Därutöver bör nämnas att regleringsbreven
innehåller åtskilligt som är av intresse i sammanhanget.

Låt oss då återvända till normbegreppet. Termen norm förekommer inte i
regeringsformen. Dess åttonde kapitel har rubriken Lagar och andra
föreskrifter. Synonyma termer med norm är - förutom föreskrift - även
rättsregel och bestämmelse. Normbegreppet lanserades av grundlagberedningen
i dess motiv; 6 kap. i den allmänna motiveringen har rubriken
Normgivningsmakten. Begreppet återkommer i grundlagspropositionen och
har därefter slagit igenom.

Det bör understrykas att med normbegreppet infördes, sakligt sett, inte
något nytt i förhållande till 1809 års regeringsform.

I såväl norm som rättsregel, föreskrift och bestämmelse, ligger egenskapen
”bindande”. Bindande i den utstäckning och inom den ram de själva anger.
Departementschefen uttalande i grundlagspropositionen (1973:90 s. 203) att
rättsregler kännetecknas i princip av att de är bindande för myndigheter och
enskilda. De kan med andra ord av den enskilde göras gällande ytterst sett
inför domstol.

Även tidigare har diskuterats rättslig bundenhet kontra faktisk bundenhet.
Så gjorde lagrådet i sin granskning av proposition 1976/77:123 med förslag till
konsumentkreditlag (s. 349 ff.). Frågan gällde konsumentverkets riktlinjer.
Lagrådet underströk att riktlinje närmast var att se som uttryck för den ena
partens (det allmännas) ståndpunkt. Vid domstolens bedömning blev
avgörande, inte om avvikelse skett från riktlinje utan om näringsidkarens

BoU 1986/87:1
Bilaga 5:1
KU 1985/86:8 y
Bilaga 1

handlande stred mot lag. Lagrådet fortsatte:

”Det förhållandet att riktlinje ej är bindande för den enskilde näringsidkaren
hindrar inte att denne i regel känner sig bunden. Hela lagstiftningen på
området bygger ju på principen att lagstiftarens intentioner så långt som
möjligt genomförs på grundval av frivilliga åtaganden från företagens sida.”
Lagrådet förde därefter fram tanken att riktlinjerna skulle kunna bedömas
ha karaktär av normbeslut men ansåg övervägande skäl tala för att de skulle
ses som i det enskilda fallet ej bindande anvisningar eller som principbeslut
e. d. Lagrådet slutade sin argumentering med att framhålla att det skulle vara
av värde om rådande oklarhet rörande riktlinjernas juridiska innebörd
undanröjdes. Behovet av en lagbestämmelse härom ökade med stigande
omfattning av verksamheten med riktlinjer, särskilt om benägenheten att
uppfatta riktlinje såsom bindande tilltog.

Departementschefen, justitieminister Romanus, instämde i allt väsentligt
men ansåg mot bakgrund av de uttalanden angående riktlinjernas karaktär
som gjorts i detta och tidigare lagstiftningsärenden att det inte förelåg något
behov av särskild lagstiftning om riktlinjerna.

För min del finner jag det resonemang om riktlinjer som fördes vid
tillkomsten av konsumentkreditlagen tillämpligt även på översiktsplanerna i
förslaget till PBL. Man måste lägga avgörande vikt vid den rättsliga
bundenheten. Eljest blir problematiken knappast hanterbar. En sådan
inställning torde också ha varit bestämmande vid ändringen av kungörandelagen
1984, då begreppet författning reserverades för bindande regler, och
rekommendationer av typen anvisningar lämnades utanför.

Egenskapen ”bindande” är alltså det första kriteriet på en norm. Det
andra kriteriet är egenskapen ”generellt syftande”. Den följer, för att citera
departementschefen i grundlagspropositionen (s. 203), av det för rättsstaten
utmärkande kravet på normmässig behandling av medborgarna. Redan
författningsutredningen betonade (SOU 1963:17 s. 335) att i det materiella
lagbegreppet ligger, att lag är en generell rättsregel.

Den diskussion som förts om adressatkretsens omfattning har avsett areal
och personer. Jag bortser härvid från departementschefens resonemang i
grundlagspropositionen om möjligheten av en lex in casu.

Vad personkretsen beträffar berördes den av departementschefen vid
tillkomsten av kungörandelagen (prop. 1975/76:112 s. 64 f.). Han uttalade
att ett lokalt begränsat beslut hade karaktären av författning om det helt eller
främst riktar sig till medborgarna i gemen såsom exempelvis ett förbud att ta
bort eller skada växt av viss art där den växer vilt. Däremot kunde den
generella naturen starkt ifrågasättas när fråga är om lokalt begränsade
föreskrifter avsedda att begränsa handlingsfriheten för ägarna till vissa
bestämda fastigheter eller vissa därmed jämförliga rättsinnehavare. Detta
gällde även om föreskrifterna band inte bara den aktuelle ägaren eller
rättsinnehavaren utan även framtida sådana. Departementschefen uttalade
att bl. a. beslut om bebyggelseplaner enligt byggnadslagstiftningen inte
borde hänföras till författning.

Samtidigt uttalade sig departementschefen även beträffande arealen. Han
förklarade att föreskrifter som riktade sig till jordägare eller liknande
personkategorier inom ett större område, t. ex. ett län, torde anses ha så

BoU 1986/87:1
Bilaga 5:1
KU 1985186:8 y
Bilaga 1

319

generell karaktär att de borde bedömas höra till kategorin författningar. Var BoU 1986/87:1

gränsen exakt går, fortsatte departementschefen, mellan denna typ av Bilaga 5:1

föreskrifter och föreskrifter som inte har författnings natur är omöjligt att , KU 1985186:8 y
ange i generella termer. I anslutning härtill kan det konstateras, att det i den Bilaga 1

debatt som nu förs om den konstitutionella karaktären av översiktsplanerna
och områdesbestämmelserna i förslaget till PBL rör sig om en areal som är
vida mindre än ett län, om man nu bortser från Gotland.

Låt mig därefter något beröra planinstituten i nuvarande byggnadslagstiftning.
Det har av tidigare talare anförts, att de inte var aktuella när 1974 års
regeringsform utarbetades. Vad jag kan minnas diskuterades de inte av
grundlagberedningen eller inom dess sekretariat. Tanken att de var normer
hade säkert uppfattats som främmande. Att stadsplaner och byggnadsplaner
vid tillkomsten av kungörandelagen inte ansågs vara normer har redan
framhållits. Samma uppfattning torde lagstiftaren ha haft 1976, när det till
uppräkningen i RF 8:7 av delegeringsbara ämnen tillfogades: utformning av
byggnader, anläggningar och bebyggelsemiljö. Om man då hade uppfattat
dessa bebyggelseplaner som normer, hade man säkert inrymt dem i
delegeringsbestämmelsen.

Jag kan tillfoga att professor Håkan Strömberg i en uppsats i Förvaltningsrättslig
tidskrift 1976 diskuterar bebyggelseplanernas karaktär. Han återkom
till ämnet 1983 i sin bok om Normgivningsmakten enligt 1974 års regeringsform.
Han understryker att dessa bebyggelseplaner intar en ”svårbedömbar
mellanställning” men nämner att ”den härskande meningen synes vara att de
bör betraktas som förvaltningsbeslut i enskilda fall”. Han har i oktober
månad i år publicerat ett supplement till sin bok. Där omnämner han
lagrådets uppfattning i nu förevarande ärende. Han omnämner också
departementschefens. Men har tar inte ställning. Det innebär att han
förmodligen vidhåller vad han anfört i boken.

Man kan då väcka frågan om de föreslagna planerna i PBL-propositionen
är mer bindande och mer generellt utformade än de nuvarande planerna. Det
förefaller mig knappast så, även om lagrådet torde se en viss skillnad. Men
jag har inte haft möjlighet att i detalj tränga in i dels den gamla lagstiftningen,
dels den föreslagna.

Jag tror att det av min föredragning har framgått att det finns ett gränsskikt
mellan normer och andra beslut, att gränsen med andra ord inte är helt klar,
något som underströks redan av grundlagberedningen (SOU 1972:15 s. 101).

Den ene uttolkaren kan då trycka litet mer på den ena, den andre litet mer på
den andra. Det ger alltså ett visst utrymme för tyckande. I sådana situationer
synes det mig angeläget att även rimlighetshänsyn beaktas. Det är inte min
uppgift att slita tvisten i förevarande ärende, men det förefaller mig naturligt
att man bör lägga en huvudvikt vid om det föreligger en avsevärd skillnad
mellan de nuvarande planinstituten och de nu föreslagna.

Om man nu bestämmer sig för att planerna i PBL-förslaget är normer då är
det fråga om en innovation, framkommen genom tolkning. Då har man
verkligen anledning att undersöka planinstituten över hela fältet. Det finns ju
mångahanda planer som utarbetas kommunvis, länsvis och i andra sammanhang.
Vi har den fysiska riksplaneringen, berörd i detta sammanhang, vidare

länsplaneringen, kommunala översiktsplaner, trafikplaneringen, vägplane- 320

ringen, bostadsbyggnadsprogrammen, varuförsörjningsplaner för glesbygder
etc.

Ordföranden: Jag ger ordet till Ulf Brunfelter.

Ulf Brunfelter: Jag kommer här att ta upp några huvudpunkter i en större
framställning som kommer att finnas tillgänglig för utskottet.

Ett huvudsyfte med all lagstiftning är att skapa trygghet och säkra
förhållanden. Det är en kanske självklar men ibland förbisedd del av vad vi
kallar rättssäkerhet. Detta är ett på flera sätt viktigt led i byggnadslagsdiskussionen.

Lagrådet har ju ifrågasatt om själva stommen i det föreslagna plansystemet
är förenlig med grundlagen. Och ovisshet i en så central fråga skapar
naturligtvis osäkerhet.

Lagrådet menar att kommunala anvisningar om bygglovgivningen i
översiktsplaner och områdesbestämmelser är ett slags förordnandemakt,
dvs. en lagstiftning på kommunal nivå. Men att på det här sättet stifta lagar
om enskildas behandling är i princip riksdagsangelägenheter. Regeringsformen
kräver alltså att riksdagen tar ansvar för den här typen av förordnanden
mot enskilda.

Vad betyder då det här i praktiken för bygglagförslaget? Ja, får kommunerna
sådan här förordnandemakt, kan skillnaden i hur enskilda behandlas
vid bygglovgivningen bli mycket stor mellan olika kommuner. Likheten inför
lagen sätts ur spel på ett sätt som är svårt att förutse, när det inte längre är
riksdagen som bestämmer - ungefär, för att ta ett exempel, som att vi i
framtiden lät kommunerna bestämma inte bara den kommunala skattedebiteringen,
utan också lät kommunfullmäktige bestämma var för sig i varje
kommun hur den lokala kommunalskattelagen skulle se ut. Det är lätt att
inse att de kommunala beskattningsprinciperna då sannolikt snart skulle
börja växla på ett sätt som vi i dag inte är vana vid och knappast heller skulle
acceptera.

Med bygglagförslaget kan det mycket väl bli så, att en kommun tar fasta
exempelvis på de möjligheter att upphäva gamla planer som förslaget ger för
att sedan ersätta de gamla planerna med nya anvisningar i en översiktsplan
eller i områdesbestämmelser, t. ex. att byggrätten begränsas till 60 nr i
flertalet gamla byggnadsplaner och att outnyttjad byggnadsrätt försvinner.

Samtidigt kan en grannkommun med annan politisk majoritet ta fasta på
att byggnadsförbuden i gamla områden upphör, som föreslås, när PBL träder
i kraft. I den kommunen låter man då de gamla planerna få tillbaka sin
tidigare planstatus, och bygglovgivningen rättas efter planerna. Här får
enskilda med obebyggda tomter behålla sin byggnadsrätt och bebygga de
t. ex. 120 nr som planerna kan tillåta.

Två grannkommuner kan på det här sättet hamna i rättsligt sett helt skilda
världar när det gäller enskildas behandling. I den ena kommunen mister man
sin byggrätt, i den andra får man behålla den.

Lagrådet har därför med sina invändningar pekat på mycket viktiga
förtroendefrågor när det gäller den tänkta lagstiftningen och dess tillämpning.
Kan vi verkligen behandla enskilda så olika, och vill vi verkligen göra
det?

BoU 1986/87:1
Bilaga 5:1
KU 1985186:8 y
Bilaga 1

321

21 Riksdagen 1986187.19sami. Nr 1

Ja, vill vi det, måste vi i så fall ändra regeringsformen när det gäller BoU 1986/87:1

riksdagens ansvar för allas likabehandling inför lagen, menar ju lagrådet. En Bilaga 5:1

sådan grundlagsändring kan inte genomföras förrän efter 1988, som här KU 1985186:8 y

redan har konstaterats. Bilaga 1

Att återigen, för att ta upp ett alternativ, leva vid sidan av grundlagen
skulle skapa ett besvärande osäkerhetstillstånd. Många kommer naturligtvis
att ifrågasätta om vissa kommuner får dra in byggrätt, som andra kommuner
låter enskilda behålla. De överklagar då vägrade byggnadslov. Först när
regeringsrätten så dömt i saken - om det då är grundlagen eller bygglagen
som skall gälla i fråga om bygglovgivningen i det här avseendet - får vi veta
om kommunerna verkligen kan förfara på det här sättet. Det skapar såvitt jag
kan se ett rättsligt töcken flera år framöver, som förefaller orimligt för både
kommuner och enskilda att leva med.

Det stora problemet - och det är mycket avgörande för de praktiska
konsekvenserna - är att planförslagets plansystem får begränsad verkan i
tiden. Detaljplanerna kan som bekant återkallas efter 5-15 år. Det är en av
förslagets huvudpunkter. Samma återkallelse blir möjlig för praktiskt taget
alla nuvarande stads- och byggnadsplaner som reglerar den tätbebyggelse
som vi har uppfört i landet hittills, och det är alltså en fråga för större delen av
byggnadskapitalet i landet.

Olika uppfattningar finns bland experter om hur detta kommer att fungera
i praktiken. Det finns talesmän inom planväsendet som föreställer sig att det
kommer att ske en rullande planrevision, så att praktiskt taget alla planer
ständigt hålls aktuella. Ett sådant framtidsperspektiv förefaller mig dock
mycket orealistiskt redan av praktiska skäl.

Vi talar ju i själva verket om den rättsliga regleringen från plansynpunkt
kring huvuddelen av vårt byggnadsbestånd. En total och rullande översyn av
alla landets planer vore i praktiken närmast detsamma som att begära en total
revision av de flesta fastighetsbildningar och fastighetsgränser i landet genom
lantmäteriväsendets försorg. Något sådant finns det ju varken kapacitet eller
resurser för. I själva verket är ju bristande planeringskapacitet en huvudorsak
till att planväsendet har problem.

All sannolikhet - och det är betydelsefullt också för utskottet - talar för att
tillämpningen kommer att utvecklas i en helt annan riktning än mot ett
komplett system med aktuella å jour-hållna och därmed gällande planer.

I verkligheten kommer kommunerna med all sannolikhet att utnyttja
möjligheterna enligt lagförslaget att häva gamla detaljplaner utan att ersätta
dem med några nya. Den händelseutvecklingen har i fackkretsar också redan
fått ett namn, nämligen planlöst tillstånd. Med det skulle då förstås det läge
som uppkommer när någon gällande detaljplan inte finns som grund för
bygglovgivningen. 1 princip uppstår då möjligheter för en mycket fri
hantering rättsligt sett av bygglovgivningen från byggnadsnämndens sida, i
sak troligen mycket likartad med dagens system med dispensgivning, då
gällande planer är provisoriskt hävda med utredningsförbud i avvaktan på
planändring. I vissa stycken söker då byggnadsnämnden ledning i den gamla
upphävda planen - i andra lägen inte. Bygglov kan komma att vägras på
obebyggda tomter, medan andra fastigheter efter prövning i det särskilda
fallet kanske får betydligt större byggrätt än den återkallade planen medgav. 322

Tillämpningen kommer med andra ord att kunna växla betydligt med åren
när ingen gällande detaljplan finns.

Bygglovgivning med stöd av en rättsligt sett gällande plan ersätts på detta
sätt med kommunala direktiv i en form som grundas på politiska beslut, i
viktigare sammanhang efter avgöranden i kommunfullmäktige. Dessa direktiv
kan i sin tur växla med tiden, bl. a, i samband med de politiska
maktväxlingarna som kan ske i kommunen vart tredje år.

Det är här som ordningen med översiktsplaner och områdesbestämmelser
sannolikt kommer att få sin största betydelse. Att det blir på det här sättet
beror på att det helt enkelt behövs bestämmelser som byggnadsnämnden kan
falla tillbaka på vid bygglovgivningen när inga gällande detaljplaner finns.
Särskilt för centralt belägna stadspartier kommer trycket på att få någon form
av gällande ordning att växa.

Med tanke på erfarenheterna i dag, att kommuner sällan eller aldrig
fastställer en generalplan utan nöjer sig med den bekvämare formen att låta
fullmäktige anta planen, är det troligt att översiktsplanen kommer att bli den
vanliga formen för direktivgivning till byggnadsnämnden. Områdesbestämmelser
med formligt reglerade rättsverkningar, besvärsordning med förvaltningsbesvär
osv. kommer sannolikt att te sig mera arbetsamt. Den bekvämaste
ordningen sett från kommunens synpunkt blir då att ge anvisningar i en
översiktsplan. Framför allt står man då också mer obunden att förändra
ordningen än om situationen fixeras mera bestämt i områdesbestämmelser.

Den gällande ordning som då utvecklas blir med största sannolikhet
anvisningar i översiktsplan eller - mera sällan, tror jag - i områdesbestämmelser,
dvs. en som lagrådet påpekat kommunalt tillkommen normgivning
för bygglovgivningen.

Både Nils Stjernquist och Bengt Owe Birgersson har varit inne på frågan
om huruvida det är någon skillnad mellan det förslag som nu föreligger och
dagens gällande plansystem. Lagrådet har uttryckligen påpekat att man
anser dagens plansystem förenligt med regeringsformen men att den nya
tillämpningen är annorlunda - det är en skillnad. Låt mig på den punkten
avsluta med att säga att nuvarande planer har en bestämd sakägarkrets,
ungefär som en fastighetsreglering enligt fastighetsbildningslagen, där den
lokala fastighetsbildningsmyndigheten bestämmer fastighetsindelningen.
Byggnadsnämnden handhar t. ex. stadsplaner, där intresseavvägning är
beskriven i lag och ordningen hanteras av en specialreglerad nämnd på
ungefär samma sätt som fastighetsbildningsmyndigheten gör när man
fastighetsreglerar. Därmed är väl också sagt att en stor skillnad är att
byggnadsnämnden här hanterar detta självständigt enligt lag men, enligt min
uppfattning, med den nya ordningen ofta blir utsatt för direktiv som i
realiteten är bindande på kommunal nivå.

Rolf Romson: Jag representerar alltså i dag Kommunförbundet. Jag vill med
en gång säga att jag inte har något mandat att uttrycka några åsikter som har
förankring i styrelsebeslut eller liknande. Det jag nu kommer att framföra är
ungefär de synpunkter som vi har haft i en referensgrupp inom Kommunförbundet
på tjänstemannaplanet, där vi har haft förmånen att följa det
pågående arbetet med förslag till ny lagstiftning inom PBL.

BoU 1986/87:1
Bilaga 5:1
KU 1985186:8 y
Bilaga 1

323

Det vi nu skall diskutera är naturligtvis frågan om normbeslut kontra BoU 1986/87:1

förvaltningsbeslut/myndighetsutövning. Det är väl alldeles klart att man i Bilaga 5:1

kommunerna i dagens läge anser att planbeslut som har rättsverkningar är att KU 1985186:8 y

anse som förvaltningsbeslut/myndighetsutövning. Därmed föreligger ju Bilaga 1

också en besvärsrätt. Icke rättsverkande planer har ju däremot inte
karaktären av förvaltningsbeslut. Detta synsätt har också delats av regeringen
i ett känt beslut från början av 1970-talet, närmare bestämt 1972. I detta
beslut sades att de specialregler om just procedurfrågor och liknande som
finns i förvaltningslagens senare del är tillämpliga på sådana här planbeslut.

De är, som man sade, inte enbart normbeslut, utan tyngdpunkten ligger i
stället på myndighetsutövningen och att det därför är ett förvaltningsbeslut.

Det sägs i en promemoria som skickades ut från länsstyrelsernas organisationsnämnd
att beslut om fastställelse av plan innebär sådan utövning av
befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet eller skyldighet
som avses i 3 § förvaltningslagen. Vidare sägs att ett ärende rörande plan i
regel inte enbart avser en föreskrift till allmän efterrättelse. Det är väl det
synsätt som man har haft inom kommunerna.

Jag tror att man om man inte skall hamna i en alltför obestämbar gråzon
mellan normbeslut och förvaltningsbeslut måste skilja mellan rättsverkande
planbeslut med ty åtföljande besvärsrätt och icke rättsverkande planbeslut. I
dagens lagstiftning har vi ju planinstituten redovisade bara i största allmänhet
i byggnadslagstiftningen. Men huruvida de i verkligheten riktar sig till en
större eller mindre personkrets eller om de har en större eller mindre grad av
detaljering får man fram först i varje särskilt planbeslut. Jag tror att det skulle
vara en för kommunerna ganska besvärlig situation om man först i det läget
skulle behöva avgöra om det handlar om normer eller förvaltningsbeslut/myndighetsutövning.
Det bör alltså vara klar gränsdragning mellan
rättsverkande eller inte rättsverkande planbeslut, dvs. planer där det
föreligger besvärsrätt och planer där man inte har någon besvärsrätt.

En plan som har diskuterats-särskilt i dag-är översiktsplanen. Den harju
utifrån de allmänna kriterierna inte ansetts vara bindande men generell,
enligt den uppställning som Bengt Owe Birgersson visade. Man kan fråga sig
om den är generell. Att den inte är bindande är ju helt klart enligt
PBL-förslaget. Men generell är den väl kanske inte alltid. Det är helt
beroende på hur pass ingående den är beträffande olika riktlinjer för
markanvändningen utanför detaljplanelagt område. Man kan alltså svara
både ja och nej på den frågan. Det är emellertid helt klart att den inte är
rättsverkande och därmed inte bindande, och då faller den på det kriteriet.

Det blir likadant med övriga planinstitut. Skall man börja att tala om att ju
vidsträcktare en personkrets är som berörs av dem, desto mera närmar det sig
ett normbeslut, då kommer man i en väldigt besvärlig situation. Man bör
alltså dra gränsen mellan rättsverkande och inte rättsverkande planer.

Rättsverkande planer är förvaltningsbeslut/myndighetsutövning, ej rättsverkande
planer är inte det.

Jag skulle dessutom vilja göra en anknytning till besvärsrätten. Översiktsplanen
kan ju enligt det föreliggande förslaget åtkommas bara med
kommunalbesvär, dvs. de mera formella besvären, men däremot inte med

sakägarbesvär, det blir ingen sakprövning. Det sägs mycket riktigt i 3:24

propositionen att om man skulle tillåta en sakprövning av översiktsplanen,
skulle det innebära orimlig framförhållning för de enskilda fastighetsägarna
och övriga saklegitimerade. Det har man alltså inte velat gå in på. Vi har
således kommunalbesvär över översiktsplaner och förvaltningsbesvär över
detaljplaner/områdesbestämmelser. Jag tycker att gränsen bör gå där. För
min del instämmer jag alltså i vad som har sagts av Bengt Owe Birgersson och
vad som har sagts i propositionen, något som såvitt jag förstår också delas av
Nils Stjernquist. Man måste ha klara riktlinjer för kommunernas ledning. Jag
tror att gränsen i det fallet går mellan rättsverkande och icke rättsverkande
planer och mellan om besvärsrätt föreligger eller inte föreligger.

Man kan då fråga sig vilken reell effekt en sådan här översiktsplan har. Det
har sagts att den i realiteten skulle bli bindande för myndigheterna. Men det
kan den såvitt jag förstår inte bli. Då skulle man ju sätta hela systemet med
rättsverkande och icke rättsverkande planer ur spel, likaså besvärsrätten.
Man skall alltså i full utsträckning kunna få en sakprövning av exempelvis ett
detaljplanebeslut eller ett beslut om byggnadslov.

När det gäller planbesluten är det ju direkt förutsatt i PBL att man skall
kunna avvika från översiktsplanen. Det står i 5 kap. 26 § att man då skall
redovisa skälen för detta, men det skall ju ändå vara möjligt. När det gäller
bygglovprövningen utanför detaljplanelagt område är det också, såvitt jag
förstår, helt klart att man skall få en fullständig sakprövning. Kommunen
skall alltså i detta avseende inte kunna säga att alla frågor är avgjorda enligt
översiktsplanen och att det därför inte finns något utrymme för sakprövning.
Det skulle således enligt min mening inte vara möjligt. Det här problemet har
vi ju kommit in på redan i dag genom de styrande kommunöversikter som
finns, med olika typer av mer eller mindre definierade riktlinjer. Där har man
väl i rättspraxis intagit den ganska klara ståndpunkten att det inte räcker med
bara en allmän hänvisning till översiktsplanen - kommunöversikten, markdispositionsplanen
eller vad man vill kalla den - utan man måste direkt gå in
på en ordentlig sakprövning huruvida skälen är hållbara eller inte. Det har
talats om vem som har bevisbördan i detta avseende, om det är fastighetsägaren
eller om det är kommunen/byggnadsnämnden.

Jag skulle alltså kortfattat vilja säga att i varje fall jag och även
referensgruppen helt klart är inne på den linje som redovisas i propositionen.
Skulle man behöva tillämpa något slags allmän bedömning av gränserna
mellan normer och förvaltningsbeslut, får vien oklarhet som inte kan vara till
gagn för de kommunala myndigheterna.

BoU 1986/87:1
Bilaga 5:1
KU 1985186:8 y
Bilaga 1

Ordföranden: Jag lämnar ordet fritt. Det är kanske några av de inledande
talarna som vill göra någon komplettering med anledning av vad som sagts.

Bengt Owe Birgersson: Vi har utgått från att diskussionen här i dag i första
hand gäller i vilken utsträckning som regeringens förslag är förenligt med
regeringsformens bestämmelser, inte om det är lämpligt från andra utgångspunkter
att ge kommunerna den ökade frihet att ta eget ansvar som de får
med plan- och bygglagen. Ett av de viktigaste motiven för att lägga fram
förslaget är att fördjupa den kommunala självstyrelsen. Men om detta är
lämpligt eller inte från andra utgångspunkter är inte en fråga för regeringsfor -

325

men, utan det är en helt annan fråga. Jag vill bara säga det, därför att vi
kommer inte här i dag att i detalj bemöta eller kommentera de synpunkter
som Ulf Brunfelter hade på förslaget i dessa delar. Vi har uppfattat att denna
hearing handlar om regeringsformen.

Bara en liten kommentar: Ulf Brunfelter började med att göra en
jämförelse med kommunalskattesystemet och hävdade att man hamnade i en
annan situation i PBL-systemet. Egentligen gör man inte det. När man skall
fastställa kommunalskatten gäller kommunalskattelagen för hela landet,
men det blir olika nivåer på kommunalskatten i olika kommuner. Det är
precis i parallellitet med byggnadslagstiftningen. Det är samma plan- och
bygglag som gäller över hela landet, men det blir olika planer i olika
kommuner. Det var den ena synpunkten som jag ville framföra.

Sedan vill jag ytterligare lämna en kommentar till den tanke som man
naturligtvis kan ha i det här sammanhanget och som har framförts i en del
motioner, nämligen att man skulle ändra på regeringsformens bestämmelser.
Det betyder i sin tur att man accepterar att det handlar om normer. Skulle
man göra en ändring av 8:7 i regeringsformen, skulle det innebära att man ger
en möjlighet för riksdagen att delegera de här besluten, i första hand till
regeringen som sedan kan delegera dem vidare till kommunerna. Men det
kan då skapa den situationen - kanske praktiskt osannolik, men här
diskuterar vi ju formalia - att riksdagen sedan tar tillbaka den delegeringen.
Det har ju riksdagen alltid möjlighet att göra, jag tror att det var Nils
Stjernquist som pekade på det. I så fall skulle den situationen kunna uppstå
att enskilda riksdagsledamöter motionerar om att man skall ta tillbaka
normgivningsmakten såvitt gäller en del av landet, t. ex. Malmö. Rent
teoretiskt skulle då riksdagen kunna besluta att man i en viss kommun inte
har rätt att fastställa sina egna detaljplaner. Konsekvenserna av att acceptera
att de här planinstituten blir normer är nog egentligen svåra att för dagen
överblicka i alla detaljer. Men vi har inte haft anledning att göra det,
eftersom vi inte anser att de är normer i regeringsformens mening.

Ulf Brunfelter: En kort kommentar: Det är riktigt som Birgersson säger, att
den här decentraliseringstanken är en huvudpunkt i förslaget. Att jag tog upp
detta med effekten av översiktsplan och områdesbestämmelser beror på att
vi, som jag framhöll, med det nya systemet normalt sett inte ofta kommer att
ha någon gällande ordning med detaljplan i botten. Det betyder att
byggnadsnämnden ofta kommer att falla tillbaka på den här typen av materia
från fullmäktige eller kommunstyrelse i betydligt större utsträckning beroende
på brist på någon annan grund för sitt beslutsfattande. Jag kan t.o.m.
tänka mig att byggnadsnämndens presidium många gånger kommer att
begära att få riktlinjer från kommunledningen. Det visar hur oändligt mycket
mera beroende av den här typen av regelmateria man blir med det nya
lagförslaget. Det var därför jag tog upp det i mitt anförande. Jag tror att det
är en central praktisk punkt.

Gunnar Biörck i Värmdö: Jag har två enkla reflexioner med anledning av vad
vi har hört av de två inledande talarna.

Jag fäste mig vid att Birgersson sade att regeringen inte har ansett det
nödvändigt att ändra regeringsformen för plan- och bygglagens skull. Vilken

BoU 1986/87:1
Bilaga 5:1
KU 1985/86:8 y
Bilaga I

lag är det som bör anpassas efter den andra? BoU 1986/87:1

Kommunförbundets representant talade om vad som är till gagn för Bilaga 5:1
kommunala myndigheter. Jag är också tveksam till huruvida lagstiftningen är KU 1985186:8 y

till för att gagna myndigheterna. Jag tror att lagstiftningen är till för att Bilaga 1

framför allt gagna medborgarna.

Bertil Fiskesjö: Jag tycker att det är intressant att få de här redovisningarna.

Man kan väl säga att läget från rättslig synpunkt är klart i så måtto att man är
oense.

Vi har ju ett lagråd som enligt författningen är skyldigt att särskilt granska
lagförslags förenlighet med grundlagen - det är direkt inskrivet i regeringsformen.
Lagrådet har enhälligt sagt att den föreslagna lagstiftningen inte är
förenlig med grundlagen. Regeringen har drivit uppfattningen att lagrådet i
det här fallet har fel och menar att förslaget visst är förenligt med grundlagen.

Om jag förstår det rätt, hoppas man på att förslaget skall marschera igenom
riksdagen.

Jag skulle vilja fråga företrädare för bostadsdepartementet: Vad har ni för
uppfattning om det rättsläge som uppkommer efter det att beslutet har drivits
igenom i riksdagen? Innebär inte de här kvarstående tvisterna om grundlagsenligheten
- de är ju inte undanröjda i och med att riksdagen har beslutat- att
rättsläget är osäkert och att vi på politiska grunder i enskilda fall kan förvänta
oss en hel del turbulens med anledning av detta beslut?

Jag har uppfattningen att man när man hamnar i situationer av det här
slaget - det är ju inte första gången, vi har haft flera sådana här fall även om
det här är det mest spektakulära - bör undanröja grunderna till tvisterna. Det
är inte bra med kvarstående tvister om lagars förenlighet med grundlagen.

Detta undanröjande av grunderna för tvisterna, dvs. att man får fram en
ordning vars tolkning man är överens om, bör föregå genomdrivandet av
lagen. Utifrån den aspekten skulle jag vilja fråga företrädare för bostadsdepartementet:
Vad är det för särskilda olyckor som kommer att inträffa i riket,
ute i kommunerna, om detta förslag får vila i avvaktan på att de rättsliga
konsekvenserna är helt klarlagda?

Bengt Owe Birgersson: Den första av de två frågor Bertil Fiskesjö ställde
gällde den rättsliga situation som uppstår om riksdagen beslutar sig för att
följa propositionens lagtolkning i stället för lagrådets. Jag vill bara säga att
det är alldeles riktigt som Fiskesjö sade, att lagrådet bland sina uppgifter
också har att pröva om en föreslagen lagstiftning är förenlig med regeringsformen.
Lagrådet har gett sin syn på förslaget och har redan i sitt yttrande
markerat att man befinner sig på en litet lös grund. Man talar om att det inte
finns några fasta anvisningar i förarbetena och att man för ett, som jag tycker,
ganska elaborerat resonemang kring de olika punkterna. Man markerar
också att det här kan finnas olika sätt att se på förslaget.

Vi har gjort en annan grundlagstolkning, som jag vill hävda att vi har rätt
att få behandlad och bedömd på samma villkor som lagrådets. Vi är av en
annan uppfattning, vilket vi redovisat och presenterat i propositionen.

Därvid har vi också tagit hänsyn till en del av lagrådets synpunkter. Det är
rimligt att man i en sådan situation som då uppkommer överlåter åt riksdagen
att göra bedömningen huruvida det är regeringen eller lagrådet som har gjort 327

den riktiga grundlagstolkningen. Detta är så mycket mer motiverat eftersom BoU 1986/87:1

konstitutionsutskottet är det organ som normalt bereder grundlagsfrågor och Bilaga 5:1

som en gång i tiden har fattat beslut om regeringsformens bestämmelser som KU 1985186:8 y

de nu lyder. Bilaga 1

Att utan vidare prövning acceptera lagrådets resonemang - när det kan
ifrågasättas - skulle ju vara att sätta lagrådet över de demokratiskt valda
förtroendemännen för det svenska folket. Vi tycker att det är ganska rimligt
att riksdagen får lösa den här tvisten.

Man kan fråga sig vilken situation som då uppstår. Jag antar att det Bertil
Fiskesjö tänkte på är ”risken” för att man skall hamna i en lagprövningssituation,
dvs. att en myndighet eller domstol vid behandlingen av ett enskilt fall
finner att det här rör sig om en lag som inte är tillkommen i grundlagsenlig
ordning och som man därför inte kan beakta eller tillämpa. Hur situationen
kommer att bli beror litet grand på vad konstitutionsutskottet kommer att
skriva och vilket ställningstagande utskottet och riksdagen intar. För att man
skall kunna tillämpa lagprövningsrätten krävs det ju att en bestämmelse är i
uppenbar strid med regeringsformen. Vi har i det här sammanhanget inga
precedensfall och kan därför inte bedöma hur man kommer att tillämpa
uppenbarhetsrekvisitet. Men med det resonemang som lagrådet har fört, de
invändningar som vi har presenterat och den grundliga och sakkunniga
behandling som frågan kommer att ha fått när den lämnar konstitutionsutskottet
vore det att använda uppenbarhetsrekvisitet felaktigt genom att
hävda att förslagets handläggning har skett i uppenbar strid med regeringsformen.
Detta kan man naturligtvis inte med säkerhet uttala sig om förrän
man så att säga har sett resultatet. Vår bedömning är att uppenbarhetsrekvisitet
inte är tillämpligt på den här punkten.

Den andra frågan gällde vilka olyckor som skulle kunna inträffa om
förslaget får vila i ytterligare två eller tre år- det är ju svårt att säga hur snabbt
riksdagen kan ta ställning, om man skall vänta till efter nästa val. Det kanske
närmast är en fråga för bostadsutskottet. Men det är alldeles uppenbart att
det nu mer än 20-åriga utredningsarbetet behöver slutföras. Man väntar ute i
kommunerna på att få en ändamålsenlig lagstiftning, en lagstiftning som
fungerar i den situation som vi i dag befinner oss i. Den är ju helt annorlunda
än den situation som 1947 års byggnadslagstiftning var tillkommen för att
lösa. Vi anser att det nog ligger väldigt stora praktiska problem ute i
kommunerna med att vänta. Det finns ingen anledning att ha dessa praktiska
problem om det inte är nödvändigt, dvs. om vår tolkning av regeringsformens
bestämmelse om normgivning är den riktiga, och det anser vi.

Anders Björck: Konstitutionsutskottets uppgift är ju att titta på grundlagsenligheten.
Det är därför vi är här i dag. Jag tycker det är en väldigt viktig
uppgift. Det är också av största vikt att vi i Sverige slår vakt om den grundlag
vi har.

Även om intresset för grundlagsenlighet bland statsvetare, jurister och
andra numera är ganska förstrött, vill jag bestämt hävda att om lagrådet
enhälligt säger att någonting står i strid med grundlagen, då har man nog
faktiskt mött det uppenbarhetsrekvisit som finns. Det får ju inte finnas någon

som helst tillstymmelse till tvekan eller antydan om att vi i riksdagen beslutar 328

i strid med grundlagen.

Här frågades vad som händer när behandlingen har skett i riksdagen. Ja,
en sak tycker jag man har förbisett i proceduren, och det är att talmannen
enligt grundlagen har skyldighet - grundlagen är mycket klar - att vägra
proposition på ett grundlagsstridigt förslag. Det kommer att bli det första
problemet i detta sammanhang, och det kan man inte komma ifrån.

Lagprövningen och annat som vi har kan man naturligtvis tillämpa i
efterhand, men det innebär, som det har sagts, att vi får ett oklart rättsläge
under ett antal år framåt. Det är väl alldeles självklart att den typen av frågor
kommer att drivas till sista instans, och då kommer det att ta kanske fyra-fem
år.

Jag måste uttrycka en stor besvikelse över att man från regeringens sida i
propositionen inte har tagit hänsyn till lagrådets förslag på de punkter där
man har försökt göra en omarbetning. Det är djupt oroväckande om man
säger: ”Ja, vi ändrar väl grundlagen då, om det skulle behövas.” Det är
faktiskt så att man skall ändra lagstiftningen om den strider mot grundlagen,
icke tvärtom.

Oskar Lindkvist: Vi behöver väl inte i dag avgöra om det här strider mot
grundlagen eller inte. Jag har uppfattat det så att vi under den här
sammankomsten skulle inhämta litet mer kunskaper från dem som sysslar
med de här frågorna. Bostadsutskottet har ärendet, och vi har skrivit till sju
eller åtta olika utskott och begärt att få veta deras synpunkter just på deras
specialområden, innan vi försöker skriva ihop ett betänkande. Vi har nu
kommit fram till att vi gärna vill ha dessa synpunkter från olika utskott i år, så
att vi kan påbörja en realbehandling av propositionen i början av 1986. Alla
debatter om man tycker att grundlagen är tillgodosedd eller inte kan med
fördel föras i resp. utskott. Vi har i varje fall bestämt att vi drar i gång vårt
arbete i bostadsutskottet med sikte på att ha ett betänkande klart på våren
1986.

Jag tror att alla riksdagsledamöter, oavsett vilken politisk uppfattning de
har, värnar om grundlagen, det skall vi komma ihåg. Det skulle se väldigt
egendomligt ut - i varje fall för mig - som jag tror har de flesta riksdagarna av
dem som är här - om man helt plötsligt skulle komma i ett läge där lagrådet
upphäver min möjlighet att från mina utgångspunkter bedöma huruvida en
proposition står i överensstämmelse eller inte står i överensstämmelse med
grundlagen. Som riksdagsledamot förbehåller jag mig absolut rätten att själv
ta ställning till huruvida lagrådets synpunkter eller regeringens synpunkter är
bestämmande för hur man skall utforma ett betänkande från bostadsutskottet.

Enligt min uppfattning behöver vi inte i dag deklarera var vi står, vad vi
tycker och vad vi tänker om det lagrådet resp. regeringen säger. Det
värdefulla i sammankomsterna här är att folk som sysslar med sådant här på
olika områden hjälper oss att hitta rätt i de mycket svåra frågor som
sammanhänger med grundlagen.

BoU 1986/87:1
Bilaga 5:1
KU 1985/86:8 y
Bilaga 1

Ordföranden: För att undanröja varje missförstånd vill jag säga att konstitutionsutskottet
inte har haft någon sakbehandling av den här frågan. Att vi har
en sådan här hearing innebär självfallet att vi anser oss vilja ta del av olika

329

synpunkter, men vi avhänder oss inte avgörandet. Lagrådet är ett rådgivande
organ, som vi tar hänsyn till, men beslutet ligger ytterst hos oss.

Jag lämnar ordet fritt.

Bengt Owe Birgersson: Jag vet inte om det låg någon direkt fråga i det Anders
Björck sade, men för att det inte skall råda någon oklarhet vill jag säga
följande. Det har blivit en diskussion om ifall man skulle ändra i regeringsformen
eller inte, om man nu skulle finna att vårt förslag skulle vara i konflikt
med grundlagen. Den tanken har väckts i flera riksdagsmotioner, och de som
har väckt motionerna får väl svara för sig. Tanken är inte onaturlig, mot
bakgrund av att lagrådet självt faktiskt tar positiv ställning till de förslag som
är framlagda i propositionen och anvisar, närmast som ett sätt att lösa
problemet, att man kan justera RF. Jag tror det är viktigt vid bedömningen
att inte glömma bort detta.

Elisabeth Fleetwood: Birgersson nämnde tidigare de praktiska svårigheter
som skulle drabba kommunerna om man sköt på det här ett par tre år för att
räta ut de frågetecken som finns kvar. Man förväntar sig att det skulle ske
någonting efter de 20 åren. Jag skulle därför vilja ställa följande korta fråga:
Hur bedömer då Birgersson de svårigheter som skulle drabba de enskilda
kommuninvånarna, om de här frågetecknen står kvar - skulle de bli större
eller mindre i förhållande till de svårigheter som skulle drabba de kommunala
instanserna?

Bengt Owe Birgersson: Den frågan är väldigt svår att svara på. Det är
egentligen samma fråga som Bertil Fiskesjö väckte, nämligen om den
rättsliga situation som uppstår. Den blir beroende av vilket ställningstagande
riksdagen gör och vilka bedömningar man gör här.

I varje fall enligt min tolkning av lagprövningsinstitutet kan det inte vara
uppenbart. Om riksdagen beslutar sig för att detta är förenligt med
regeringsformen, finns det inte underlag för att tillämpa uppenbarhetsrekvisitet
i det här fallet.

Det är nog ingen tvekan om att de praktiska olägenheterna blir större om
man väntar än om man genomför det nu.

Men det är närmast en fråga för bostadsutskottets ledamöter att bedöma
värdet och vikten av att få plan- och bygglagen genomförd. Den frågan
hänger knappast heller samman med grundlagen.

Ordföranden: Jag har inga ytterligare talare antecknade. Kan vi gå över till
det andra avsnittet?

Då kanske föredraganden inledningsvis skulle kunna nämna någonting om
det som berörts framför allt i motionerna - däremot inte beträffande
lagrådets slutsatser, där lagrådet inte har en från regeringen avvikande
mening - när det gäller PBL:s förenlighet med Europakonventionen.

Jag vet inte om samtliga inledare vill yttra sig om detta. Ulf Brunfelter har
berört det här i en skriftlig promemoria, och han kanske kan summera sina
synpunkter sedan.

BoU 1986/87:1
Bilaga 5:1
KU 1985186:8 y
Bilaga I

Jan-Eric Gutsjö: Lagrådet har ju tagit upp flera frågor där man har funderat
på PBL-förslagets förenlighet med Europakonventionen. Man har också

330

beaktat vad som står i regeringsformens 2 kap. 18 § om ersättning vid BoU 1986/87:1

expropriation och liknande förfogande. Såvitt gäller RF:s bestämmelser i Bilaga 5:1

2:18 har lagrådet inte haft någon erinran, som jag har uppfattat dess yttrande. KU 1985186:8 y

Däremot har man haft en del invändningar när det gäller Europakonventio- Bilaga 1

nen. Där har man också gjort justeringar i lagen. Jag tror att Ulf Brunfelter
kan ta vid här.

Ulf Brunfelter: Jag skall också här kort gå igenom några huvudpunkter i en
framställning som finns tillgänglig.

Inledningsvis tror jag vi kan konstatera att det är besvärligt att leva i ett
skymningsland rättsligt sett i fråga om det konstitutionellt helt säkra, och det
är därför man får ta lagrådets invändningar på allvar. Detsamma gäller de
synpunkter på Europakonventionen som har framförts. Denna inverkar i
praktiken också på hur våra egna lagar måste formas. En viktig princip i
konventionen är, att det skall finnas en rimlig intresseavvägning i lagstiftningen
mellan enskilt och allmänt intresse. Detta gäller också när staterna
bestämmer hur egendom får användas, det slog Europadomstolen fast i
målet mot Sverige - Sporrong- och Lönnrothmålet har det kommit att heta -där staten dömdes att betala 1 milj. kr., motsvarande ca 30 % av fastighetstaxeringsvärdet,
i skadestånd för oproportionerlig användning av byggnadsförbud
och expropriationstillstånd i planeringssyfte. Konventionen innebär
med andra ord att också innehållet i befogenhetsregleringar kan kontrolleras.
Det är som vi vet annars en mycket omdiskuterad fråga i Sverige.

Är det då rimligt eller möjligt från intresseavvägningssynpunkt att låta
kommunerna återkalla enskild byggnadsrätt i planeringssyfte efter 5-15 år?

Det är ju en av förslagets grundtankar. Eller gynnar det alldeles för ensidigt
kommunerna på det enskilda intressets bekostnad?

Här vill jag hänvisa till 5kap. 11 §:

”Före genomförandetidens utgång får mot berörda fastighetsägares bestridande
detaljplanen ändras eller upphävas endast om det är nödvändigt på
grund av nya förhållanden av stor allmän vikt, vilka inte kunnat förutses vid
planläggningen.

Efter genomförandetidens utgång får planen ändras eller upphävas utan att
rättigheter som uppkommit genom planen beaktas.

Om förlängning och förnyelse av genomförandetiden finns bestämmelser i
14 §. Om förlängning av tid för tillfällig markanvändning finns bestämmelser
i 15 §.”

Planeringskapitlet innehåller alltså bestämmelser att medgivna rättigheter
saknar betydelse vid omprövningen, något som också återkommer i bestämmelserna
om fastighetsplan (6kap. 10 §):

”Före utgången av detaljplanens genomförandetid får mot berörda
fastighetsägares bestridande fastighetsplanen ändras eller upphävas endast
om det är nödvändigt på grund av nya förhållanden av stor allmän vikt, vilka
inte kunnat förutses vid planläggningen.

Efter utgången av detaljplanens genomförandetid får fastighetsplanen
ändras eller upphävas utan att rättigheter som uppkommit genom fastighetsplanen
beaktas.”

Även i denna fråga har lagrådet gjort invändningar: 331

”De ekonomiska konsekvenserna kan likväl - också i förslagets mening
(s. 311) - bli oskäligt hårda för fastighetsägaren, om den byggrätt han en gång
fått i den ursprungliga planen blir beskuren. Upphävandet eller ändringen av
planen kan - under förutsättning att en ny plan inte ger motsvarande byggrätt
- innebära förlust av en rättighet som genom den ursprungliga planen
tillförsäkrats honom i hans egenskap av ägare till fastigheten. Mot den nu
skisserade bakgrunden och med hänsyn till ovissheten om rättsutvecklingen
inom Europadomstolen är det enligt lagrådets mening tveksamt om regeln, i
den mån den innebär att en plan ändras eller upphävs utan ersättning till
fastighetsägaren, kan komma att bedömas som förenlig med Europakonventionen.
”

Att leva i osäkerhet med Europakonventionen, som lagrådet befarar,
skapar också ett svårförsvarbart läge. Om indragning av byggrätt är ett
missbruk av offentlig makt på samma sätt som Europadomstolen funnit i
fråga om långvariga expropriationstillstånd och byggnadsförbud, kommer
stat och kommun att få betala kompensation och skadestånd. Indragningsmakten
kommer då att kosta kommunerna stora pengar.

Men inte heller här kommer på flera år ännu någon att kunna veta vilka
risker kommunerna egentligen tar. En prövning av Europadomstolen tar
säkert 10-15 år, om man kommer ända dit. Det betyder såvitt jag kan se, att
det vore klokast att leva på den säkra sidan om Europakonventionen.

Jag skall också något gå in på de frågor om begränsningar i kompensationsnivå
som berörs av lagrådet med tanke på konventionen. Här har propositionen
delvis rättats efter dessa synpunkter, men fortfarande kan kompensationsnivån
vid vissa planeringsintrång begränsas. Det föreslås överlämnas till
praxis att bestämma hur stora begränsningarna får bli.

Inlösen betraktas enligt byggnadslagen som en form av expropriation, som
fordrar ersättning för förlusten enligt 2:18 RF. Innebörden av förlustrekvisitet
i 2:18 är visserligen omdiskuterat, men förlustbegreppet i skadeståndspraxis
är välkänt som uttryck för den differens som skall ersättas vid
skade värdering. Jämför t. ex. avhandlingen Skada och värde 1953 av Ulf
Persson. Uttrycket har även expropriationsrättslig stadga. Innebörden är att
bevisbar skada skall ersättas med hela värdet.

Begränsningar i ersättningsnivån blir därmed försvarliga enligt regeringsformen
enbart om man anser att befogenhetsbegränsningar är en annan form
av ingrepp än expropriation. Så har också lagrådet uppfattat saken.

Men när man kommer in på Europakonventionen får det anses klart att det
finns skydd både mot expropriation och mot felaktig befogenhetsreglering.
Så uppfattar också lagrådet saken när man diskuterar betydelsen av
Sporrong- och Lönnrothfallet. Lagrådet betonar därför intresseavvägningsprincipens
betydelse.

I konventionen anses det finnas ett grundläggande egendomsskydd för den
enskilde, som ligger bakom intresseavvägningsprincipen. Jag skall visa vad
Europadomstolen sade i en av kärnpunkterna i sitt resonemang:

”By recognising that everyone has the rigtht to the peaceful enjoyment of
his possessions, Article 1 is in substance guaranteeing the right of property”
(Pkt 57 i domen, case of Sporrong and Lönnroth 1/1981/40/58-59, Judgment).

BoU 1986/87:1
Bilaga 5:1
KU 1985/86:8 y
Bilaga 1

332

Det skadestånd som dömdes ut i 1984 års dom mot Sverige vilade på en
skälighetsuppskattning i brist på bevisning om skadans storlek, men syftet
med skaderegleringen var helt klart att kompensera för inträffad ekonomisk
skada.

Konventionens allmänna ersättningsbestämmelse i artikel 50 vilar på
folkrättslig grund. Kompensationsprincipen kallas ”restitutio in integrum”,
dvs. åtgärderna syftar till att återställa rättsläget såvitt möjligt. En ersättningsbestämmelse
finns även i 1950 års tilläggsprotokoll, där man utgår från
att ersättning vid expropriation skall ske enligt folkrättens allmänna grundsatser.
Konfiskation är nämligen folkrättsligt sett en form av kränkning som
är otillåten. Tilläggsprotokollet har en specialbestämmelse om detta.

Det är mot den bakgrunden oklart hur en skillnad i kompensationsnivå
mellan den ena eller den andra formen av konventionskränkning egentligen
skulle motiveras, dvs. om det finns någon skillnad i fråga om kompensationsprinciper
mellan befogenhetsreglering och vid formlig expropriation.

Även detta har, med åberopande av Sporrong- och Lönnrothfallet, senare
diskuterats i ett engelskt rättsfall som kommissionen har behandlat.

Se James and others VS United Kingdom pkt 132, pkt 136, pkt 140, pkt 142
och pkt 144. Kommissionen konstaterade bl. a.: ”Having regards to those
principles the commission considers that a taking of property for the purpose
of effecting a social or other public policy, without payment of compensation
reasonably related to its value, would normally constitute a disproportionate
interference with the right of property which could not be considered
justifiable under Art. 1.”

Slutligen några ord om prövningsordningen. Lagrådet anser också att
prövningsordningen av byggnadslov utanför detaljplanlagda områden behöver
övervägas närmare i ljuset av domen i målet mot Sverige. Bakgrunden
härtill är att domstolen även ansett att Sverige kränkt procedurgarantierna i
artikel 6, när expropriationstillstånd enbart blev föremål för regeringsbeslut,
trots att artikeln förutsätter prövning av ”en oavhängig och opartisk
domstol”. Också den föreslagna prövningsordningen i PBL för byggnadslov
utanför detaljplan slutar med regeringsprövning, och lagrådet varnar för att
en sådan behandlingsordning kan komma i konflikt med konventionen.

I propositionen sägs att också den nuvarande byggnadslagen lämnar stort
utrymme för diskretionär prövning enligt det s. k. planmonopolet i BL.
Därför skulle den enskilde inte ha några rättigheter av typ civila rättigheter
som skulle behöva prövas, menar man.

Nu är det emellertid så att en kontroll av att myndighetsutövning vilar på
acceptabla grunder, som ger rimlig likabehandling i praxis, faktiskt hävdas
som särskilt viktig ur konventionens synpunkt då myndighetsutövning blir
diskretionärt betonad. I det här fallet kan man närmare studera Europadomstolens
dom i det s. k. Silver Case 1983 samt också till kraven på
likabehandling i artikel 14 i konventionen.

Att enskilda inte har befogenheter att bygga som med någon högre grad av
visshet kan bestämmas på förhand mot det allmänna i bygglovfrågor utanför
detaljplanelagt område, är en sak för sig. Det betyder enbart att lämplighetsprövningen
bl. a. från planeringssynpunkt är diskretionär.

Att därav dra slutsatsen att även procedurgarantierna skulle upphöra att

BoU 1986/87:1
Bilaga 5:1
KU 1985/86:8 y
Bilaga 1

333

vara verksamma, så att rättsläget över huvud taget inte berättigar till BoU 1986/87:1

domstolskontroll är dock med all sannolikhet ett felslut, som sker i Bilaga 5:1

propositionen. KU 1985186:8 y

Det är snarast tvärtom så, att kontrollmöjligheterna hävdas särskilt starkt i Bilaga 1
sådana lägen, därför att enskildas rättsskydd mot det allmänna skall
upprätthållas på ett praktiskt och effektivt sätt enligt konventionen. Propositionens
synpunkter på just detta uttryckssätt från Europadomstolen, som
ofta citeras, vilar därför också de på en missuppfattning. Det är i själva verket
snarast så, att bristande klarhet i rättsordningen i viktiga skyddsfrågor mera
är en nackdel för staterna än en fördel, med hänsyn till det i konventionen
starkt betonade legalitetskravet på all myndighetsutövning.

De konstitutionella frågor som PBL ger upphov till är, som här har sagts,
oprövade både enligt vår nya regeringsform och enligt Europakonventionen.

Det är vanskligt att med bestämdhet uttala sig om konventionstillämpningen.

Det är bara möjligt med en riskbedömning. Vad ligger helt på den säkra
sidan, och vad befinner sig i en riskzon? - Det är bedömningsfrågor, som går
att reda ut och besvara.

De frågor som lagrådet tagit upp ligger vid en sådan bedömning enligt min
uppfattning knappast på den säkra sidan i något fall.

Riskerna förefaller störst när det gäller normgivningsmakten över bygglovfrågor
på kommunal nivå enligt RF. Men det är faktiskt en risk också
enligt konventionen.

Den i princip ersättningsfria kommunala indragningsmakten över enskild
byggrätt i planeringssyfte måste också betraktas som en riskfaktor, i varje fall
enligt konventionen. Likaså förefaller ett prövningssystem i bygglovsfrågor
utan inslag av judiciell domstolskontroll utgöra ett faromoment med hänsyn
till konventionen.

För att komma helt på den säkra sidan krävs därför, som lagrådet också
antar, flera grundläggande förändringar.

Ordföranden: Enligt den arbetsfördelning som bostadsdepartementet har
bestämt sig för lämnar jag nu ordet till rättschef Lars Uno Didon.

Lars Uno Didon: Herr Ordförande! Det är alldeles riktigt som Ulf
Brunfelter säger, att lagrådet har kommit in på PBL-förslagets förenlighet
med Europakonventionen, bl. a. i fråga om i vad mån övergångsbestämmelserna
till plan- och bygglagen kan tänkas vara förenliga med dess artiklar. För
att sätta saker och ting litet mera på sin rätta plats vill jag kort beskriva hur
övergångsregleringen är upplagd.

Dagens plansystem och plansystemet enligt PBL skiljer sig åt på flera
punkter. Den avgörande skillnaden kan man säga består däri att detaljplanerna
enligt PBL får en genomförandetid. Tanken bakom detta är att
fastighetsägaren under genomförandetiden i princip skall kunna utgå från att
han får genomföra planen. Får han inte det, så har han rätt till ersättning. När
genomförandetiden har gått ut däremot, får kommunerna stor frihet att
ändra eller upphäva planen. Man kan säga att detaljplanerna på så sätt
ansluter till vad som gäller i dag i fråga om byggnadslov. Även dessa är ju
tidsbegränsade och förfaller om de inte utnyttjas efter en viss tid.

När man lägger fram ett förslag om en ny lagstiftning är det nödvändigt att 334

på något sätt länka samman det plansystem som gäller i dag med det system
som den nya lagen innehåller.

Den fråga som då uppkommer är närmast vilka planer enligt dagens
lagstiftning som skall få genomförandetid och vilka planer fastighetsägarna
alltså garanteras få genomföra. Man har ansett att denna rätt bör tillförsäkras
fastighetsägaren i fråga om sådana planer som fortfarande kan anses
aktuella. Här har man tillgripit en schablonbedömning och utgått från att
planer som är tio år eller yngre fortfarande är aktuella.

Övergångsbestämmelserna innebär i detta avseende att alla stads- eller
byggnadsplaner som har fastställts under år 1979 eller senare får en tioårig
genomförandetid på sig, räknat från dagen för fastställelsen.

För den som har en fastighet inom en stads- eller byggnadsplan, fastställd
under 1979, kommer det således - om nu PBL skulle träda i kraft den 1
januari 1987 - att återstå två år av genomförande tiden. Han får alltså två år
på sig att ”genomföra” planen. Ordet genomförandetid kan tyvärr leda
tankarna litet galet. Det ger intryck av att fastighetsägaren måste ha bebyggt
sin fastighet i enlighet med planen inom genomförandetiden, men vad han
behöver göra är att ansöka om lov före genomförandetidens utgång. När han
väl har fått ett lov, gäller detta i två år. Han måste ha påbörjat sina åtgärder
inom två år från det att lovet lämnades och avslutat dem inom fem år. I
realiteten får fastighetsägaren i detta exempel en tid av sju år på sig.

Med anledning av vad som står i en del motioner vill jag också påpeka en
sak i fråga om övergångsregleringen, och det är att de stads-’och byggnadsplaner
som enligt dessa bestämmelser inte får någon genomförandetid inte
automatiskt upphör att gälla vid ikraftträdandet. För att så skall ske måste
kommunen fatta ett upphävandebeslut eller ett ändringsbeslut. Det här
innebär alltså i fråga om de planer som får genomförandetid att fastighetsägaren,
som jag sade, får en garanti för att under en viss tid få genomföra
planerna. De övriga äldre planerna, dvs. sådana som är fastställda före år
1979, kan kommunen ändra eller upphäva. Frågan hur man skulle se på detta
diskuterades ganska ingående under departementsbehandlingen, för det kan
få otillfredsställande effekter om kommunen får tillstånd att upphäva alla
äldre planer. Det finns nämligen en hel del planer som i dag är belagda med
nybyggnadsförbud, där alltså fastighetsägare inte har haft någon möjlighet
att genomföra planerna.

1 det utredningsförslag som låg till grund för PBL finns ingen skyddsregel
för fastighetsägaren i dessa fall. Nu utarbetades en skyddsregel i lagrådsremissen
som innebär att om kommunerna ändrar eller upphäver en plan som
under en längre tid har varit belagd med nybyggnadsförbud, kan kommunen
under vissa förutsättningar bli skyldig att lösa den berörda marken. Den
skyddsregeln var i lagrådsremissen tillämplig bara på planer som hade
bostadsändamål. Regeln omfattade dessutom enbart stads- och byggnadsplaner.
Där tyckte lagrådet att det kunde ifrågasättas om det var förenligt med
Europakonventionen att man uteslöt t. ex. planer där marken var avsatt för
industriändamål eller för andra ändamål som inte rörde bostadsbebyggelse.
De planerna skulle kunna upphävas helt ersättningsfritt, menade man.

Lagrådet pekade också på att i fråga om en del äldre planer och andra
planer än stads- och byggnadsplaner liknande situationer kunde uppkomma.

BoU 1986/87:1
Bilaga 5:1
KU 1985186:8 y
Bilaga 1

335

För att undanröja tveksamheten om förenligheten med Europakonventionen
på den här punkten uttryckte sig lagrådet som så att det enligt lagrådets
uppfattning vore att föredra om kretsen ersättningsberättigade vidgades och
att bestämmelserna även fick omfatta sådana avstyckningsplaner och andra
äldre planer som enligt 15 kap. 4 § skall gälla som detaljplaner.

I propositionen har regeringen gått på lagrådets förslag. Kretsen av
ersättningsberättigade fastighetsägare har vidgats. Det är inte längre begränsat
till sådana fastigheter som är avsedda för bostadsändamål, utan även t. ex.
kontorsändamål och industriändamål omfattas. Det finns alltså inte längre
någon ändamålsbegränsning. Vidare gäller ersättningsregeln inte bara stadsoch
byggnadsplaner, utan som lagrådet har föreslagit har regeringen
inkluderat också avstyckningsplaner och andra äldre planer. Propositionens
förslag innebär alltså att man anslutit till den justering som lagrådet har
föreslagit för att man skulle åstadkomma överensstämmelse med konventionens
bestämmelser.

Sedan kan man fråga: Hur kommer kommunerna att utnyttja möjligheterna
att ändra eller upphäva gamla planer om och när PBL träder i kraft? Får
man ett ”planlöst” tillstånd som Ulf Brunfelter menar? Här rör man sig på ett
osäkert fält. Men de planer som kommunerna i första hand har anledning att
ta ställning till i ett övergångsskede är främst sådana stads- och byggnadsplaner
som i dag är belagda med nybyggnadsförbud. Sådana planer har
kommunen av någon anledning ansett olämpliga. Den markanvändning som
finns i dessa planer är inte kommunen beredd att släppa fram. Därför har
man lagt ut nybyggnadsförbud. De planerna är det rimligt att kommunerna
tar ställning till först. Där får man agera med en viss försiktighet, eftersom
kommunen här löper risk att bli skyldig att lösa de fastigheter som får en
alldeles för oförmånlig behandling, dvs. om man helt tar ifrån dem
byggnadsrätten eller begränsar den på ett oskäligt sätt.

Beträffande sådana planer som inte i dag är belagda med nybyggnadsförbud
och som ännu inte är utbyggda frågar man sig varför man inte lagt
nybyggnadsförbud över dessa planer. Det kan naturligtvis bero på många
saker, men vad som ligger närmast till hands är väl att de planerna alltjämt är
helt aktuella, dvs. att de återspeglar den markanvändning som kommunen
fortfarande anser vara lämplig. Det är den ena gruppen planer kan man säga.
Sedan kan det också vara fråga om sådana planer som är så inaktuella att
varken kommunen eller fastighetsägarna anser att de är realistiska. Därför
har det aldrig varit nödvändigt att belägga dem med nybyggnadsförbud.

Vad som också är angeläget att påpeka i det här sammanhanget är att om
en kommun har en äldre stads- och byggnadsplan som fortfarande återspeglar
den markanvändning som man anser vara lämplig och aktuell, så har
kommunen ingen anledning att upphäva en sådan plan. En plan reglerar ju
inte bara den rätt som en fastighetsägare har att bebygga sin mark utan även
andra frågor. Den reglerar vilken mark som skall vara s. k. kvartersmark och
vad som skall vara allmän plats. Den reglerar vidare förhållandet hur man får
bygga med hänsyn till grannarnas intressen. Den innehåller också en samlad
miljöbedömning som ligger till grund för bygglovsprövning i ett detaljplansområde
och rationaliserar bygglovsprövningen på så sätt. Ett enklare
förfarande får tillämpas när man prövat bygglov inom detaljplan än när man

BoU 1986/87:1
Bilaga 5:1
KU 1985/86:8 y
Bilaga 1

336

prövar utom detaljplan. Det är alltså flera skäl som talar för att kommunerna
inte skall börja ägna sig åt något mer eller mindre urskillningslöst- om jag får
använda det ordet - upphävande eller ändring av äldre planer. Det är rimligt
att utgå från att de äldre planer som fortfarande är aktuella kommer att få
leva vidare.

När det gäller förenligheten med Europakonventionen på den här
punkten, har regeringen, som jag sade förut, tillmötesgått de justeringar som
lagrådet har ansett nödvändiga. Lagrådet har gjort en mycket ingående
granskning av konventionen. Men detta är alltid förenat med osäkerhetsmoment
, eftersom det är vanskligt att bilda sig en uppfattning om den praxis som
finns och kommer att utbildas inom Europadomstolens verksamhetsområde.
Det påpekas ju på många håll.

När det sedan gäller möjligheten till domstolsprövning, som Ulf Brunfelter
tog upp, är det så att konventionen inte garanterar någon generell rätt till
domstolsprövning av förvaltningsbeslut över huvud taget, utan den rätten
gäller sådana beslut som berör civil rights, som det heter i konventionen.
Även på den punkten är praxis mycket svårbedömd. Men det måste i varje
fall finnas någonting som kan betecknas som en civil rättighet och som den
enskilde anser har blivit kränkt. Förslaget i propositionen innebär inte någon
ovillkorlig rätt att bebygga en fastighet. Det ger inte vare sig dagens
lagstiftning eller PBL. Om man skall bebygga en fastighet krävs att marken
dessförinnan har prövats från allmän synpunkt lämplig för ändamålet.
Därmed kan man knappast tala om att någon civil rättighet blivit kränkt om
fastighetsägaren får ett avslag på ett bygglov. Även här kan man säga att
lagrådet uttryckt sig litet svävande. Skulle den europeiska domstolen anse att
det föreligger en sådan tvist säger lagrådet, dvs. tvist om en civil rättighet när
en ansökan om byggnadslov har vägrats, kan domstolen komma att finna att
det föreligger en kränkning enligt artikel 6:1- dvs. den artikel som garanterar
domstolsprövning - eftersom någon möjlighet att få saken prövad vid en
domstol inte finns. Därefter säger man: Lagrådet har velat fästa uppmärksamheten
på det nu berörda problemet. Någon ändring av överklagandereglerna
enligt PBL i syfte att anpassa dem till artikel 6:1 föreslår lagrådet inte.
Reglerna överensstämmer i sina huvuddrag med svensk rättstradition och
med grunddragen i vår stads- och förvaltningsrätt. Frågan vilken ändring av
reglerna som kan aktualiseras med anledning av att vårt land har biträtt
Europakonventionen hör samman med det större spörsmålet om införande
av en generell domstolskon troll av förvaltningen. Så avslutar lagrådet sitt
yttrande i denna del. Därmed tackar jag för mig.

Anders Björck: Jag skulle vilja ställa en fråga till Bengt Owe Birgersson. Om
det skulle vara så att man i Europadomstolen fäller Sverige på de punkter
som vi har diskuterat, är det den nuvarande regeringens uppfattning att
Sverige skall foga sig i de domslut som kommer till stånd i så fall i Strasbourg
och utbetala de ersättningar som kan bli en följd av dessa domstolsutslag,
eller anser man att man kan göra skälighetsbedömningar av de domslut som
kan komma?

BoU 1986/87:1
Bilaga 5:1
KU 1985/86:8 y
Bilaga 1

Bengt Owe Birgersson: Jag var tvungen att fråga expertisen från departementet
vad det i praktiken innebär. Vi har alltså anslutit oss till Europakonventio -

337

22 Riksdagen 1986187.19 sami. Nr 1

nen. Då har vi alltså förbundit oss att följa Europakonventionens regler.
Detta kanske inte är ett fullständigt klart svar, för om man skall kunna tolka
svaret måste man veta vad det innebär. Det är självklart att vi, eftersom vi har
antagit konventionen, måste följa konventionen och dra konsekvenserna av
detta. Det här är en i allra högsta grad teoretisk fråga, där jag har svårt att
uttala mig om regeringens ståndpunkt eftersom vi inte har diskuterat frågan.
Jag betraktar det som självklart att vi fullföljer de internationella åtaganden
som vi här i Sverige gjort.

Anders Björck: Så teoretiskt är det ju inte. Som Brunfelter här har visat har vi
ett aktuellt fall där vi har tvingats att betala skadestånd och vissa andra fall
där Sverige har fällts och tvingats göra en modifiering av svensk lagstiftning.
Ur grundlagssynpunkt och ur konventionens synpunkt är det utomordentligt
viktigt att vi får ett klart besked, för det blir avgörande för flera av oss som
skall ta ställning. Är det så att man från den nuvarande svenska regeringens
sida anser att man inte bara skall följa de regler som finns utan också foga sig i
de domslut som kan komma till stånd i Strasbourg och betala det skadestånd
som kan bli en följd av dessa domslut? Detta måste ändå kunna besvaras med
ja eller nej. Svarar man nej är det fråga om vi måste frånträda den konvention
som vi undertecknat för 35 år sedan.

Bengt Owe Birgersson: Får jag komplettera mitt svar med att säga att det
exempel som Anders Björck tog upp visar ju att vi följer de beslut som fattats
i Strasbourg. I de fallen har, såvitt jag vet, skadestånd utbetalats. Det är klart
att vi är tvungna att betala det skadestånd som utdöms enligt konventionen.

Ordföranden: Jag vill tacka er alla som har medverkat och givit dessa
föredragningar. Jag förklarar härmed sammanträdet avslutat.

BoU 1986/87:1
Bilaga 5:1
KU 1985186:8 y
Bilaga 1

338

Normer

Riktlinjer i

översiktsplan

prop

lagrådet

Föreskrifter i
detaljplan o.
prop

omr. best
lagrådet

1. Bindande

2. Generella

Ej bindande
(besluts-underlag)
Generella

Bindande

Generella

Bindande

Ej generella
(förvaltnings-beslut)

Bindande

Generella
om de avser
”relativt stora
områden”

Förvaltningsbeslut

Riksdagen

Kommun

BoU 1986/87:1
Bilaga 5:1:2
KU 1985/86:8 y
Underbilaga 2

Normer

Riksdagen

Regeringen

Kommun

340

BoU 1986/87:1
Bilaga 5:1:3
KU 1985186:8 y
Underbilaga 3

1. Rättsregler som är bindande för myndigheter och enskilda

2. Generella föreskrifter

Därmed avses:

a. situationer av visst slag

b. vissa typer av handlingssätt

c. riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämnd
krets av personer

Lagbegreppet enligt RF

341

Planinstitut

Kriterium

Översikts-

plan

Områdes-

bestämmelser

Detalj-

plan

”Bindande för
myndigheter
och enskilda”

NEJ

”1 allmänna
termer
bestämd
personkrets”

NEJ

RIKSDAGENS

FÖRSVARSUTSKOTT

Utdrag ur

PROTOKOLL 1985/86:10
Sammanträdesdag 1985-12-05
Sammanträdestid: 10.30-11.05
Närvarande: se bilaga 1

BoU 1986/87:1
Bilaga 6

Föll: protokollsutdrag -

4§

Prop. 1985/86:1 om ny plan- och bygglag (PBL) tas upp till slutligt
ställningstagande. I yttrande över prop. 1985/86:3 om lag om hushållning
med naturresurser m. m. (FöU 1985/86:4 y) har försvarsutskottet kommenterat
principen att det i den fredstida samhällsplaneringen skall tas hänsyn
även till totalförsvarets intressen. Med hänvisning härtill beslutar utskottet
att avstå från att lämna yttrande till bostadsutskottet över PBL. Sin
uppfattning om 3 kap. 3 § i PBL framför utskottet i stället genom
överlämnande av protokollsutdrag.

Enligt 3 kap. 3 § andra stycket i regeringens förslag till plan- och bygglag
skall uppvärmningssystemet i byggnader som innehåller bostäder eller
arbetslokaler i skälig utsträckning utformas så att skilda energislag som är
lämpliga från allmän energisynpunkt kan användas utan omfattande ändringar.
Enligt försvarsutskottets mening bör bestämmelsen vara sådan att även
energislagens lämplighet från försörjningsberedskapssynpunkt beaktas vid
utformningen. Ett uppvärmningssystem för el eller för ett energislag som är i
huvudsak importerat bör alltså, om det är möjligt att förbereda för övergång
till uppvärmning med ett annat energislag, utformas så att det utan
omfattande ändringar kan utnyttjas för inhemska fasta bränslen.

Protokollet i denna del förklaras justerat omedelbart.

Vid protokollet
S. Lindow

Rätt utdraget intygar:
Britta Wredenberg

343

Socialutskottets yttrande
1985/86:1 y

BoU 1986/87:1

Bilaga 7

SoU 1985/86:1 y

om förslag till ny plan- och bygglag
(prop. 1985/86:1)

Till bostadsutskottet

Bostadsutskottet har berett socialutskottet tillfälle att yttra sig över proposition
1985/86:1 med förslag till ny plan- och bygglag jämte

dels de under den allmänna motionstiden 1985 väckta motionerna 1984/
85:664 av Sten Svensson m. fl. (m), 783 av Knut Billing m. fl. (m), 1478 av
Bengt Lindqvist (s), 2135 av Ingvar Björk (s) och Börje Nilsson (s), 2152 av
Kjell A. Mattsson m. fl. (c), såvitt avser yrkande 5, 2217 av Tage Sundkvist
m. fl. (c), 2319 av Karin Andersson m. fl. (c), 2674 av Christer Eirefelt (fp),
2676 av Margit Gennser (m) och Margareta Gard (m), 2684 av Ivar Virgin
(m) och Lars Hjertén (m), 2707 av Ulf Adelsohn m. fl. (m), såvitt avser
yrkande 20, och 2801 av Bengt Westerberg m. fl. (fp), såvitt avser yrkande 10
och 12,

dels de med anledning av propositionen väckta motionerna 1985/86:66
av Ulf Adelsohn m. fl. (m), 67 av Allan Ekström (m), 68 av Ove Karlsson
m. fl. (s), 69 av Thorbjörn Fälldin m. fl. (c), 70 av Leif Olsson (fp), 71 av
Iréne Vestlund (s), 72 av Gunnel Liljegren (m), 73 av Lars Werner m. fl.
(vpk), 74 av Birgitta Hambraeus (c), 75 av Birgitta Hambraeus (c), 76 av
Britta Bjelle (fp), 77 av Margareta Persson (s) och Bo Nilsson (s), 78 av Kjell
A. Mattsson m. fl. (c), 79 av Kjell A. Mattsson m. fl. (c) och 80 av Bengt
Westerberg m. fl. (fp).

Socialutskottet tar i yttrandet upp frågor om tillgänglighet/handikappanpassning
av byggnader och den yttre miljön, förebyggande av allergiska
reaktioner, handikapporganisationernas ställning samt socialtjänstens
medverkan i samhällsplaneringen.

Utskottet

Propositionen

I propositionen läggs fram förslag om en ny plan- och bygglag (PBL) som
skall ersätta bl. a. byggnadslagen (1947:385), byggnadsstadgan (1959:612)
och lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande
m. m. Förslaget bygger i väsentliga delar på principerna i gällande rätt men
innebär en genomgripande systematisk omarbetning av dagens lagstiftning
samt en förenkling och modernisering av regelsystemet.

344

Lagförslaget gäller dels planläggning av mark och vatten, dels byggande.

I lagförslagets inledande paragraf (1 kap. 1 §) anges att bestämmelserna
syftar till att med beaktande av den enskilda människans frihet främja en
samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden för
människorna i dagens samhälle och för kommande generationer.

Alla kommuner föreslås ha en översiktsplan som omfattar hela kommunen.
Översiktsplanen kan fördjupas för olika delområden. Översiktsplanen
skall ange grunddragen i användningen av mark- och vattenområden i
kommunen. Planen skall också ange riktlinjer för bebyggelseutvecklingen.
Den har dock ingen bindande verkan vid prövning av enskilda ärenden om
bygglov.

När översiktsplanen upprättas eller ändras skall kommunen samråda
med bl. a. länsstyrelsen och andra intressenter. Samrådet syftar till utbyte
av information och synpunkter under pågående planarbete. Resultatet av
samrådet skall redovisas i en samrådsredogörelse. Planen antas av kommunfullmäktige.

Områdesbestämmelser skall enligt förslaget kunna antas bl. a. om kommunen
vill säkerställa syftet med översiktsplanen inom ett begränsat område.

Dagens stadsplan och byggnadsplan föreslås ersatt av en enda plan, detaljplan.
1 den skall olika områdens huvudändamål anges, dvs. allmänna
platser, kvartersmark osv. Även andra inslag i miljön än byggnader kan
regleras i detaljplan, t. ex. idrotts- och rekreationsanläggningar m. m.

Vid upprättandet av detaljplan skall kommunen samråda med länsstyrelsen,
fastighetsbildningsmyndigheten samt berörda kommuner. Sakägare
och de bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs av förslaget
skall beredas tillfälle till samråd (5 kap. 20 §). Detsamma gäller myndigheter,
sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse
av förslaget.

Detaljplan antas av kommunfullmäktige med viss möjlighet till delegation
beträffande planer som inte är av större vikt.

I ett särskilt kapitel (2 kap.) anges de allmänna intressen som skall beaktas
vid planläggning och lokalisering av bebyggelse. Enligt 2 kap. 1 § skall
planläggning ske så att den främjar en från allmän synpunkt lämplig utveckling
och ger förutsättningar för en från social synpunkt god bostads-,
arbets-, trafik- och fritidsmiljö. De hänsyn som skall tas vid utformning av
.miljön inom områden med samlad bebyggelse anges i kapitlets 4 §. Bl. a.
skall beaktas möjligheterna för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga
att använda området (2 kap. 4 § 5 p.).

Kraven på byggnader anges i 3 kap. Bl. a. föreslås ett generellt krav på att
nya byggnader skall anpassas till den omgivande miljön (1—2 §§). De hygieniska
kraven framgår av 5 §. Där anges att byggnader skall ge möjlighet till
trevnad, god hygien, en god arbetsmiljö och ett tillfredsställande inomhusklimat.

Gällande krav på tillgänglighet/handikappanpassning har med viss
skärpning förts över till de nya bestämmelserna. 1 7 § anges att bostäder,
arbetslokaler och lokaler till vilka allmänheten har tillträde skall vara tillgängliga
för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Om

det behövs skall byggnaderna vara försedda med hiss e. d. Undantag från
kravet på hiss görs för bostäder med färre än tre våningsplan. Huset skall
dock byggas så att hiss eller annan lyftanordning kan installeras utan svårighet.

Undantag från tillgänglighetskraven får medges för en- och tvåbostadshus
om det är befogat med hänsyn till terrängen, samt för arbetslokaler om
det är befogat med hänsyn till arten av den verksamhet som skall bedrivas
där. Reglerna om tillgänglighet gäller inte heller fritidshus (9 §).

Vid till- och ombyggnad skall byggnaden i princip uppfylla samma krav
på tillgänglighet som vid nybyggnad (3 kap. 10 §). Hänsyn skall dock tas till
byggnadens förutsättningar. Kommunen kan vidare, såvitt gäller ombyggnader,
i områdesbestämmelser eller detaljplan ställa lägre krav, om bebyggelsen
inom området som helhet ändå får långsiktigt godtagbara egenskaper.
För ombyggnad förutsätts särskilda föreskrifter komma att meddelas
med stöd av PBL. Andra ändringar av byggnader än om- och tillbyggnad
skall utföras så att de i skälig utsträckning uppfyller kraven.

När det gäller tonner och allmänna platser anges i 3 kap. 15 § bl. a. att det
skall tillses att tomter som tas i anspråk för bebyggelse kan användas av
personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga, om det inte är
obefogat med hänsyn till bl. a. terrängen. Detta är en utvidgning av kravet
på tillgänglighet i förhållande till nuvarande bestämmelser. Beträffande
allmänna platser och områden för andra anläggningar skall kraven för
tomter tillämpas i skälig utsträckning (3 kap. 18 §).

Bestämmelser om bygglov m. m. finns i 8 kap. De åtgärder som kräver
bygglov uppräknas i I —7 §§. I 8 och 9 §§ finns bestämmelser om s. k. rivningslov
och marklov.

Skyldigheten att söka bygglov skall enligt förslaget kunna varieras genom
kommunala beslut. Kommunen skall under vissa förutsättningar kunna
besluta att vissa åtgärder inom områden utan detaljplan får utföras utan
bygglov, bl. a. komplementbyggnader och mindre tillbyggnader. För områden
med detaljplan kan kommunerna i planen besluta att enklare fritidshus
m. m. får uppföras eller byggas till utan lov.

I 13 kap. finns bestämmelser om överklagande. Beslut om översiktsplan
skall enligt förslaget kunna överklagas genom kommunalbesvär. Beslut om
detaljplan, områdesbestämmelser, bygglov m. m. skall kunna överklagas
till länsstyrelsen genom s. k. förvaltningsbesvär. Kretsen av principiellt besvärsberättigade
vid beslut om detaljplan etc. vidgas till att omfatta alla
boende inom det område som berörs av planen samt organisation av hyresgäster.
Rätten att överklaga är dock begränsad till sakägare som senast
under utställningstiden skriftligen framfört synpunkter som inte tillgodosetts.

PBL skall enligt förslaget träda i kraft den 1 januari 1987.

I motionerna 1985/86:66 av Ulf Adelsohn m.Jl. (m). 69 av Thorbjörn Fälldin
m. fl. (c) och 80 av Bengt Westerberg m. fl. (fp) har yrkats avslag på propositionen
i dess helhet.

Socialutskottet behandlar i det följande endast propositionen och motionerna
i de delar som rör utskottets beredningsområde. Utskottet går sålunda
inte in på det principiella ställningstagandet till lagförslaget i dess helhet.

Tillgänglighet/handikappanpassning av byggnader

Flera motioner tar upp frågan om tillgänglighet/handikappanpassning av
byggnader.

I motion 1985/86:77av Margareta Persson och Bo Nilsson (håda s) anförs
bl. a. att det är en förutsättning för att människor med olika funktionsnedsättningar
skall kunna fungera i samhället att bostäder, offentlig miljö,
arbetsplatser och utemiljö är tillgängliga. Utan tillgänglighet blir funktionsnedsättningarna
till betydande handikapp. Isolering, ensamhet och ett stort
beroende blir följden. Motionärerna yrkar därför att PBL:s krav på tillgänglighet
skärps på flera punkter. Det stora problemet uppstår enligt motionärerna
vid ombyggnad. Man yrkar här att 3 kap. 10 § ändras så att tillgänglighetsaspekterna
beaktas i högre utsträckning (yrkande 5). Kommunens möjlighet
att göra avsteg från tillgänglighetskravet om området som helhet får
godtagbara egenskaper vill motionärerna ha preciserad. Områdesplanerna
bör brytas ned kvartersvis så att inte avsteg från tillgänglighet skall kunna
göras i för stora områden (yrkande 6). I samma motion yrkas vidare att
fastighetsägare skall kunna ersättas av kommunen om det blir uppenbart
oskäliga kostnader vid krav på handikappanpassning. Det exempel som ges
är att kommunen ställer krav på hiss (yrkande 7). Man vill också ha ökade
tillgänglighetskrav på fritidshus (yrkande 4).

I motion 1985/86:73 av Lars Wernerm.Jl. fv^/:jyrkasatt3kap. 7 §ändrasså
att hiss eller annan lyftanordning skall installeras även i bostadshus med två
våningsplan, och inte som nu bara i hus med tre eller flera plan (yrkande 8).
Förslaget att endast förbereda för hiss anser motionärerna vara en halvmesyr.
Motionärerna understryker vidare behovet av närmare föreskrifter
bl. a. vad gäller orienterbarhet (yrkande 5 delvis). Man vill också att möjligheten
till avsteg från kravet på tillgänglighet vid ombyggnad endast skall få
utnyttjas ytterst restriktivt (yrkande 6). Bestämmelserna i 3 kap. 10 § om
tillbyggnader och ombyggnader m. m. föreslås ändrade på flera punkter.
Enligt motionen bör föreskrivas att ombyggnader skall utföras så att stor
hänsyn tas till byggnadens brukare (yrkande 9 a). Möjligheten för kommunen
att sänka kraven inom ett område i det fall att området ändå får långsiktigt
godtagbara egenskaper, bör enligt motionen utgå (yrkande 9 b). I samma
motion yrkas också att kommunen skall ha möjlighet att ställa krav på
åtgärder för att öka tillgängligheten även när ombyggnad inte planeras
(yrkande 9 c).

1 propositionen anförs bl. a. (s. 232 f.) att en miljö som är tillgänglig för
alla är ett självklart mål för samhällsbyggandet. Krav bör ställas att varje
bostadslägenhet skall kunna nås av personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga.
Beträffande ombyggnad måste man dock enligt propositionen
(s. 237 f.) ta hänsyn även till ytterligare två aspekter förutom tillgänglighet.
Den ena är att förnyelsen måste ske på sådant sätt att den redan
byggda miljöns värden beaktas. Den andra är att kraven måste vägas mot de
resurser som kan sättas in för förnyelsen av byggnader. Vilka egenskaper
som behövs betingas också av förhållandena inom det område där byggnaden
är belägen. Bedömningen bör enligt propositionen göras med utgångs -

BoU 1986/87:1

Bilaga 7

So U 1985/86:1 y

347

punkt från vad man vill uppnå med bebyggelsen som helhet inom området.
En sådan avvägning mot områdets behov kan bara göras av kommunen.
Det är också kommunen som måste ta ansvar för och formulera målen för
ett område som behöver förnyas. Det föreslås därför att kommunen får
möjlighet att ställa lägre krav än vad som generellt gäller. En förutsättning
är att bebyggelsen inom området ändå får långsiktigt godtagbara egenskaper.

Riksdagen har tidigare behandlat frågan om tillgänglighet/handikappanpassning.
1 bostadsutskottets betänkande BoU 1984/85:13 anfördes bl. a.
(s. 36) att betydelsen av att öka tillgängligheten i bostadsområden och i
samhället i övrigt torde vara obestridd. Olika åtgärder har vidtagits från
samhällets sida för att göra det möjligt för personer med funktionsnedsättningar
att leva ett så självständigt liv som möjligt. Tillgång till hiss i flervåningshus
angavs vara av central betydelse för att tillgodose tillgänglighetskraven.
Man betonade dock att det var av stor vikt att bostadsområdet ses
som en helhet där även andra åtgärder måste vidtas.

Socialutskottet delar den grundsyn som kommer till uttryck i motionerna,
nämligen att kraven på tillgänglighet och handikappanpassning av
byggnader bör tillgodoses så långt det är praktiskt och ekonomiskt möjligt.
Som framgår av propositionen är det dock ofrånkomligt att också ta andra
hänsyn, vilka kan komma i konflikt med tillgänglighetskraven. En äldre
miljö kan sålunda vara svår att anpassa på ett sätt som uppfyller moderna
krav utan att den ursprungliga karaktären går förlorad. Ett annat problem
är att kostnaderna för anpassning framför allt vid ombyggnad kan bli orimligt
höga med hänsyn till de fördelar som uppnås. Även vid nybyggnad kan
det i vissa fall te sig tekniskt och ekonomiskt orimligt att kräva att alla
lokaler skall vara tillgängliga för rörelsehindrade. Det gäller t. ex. kravet i
vpk-motionen (yrkande 8) om hiss i alla tvåvåningshus. En avvägning mellan
sådana olika hänsyn är ofrånkomlig. Enligt utskottets mening har man i
propositionen gjort en balanserad avvägning mellan alla de olika intressen
som här gör sig gällande. Det är knappast möjligt att nu komma längre i
fråga om lagreglerade krav på handikappanpassning. Utskottet vill emellertid
framhålla att hänsynen till rörelsehindrade, syn- och hörselskadade
samt andra med olika former av handikapp bör ingå som ett självklart led
vid bedömningen av alla frågor om bygglov.

Utskottet avstyrker med hänvisning till det anförda motion 1985/86:73
(vpk) såvitt avser yrkandena 5 i här aktuell del, 6, 9 a och 9 b samt motion
1985/86:77 (s) såvitt avser yrkandena 5 och 6.

Beträffande förslaget i vpk-motionen om att kommunen skall kunna ställa
krav på åtgärder för att åstadkomma tillgänglighet även när ombyggnad
ej planeras, vill utskottet erinra om vad som anförs i propositionen (s. 244)
om att byggnadslagstiftningen i princip inte bör ha tillbakaverkande kraft. 1
propositionen erinras samtidigt om de möjligheter som finns enligt bostadssaneringslagen
(1973:531) att ålägga en ägare av hyreshus med bostadslägenheter
att rusta upp lägenheterna till viss minimistandard. Med stöd av
arbetsmiljölagen (1977:1160) kan förbättringsåtgärder krävas beträffande
arbetslokaler. Vissa krav som för närvarande återfinns i byggnadsstadgan
kommer till uttryck även i förslaget till PBL. Bostadsministern konstaterar i

anslutning härtill (s. 245) att ytterligare krav på förbättringar måste prövas BoU 1986/87:1

mot bakgrund av bl. a. mycket ingående samhällsekonomiska och finansi- Bilaga 7

ella överväganden. Utskottet ansluter sig till propositionens bedömning Soll 1985/86:1 y

och avstyrker således motionen i här aktuell del (yrkande 9 c). Inte heller
kan utskottet biträda förslaget i motion 1985/86:77 (s) om att fastighetsägare
i dylika fall skulle ha ersättning av kommunen (yrkande 7).

När det gäller tillgänglighetskraven på fritidshus som tas upp i motion
1985/86:77 (s) yrkande 4, vill utskottet erinra om att fritidshus som ingår i
en större anläggning av typ stugby inte avses bli undantagna från de allmänna
kraven på tillgänglighet. Vad som avses är således enskilda fritidshus,
ofta byggda av ägaren i egen regi. Även i dessa avseenden skulle det föra
alltför långt att uppställa långtgående generella krav. Ägarens önskemål
bör i sådana fall bli avgörande. Den som vill avstå från bekvämligheter för
att få ett enklare fritidshus till en rimlig kostnad bör kunna få göra det. Vad
som i motionen anförs om uthyrning av fritidshus föranleder inte till annan
bedömning. Utskottet avstyrker således motionen även i här aktuell del.

Utöver i de nu behandlade motionerna tas frågor om byggnaders
tillgänglighet upp också i motionerna 1984/85:2152 (yrkande 5) och 2217
(håda c). Utskottet konstaterar att dessa motioner avgivits under den allmänna
motionstiden 1985 i avvaktan på det kommande förslaget till PBL.

De påkallar nu inget särskilt uttalande av riksdagen.

Tillgänglighet i den yttre miljön

Frågan om tillgänglighet i den yttre miljön tas upp i tre motioner.

1 motion 1984/85:1478av Bengt Lindqvist (s)anförs att motions- och rekreationsintresset
domineras av verksamhet i utemiljö. För att även handikappade
skall kunna utnyttja samhällets rekreationsutbud bör också den yttre
friluftsmiljön — skidspår, joggingslingor, promenadvägar, bryggor och
badstränder m. m. — omfattas av bestämmelserna om tillgänglighet.

1 motion 1984/85:2135 av Ingvar Björk och Börje Nilsson (båda s) anförs att
för personer med funktionsnedsättningar stora problem uppstår när de
skall förflytta sig i samhället. Integrering av människor med handikapp
förutsätter en genomtänkt planering. Brister i en länk av kedjan av åtgärder
medför svårigheter och ökade kostnader i form av t. ex. ledsagarservice och
färdtjänst. Motionärerna vill att tillgängligheten i den yttre miljön skall
säkerställas genom lagstiftning.

I den tidigare nämnda motion 1985/86:77(s) anförs att nästan all handikappanpassning
i vårt samhälle har åstadskommits med föreskrifter. 1 motiveringen
till 2 kap. 4 § 5 p. i lagförslaget står att bebyggelsemiljön skall
utformas med hänsyn till möjligheterna för handikappade att använda området.
Detta bör följas av föreskrifter för den yttre miljön (yrkande 1). En
precisering bör enligt motionärerna också göras av 3 kap. 14 §, så att idrottsplatser
och liknande görs tillgängliga (yrkande 8).

1 förslaget till PBL utökas kraven på tillgänglighet i den yttre miljön. 1
nuvarande lagstiftning finns krav att det skall vara möjligt att ta sig över
tomten till de byggnader som finns. Kravet utökas nu till att avse tomten
som sådan (prop. s. 233 f.). Bl a. skall ytor för lek och utevistelse kunna

användas av personer med funktionsnedsättningar. Människor som har BoU 1986/87:1

svårt att gå, äldre synskadade, rullstolsbundna, föräldrar med barnvagn Bilaga 7

m. fl., har svårt att ta sig till affärer och busshållplatser därför att den yttre SoU 1985/86:1 y

miljön är dåligt anpassad till deras behov. Enligt propositionen är det ofta

mycket enkla åtgärder som behövs, t. ex. att gångvägar görs släta och halk säkra

eller att räcken sätts upp.

Allmänna bestämmelser om tillgänglighet i den yttre miljön finns främst i
3 kap. 15 § PBL. I propositionen anförs (s. 525) att kravet att en tomt skall
kunna användas av personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga
måste tillämpas med beaktande av platsens eller anläggningens ändamål.

Som allmän plats avsätts många gånger sådan mark som är svår att bebygga
eller som man på grund av naturförutsättningarna vill bevara. Det kan t. ex.
vara bergiga partier med stora höjdskillnader. För sådan mark är det enligt
propositionen inte rimligt att kräva åtgärder för att den skall kunna nyttjas
av personer med nedsatt rörlighet eller orienteringsförmåga. Däremot är
det befogat att anlagda parker och torg anordnas så att de kan fungera för
alla människor. I propositionen erinras vidare om att många anläggningar
bygger på att man utnyttjar naturförutsättningarna på platsen, t. ex. slalombackar
och golfbanor. Inte heller i dessa fall anses det skäligt att ställa de
allmänna kraven på tillgänglighet.

Enligt 8 kap. 2 § krävs vidare bygglov för bl. a. idrotts- och campingplatser,
friluftsbad m. m. om inte kommunen föreskrivit annorlunda enligt 5 §. I
sådana fall kommer samma regler om tillgänglighet att gälla som för byggnader
(3 kap. 14 §). Enligt propositionen finns t. ex. skäl att ställa krav att
åskådarplatser i lämplig omfattning görs tillgängliga för handikappade.

Frågan om anpassning av den yttre miljön har behandlats tidigare av
riksdagen. I betänkandet BoU 1984/85:24 anförde bostadsutskottet bl. a.
att en anpassning enbart av bostaden och utrymmen i anslutning till den
inte är tillräckligt för att ge förutsättningar för ett självständigt boende (s.

17). Även närmiljön måste göras tillgänglig för personer med funktionsnedsättningar.
Bostadsutskottet tillstyrkte i anslutning härtill ett förslag av regeringen
om införande av statligt bidrag för tillgänglighetsskapande åtgärder
på kvartersmark, vilket godtogs av riksdagen (rskr. 1984/85:347).

Utskottet delar motionärernas uppfattning om det angelägna i att den yttre
miljön så långt möjligt görs tillgänglig för alla och i att stor hänsyn tas till
framkomligheten vid planering av olika fritids- och rekreationsanläggningar.
Propositionen ger uttryck åt samma syn.

Reglerna i 3 kap. 14 § i lagförslaget är mycket långtgående. Paragrafens
ordalydelse motsägs dock i viss mån av motiveringen (se bl. a. s. 515 och
525). Utskottet delar därför uppfattningen att innebörden av denna bestämmelse
behöver klargöras.

Utskottet anser det i övrigt inte möjligt att gå längre än propositionen
med hänsyn till de avvägningar som alltid måste göras vid planering och
byggande. Självklart bör handikappanpassning ske när det finns ett befogat
intresse därav och erforderliga åtgärder kan genomföras utan alltför stor
olägenhet eller kostnad. Den ökade medvetenheten på detta område bör
dessutom leda till att man allmänt mera uppmärksammar olika sätt att

underlätta för handikappade. Som anförs i propositionen är det ofta myc- BoU 1986/87:1

ket enkla åtgärder som behövs. Bilaga 7

Utskottet avstyrker med hänvisning till det anförda samtliga här aktuella Soll 1985186:1 y

motionsyrkanden.

Allergiska reaktioner

I motion 1985/86:77(s) anförs att användningen av en mängd nya material
vid byggande har utlöst allergiska reaktioner hos många människor. Material
som kan medföra allergiska besvär bör enligt motionärerna inte få
användas om det finns andra likvärdiga material att tillgå (yrkande2). Motionärerna
anför vidare att en allergisk persons möjlighet att vistas i en olämplig
lokal kan vara lika obefintlig som möjligheten för en rörelsehindrad att
gå i en trappa. 1 motionen yrkas därför att 3 kap. 7 § skall tolkas så att med
nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga skall avses även allergi (yrkande
3).

I motion 1985/86:73 (vpk) anförs att till de kvalitetskrav som bättre måste
preciseras i PBL bl. a. hör byggmaterial som är bra från allergisynpunkt
(yrkande 5 delvis).

Enligt 3 kap. 5 § i lagförslaget skall byggnader bl. a. ge möjlighet till god
hygien. Med god hygien avses enligt propositionen (s. 489) i första hand att
risk för sjukdom eller ohälsa som orsakas av byggnaden skall begränsas.

Kravnivån bör bestämmas med utgångspunkt från begreppet sanitär olägenhet
i hälsoskyddslagstiftningen och från vad som är tekniskt och ekonomiskt
möjligt.

I propositionen anförs vidare att byggnader i möjligaste mån skall fungera
väl även för personer med allergiska besvär. Samtidigt påpekas att kunskaperna
i dag är bristfälliga om olika materials inverkan på personer med
anlag för allergiska besvär eller med redan utvecklad allergi. På detta område
pågår forsknings- och utvecklingsarbete. Vid bedömningen av vad som
är sanitär olägenhet bör hänsyn tas till personer som är något känsligare än
normalt på samma sätt som vid bedömning av vad som är sanitär olägenhet
enligt hälsoskyddslagen (1982:1080). Om material används som kan väntas
medföra besvär för vissa personer, men tekniskt eller ekonomiskt likvärdig
ersättning inte finns, bör enligt propositionen sådana material anbringas så
att de lätt kan bytas ut.

Socialutskottet har flera gånger behandlat frågan om allergi, senast i
betänkandet SoU 1984/85:22. Utskottet framhöll då (s. 23) ånyo angelägenheten
av att man gör allt som rimligen kan krävas för att olägenheter för
personer med allergiska/astmatiska besvär skall elimineras eller i vart fall
så långt möjligt minskas. Utskottet betonade också behovet av ökad kunskap
om sjukdomarnas uppkomst. Bostadsutskottet har också behandlat
denna fråga. I betänkandet BoU 1984/85:19 anfördes bl. a. (s. 11) att det är
angeläget att överkänslighetsframkallande ämnen i minsta möjliga grad
används i byggandet. Enligt bostadsutskottets uppfattning skulle den forskning
som pågår komma att skapa möjlighet att bedöma olika tillverkningsmetoder.
Bostadsutskottet förutsatte att de nya rönen kommer att påverka
normgivningen på området.

Socialutskottet vill här erinra om de många olika typer av allergi som BoU 1986/87:1

finns. Vad som är harmlöst för en allergiker kan vara besvärande eller Bilaga 7

skadligt för en annan. Det går därför inte att finna en enkel och enhetlig SoU 1985186:1 y

lösning på dessa problem. De riktlinjer som ges i propositionen ligger enligt
utskottets uppfattning väl i linje med vad riksdagen tidigare uttalat. Den
utveckling och forskning som pågår kan ge underlag för mera specificerade
krav. När det finns fullgoda ersättningsmaterial att tillgå bör sådana självfallet
användas om det inte ter sig helt orimligt med hänsyn till byggnadens
användning. Utskottet avstyrker med det anförda motion 1985/86:73 (vpk)
yrkande 5 i motsvarande del samt motion 1985/86:77 (s) yrkande 2.

Beträffande frågan om tolkningen av uttrycket ”nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga”
i 3 kap. 7 § måste konstateras att det skulle strida mot
ordalydelsen att därmed förstå även allergi. Utskottet anser det inte heller
möjligt att uppställa ett generellt krav på att alla bostäder, arbetslokaler etc.
skall vara byggda så att de inte kan framkalla allergiska besvär. Som föreslås
i propositionen bör således frågor om byggnadsmaterials betydelse för
hälsan hänföras till 3 kap. 5 § och bedömas med utgångspunkt från begreppet
sanitär olägenhet. Utskottet avstyrker med hänvisning till det anförda
även yrkande 3 i motion 1985/86:77 (s).

Handikapporganisationernas ställning

I motion 1985/86:68av Ove Karlsson m. fl. Zrjbehandlas samrådet vid planläggning.
I motionen anförs bl. a. att det är nödvändigt att man genom
debatt och information får fram ett så fullständigt beslutsunderlag som
möjligt. Det kan endast nås om samråd sker med kommunmedlemmarna i
allmänhet, men också med olika intresseorganisationer. Speciellt viktigt är
att överlägga med de handikappades organisationer. Det skulle säkert vid
många tillfällen både förenkla och förbilliga det framtida byggandet. Motionärerna
vill därför ha obligatoriskt samråd med de handikappades organisationer
i samband med bygg- och planarbetet i kommunerna.

Jämfört med nuvarande regler föreslås i PBL en utökad skyldighet för
kommunen att samråda när planer upprättas. Enligt propositionen bör formerna
för samrådet inte lagregleras utan anpassas till de förutsättningar
som råder i olika situationer. Enligt 4 kap. 3 § skall kommunen bereda alla
som har ett väsentligt intresse av en översiktsplan tillfälle till samråd. Motsvarande
bestämmelse finns beträffande detaljplan i 5 kap. 20 §.

1 propositionen (s. 536) anförs i anslutning till 4 kap. 3 § att med ”andra
som har ett väsentligt intresse av planförslaget” avses bl. a. intresseorganisationer,
natur- och friluftsorganisationer, handikapporganisationer, fackliga
organisationer på distriktsnivå m. fl. Avser planförslaget ett begränsat
område kan det enligt propositionen vara skäl att samråda med t. ex. vägförening,
villaägarförening, Hem och skola, lokala miljögrupper m. fl. I propositionen
framhålls att kommunen från fall till fall bör avgöra vilken omfattning
samrådet skall ha och anpassa formerna för samrådet därefter.

Kommunen behöver inte heller gå ut till var och en av intressenterna med
information. Däremot skall kommunen vara verksam för att det hålls samrådsmöten.

Utskottet ansluter sig till den lösning som föreslås i propositionen, nämli- BoU 1986/87:1

gen att det bör ankomma på resp. kommun att från fall till fall avgöra Bilaga 7

omfattning och former för samrådet. Utskottet vill tillägga att det finns Soll 1985186:1 y

många olika organisationer som har angelägna intressen att bevaka i samband
med planläggningen av markanvändning och byggande. Utskottet
anser det inte möjligt att generellt bestämma vilket inflytande handikapporganisationerna
bör ha jämfört med andra intressenter. Utskottet utgår från
att kommunerna regelmässigt bereder de lokala handikapporganisationerna
tillfälle till samråd i alla mera betydande planfrågor. Formerna får emellertid
bestämmas av kommunen. Utskottet avstyrker sålunda motion 1985/

86:68 (s).

I motion 1985/86:77 (s) anförs att det i vissa situationer måste vara möjligt
för en handikapporganisation på orten att överklaga ett ärende från allmän
tillgänglighetssynpunkt, t. ex. beträffande allmänna byggnader. Det yrkas
därför att en precisering sker så att dessa handikapporganisationer i vissa
fall skall ha möjlighet att anföra besvär (yrkande 9).

Enligt lagförslaget överklagas vissa beslut, bl. a. om översiktsplan, genom
kommunalbesvär (13 kap. 1 §). Kommunalbesvär innebär att beslutet
bara kan prövas i de avseenden som anges i 7 kap. I § kommunallagen
(1977:179), däremot inte i vad avser dess allmänna lämplighet. Besvärsberättigade
är, om inte annat föreskrivits, endast den som är medlem av kommunen.
I propositionen anförs (s. 810 f.) att de besvärsgrunder som främst
torde komma i blickfånget när det gäller översiktsplaner är att beslutet inte
har kommit till i laga ordning eller att det överskrider kommunfullmäktiges
befogenhet.

Andra beslut av kommunfullmäktige och kommunala nämnder än de
som avses i 1 § får enligt 13 kap. 2 § överklagas genom besvär hos länsstyrelsen,
s. k. förvaltningsbesvär. Det gäller sålunda bl. a. beslut om detaljplan,
områdesbestämmelser samt bygglov. Av motion 1985/86:77 (s) framgår att
det är lagförslagets avgränsning av rätten att anföra förvaltningsbesvär som
avses med yrkandet.

Förvaltningsbesvär skiljer sig från kommunalbesvär genom att bevärsmyndigheten
även kan pröva beslutets lämplighet. Vad gäller frågor om
besluts överklagbarhet, rätten att anföra besvär m. m. gäller vid förvaltningsbesvär
reglerna i förvaltningslagen (1971:290), i den mån inte specialbestämmelser
har givits. Enligt 11 § förvaltningslagen får talan mot sådant
beslut av myndighet som kan överklagas genom besvär föras av den som
beslutet angår, om det gått honom emot. En omfattande rättspraxis finns
beträffande innebörden av uttrycken ”den som beslutet angår” och att beslutet
"gått honom emot”.

I förslaget till PBL har man anknutit till förvaltningslagens bestämmelser
om besvärsrätt. I propositionen, som i denna del bygger på lagrådets yttrande,
anförs (s. 822) att bestämmelser om vem som är besvärsberättigad kan
avvaras på grund av att det av allmänna grundsatser, som har utbildats i
praxis, följer vem som får överklaga beslut. Grundtanken kommer till uttryck
i 11 § förvaltningslagen. Att exakt bestämma kretsen av besvärsberättigade
med ledning av uttrycket "den som beslutet angår” låter sig av natur -

23 Riksdagen 1986187.19 sami. Nr 1

liga skäl ofta inte göra. De beslut enligt PBL där det kan vara vanskligt att
avgöra kretsen besvärsberättigade är beslut i planärenden. Här ger emellertid,
enligt propositionen, bestämmelser om förfarandet god vägledning. I
det sammanhanget nämns 5 kap. 30 §, vari regleras bl. a. till vem beslut med
fullföljdshänvisning skall sändas. Dessa adressater får enligt propositionen
anses saklegitimerade. I 5 kap. 30 § anges att beslut med fullföl jdshänvisning
skall sändas bl. a. till ”sakägare, bostadsrättshavare, hyresgäster och
boende, samt sådan organisation som avses i 25 § första stycket 2" (dvs.
vederbörande hyresgästförening).

Med anledning av motionsyrkandet om att handikapporganisationer på
orten skall ha rätt att anföra besvär, kan konstateras att en sådan rätt enligt
allmänna förvaltningsrättsliga grunder sällan torde föreligga. Ideella föreningar
har i praxis som regel inte ansetts ha besvärsrätt i fråga om beslut
som rör en eller flera medlemmar personligen. En representativ organisation
kan dock ibland framstå som en naturlig företrädare för medlemmarna
i allmänhet och har då undantagsvis tillerkänts besvärsrätt. Om man vill
säkerställa att t. ex. handikapporganisationer skall kunna anföra besvär
torde deras ställning på ett eller annat sätt böra markeras i lagen på det sätt
som skett beträffande hyresgästorganisationer (se 5 kap. 25 och 30 §§).

Socialutskottet vill understryka det angelägna i att handikappsynpunkterna
kommer fram under beredningsarbetet med varje ny plan. Som utskottet
ovan anfört bör det emellertid ankomma på kommunen att avgöra
omfattning och samråd för att få erforderlig kontakt med bl. a. handikapporganisationer.
Det är enligt utskottets mening i första hand genom ett
sådant samråds- och informationsförfarande som synpunkter bör inhämtas.
Att ge handikapporganisationer en särställning vad gäller besvärsrätt
framför t. ex. pensionärsföreningar, Hem och skola osv. anser utskottet inte
motiverat. Det är också angeläget att den besvärsberättigade kretsen inte
görs för vid (jfr prop. s. 359). Utskottet v ill även erinra om propositionens
uttalande (s. 363) om att det är lämpligt att när några år har gått från PBL:s
ikraftträdande utvärdera konsekvenserna av den besvärsberättigade kretsens
omfattning. Utskottet avstyrker sålunda motion 1985/86:77 (s) yrkande
9.

Utskottet vill i sammanhanget nämna att frågan om besvärsrättens omfattning
också berörs i motion 1985/86:80 av Bengt Westerberg m. 11. (fp). I
motiveringen till yrkande 3 k anförs att det inte finns anledning att begränsa
besvärsrätten när det gäller organisationer till att endast omfatta hyresgästorganisationer.
1 anslutning härtill föreslås viss ändring av 5 kap. 25 §.

Utskottet konstaterar att en ändring av det slag som föreslås i fp-motionen
— vilken tekniskt även rör 5 kap. 30 § — skulle innebära ökade besvärsmöjligheter
också för handikapporganisationerna. Från de synpunkter socialutskottet
har att beakta finns emellertid ingen anledning till uttalande i
fråga om den allmänna avgränsningen av besvärsberättigade i planärenden.

BoU 1986/87:1

Bilaga 7

Soll 1985186:1 y

354

Socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen

Förutom de nu behandlade frågorna finns det ytterligare en aspekt på PBL
som socialutskottet önskar aktualisera, nämligen socialtjänstens medverkan
i samhällsplaneringen.

I 5 § socialtjänstlagen (1980:620, senast ändrad 1985:395) anges att socialtjänsten
skall medverka i samhällsplaneringen och i samarbete med andra
samhällsorgan, organisationer, föreningar och enskilda främja goda miljöer
i kommunen. I 7 § anges att socialnämndens medverkan skall bygga på
nämndens sociala erfarenhet och särskilt syfta till att påverka utformningen
av nya och äldre bostadsområden i kommunen. Nämnden skall också verka
för att offentliga lokaler och allmänna kommunikationer blir lätt tillgängliga
för alla.

I hälso- och sjukvårdslagen (1982:763, senast ändrad 1985:570) anges
bl. a. att hälso- och sjukvården skall arbeta för att förebygga ohälsa (2 b §). I
8 § föreskrivs att landstingskommunen i planeringen av hälso- och sjukvården
skall samverka med samhällsorgan, organisationer och enskilda.

I propositionen till PBL hänvisas (s. 112) till propositionen (1979/80:1)
om socialtjänsten i fråga om vad som bör inrymmas i en god social miljö.
Bostadsministern ställer sig bakom de strävanden som angavs i socialtjänstpropositionen.
Han anser att de delmål som är uppställda för socialtjänsten
kan utgöra grund för tillämpningen av bestämmelsen i 2 kap. 1 § PBL om att
planläggningen skall skapa förutsättning för en från social synpunkt god
bostads-, arbets-, trafik- och fritidsmiljö. Bostadsministern betonar också
vikten av att bestående samverkansformer mellan berörda samhällsorgan
utvecklas i enlighet med intentionerna bakom socialtjänstlagen och hälsooch
sjukvårdslagen.

1 propositionen (s. 433) anvisas översiktsplanen som ett samordningsinstrument
i den kommunala verksamhetsplaneringen. Beslut om bl. a. bostadsförsörjningsprogram,
program för barntillsyn, äldreomsorg och annan
social omvårdnad bör i den mån besluten har anknytning till markanvändningsfrågor
sammanvägas i översiktsplanen. Samordning med kommunens
ekonomiska planering är också nödvändig. Översiktsplanen bör
enligt propositionen bli ett underlag för fördelning av resurser av olika slag
i både tid och rum.

Hur samrådet i samband med utarbetande av översiktsplan skall ske är
som tidigare nämnts inte reglerat i lagförslaget. Propositionen har sålunda
valt att överlämna till den enskilda kommunen att bestämma samrådets
omfattning och utformning. Utskottet har i det föregående ställt sig bakom
denna lösning. Utskottet vill dock understryka att ett stort ansvar härigenom
har lagts på kommunerna. Socialnämnden har genom sin verksamhet
en unik kunskap om kommunen och de problem som finns där. Denna
kunskap måste tas till vara i arbetet med att försöka skapa goda sociala
miljöer. Om översiktsplaner skall bli det samordningsinstrument som beskrivs
i propositionen är det en förutsättning att socialnämnden redan på ett
tidigt stadium får komma med och påverka utformningen av planerna.
Socialutskottet vill därför avslutningsvis framhålla önskvärdheten av att
man i varje kommun utarbetar lämpliga rutiner för samråd mellan bygg -

BoU 1986/87:1

Bilaga 7

SoU 1985186:1 y

355

nadsnämnd och socialnämnd med sikte på ett kontinuerligt utbyte av information
och synpunkter i planeringsfrågor.

Vad som i övrigt anförs i propositionen och motionerna föranleder inget
uttalande från socialutskottets sida.

Stockholm den 5 december 1985

På socialutskottets vägnar

Daniel Tarschys

Närvarande: Daniel Tarschys (fp). Evert Svensson (s). Kjell Nilsson (s).
Rune Gustavsson (c). Anita Persson (s), Blenda Littmarck (m), Gunnar
Ström (s), Yvonne Sandberg-Fries (s), Ulla Tillander (c), Inga Lantz (vpk).
Ingrid Andersson (s). Ingvar Eriksson (m). Ingrid Ronne-Björkqvist (fp).
Åsa Strömbäck-Norrman (s) och Karl-Gösta Svenson (m).

Avvikande meningar

1. beträffande frågan om avslag på propositionen i dess helhet

av Daniel Tarschys (fp), Rune Gustavsson (c). Blenda Littmarck (m), Ulla
Tillander (c). Ingvar Eriksson (m), Ingrid Ronne-Björkqvist (fp) och KarlGösta
Svenson (m) som anser att den del av utskottets yttrande som börjar
på s. 346 med ”Socialutskottet behandlar” och slutar på s. 356 med ”från
socialutskottets sida” bort ha följande lydelse:

I de angivna motionerna yrkas bl. a. att riksdagen hos regeringen begär
ett nytt förslag till plan- och bygglag i enlighet med motionerna. Det anförs
också att förevarande förslag inte är förenligt med grundlagen.

Utskottet instämmer i vad som nu har anförts och tillstyrker yrkandena
om avslag på propositionen.

Med denna inställning i huvudfrågan anser sig utskottet inte ha anledning
att gå in på de enskilda yrkandena i övriga motioner.

2. beträffande tillgänglighet/handikappanpassning av byggnader och beträffande
allergiska reaktioner

av Inga Lantz (vpk) som anser

dels att det avsnitt i utskottets yttrande som börjar på s. 348 med ”Socialutskottet
delar” och slutar på s. 349 med ”aktuell del” bort ha följande lydelse:

Enligt utskottets uppfattning måste möjligheten till trevnad, god arbetsmiljö
osv. innefatta mera preciserade krav då det gäller tillgänglighet för
den som bor och arbetar inom ett område. Det som sägs i förslaget till PBL
är otillräckligt och ger utrymme för tolkningar som kan försvåra eller omöjliggöra
berättigade krav från funktionshindrade. Man får inte lämna öppet
för mer eller mindre godtyckliga skälighetsbedömningar eller kompromisser
så att dessa krav kan sättas lägre än grundläggande tillgänglighetskrav. I 356

BoU 1986/87:1

Bilaga 7

SoU 1985186:1 y

den tidigare nämnda motionen 1985/86:73 (vpk) yrkas att kraven skall
skärpas på flera punkter. Utskottet delar denna uppfattning.

I propositionen föreslås sålunda undantag från krav på hiss e. d. i hus
med färre än tre våningar. Huset skall dock byggas så att hiss eller annan
lyftanordning kan installeras utan svårighet. Utskottet instämmer i motionärernas
åsikt att det är en halvmesyr att endast förbereda för hiss. Som
framhålls i motionen är en komplettering i efterhand dyrare och det är stor
risk att den inte kommer till stånd. En ändring bör därför göras i 3 kap. 7 §
så att hiss eller annan lyftanordning krävs även för tvåvåningshus. Utskottet
tillstyrker således yrkande 8 i motionen.

Enligt propositionen skall det vidare utfärdas föreskrifter till PBL. En av
de aspekter som enligt utskottets uppfattning måste klarare framgå är att
större hänsyn måste tas till personer med nedsatt orienteringsförmåga. Yrkande
5 i motionen tillstyrks således i här aktuell del.

1 motionen framhålls också särskilt att kravet på tillgänglighet vid ombyggnad
har fått speciellt dålig genomslagskraft. Avsteg från hisskravet har
t. ex. snarare blivit regel än undantag i de flesta kommuner. Enligt utskottets
uppfattning medför inte den omständigheten att det finns andra hus i
området med god tillgänglighet att man kan ställa lägre krav vid ombyggnad.
Utskottet tillstyrker med hänvisning till vad som anförs i motionen
yrkandena 6 och 9 b.

Merparten av bebyggelsen med dålig tillgänglighet är inte aktuell för
ombyggnad. De åtgärder som är mest aktuella i 50—60-talsbebyggelsen kan
ofta genomföras utan byggnadslov. En kommun med en ambitiös planering
för ökad tillgänglighet har enligt utskottets bedömning därför små möjligheter
att få planeringen genomförd. Som anförs i den nu aktuella motionen
bör PBL kompletteras med en möjlighet för kommuner att ställa krav även
när ombyggnad ej planeras. Utskottet tillstyrker sålunda yrkande 9 c i motionen.

Vidare bör reglerna om ombyggnad också tillföras en uttrycklig förklaring
att stor hänsyn skall tas till byggnadens brukare vid ombyggnad. I
enlighet med vad som anförs i motionen bör denna bestämmelse införas i 3
kap. 10 § första stycket. Utskottet tillstyrker således även yrkande 9 a.

Synpunkter liknande de nu behandlade anförs även i den tidigare nämnda
motionen 1985/86:77 (s). 1 yrkandena 4— 7framförs olika förslag som
syftar till att skärpa PBL:s krav på tillgängligheten i byggnader. Utskottet
tillstyrker även dessa förslag.

dels att det avsnitt i utskottets yttrande på s. 352 som börjar med ”Socialutskottet
vill” och slutar med ”yrkande 2” bort ha följande lydelse:

Socialutskottet vill framhålla att antalet människor med allergiska problem
har ökat kraftigt, såsom påpekas i den tidigare behandlade motionen
1985/86:73 (vpk). Man har i olika sammanhang uttalat stor förståelse för
dessa människors problem. Utskottet anser att denna förståelse på ett bättre
sätt måste återspeglas i PBL och i uttalanden till lagen. Enligt utskottets
uppfattning är det ett kvalitetskrav som måste tillgodoses att man när man
bygger hus använder material som är bra från allergisynpunkt.

Utskottet ställer sig därför bakom yrkandet i motionen om att större

BoU 1986/87:1

Bilaga 7

SoU 1985/86:1 y

357

hänsyn måste tas i denna del än vad som framkommer i propositionen. Det
bör också utfärdas tillämpningsföreskrifter med preciserade krav på detta
område. Utskottet tillstyrker således yrkande 5 i här aktuell del. Liknande
synpunkter framförs även i den tidigare nämnda motionen 1985/86:77 (s)
yrkande 2. Utskottet tillstyrker även detta motionsyrkande.

BoU 1986/87:1

Bilaga 7

SoU 1985186:1 y

358

Kulturutskottets yttrande BoU 1986/87:1

J Bilaga 8

1985/86:2 y Krumsm-.iy

om ny plan- och bygglag samt lag om hushållning med
naturresurser m. m. (prop. 1985/86:1 delvis och 1985/
86:3 delvis)

Till bostadsutskottet

Bostadsutskottet har beslutat inhämta yttrande från kulturutskottet över
proposition 1985/86:1 med förslag till ny plan- och bygglag samt proposition
1985/86:3 med förslag till lag om hushållning med naturresurser m. m. jämte
de med anledning av propositionerna väckta motionerna samt de under
allmänna motionstiden 1985 väckta motionerna 1984/85:548, 664, 783, 785,
1478, 2135, 2146, 2152 yrkande 5, 2217, 2319, 2674, 2676, 2677, 2684, 2707
yrkande 20, 2801 yrkandena 10 och 12 samt 2878 yrkande 13.

Utskottet har inhämtat information från Svenska kommunförbundet.
Vidare har utskottet uppvaktats i ärendet av företrädare för Sveriges
J ordägareförbund.

Utskottet

Inledning

Det förslag till plan- och bygglag (PBL) som läggs fram i proposition 1 utgår
från principen att mark skall prövas från allmän synpunkt lämplig för
ändamålet för att den skall få användas för bebyggelse och därmed
sammanhängande anordningar. Om man vill främja en på lång sikt lämplig
utveckling är det viktigt att behovet av en långsiktig hushållning med
naturresurserna beaktas vid beslut som rör markanvändning. Den i proposition
3 föreslagna lagen om hushållningen med naturresurser m. m. (NRL)
utgör därför ett viktigt komplement till PBL. Förslaget till PBL bygger på att
även NRL antas.

PBL bygger på nu gällande byggnadslagstiftning. Den skall ersätta
byggnadslagen (1947:385), byggnadsstadgan (1959:612) och lagen
(1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande. Reformen
kännetecknas av strävan att decentralisera beslutsfattandet och att ge
medborgarna ökat inflytande och ansvar. Det plansystem som introduceras i
PBL innebär i huvuddrag följande.

Alla kommuner skall ha en översiktsplan som i stort anger hur mark- och
vattenområden skall användas och hur riksintressen enligt den nya naturresurslagen
skall tillgodoses. Översiktsplanen har inga direkta rättsverkningar.

Dagens stadsplan och byggnadsplan ersätts med detaljplan. Andra plantyper
är regionplan och fastighetsplan. Utanför område med detaljplan kan

kommunen anta områdesbestämmelser för att t. ex. säkerställa syftet med BoU 1986/87:1

översiktsplanen eller tillgodose ett riksintresse. Bilaga 8

Planbesluten decentraliseras till kommunerna. Länsstyrelsernas faststäl- KrU 1985/86:2 y

lelseprövning slopas. Kommunerna får möjlighet att både inskränka och
utvidga bygglovplikten.

De nuvarande nybyggnadsförbuden avvecklas. Enligt PBL skall en
ansökan om bygglov i princip bifallas om vissa i lagen angivna förutsättningar
föreligger. I fråga om bygglov skall kommunerna kunna minska bygglovplikten
i vissa fall. Å andra sidan vidgas bygglovplikten till att omfatta t. ex.
anläggningar för idrotts- och fritidsändamål.

Rivningslov skall normalt krävas inom områden med detaljplan. Rivningslov
skall kunna vägras bl. a. för att kulturhistorisk eller miljömässigt
värdefull bebyggelse skall bevaras. Kommunen får inom detaljplaneområde
föreskriva marklovplikt för trädfällning eller skogsplantering.

I områdesbestämmelser kan krävas marklov för samma åtgärder om det
behövs för att skydda bebyggelseområden eller vissa försvars- och energianläggningar
m. m.

Fastighetsägare har rätt till ersättning av kommunen för skada i vissa
angivna fall. Ersättning kan utgå dels oberoende av skadans storlek, dels vid
viss kvalifikationsgräns. Markägare har rätt till ersättning om pågående
markanvändning avsevärt försvåras. Fastighetsägare har rätt till ersättning
om skadan är betydande i förhållande till värdet av berörda delar av
fastigheten.

Förslaget till ny PBL avvisas av moderata samlingspartiet i motion
1985/86:66, bl. a. med hänvisning till att lagrådet har funnit att förslaget
strider mot grundlagen. Partiet anser att den nuvarande byggnadslagstiftningen
bör revideras genom delreformer inom angelägna områden. Även
folkpartiet föreslår i motion 1985/86:80 att propositionen skall avvisas och att
regeringen bör lägga fram ett nytt förslag. Centerpartiet yrkar i motion
1985/86:69 i första hand att riksdagen skall avslå lagförslaget. I andra hand
föreslås en rad ändringar i förslaget till PBL.

Enligt förslaget till NRL skall marken, vattnet och den fysiska miljön i
övrigt användas så att en från ekologisk, social och samhällsekonomisk
synpunkt god hushållning främjas. Syftet med NRL är att få till stånd en
samordnad syn på mark- och vattenhushållningen i samhället. Lagen är
därför övergripande i förhållande till ett antal andra lagar. Dess bestämmelser
skall iakttas när beslut fattas enlig PBL och vissa andra lagar såsom
miljöskyddslagen (1969:387), vattenlagen (1983:291) och naturvårdslagen
(1964:822).

De av riksdagen fastlagda riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen skall
upphöra att gälla när NRL år 1987 har trätt i kraft. I stället lämnas i lagen
vissa grundläggande hushållningsbestämmelser, bl. a. för vissa geografiska
områden av riksintresse.

I motion 1985/86:88 föreslår moderata samlingspartiet att förslaget till
naturresurslag skall avslås.

Som skäl för att regeringens förslag om en ny plan- och bygglag bör avvisas
anförs i motionerna 66, 69 och 80 att förslaget strider mot grundlagen. De
konstitutionella aspekterna på lagförslaget behandlas av konstitutionsut -

skottet. Kulturutskottet tar i det följande upp endast frågor med en nära BoU 1986/87:1

anknytning till utskottets beredningsområde, nämligen beträffande förslaget Bilaga 8

om plan- och bygglag, stadsförnyelse- och bevarandefrågor samt beträffande KrU 1985186:2 y

förslaget till NRL frågor om i vilken utsträckning hänsyn bör tas till
kulturvärdena, turismen och friluftslivet i den fysiska miljön.

Bestämmelser i PBL rörande stadsförnyelse- och
bevarandefrågor

I propositionen redovisas i ett särskilt avsnitt (s. 432-448) PBL.s tillämpning
på stadsförnyelse- och bevarandefrågor. Departementschefen uttalar inledningsvis
att lagförslaget har utformats så att det skall kunna tillgodose dels
önskemålen att främja och styra önskvärda förändringar av byggnader och
bebyggelseområden, dels behovet av att bevara kulturhistoriskt och miljömässigt
värdefull bebyggelse.

När det gäller stadsförnyelse bör enligt propositionen ny planläggning,
ombyggnad och kompletteringar utgå från befintliga kvaliteter och resurser
så att husens och områdets goda egenskaper utnyttjas. Översiktsplanen
kommer att få stor betydelse i stadsförnyelsesammanhang. Den kan och bör,
sägs det, också utnyttjas som ett samordningsinstrument i den kommunala
verksamhetsplaneringen. Detaljplanen motsvarar i allt väsentligt dagens
stadsplan och byggnadsplan. Den förutsätter en tydligare reglering och
redovisning av allmänna platsers funktion och utformning. Detaljplaneinstitutet
innebär vidgade styrmöjligheter i syfte att skapa och befästa trygga,
funktionella och trivsamma miljöer. En nyhet i byggnadsregleringen är den
möjlighet som nu införs att utfärda skyddsbestämmelser för särskilt värdefulla
hus.

Bestämmelserna rörande bevarandefrågor tar sikte på att de grundläggande
kraven på bevarande av kulturmiljön i planerings- och byggnadsverksamheten
skall stärkas och att kommunerna skall ges ett ökat ansvar och bättre
instrument för att hävda dessa krav. I propositionen framhålls att uppfattningen
om vad som är värt att bevara under senare år har vidgats från att avse
enstaka värdefulla kulturminnen till att gälla samlade kulturmiljöer.

I 3 kap. PBL ställs upp vissa generella regler för krav på varsamhet och
hänsyn beträffande kulturvärdena i den fysiska miljön. För uppförande av
nya byggnader gäller att de skall placeras och utformas på ett sätt som är
lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbilden och till natur- och
kulturvärdena på platsen. Motsvarande krav gäller i tillämpliga delar för
ändring och underhåll av byggnader. Tillbyggnader, ombyggnader och andra
ändringar av en byggnad skall utföras varsamt så att byggnadens särdrag
beaktas. Vidare bör dess byggnadstekniska, historiska, kulturhistoriska,
miljömässiga och konstnärliga värden tas till vara. De allmänna reglerna om
varsamhet och hänsyn kompletteras med förbud att förvanska byggnader
som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller
konstnärlig synpunkt eller som ingår i en samlad bebyggelse av sådan
karaktär.

Departementschefen understryker att det med hänsyn till dessa regler i 3
kap. PBL är viktigt att kommunerna på förhand kan ge besked om vilka

värden som man vill slå vakt om och hur de generella bestämmelserna BoU 1986/87:1

kommer att tillämpas inom olika bebyggelseområden. En väsentlig del av Bilaga 8

planeringen för bevarande kommer att utgöras av information till fastighets- KrU 1985186:2 y

ägare och brukare med närmare beskrivningar av områdets kvaliteter och

med råd om hur dessa kvaliteter kan tas till vara vid byggnadsåtgärder av

olika slag. Med hänsyn till de befogenheter och det ansvar som läggs på

kommunerna har i PBL införts en föreskrift om att byggnadsnämnden skall

ha tillgång till minst en person med arkitektutbildning. Samtidigt slopas

kravet i 4 § byggnadsstadgan på att byggnadsnämnd i kommuner med en

planläggnings- och byggnadsverksamhet av större omfattning skall ha

tillgång till stadsarkitekt.

I tre motioner föreslås olika tillägg till och modifieringar av förslagen i
propositionen.

Vissa synpunkter på byggnadsnämndernas behov av kulturhistorisk sakkunskap
förs fram i motion 1985/86:71 (s). Motionären noterar med
tillfredsställelse att departementschefen poängterar länsmuseernas roll som
bl. a. serviceorgan åt den statliga och den kommunala kulturminnesvården.

Hon anser att det är viktigt att den kulturhistoriska sakkunskapen regelmässigt
kan medverka i byggnadsnämndernas tillståndsprövning i de fall då
kulturhistoriska aspekter är av betydelse för prövningen. Med hänsyn till den
väsentligt utvidgade betydelse som den kommunala kulturminnesvården
kommer att få bör det särskilt betonas att byggnadsnämnderna skall ha
tillgång till kulturhistorisk sakkunskap i sitt löpande arbete. Motionären
önskar att riksdagen skall göra en framställning till regeringen i enlighet med
vad som anförts i motionen.

Utskottet konstaterar att bestämmelserna i PBL-förslaget stämmer väl
överens med de riktlinjer som gäller för den statliga kulturpolitiken. Enligt
det s. k. bevarandemålet skall kulturpolitiken verka för att äldre tiders kultur
tas till vara och görs levande. Kulturminnesvården skall inriktas på att bevara
även samlade miljöer vid sidan av den traditionella monumentvården. Enligt
PBL räknas till kulturvärden inte bara byggnader utan även gator, torg,
trädgårdar och inhägnader. Genom PBL kommer kommunerna att få ökade
befogenheter och väsentligt större ansvar för bebyggelseplanering och
därmed även för att tillgodose kulturminnesvårdsaspekterna. Det finns
därför anledning att räkna med att kommunernas behov av tillgång till
kulturhistorisk sakkunskap i det löpande arbetet kommer att öka. Motionären
har sålunda aktualiserat en angelägen fråga. I propositionen framhålls
också att länsmuseerna har en betydelsefull roll som basinstitutioner för
kulturhistorisk dokumentation och information och som serviceorgan för
den statliga och kommunala kulturminnesvården. Speciellt för kommuner
som inte har tillgång till egen kulturhistorisk sakkunskap kommer länsmuseerna
att få betydelse som viktiga expertorgan. Detta kommer otvivelaktigt
att föra med sig ökade anspråk på insatser från länsmuseernas sida.

I detta sammanhang vill kulturutskottet aktualisera frågan om kulturnämndens
roll i den kommunala planeringsprocessen. Enligt PBL skall
byggnadsnämnden särskilt verka för en god byggnadskultur samt en god
stads- och landskapsmiljö. Dessa mål samt de kulturhistoriska aspekterna på
markanvändning och byggande som kommer till uttryck i PBL motiverar

enligt utskottets mening att kulturnämnden på ett mer aktivt sätt än hittills
engageras i kommunernas planerings- och byggnadsverksamhet.

Med hänsyn till vad som anförts utgår utskottet från att de synpunkter som
motionären fört fram kommer att beaktas utan något särskilt uttalande från
riksdagens sida. Någon åtgärd med anledning av motionen är därför inte
påkallad.

Förslaget i motion 1985/86:74 (c) syftar till att förhindra rivningar av äldre
hus. Motionären anser att rivningslov endast skall få lämnas om den sökande
kan visa tungt vägande skäl.

Enligt 8 kap. 16 § skall ansökningar om rivningslov bifallas, om inte
byggnaden eller byggnadsdelen behövs för bostadsförsörjningen eller bör
bevaras på grund av byggnadens eller bebyggelsens historiska, kulturhistoriska,
miljömässiga eller konstnärliga värde.

Utskottet vill erinra om att enligt propositionen (s. 289) bör rivningsregleringen
omfatta inte bara sådana byggnader som är särskilt värdefulla från
historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt utan även
byggnader som inte har detta kvalificerade värde från bevarandesynpunkt.

Att göra något allmängiltigt uttalande om vad som är kulturhistoriskt
värdefull bebyggelse är, sägs det, givetvis inte möjligt. Lokala överväganden
bör här tillmätas den största betydelse. I propositionen (s. 290) redovisas
dock vissa synpunkter på vad som avses med miljömässigt värdefull
bebyggelse. I detta sammanhang anförs bl. a. följande:

Med miljömässigt värdefull bebyggelse avses inte bara byggnader som i sig är
värda att bevara. Miljön behöver inte vara resultatet av ett medvetet
konstnärligt skapande för att vara skyddsvärd. Även i andra slags miljöer kan
det bli aktuellt att tillämpa denna prövningsgrund. Det rivningshotade huset
kan t. ex. ingå i en enhetlig grupp med tidstypiskt byggnadsskick eller ligga i
en husrad eller vid ett torg av miljömässigt värde, där bortfallet av ett hus
skulle medföra stor skada på stadsbilden. En skyddsvärd miljö kan också
utgöras t. ex. av en stadsdel med väl sammanhållen och tilltalande bebyggelse
eller med andra påtagliga trevnadsvärden i den yttre miljön.

Utskottet vill också påpeka att en viktig princip i PBL är att de boende skall
ha ett betydande inflytande. Enligt lagförslaget skall rivningslov inte få
lämnas så länge en ansökan - av kommunen eller en organisation av
hyresgäster - om upprustningsåläggande enligt bostadssaneringslagen inte
har slutligt avgjorts. Vidare skall rivningslov inte få meddelas om ett
upprustningsåläggande har utfärdats och åläggandet inte har förfallit.

Mot denna bakgrund anser utskottet inte att - så som föreslås i motionen -8 kap. 16 § bör omarbetas.

I fråga om ombyggnader föreskrivs i 3 kap. 10 § att tillbyggnader,
ombyggnader och andra ändringar av en byggnad skall utföras varsamt så att
byggnadens särdrag beaktas och dess byggnadstekniska, historiska, kulturhistoriska,
miljömässiga och konstnärliga värden tas till vara.

Motionären menar att normerna för ombyggnad och finansieringsbestämmelserna
måste utformas så att det alltid ställer sig mer fördelaktigt för en
husägare att varsamt renovera ett värdefullt äldre hus än att på ett
genomgripande sätt förändra eller riva det. För att tillgodose dessa synpunkter
bör bestämmelserna i 3 kap. 10 § ändras. 363

BoU 1986/87:1

Bilaga 8

KrU 1985/86:2 y

Departementschefen framhåller då det gäller förnyelse av bebyggelsen att BoU 1986/87:1

denna bör genomföras på ett sådant sätt att den svarar mot behoven hos dem Bilaga 8

som bor och arbetar inom ett område. Kommunerna får rätt att genom KrU 1985/86:2 y

bestämmelser i detaljplan eller områdesbestämmelser modifiera standardkraven
vid ombyggnad. En förutsättning härför är dock att bebyggelsen får
långsiktigt godtagbara egenskaper.

Med hänvisning till vad som anförts konstaterar utskottet att de kulturminnesvårdande
och miljömässiga synpunkterna i rimlig grad får anses tillgodosedda
i lagförslaget. Utifrån de aspekter som utskottet har att bevaka anser
utskottet därför inte att motionen bör föranleda någon riksdagens åtgärd.

Enligt 14 kap. 8 § PBL skall ägare och innehavare av särskild rätt till
fastigheter ha rätt till ersättning av kommunen i vissa fall, bl. a. om ekonomisk
skada uppkommer till följd av att bygglov vägras till att ersätta en riven eller
på annat sätt förstörd byggnad med en i huvudsak likadan byggnad. Vidare
kan fastighetsägare få ersättning av kommunen om rivningslov vägras med
hänsyn till att byggnaden behövs för bostadsförsörjningen eller bör bevaras
på grund av byggnadens eller bebyggelsens speciella värden (8 kap. 16 §).

Vänsterpartiet kommunisterna motsätter sig i motion 1985/86:73 dessa
ersättningsregler. Motionärerna anser att det inte skall finnas någon
principiell rätt för fastighetsägare att alltid erhålla särskild ersättning då han
åläggs att riva eller skydda särskilt värdefulla byggnader. De anför att även
en fastighetsägare skall kunna tåla ett visst mått av förändringar som kan
medföra viss förlust i ekonomisk mening.

Bestämmelserna i PBL som anknyter till nu gällande innebär att kommunen
blir ersättningsskyldig gentemot fastighetsägaren om skadan till följd av
att rivning vägrats eller att långtgående skyddsbestämmelser utfärdats är
betydande i förhållande till värdet av den berörda delen av fastigheten.

Utifrån de synpunkter kulturutskottet har att bevaka kan de här behandlade
bestämmelserna i lagförslaget anses godtagbara. De aktuella ersättningsprinciperna
kommer att ingå som en del i de överväganden som bostadsutskottet
från ett övergripande perspektiv kommer att göra. Utskottet avstyrker alltså
bifall till yrkande 17 i motion 73.

Vissa ersättningsfrågor aktualiseras även i motion 1985/86:92 (c). Motionären
åberopar att länsstyrelsen i Gotlands län i yttrande över förslag till
NRL anfört att kompensation skall kunna utgå till i första hand de areella
näringarna om de åsamkas skador eller inskränkningar på grund av
markanvändningsregler som ger företräde för turism och friluftsliv. Vidare
anför motionären att det på Gotland finns problem som beror på tillämpningen
av fornminneslagen i markanvändningsfrågor. Hon föreslår en utredning
av förutsättningarna för ekonomisk ersättning för inskränkningar som
åsamkas markägare vid de i motionen nämnda fallen.

Bestämmelser om skydd av fasta fornlämningar finns i lagen (1942:350) om
fornminnen. Skyddet för fornlämningarna grundas direkt på fornminneslagen.
Det krävs inte beslut eller registrering av en myndighet för att en fast
fomlämning skall vara skyddad. Enligt 1 § andra stycket får ej någon utan
tillstånd utgräva, rubba eller eljest genom plantering eller bebyggelse eller på
annat sätt förändra eller skada eller ta bort fast fornlämning. Till de fasta
fornlämningar som räknas upp i 2 § hör bl. a. gravar och gravfält, domarring -

ar, resta stenar etc. men även lämningar av fordom övergivna bostäder, BoU 1986/87:1

boplatser eller arbetsplatser samt bildningar som uppkommit vid bruket av Bilaga 8

dylika bostäder eller platser. Lagskyddet omfattar även tidigare inte kända KrU 1985186:2 y
fornlämningar med eller utan synligt märke ovan jord samt bevarade
kulturlager under befintliga byggnader.

Även området kring en fornlämning åtnjuter skydd (3 § första stycket).

Detta område är så stort som krävs för att fornlämningen skall kunna bevaras
på ett meningsfullt sätt. Områdets storlek avgörs med hänsyn till fornlämningens
art och betydelse. Länsstyrelsen kan genom gränsbestämning
fastställa hur stort det lagskyddade området kring en fornlämning skall vara
(3 § andra stycket). Grundprincipen bakom fornminneslagen är att fornlämningar
skall bevaras på platsen.

Ersättning till markägare kan utgå i vissa fall. Enligt 7 § kan skälig
ersättning utgå om tillstånd att ta bort fornlämning vägras beträffande
fornlämning som varit helt okänd och utan synligt märke ovan jord och som
vållar betydande hinder och olägenhet. I 9 § regleras hur kostnaderna för
arkeologiska undersökningar skall tas ut.

I betänkandet (SOU 1985:13) har arkeologiutredningen lagt fram förslag
rörande fornminneslagens bestämmelser om kostnadsansvaret för arkeologiska
undersökningar. Betänkandet bereds inom regeringskansliet.

Principerna för ersättning för skada kommer, som kulturutskottet ovan
påpekat, att ingå i bostadsutskottets överväganden. Med hänsyn härtill och
till vad som i det föregående anförts om fornminneslagen finner kulturutskottet
inte att en utredning enligt motion 92 är påkallad. Utskottet avstyrker
alltså yrkande 2 i motion 92.

Förslag i NRL rörande områden av riksintresse

Syftet med förslaget till NRL är som framgått ovan (s. 2) att främja en från
ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning med
marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Bestämmelserna grundas på
erfarenheterna från den fysiska riksplaneringen och den praktiska tillämpningen
av riksdagens riktlinjer för hushållningen med mark- och vattenområden
av riksintresse. Bestämmelserna skall tillämpas vid beslut enligt olika
författningar i frågor som rör användningen av mark- och vattenresurser.

I fråga om NRL:s inriktning anför departementschefen att lagen bör
utgöra ett skydd av långsiktiga och för landet väsentliga värden som inte kan
väntas bli tillräckligt beaktade utan stöd av lagen. Denna inriktning innebär
enligt propositionen inte att en sådan lag ensidigt bör främja bevarandeintressen
och långsiktiga försörjningsbehov. Lagens grundläggande syfte bör
vara att främja en användning av naturresurserna som är förnuftig för
samhället vid en allsidig, samlad bedömning både i ett långsiktigt och i ett
kortsiktigt perspektiv.

Utskottet kommer i det följande att begränsa framställningen till frågor
om bestämmelser som ersätter de geografiska riktlinjerna i den fysiska
riksplaneringen. Dessa bestämmelser kritiseras i två motioner.

I 3 kap. 2 § NRL lämnas särskilda hushållningsbestämmelser för vissa
områden av riksintresse. Samtliga områden som anges i lagen har särskilt 365

stora värden när det gäller naturvård, kulturminnesvård, turism och frilufts- BoU 1986/87:1

liv. Staten får ett starkt inflytande över mark- och vattenanvändningen i Bilaga 8

områdena, anförs det i propositionen. Bland de områden som särskilt nämns KrU 1985/86:2 y

är skärgårdarna och kustområdena från gränsen mot Norge till Forsmark,

Höga kusten i Ångermanland, Norrbottens skärgård med angränsande
kustområde, Öland och Gotland, hela fjällvärlden, älvar och älvsträckor som
undantas från vattenkraftsutbyggnad och dessa älvars dalgångar samt vissa
områden i övrigt som har särskilt stora värden för turism och friluftsliv.

Bestämmelserna innebär att inom de angivna områdena turismens och
friluftslivets, främst det rörliga friluftslivets, intressen särskilt skall beaktas
då det gäller att ta ställning till om exploateringsföretag eller andra ingrepp i
miljön kan tillåtas. I stor utsträckning sammanfaller områdena med de 25
områden i landet som i enlighet med statsmakternas beslut år 1975 har pekats
ut som s. k. primära rekreationsområden.

Centerpartiet föreslår i motion 1985/86:85 att 3 kap. 2 § NRL skall utgå.

Som skäl härför anförs bl. a. följande:

13 kap. 2 § sker en uppräkning av vad som i huvudsak betecknats som de s. k.
primära rekreationsområdena. Här skall vid bedömningen av exploateringsföretag
särskilt beaktas turismens och friluftslivets intressen.

Dessa s. k. primära rekreationsområden torde vid detta laget ha spelat ut
sin roll. Det har på kommun- och länsplan skett en planering för turism och
friluftsliv inom de aktuella områdena så ur den synpunkten är ett särskilt
omnämnande i naturresurslagen inte behövligt. Bevarandeåtgärder inom
behövliga delar av de aktuella områdena torde ske med stöd av andra
paragrafer i naturresurslagen.

De uppräknade områdena är heller inte sådana till sin karaktär eller så
klart avgränsade att just dessa är självklara för speciella åtgärder enligt
naturresurslagen.

Med anledning av motionärernas förslag vill utskottet erinra om att syftet
med beslutet om primära rekreationsområden har varit bl. a. att få till stånd
erforderlig planeringssamverkan inom områdena samt att ange hur staten
avser att prioritera stöd till utbyggnad av anläggningar för turism och
friluftsliv. Enligt riktlinjerna för de primära rekreationsområdena skall
planeringen av områdena utgå från syftet att de på ett ändamålsenligt sätt
skall kunna användas för friluftsliv och turism. Det innebär bl. a. att särskilda
hänsyn kan behöva tas till friluftslivet men även till naturvården och
kulturminnesvården. Fritidsbebyggelse bör medges bara om naturvårdens,
kulturminnesvårdens och friluftslivets intressen samtidigt kan tillgodoses och
om bebyggelsen möjliggör ett allsidigt utnyttjande av områdena för rekreation.

Syftet med de här aktuella bestämmelserna i NRL är att skydda de
områden som bedöms vara av riksintresse mot exploateringsföretag och
andra ingrepp i miljön som påtagligt kan skada områdenas bevarandevärden.

Detta ligger i linje med den allmänna utgångspunkten för lagstiftningen som
anges i 2 kap. 6 §, nämligen att mark- och vattenområden som har betydelse
från allmän synpunkt på grund av områdenas naturvärden eller kulturvärden
eller med hänsyn till friluftslivet så långt möjligt skall skyddas mot åtgärder
som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön.

Avsikten med att ange vissa områden av riksintresse är alltså inte att - som
förhållandet är med de primära rekreationsområdena - turismens och
friluftslivets intressen i första hand skall beaktas. Det är den långsiktiga
hushållningen med naturresurserna som står i förgrunden.

Med hänsyn till det anförda avstyrker utskottet bifall till yrkande 5 i motion
85.

Öland och Gotland omfattas enligt 3 kap. NRL av särskilda bestämmelser
som grundas på de speciella hänsyn som bör tas till öarnas unika värden när
det gäller naturen, landskapet och bebyggelsen.

I fråga om Gotland föreskrivs i 3 kap. 4 § vissa inskränkningar i rätt till
utbyggnad av fritidsbebyggelsen. Utmed Gotlands kust, på Östergarn och
Storsudret samt på Fårö skall fritidsbebyggelse få komma till stånd endast
som komplettering till befintlig bebyggelse. Om det finns särskilda skäl kan
dock fritidsbebyggelse komma till stånd i annan form än som kompletteringar
till befintlig bebyggelse. Departementschefen framhåller (s. 182) att med
särskilda skäl avses bl. a. att bebyggelsen ingår som ett led i att förbättra
områdenas attraktivitet för turism och friluftsliv.

I motion 92 (c) kritiseras bestämmelserna i propositionen bl. a. utifrån
synpunkten att dessa skulle komma att försvåra möjligheterna att utveckla
turismen. Motionären framhåller att turistnäringen har stor betydelse för
länet. Hon anser därför att 3 kap. 4 § bör omarbetas så att Fårö, Östergarn
och Storsudret inte kommer att omfattas av restriktioner för nytillkommande
fritidsbebyggelse.

När det gäller att bedöma hur de här aktuella områdena på Gotland bör
utnyttjas är det enligt utskottets mening viktigt att ta hänsyn till NRL:s
grundläggande syfte, nämligen att främja en i ett långsiktigt perspektiv god
hushållning med naturresurserna. Fårö, Östergarn och Storsudret har
speciellt stora bevarandevärden. De är också särskilt attraktiva för turism.
Natur och växtlighet i dessa områden är känsliga för slitage. Det är därför
nödvändigt att noga planera lokalisering och utformning av boendeanläggningar
för turism och friluftsliv, bl. a. på grund av att markområdena omkring
sådana anläggningar kommer att utnyttjas intensivt.

Med anledning av motionärens synpunkter på betydelsen för Gotlands del
av att turismen kan utvecklas vill utskottet peka på att enligt propositionen
(s. 178) den mark på Fårö, Östergarn och Storsudret som bedöms lämplig för
fritidsboende i första hand bör användas för anläggningar som är önskvärda
för turismens och friluftslivets utveckling. Bestämmelserna i NRL innebär
alltså inte ett hinder för en viss utbyggnad av anläggningar för turism och
friluftsliv, endast att områdena bör utnyttjas med stor varsamhet och efter
noggrann planläggning.

Med hänsyn till vad som anförts avstyrker utskottet yrkande 3 i motion 92.

Stockholm den 15 januari 1986
På kulturutskottets vägnar
Ingrid Sundberg

BoU 1986/87:1

Bilaga 8

KrU 1985186:2 y

367

Närvarande: Ingrid Sundberg (m), Ing-Marie Hansson (s), Catarina Rönnung
(s), Jan-Erik Wikström (fp), Karl Boo (c), Lars Ahlmark (m), Anders
Nilsson (s), Sylvia Pettersson (s), Gunnel Liljegren (m), Torgny Larsson (s),
Kerstin Göthberg (c), Alexander Chrisopoulos (vpk), Mats O Karlsson (s),
Maud Björnemalm (s) och Margareta Fogelberg (fp).

Avvikande meningar

1. Behandling av förslag till ny plan- och bygglag samt lag om
hushållning med naturresurser

Ingrid Sundberg, Lars Ahlmark och Gunnel Liljegren (alla m) anför:

I motion 66 avvisar moderata samlingspartiet förslaget i proposition 1 till ny
plan- och bygglag (PBL). I sin motivering anför motionärerna att förslaget i
väsentliga avseenden strider mot grundlagen. De hänvisar till lagrådets
bedömning att förslaget i vad avser kommunernas befogenheter att i
planbestämmelser reglera markanvändning och bebyggelse knappast torde
vara förenligt med grundlagen. Enligt lagrådet är det även tveksamt om delar
av förslagets bestämmelser om ersättning är förenliga med Europakonventionen
om mänskliga rättigheter.

Med i huvudsak samma motivering avvisas förslaget till PBL av folkpartiet
i motion 80 och centerpartiet i motion 69.

Med hänvisning till vad som anförts om lagförslagets grundlagsenlighet
finner utskottet liksom motionärerna att proposition 1 bör avstyrkas.

Utskottet delar även motionärernas uppfattning att behövliga förbättringar
inom detta lagstiftningsområde bör åstadkommas genom att nuvarande
lagstiftning successivt revideras. Därvid bör behovet av ett väl fungerande
skydd för kulturbyggnader och kulturmiljöer beaktas. Självfallet måste
samtidigt gälla att ersättningsregler vid eventuellt intrång är förenliga med
grundlagen och Europakonventionen.

I motion 66 anförs att den i proposition 3 föreslagna lagen om hushållning
med naturresurser (NRL) är obehövlig. Motionärerna menar att det
lagskydd som är nödvändigt för en förnuftig hushållning med Sveriges
naturresurser och för ett bevarande av värdefulla naturområden kan
inrymmas i byggnadslagstiftningen och angränsande lagar, t. ex. naturvårdslagen
och miljöskyddslagen. Utskottet delar motionärernas uppfattning och
tillstyrker alltså yrkandet om avslag på proposition 3.

Med denna inställning anser sig utskottet inte ha anledning att behandla
förslag i motionerna som syftar till ändringar i förslaget till PBL.

2. Behandling av förslag till ny plan- och bygglag

Jan-Erik Wikström och Margareta Fogelberg (båda fp) anser att den del av
utskottets yttrande som på s. 360 börar ”Sorn skäl” och på s. 361 slutar
”fysiska miljön” bort ha följande lydelse:

BoU 1986/87:1

Bilaga 8

KrU 1985186:2 y

368

Utskottet har i det föregående redovisat att moderata samlingspartiet, BoU 1986/87:1

folkpartiet och centerpartiet i resp. partimotioner föreslår att proposition 1 Bilaga 8

bör avslås. Som skäl anges att det är tveksamt om PBL:s plansystem står i KrU 1985186:2 y

överensstämmelse med grundlagen. I motion 80 påpekas att om det nu
föreliggande förslaget genomförs kommer det att uppstå osäkerhet om
planen är giltig eller ej. Mot denna bakgrund finner utskottet att det nu
föreliggande förslaget till PBL bör avvisas. Regeringen bör återkomma med
förslag till PBL som är förenligt med grundlagen. Utgångspunkten för ett
nytt förslag bör vara att den enskildes ställning skall stärkas gentemot stat och
kommun.

En viktig fråga med hänsyn till kulturutskottets beredningsområde är
utformningen av regler för ersättning vid bebyggelsereglerande ingrepp. Vid
utformningen av ett nytt förslag till PBL bör synpunkterna härvidlag i motion
80 beaktas.

3. Behandling av förslag till ny plan- och bygglag

Karl Boo och Kerstin Göthberg (båda c) anser att den del av utskottets
yttrande som på s. 360 börjar ” Som skäl” och på s. 361 slutar ”fysiska
miljön” bort ha följande lydelse:

Utskottet delar motionärernas uppfattning att riksdagen inte kan godta det
nu föreliggande förslaget till PBL. Det avgörande skälet för detta ställningstagande
är lagrådets bedömning att förslaget i vissa delar knappast torde vara
förenligt med grundlagen. Enligt utskottets mening bör förslaget därför
omarbetas. Det får inte råda delade meningar om PBL:s grundlagsenlighet.

Vid omarbetning av PBL bör även förslag som förs fram i motion 69
beaktas. En viktig utgångspunkt för lagstiftningen bör vara att samhället
organiseras på ett sådant sätt att det ger den enskilde medborgaren ökade
möjligheter att påverka sin livssituation och att tillvarata sina rättigheter. Ett
övergripande syfte med den framtida planeringen måste vara att ge
förutsättningar för en balanserad utveckling inom landet som helhet, inom
olika regioner och inom de enskilda kommunerna, dvs. främja en decentralistisk
samhällsutveckling. Planeringen på riksnivå bör därför vara översiktlig
och utgöra en resurs- och ramplanering. Det är vidare enligt utskottets
mening nödvändigt att bestämmelserna i PBL utformas så att hänsyn tas till
att byggandet under 1980- och 1990-talen till stor del kommer att bestå av
ombyggnad och förnyelse av befintlig bebyggelse.

4. Fastighetsägares rätt till ersättning

Alexander Chrisopoulos (vpk) anser att den del av utskottets yttrande som
på s. 364 börjar ”Bestämmelserna i” och slutar ”motion 73” bort ha följande
lydelse:

Utskottet anser liksom motionärerna inte att någon särskild ersättning i
princip alltid skall utgå till fastighetsägare som åläggs att riva eller skydda
särskilt värdefulla byggnader. Det är rimligt att fastighetsägare skall kunna
bära sina ekonomiska förluster till följd av förändringar i fastighetsinneha -

24 Riksdagen 1986187.19 sami Nr 1

vet. Utskottet vill även peka på att ett eventuellt fördyrat underhåll torde
kompenseras av att fastighetens ekonomiska värde ökar. Denna värdestegring
tillfaller helt ägaren. Med hänsyn till vad som anförts finner utskottet att
14 kap. 8 § PBL bör ändras i enlighet med förslaget i motion 73.

5. Förslag i naturresurslagen rörande områden av riksintresse

Karl Boo och Kerstin Göthberg (båda c) anser att den del av utskottets
yttrande som på s. 366 börjar ”Med anledning” och på s. 367 slutar ”motion
85” bort ha följande lydelse:

Utskottet instämmer i motionärernas kritik av bestämmelserna i NRL
beträffande vissa områden som anges vara av riksintresse. De i NRL
uppräknade områdena överensstämmer i huvudsak med de s. k. primära
rekreationsområdena. Som motionärerna påpekar torde de primära rekreationsområdena
ha spelat ut sin roll när det gäller planering för turism och
friluftsliv. Bevarandeåtgärder inom de aktuella områdena torde - som anförs
i motion 85 - kunna ske med stöd av andra paragrafer i NRL. Enligt
utskottets mening bör alltså 3 kap. 2 § i förslaget till NRL utgå.

6. Utbyggnad av fritidsbebyggelse på Gotland

Karl Boo och Kerstin Göthberg (båda c) anser att den del av utskottets
yttrande som på s. 367 börjar ”När det” och slutar ”motion 92” bort ha
följande lydelse:

Enligt utskottets mening har motionären anfört goda skäl för att 3 kap. 4 §
NRL bör omarbetas. De i den aktuella paragrafen uppräknade områdena på
Gotland bör inte beläggas med särskilda restriktioner beträffande nytillkommande
fritidsbebyggelse. Vid en eventuell utbyggnad bör dock hänsyn tas till
områdenas natur- och kulturvärden.

BoU 1986/87:1

Bilaga 8

KrU 1985/86:2 y

370

Jordbruksutskottets yttrande
1985/86:2 y

BoU 1986/87:1

Bilaga 9

JoU 1985186:2 y

om en ny plan- och bygglag

Till bostadsutskottet

Genom beslut den 5 november 1985 har bostadsutskottet berett jordbruksutskottet
tillfälle att avge yttrande över proposition 1985/86:1 om en ny planoch
bygglag jämte motioner.

Som framgår av det följande begränsar jordbruksutskottet sitt yttrande till
att avse vissa frågor som bedömts vara av direkt intresse för de areella
näringarna. Hit hör bl. a. bestämmelserna om underhållskrav och bygglovsplikt
för ekonomibyggnader, marklovsplikt samt olika typer av intrång i
markanvändningen. Vidare behandlas - översiktligt - samordningen mellan
plan- och bygglagen (PBL) samt miljöskyddslagen, naturvårdslagen och
vattenlagen m. fl. lagar. I enlighet härmed har utskottet ansett sig böra ta
ställning endast till vissa yrkanden i de med anledning av propositionen
väckta partimotionerna 66 (m) och 69 (c).

Enligt 2 kap. 2 § lagförslaget skall vid planläggning och i ärenden om
bygglov och förhandsbesked lagen om hushållning med naturresurser m. m.

(NRL) tillämpas. Förslag till naturresurslag m. m. har framlagts i proposition
1985/86:3, som av bostadsutskottet överlämnats till jordbruksutskottet för
yttrande. Härvidlag hänvisas till JoU 1985/86:3 y.

Uppvaktningar, hearings m. m.

Enligt överenskommelse mellan jordbruksutskottet och bostadsutskottet har
jordbruksutskottet mottagit uppvaktningar och anordnat hearings angående
PBL-förslagets verkningar för de areella näringarna och samordningen med
naturvårds- och miljöintressen m.m. Flera skrifter och andra opinionsyttringar
i angivna ämne har inlämnats till utskottet.

Företrädare för Lantbrukarnas riksförbund, Sveriges skogsägareföreningars
riksförbund och Svenska cellulosa- och pappersbruksföreningen har
lämnat synpunkter på bl. a. bestämmelserna i PBL-förslaget om intrång i
markanvändningen och ersättning till markägare samt på vissa frågor i
proposition 1985/86:3 om en naturresurslag (betr. naturresurslagen, se JoU
1985/86:3 y).

Också från Sveriges jordägareförbund, Sveriges häradsallmänningars
förbund och Sveriges föreningsbankers förbund har synpunkter lämnats på
PBL-förslagets effekter för markägandet m. m.

Svenska samernas riksförbund har anfört synpunkter på rennäringens 371

ställning i det kommande planarbetet m. m.

Representanter för lantbruksstyrelsen, skogsstyrelsen, statens naturvårdsverk
och domänverket har lämnat information om de aktuella lagförslagens
verkningar inom sina resp. ansvarsområden.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen läggs fram förslag om en ny plan- och bygglag, PBL, som
skall ersätta bl. a. byggnadslagen (1947:385), byggnadsstadgan (1959:612)
och lagen (1976:66) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande
m. m.

Förslaget bygger i väsentliga delar på principerna i gällande rätt men
innebär en genomgripande systematisk omarbetning av dagens lagstiftning
samt en förenkling och modernisering av regelsystemet. Ett genomgående
drag i reformen är decentralisering av beslutsfattandet. Stor vikt har också
lagts vid större frihet och ansvar för den enskilda människan. De viktigaste
nyheterna är följande.

Alla kommuner skall ha en översiktsplan som omfattar kommunens hela
yta. Områdesbestämmelser skall kunna antas, om kommunen vill säkerställa
syftet med översiktsplanen inom ett visst område. Dagens stadsplan och
byggnadsplan ersätts av en enda plan, som kallas detaljplan. Den skall ha en
genomförandetid som begränsar byggrätten i tiden.

Nybyggnadsförbuden avvecklas. Om bygglov vägras för återuppförande
av en riven eller på annat sätt förstörd byggnad finns vissa ersättningsmöjligheter.
Vidare får fastighetsägare rätt att göra både utvändiga och
invändiga ändringar av byggnader, även om byggnaderna strider mot
detaljplanen. En rätt att få bygglov till kompletteringsåtgärder - t. ex.
komplementbyggnader och mindre tillbyggnader - införs beträffande endler
tvåbostadshus i områden utanför detaljplan.

Länsstyrelsens fastställelseprövning av planer slopas. Länsstyrelsen skall
ha möjlighet att i efterhand granska och upphäva detaljplaner och områdesbestämmelser.
Upphävandet får dock beslutas endast på vissa, i lagen
angivna grunder.

Medborgarinflytandet förbättras. Vid planläggning skall genom information
och debatt eftersträvas ett så fullständigt beslutsunderlag som möjligt för
de politiska organen. Alla boende som berörs av en plan eller ett beslut om
tillstånd skall, liksom hyresgästernas organisationer, ha samma ställning som
sakägarna.

Tillstånd till byggande m.m. lämnas i form av bygglov, rivningslov och
marklov. Förhandsbesked kan lämnas till åtgärder som kräver bygglov.

Skyldigheten att söka lov skall kunna varieras genom kommunala beslut.

Kommunen skall under vissa förutsättningar kunna besluta att vissa åtgärder
inom områden utan detaljplan får utföras utan bygglov, nämligen bl. a.
komplementbyggnader, mindre tillbyggnader och inre ändringar av byggnader.
För områden med detaljplan kan kommunerna i planen besluta att
enklare fritidshus och liknande byggnader får uppföras eller byggas till eller
ändras på annat sätt utan lov. Ändringar av befintliga industribyggnader skall
också kunna befrias från bygglovsplikt. 372

PBL föreslås träda i kraft den 1 januari 1987.

BoU 1986/87:1

Bilaga 9

JoU 1985/86:2 y

Utskottet

Vissa samordningsfrågor m. m

Efter samråd med jordbruksministern framhåller föredraganden (prop.
s. 102 f.) att vattenfrågorna bör föras in på ett mera aktivt sätt i den
kommunala fysiska planeringen. Han förordar därför att vattenplaneringen
integreras med en annan planering och så långt möjligt inordnas i PBL:s
regelsystem.

Innebörden härav för prövningen enligt vissa speciallagar anges närmare i
ett avsnitt om samordningen med annan lagstiftning (s. 449 f.). Uttalandena
innebär att beslut enligt speciallag i princip inte får strida mot detaljplan eller
områdesbestämmelser.

Utskottet vill för sin del framhålla att kommunala planbeslut m. m. tillmäts
stor betydelse vid tillåtlighetsprövningen enligt 3 kap. vattenlagen
(1983:291). Ett vattenföretag får sålunda enligt 3 kap. 1 § inte komma till
stånd om det möter hinder från bl. a. allmänna planeringssynpunkter. Detta
begrepp kommenteras i civilutskottets yttrande över förslaget till ny vattenlag
(CU 1982/83:2 y). Som framgår av förarbetena till vattenlagen (bl. a. JoU
1982/83:30 s. 31) har varken regeringen eller övriga prövningsorgan befogenhet
att tillåta ett vattenföretag som strider mot allmänna planeringssynpunkter.
Detta hinder är med andra ord indispensabelt.

Enligt 3 kap. 2 § vattenlagen får byggnads- och andra anläggningsarbeten
som utgör vattenföretag eller utförs för ett vattenföretag inte strida mot
fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan. Mindre avvikelse från
plan utgör dock inte något hinder om avvikelsen är förenlig med planens
syfte.

Enligt vad som förutskickas i propositionen (s. 451) kommer riksdagen att
i särskild ordning få ta ställning till den närmare utformningen av reglerna om
detaljplanens och områdesbestämmelsernas ställning vid beslut enligt olika
speciallagar. Förslag härom har ännu ej förelagts riksdagen.

I avsnitten rörande översiktsplan och detaljplan anges närmare hur
kommunernas vattenområden bör redovisas i planerna.

Utskottet har - i avbidan på de förslag till följdlagstiftning som förutskickats
i propositionen - ingen erinran mot föredragandens uttalanden om
samordningen med vattenlagen m. m. Det bör tilläggas att länsstyrelserna
genom bestämmelserna i 19 kap. vattenlagen getts ett särskilt ansvar för
vattenförsörjningen. Bl. a. kan länsstyrelsen besluta om vattenskyddsområde
för att skydda en yt- eller grundvattentillgång som utnyttjas eller kan antas
komma att utnyttjas för vattentäkt.

Utskottet utgår från att uttalandena om kommunens bestämmanderätt vid
planeringen inte innebär att länsstyrelsens befogenheter i angivna hänseende
kommer att inskränkas.

I fråga om samordningen med naturvårdslagen kan noteras att regeringen
har för avsikt att föreslå en ändring i nämnda lag som innebär att
kommunerna skall kunna fatta beslut om inrättande av naturreservat och
naturvårdsområden (prop. s. 105). Gränsdragningen mellan PBL och naturvårdslagen
bör enligt propositionen göras sålunda att områdesbestämmelser

BoU 1986/87:1

Bilaga 9

JoU 1985186:2 y

används av kommunen för erforderlig bebyggelsereglering, medan naturvårdslagens
regler om naturvårdsområde och naturreservat bör användas om
kommunen vill avsätta mark för friluftsändamål. Den angivna distinktionen
är viktig, bl. a. med hänsyn till ersättningsreglerna i naturvårdslagen.

Representanter för skogsstyrelsen har inför utskottet understrukit det
önskvärda i att skogsvårdsstyrelserna bör få besvärsrätt gentemot kommunala
beslut om naturreservat m. m. enligt naturvårdslagen.

Utskottet förutsätter att den av skogsstyrelsen aktualiserade frågan
kommer att övervägas i samband med det i propositionen aviserade förslaget
om ändring i naturvårdslagen eller i annat lämpligt sammanhang. Utskottet
tar således inte ställning i besvärsfrågan i detta sammanhang.

Översiktsplan

Enligt förslaget skall alla kommuner ha en översiktsplan som anger
grunddragen i användningen av mark- och vattenområden i hela kommunen.
I planen skall bl. a. anges hur kommunen avser att tillgodose riksintressen
enligt NRL. Översiktsplanens slutliga innehåll bestäms av kommunen.
Länsstyrelsen skall, när det gäller det sakliga innehållet, granska om
planförslaget 1. tillgodoser riksintressen enligt NRL, 2. innebär att markanvändningsfrågor
som angår två eller flera kommuner har samordnats på ett
lämpligt sätt samt 3. innebär att en viss bebyggelse blir olämplig med hänsyn
till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser.

Översiktsplanen blir ej bindande för myndigheter och enskilda.

I propositionen med förslag till naturresurslag redovisar bostadsministern
sin syn på samordningen mellan PBL och NRL och kommunernas roll i
nämnda sammanhang (prop. 1985/86:3 s. 29 f.). I detta hänseende hänvisar
utskottet till sitt yttrande JoU 1985/86:3 y.

Representanter för naturvårdsverket har inför utskottet lämnat synpunkter
på de centrala ämbetsverkens roll i samband med den kommunala
redovisningen av riksintressen enligt NRL. I PBL-förslaget finns ingen
bestämmelse som innebär att översiktsplanen skall obligatoriskt kommuniceras
med t. ex. naturvårdsverket. Däremot finns i nu gällande byggnadsstadga
regler som innebär att planer och planförslag skall för yttrande
översändas till bl. a. berörda centrala myndigheter.

Beslut som har fattats i annan ordning kan redovisas i översiktsplanen.
Som exempel anges (prop. s. 133) naturreservat, strandskyddsområden och
andra förordnanden till skydd för något speciellt intresse. Kommunens
ställningstagande i fråga om förbud mot besprutning i skogsområden enligt
lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark kan
också redovisas.

Detaljplan, områdesbestämmelser m. m.

BoU 1986/87:1

Bilaga 9

JoU 1985186:2 y

I 5 kap. lagförslaget finns bestämmelser om i vilka fall kommunen är skyldig
att upprätta detaljplan. Vidare finns bestämmelser om detaljplanens obliga -

374

toriska resp. fakultativa innehåll. Till den förra kategorin hör vattenområdena,
vilka skall redovisas som en särskild områdeskategori inom detaljplaneområdet
(5 kap. 3 § första stycket 3). Ett exempel på vad detaljplanen får
innehålla är bestämmelser om vegetation samt markytans utformning och
höjdläge (5 kap. 7 § första stycket 5). Härmed avses enligt propositionen
(s. 163) schaktning, fyllning, trädfällning och skogsplantering. Det bör då
också vara möjligt att bl. a. utfärda bestämmelser som avser att skydda viss
”värdefull vegetation”. Utskottet utgår från att ordet vegetation närmast
syftar på träd och buskar. Exemplen i specialmotiveringen (s. 583) går ut på
att det skall vara möjligt att förbjuda planteringar av trafiksäkerhetsskäl eller
för att trygga solinfall mot en lekplats eller en energiproducerande anläggning.
Om det är av väsentlig betydelse för bebyggelsemiljön bör det också,
enligt propositionen, vara möjligt att skydda enstaka träd på kvartersmark.
Utskottet vill understryka att angivna bestämmelser närmast syftar på
vegetation som är värdefull för bebyggelsemiljön. När det gäller vegetation
som är värdefull från naturvårdssynpunkt bör givetvis eventuella skyddsbestämmelser
grundas på naturvårdslagen.

Enligt 5 kap. 7 § första stycket 11 får detaljplanen innehålla bestämmelser
om skyddsanordningar, t. ex. bullerskyddsvallar eller liknande, för att
motverka störningar från omgivningen. Om det finns särskilda skäl får
detaljplanen vidare innehålla bestämmelser om högsta tillåtna värden för
olika typer av miljöföroreningar. Effekten av en sådan bestämmelse blir att
byggnadsnämnden har att beakta den vid sin prövning av bygglov i
grannskapet samt att koncession enligt miljöskyddslagen (1969:387) inte får
meddelas i strid med bestämmelsen. Denna blir med andra ord bindande för
prövningen av miljöfarlig verksamhet. Utskottet ser detta som en viktig
nyhet som står i överensstämmelse med strävandena att ge kommunerna ett
ökat ansvar för miljöskyddsfrågor.

Utskottet utgår från att den kommunala befogenheten närmast gäller den
totala nivån av föroreningar av viss typ inom ett angivet område. Avsikten
med den nya bestämmelsen torde däremot inte vara att kommunen, vid sidan
av den prövning som sker enligt miljöskyddslagen, skall så att säga sätta sig i
prövningsmyndighetens ställe genom att ange en viss emissionsnivå för ett
befintligt eller planerat företag. Den prövningen ankommer på vederbörande
länsstyrelse eller på koncessionsnämnden för miljöskydd. Som följer av
det nyss sagda måste prövningsmyndigheterna dock i tillåtlighetsprövningen
beakta eventuella planbestämmelser om den högsta tillåtna miljöbelastningen
(immissionsnivån) i grannskapet.

Detaljplanen skall enligt förslaget ha en bestämd genomförandetid, lägst 5
och högst 15 år. Efter genomförandetidens utgång kan planen ändras eller
upphävas utan att rättigheter som uppkommit genom planen beaktas.

För begränsade områden och i vissa bestämda avseenden kan översiktsplanens
syfte eller ett riksintresse enligt NRL säkerställas på ett bindande sätt
genom områdesbestämmelser (5 kap. 16—17 §§). Enligt 16 § får med
områdesbestämmelser regleras bl. a. vegetation samt markytans utformning
och höjdläge inom områden som är avsedda för bebyggelse eller inom
områden som ligger i närheten av befintliga eller planerade anläggningar för

BoU 1986/87:1

Bilaga 9

JoU 1985186:2 y

375

försvars-, trafik- och energiändamål m. m. I 8 kap. 9 § tredje stycket anges
närmare vilken typ av anläggningar som avses.

Som utskottet nyss anfört får begreppet vegetation anses omfatta träd,
buskar och liknande. För de areella näringarna innebär detta bl. a. att
föreskrifter kan meddelas angående trädfällning och skogsplantering, dvs.
åtgärder i skogsbruket. I fråga om det egentliga jordbruket ger bestämmelserna
inte möjlighet att reglera andra åtgärder än schaktning och fyllning, i
den mån sådan verksamhet kan vara aktuell i jordbruket. Utskottet
återkommer till dessa frågor i det följande under rubriken Marklov m. m.

Krav på byggnader m. m.

Ett generellt krav på att nya byggnader skall anpassas till den omgivande
miljön föreslås infört i PBL. Större krav ställs på varsamhet med kulturhistoriska
och miljömässiga värden och på underhåll av byggnader. Alla
byggnader skall underhållas så att deras egenskaper i huvudsak bevaras.
Hithörande bestämmelser finns i 3 kap. lagförslaget.

Av motiveringen (prop. s. 244) framgår att underhållskravet gäller även
produktionsbyggnader för jord- och skogsbruk och andra jämförliga näringar.

Enligt motion 69 av Thorbjörn Fälldin m. fl. (c) finns det ingen anledning
att ställa underhållskrav på driftsbyggnader för jord- och skogsbruk (yrkande
2 delvis). Motionärerna yrkar att 3 kap. 13 § omarbetas i enlighet härmed.
Yrkandet är utformat så att det gäller rörelsebyggnader över huvud taget.

Utskottet delar föredragandens uppfattning att bestämmelsen om underhåll
i princip bör vara tillämplig även på produktionsbyggnader för jordbruk,
skogsbruk och därmed jämförliga näringar. De krav som i första hand blir
aktuella för ekonomibyggnader är, som i propositionen anförs, de som tar
sikte på byggnadernas säkerhet och utseende. Förslaget torde inte medföra
att de areella näringarna belastas med nämnvärt större kostnader än som
redan nu måste läggas ned på skötsel och underhåll. Utskottet vill dock
understryka det angelägna i att de speciella förhållanden som ofta råder i
lantbruket m. m. beaktas vid prövning av underhållsskyldigheten. Som också
framhålls i propositionen bör hänsyn tas bl. a. till byggnadens läge, användning
och återstående brukstid. Utskottet vill tillägga att det i driften av t. ex.
ett jordbruksföretag kan förekomma att befintliga byggnader får ett ändrat
användningsområde eller blir överflödiga i samband med ändrad driftsinriktning
eller av andra skäl. Det kan då under en övergångstid finnas anledning
att ställa kraven på underhåll något lägre än vad som eljest skulle vara
motiverat. Utskottet förutsätter att bestämmelsen i angivna fall tillämpas
med viss varsamhet utan att detta behöver särskilt anges i lagtexten. Vad
utskottet anfört bör i stor utsträckning kunna tillgodose syftet med motion 69
yrkande 2 såvitt avser underhållskrav på driftsbyggnader för jord- och
skogsbruk.

BoU 1986/87:1

Bilaga 9

JoU 1985186:2 y

376

Bygglov

För närvarande är jordbrukets och andra liknande näringars ekonomibyggnader
inte underkastade byggnadsplikt utanför områden med faställd plan.
PBL-förslaget innebär i denna del att bygglovsplikt för ekonomibyggnader
gäller inom område med detaljplan (8 kap. 3 § 3). Om det finns särskilda skäl
får kommunen i områdesbestämmelser införa bygglovsplikt inom områden
som inte omfattas av detaljplan (8 kap. 6 § andra stycket). Som exempel på
sådana skäl anförs (s. 703) att området är känsligt med hänsyn till landskapsbilden
eller bebyggelsens karaktär. Det kan också vara så att vissa slag av
ekonomibyggnader i nära anslutning till ett bostadsområde kan behöva
prövas med hänsyn till risken för immissioner.

Utskottet tillstyrker för sin del förslaget om bygglovsplikt för ekonomibyggnader
och avstyrker därmed yrkandet i motion 69 (c) om inskränkning
av bygglovsplikten till att gälla enbart inom detaljplaneområde (yrkande 5). I
sammanhanget bör understrykas att kommunen enligt lagförslaget får
möjlighet att införa såväl lättnader som skärpningar i fråga om bygglovspliktens
omfattning. Bygglovsplikt för ekonomibyggnader utanför detaljplaneområde
avses inte, som framgår av det nyss sagda, gälla generellt utan
beslutas särskilt genom områdesbestämmelser. En förutsättning för detta är
att det föreligger särskilda skäl, vilket torde innebära att ifrågavarande
befogenhet kommer att utnyttjas restriktivt. Vad utskottet anfört bör i viss
utsträckning kunna tillgodose syftet med motionsyrkandet.

Bestämmelserna om bygglov föranleder i övrigt följande kommentarer
från utskottets sida:

Räckvidden av 8 kap. 1 § om bygglovsplikt för byggnader är bl. a.
beroende av hur begreppet byggnad definieras. Härvidlag vill utskottet
hänvisa till den utförliga redovisning av rättspraxis som lämnas i propositionen
(s. 673 f.). Det framgår bl. a. att konstruktioner som genom sinform och
storlek ger samma visuella intryck som ett hus har ansetts som byggnad trots
att de saknat utrymmen för människor att uppehålla sig i. Härav drar
utskottet slutsatsen att t. ex. större silo-byggnader, spannmålstorkar m. m.
kommer att betraktas som byggnader i förevarande hänseende.

Enligt 8 kap. 2 § första stycket 4 krävs bygglov för att inrätta fasta cisterner
eller andra fasta anordningar för hälso- och miljöfarliga varor m. m.
Utskottet erinrar om att lagstiftningen om hälso- och miljöfarliga varor
upphävts, med verkan fr. o. m. den 1 januari 1986, (prop. 1984/85:118, JoU
1984/85:30) och ersatts med lagen (1985:426) om kemiska produkter.

Begreppet hälso- och miljöfarliga varor bör därför inte komma till
användning i PBL. Utskottet föreslår att bostadsutskottet gör en redaktionell
jämkning av paragrafen i enlighet med det anförda. Härvid bör möjligen
beaktas att det nya begreppet kemiska produkter har en delvis annan
innebörd än begreppet hälso- och miljöfarliga varor, som närmare framgår
av proposition 1983/84:118 (s. 39 f.). Enligt utskottets mening kan man
lämpligen använda orden kemiska produkter som är hälso- och miljöfarliga.

Utskottet vill vidare fästa uppmärksamheten på att bestämmelserna i 8
kap. 30 § PBL-förslaget kan komma att gälla även för jordbrukets m. fl.

näringars ekonomibyggnader. I paragrafen ställs krav på yttrande av BoU 1986/87:1

yrkesinspektionen samt skyddsombud m. fl. i samband med bygglov för Bilaga 9

arbetslokaler eller personalrum för verksamheter där arbetstagare skall Joll 1985186:2 y
utföra arbete för arbetsgivares räkning. Utskottet ställer sig tveksamt till
föredragandens uppgift (s. 746) att det i praktiken inte är särskilt vanligt att
arbete i ekonomibyggnader utförs av ”arbetstagare”. Av Svenska lantarbetareförbundets
totalt ca 14 000 medlemmar är enligt uppgift ca 5 000
anställda inom jordbrukssektorn. Det är enligt utskottets mening ett rimligt
antagande att en stor del av förbundets medlemmar utför arbete i arbetslokaler
som avses i 8 kap. 30 §.

Marklov m. m.

De föreslagna bestämmelserna om marklov i 8 kap. 9 § PBL motsvaras delvis
av de s. k. trädfällningsförbuden i 17, 40 och 110 §§ byggnadslagen och
byggnadslovsplikten enligt 54 § 1 mom. byggnadsstadgan för schaktning,
fyllning eller liknande åtgärd inom tomt och vissa andra områden. Utskottet
kommenterar här i huvudsak endast bestämmelserna om marklovsplikt för
trädfällning och skogsplantering.

Kommunen får, enligt andra stycket i den aktuella paragrafen, i detaljplan
föreskriva att marklov krävs för trädfällning eller skogsplantering. Enligt
tredje stycket får kommunen i områdesbestämmelser lämna motsvarande
föreskrift med avseende på områden som är avsedda för bebyggelse. Av
uttalanden i propositionen (s. 299 f. och 707 f.) framgår att det bl. a. är en
fråga om att skydda bebyggelsemiljön mot olämplig avverkning, t. ex. inom
ett parkområde. Inom ett villaområde kan det också, enligt föredraganden,
vara synnerligen angeläget att skogen inte avverkas utan urskilning. I
specialmotiveringen till 5 kap. 7 § anförs (s. 583) att det bör vara möjligt att
förbjuda planteringar av t. ex. trafiksäkerhetsskäl eller för att trygga solinfall
mot en lekplats eller en energiproducerande anläggning.

I anslutning till 8 kap. 9 § hänvisar föredraganden vidare till det speciella
säkerhetsintresse som är knutet till försvarsanläggningar, flygplatser, kärnreaktorer
och liknande anläggningar. Enligt paragrafens tredje stycke får
kommunen i områdesbestämmelser föreskriva att marklov krävs för bl. a.
trädfällning och skogsplantering inom områden som ligger i närheten av
befintliga eller planerade anläggningar av nyss angivet slag.

Som exempel anförs att det kan vara angeläget att hålla skogen borta i
närheten av ett vindkraftverk. Kring en del miljöfarliga anläggningar kan
t. ex. schaktning och trädfällning ha menliga effekter (s. 302).

Utskottet har ingen erinran mot de här redovisade bestämmelserna. Som
föredraganden anfört (s. 298) kan det givetvis inte bli tal om att frågor om
tillstånd till trädfällning m. m. över lag skall ligga inom det område där
byggnadsnämnderna har beslutanderätten. Bland de åtgärder som skall
kunna underkastas marklovsplikt finns en del som ingår i ett normalt
skogsbruk. Det är därför angeläget att räckvidden av den föreslagna
tillståndsprövningen enligt PBL begränsas. Genom uttalanden i propositionen
om syftet bakom de föreslagna bestämmelserna - vilka uttalanden delvis
redovisats ovan - anser utskottet att kraven på en sådan avgränsning får anses 378

tillgodosedda.

Utskottet övergår härefter till att diskutera de i 8 kap. 18 § föreslagna
prövningsgrunderna. Enligt denna paragraf kan ansökan om marklov avslås
om den sökta åtgärden

1. strider mot detaljplan eller områdesbestämmelser,

2. förhindrar eller försvårar det berörda områdets användning för bebyggelse,

3. medför olägenheter för användningen av sådana försvarsanläggningar
eller andra anläggningar som avses i 9 § tredje stycket,

4. i annat fall medför störningar för omgivningen.

Marklov får dock lämnas till åtgärder som innebär mindre avvikelser från

detaljplan eller områdesbestämmelser, om avvikelserna är förenliga med
syftet med planen eller bestämmelserna.

Utskottet vill påpeka att samtliga punkter, genom paragrafens konstruktion,
kan komma att tillämpas på ansökningar om marklov för t. ex.
trädfällning och skogsplantering. Enligt vad som upplysts från bostadsdepartementet
är emellertid punkten 4 i första hand avsedd att reglera vissa
störningar inom ett detaljplanelagt bebyggelseområde, som närmast är
hänförliga till förhållandet mellan grannfastigheter. Vägrat marklov med
hänvisning till den aktuella störningsregeln är för övrigt ej ersättningsgrundande
enligt 14 kap. 8 § lagförslaget.

Utskottet vill därför, till förtydligande av motivuttalandena i propositionen,
understryka att punkten 4 inte är avsedd att tillämpas på åtgärder i jordoch
skogsbruket. Frågan om intrång i pågående markanvändning blir således
inte aktuell i detta sammanhang.

Ersättningsbestämmelser m. m.

I PBL-förslaget har bestämmelser om avstående av mark och bestämmelser
om ersättning till fastighetsägare delats upp på två kapitel, 6 resp. 14 kap.

Bestämmelserna om avstående av mark överensstämmer i stort sett med vad
som för närvarande gäller om kommunens möjlighet att lösa mark inom
stadsplan.

I första delen av 14 kap. (1—7 §§) avhandlas de situationer när fastighetsägaren
har rätt till kompensation utan något krav på att skadan skall vara
kvalificerad. I 14 kap. 8 § regleras de fall när kompensation kan bli aktuell
endast om skadan uppnår viss angiven kvalifikationsgräns (kvalificerad
skada).

Reglerna om ersättning eller inlösen vid kvalificerad skada tar sikte på dels
bebyggelsereglerande, dels markreglerande föreskrifter.

Enligt punkterna 1—3 i 14 kap. 8 § har fastighetsägare m. fl. rätt till
ersättning bl. a. i vissa fall av vägrat bygglov, vägrat rivningslov samt då
skyddsbestämmelser meddelas för kulturhistoriskt värdefulla byggnader
m.m. Rätt till ersättning föreligger endast om ”skadan är betydande i
förhållande till värdet av berörda delar av fastigheten”. Detta är i förhållande
till gällande rätt ett nytt sätt att ange kvalifikationsgränsen. Av 10 § andra
stycket framgår vidare att det endast är skador som överstiger denna
kvalifikationsgräns som skall ersättas.

För markreglerande föreskrifter gäller att ersättning liksom hittills skall 379

BoU 1986/87:1

Bilaga 9

Joll 1985186:2 y

utgå om den pågående markanvändningen avsevärt försvåras. Ersättnings- Boll 1986/87:1

fallen anges i punkterna 4 och 5 i 8 §. I punkt 4 åsyftas föreskrifter i Bilaga 9

områdesbestämmelser om vegetation eller markytans utformning och höjd- joU 1985/86:2 y

läge inom sådana områden som avses i 8 kap. 9 § tredje stycket (skyddsområden
för trafik- försvars- och energianläggningar m. m.). I punkt 5 behandlas
fall då marklov vägras med stöd av 8 kap. 18 § första stycket 2 eller 3, dvs. då
den sökta åtgärden antingen försvårar områdets användning för bebyggelse
eller medför olägenheter för vissa viktiga anläggningar av det slag som nyss
angetts.

Utskottet behandlar i detta yttrande endast principerna för ersättning vid
intrång i pågående markanvändning.

Hithörande frågor berörs främst i partimotionerna 66 (m) och 69 (c).

I den förra motionen anförs bl. a. att det är oskäligt att kostnaderna för
naturvård m. m. skall läggas på markägarna. Naturligtvis skall stat och
kommun ha möjlighet att avsätta markområden för specifika ändamål enligt
de regler som i dag gäller. Utgångspunkten måste då vara att markägaren
skall hållas skadeslös. Man påpekar vidare att tolkningen av begreppet
avsevärt försvåras kan komma att variera från kommun till kommun.

I centerns partimotion yrkas (yrkande 10) att ersättningsbestämmelserna
omarbetas i enlighet med de synpunkter som anförs i motionen under
rubriken Skyldighet att lösa mark och utge ersättning. Motionärerna
hänvisar till 1972 års ersättningsprinciper, som innebar att endast mera
bagatellartade intrång i markägandet kunde passera utan ersättningskrav.

Sedan dess har enligt motionen en betydande glidning skett i praxis som
bidragit till att höja kvalifikationsgränsen. Nuvarande tillämpning kan få
orimliga konsekvenser för den enskilde, särskilt om fastigheten är högt
belånad. Med stöd av ett räkneexempel där fastigheten är belånad till 90 %
av marknadsvärdet och ersättningströskeln antas ligga vid 7 % påvisar
motionärerna att i detta fall 70 % av ägarens förmögenhet i fastigheten kan
konfiskeras. Det kan i sin tur utlösa krav från långivare på extra amortering
m. m. Motionen utmynnar i denna del i ett krav på riksdagen att klargöra
innebörden av begreppet avsevärt försvåra pågående markanvändning med
utgångspunkt i den ursprungligen gällande principen att endast bagatellartade
intrång skall anses falla under kvalifikationsgränsen. Vidare måste
skadans storlek relateras till den berörda delen av fastigheten.

De intresseorganisationer som uppvaktat utskottet i denna fråga har
kritiserat ersättningsbestämmelserna främst utifrån följande utgångspunkter.

För närvarande råder, enligt Sveriges jordägareförbund, betydande
ovisshet om ersättningsreglernas innebörd och tillämpning. Ursprungligen
torde inte något tvivel ha rått om att ersättningströskeln låg mycket lågt.

Senare uttalanden och praxis antyder en utveckling mot att rätten till
ersättning blir avsevärt mera begränsad. Det finns enligt förbundet en risk att
kommunerna kommer att lägga så mycket restriktioner på jord- och
skogsbruket som man med hänsyn till gällande ersättningsbestämmelser har
möjlighet till. Från den enskildes synpunkt är det dock uppenbart obilligt om
han eller hon skall kunna åläggas kostnader eller intäktsbortfall till fromma

för andra medborgare. 380

Lantbrukarnas riksförbund och Sveriges Skogsägareföreningars riksför- BoU 1986/87:1

bund har framhållit att man från de areella näringarnas sida endast kan Bilaga 9

acceptera bagatellartade intrång som ersättningsfria. De båda förbunden har Joil 1985186:2 y
i några praktiska räkneexempel påpekat konsekvenserna av att ersättningssystemet
endast tar hänsyn till kapitalförlust men ej till årliga intäktsbortfall
på grund av t. ex. restriktioner mot skogsavverkning. Även om intrånget
berör en relativt begränsad del av en jordbruksfastighet kan det årliga
intäktsbortfallet bli mycket kännbart. Liknande synpunkter i fråga om
ersättningsreglerna har framförts av Sveriges Häradsallmänningars förbund
och av Svenska cellulosa- och pappersbruksföreningen. Båda organisationerna
har understrukit att man måste beakta följderna för folkhushållet vid
försämrade möjligheter att upprätthålla en uthållig virkesproduktion genom
att skogsägarna åläggs restriktioner.

Utskottets överväganden

Utskottet vill inledningsvis slå fast att propositionen i denna del innebär att
nuvarande ersättningsbestämmelser i byggnadslagen i sak oförändrade förs
över till PBL när det gäller de markreglerande bestämmelserna. Vid intrång i
pågående markanvändning skall således nuvarande bestämmelser och praxis
styra tillämpningen av PBL. Detta framgår klart av föredragandens uttalanden
(bl. a. s. 392). Den omständigheten att lagrådsremissen ursprungligen
innehöll förslag om en kvalifikationsgräns på 20 % innebär givetvis inte att
man vid tillämpningen av PBL i den slutgiltigt föreslagna lydelsen skulle syfta
till någon ändring av hittillsvarande praxis. Utformningen av PBL-förslaget i
nu ifrågavarande delar bör således enligt utskottets mening inte utgöra någon
grund för farhågor om en i förhållande till nuläget ändrad praxis till nackdel
för den enskilde markägaren.

För bedömningen huruvida markreglerande bestämmelser ger rätt till
ersättning vid intrång i de areella näringarna blir även framdeles tolkningen
av begreppet pågående markanvändning avsevärt försvåras av central
betydelse. Utskottet går här inte närmare in på de motivuttalanden som
gjordes i samband med att begreppet infördes utan hänvisar i detta
hänseende till proposition 1972:111 bilaga 2 (särskilt s. 332 - 336). Utskottets
uttalanden i betänkandet JoU 1983/84:24 om jordbrukets hänsyn till
naturvården kan också vara värda att uppmärksammas i detta sammanhang.

I olika sammanhang har anförts att det råder osäkerhet om hur begreppet
pågående markanvändning skall tolkas och var kvalifikationsgränsen för
ersättning ligger (se t. ex. SOU 1983:56 s. 305). Det förtjänar påpekas att
osäkerheten enligt vissa undersökningar inte varit enbart till ekonomisk
nackdel för markägandet. I ärenden om skyddsåtgärder enligt naturvårdslagen
har fastmera osäkerheten lett till att länsstyrelserna många gånger
undvikit att inrätta naturvårdsområde och i stället föredragit skyddsformen
naturreservat, eftersom möjligheten att förhandla då ligger öppen och
ersättningsgränsen inte behöver vålla problem.

Utskottet vill i detta sammanhang erinra om att frågor om intrång i de
areella näringarna behandlats dels i samband med 1979 års skogsvårdslagstiftning
och föreskrifterna om naturvårdshänsyn i skogsbruket, dels i

samband med att bestämmelser om jordbrukets hänsyn till naturvården BoU 1986/87:1

m. m. infördes i lagen om skötsel av jordbruksmark (21 § skogsvårdslagen Bilaga 9

resp. 6 a § skötsellagen). Föreskrifter enligt dessa lagar får inte vara så JoU 1985186:2 y

ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras.

I tillämpningsföreskrifter och allmänna råd till 21 § skogsvårdslagen har
skogsstyrelsen utförligt redovisat vilka hänsyn som skall eller bör tas till
skogens betydelse för växter och djur, för vattenbalans och lokalklimat samt
för friluftsliv och rekreation m. m. (senast gällande lydelse: SKSFS 1985:3).

Motsvarande bestämmelser för jordbrukets del finns i lantbruksstyrelsens
föreskrifter och allmänna råd om jordbrukets hänsyn till naturvårdens
intressen (Lantbruksstyrelsens allmänna råd 1984:1). Vissa motivuttalanden
till lagbestämmelsen i fråga finns redovisade i utskottets betänkande JoU
1983/84:24. När det gäller ersättningsfrågor har statens naturvårdsverk
utfärdat råd och riktlinjer för beräkning av ersättningar för naturvårdsintrång
i skogsbruket (SNV RR 1984:4). Det anförda innebär att intrångs- och
markanvändningsbegreppet i viss mån konkretiserats genom tillämpningsföreskrifter
m. m. Enligt utskottets mening ger föreskrifterna en god vägledning
när det gäller att bedöma vilka hänsynstaganden som är förenliga med
ett rationellt jord- och skogsbruk och som bör iakttas av markägare utan att
rätt till ersättning föreligger.

Vad särskilt gäller de markreglerande bestämmelserna i PBL-förslaget vill
utskottet påpeka att intrångs- och ersättningsreglerna är konstruerade så att i
huvudsak endast åtgärder i skogsbruket kan bli direkt berörda. Befogenheten
för kommunerna att meddela föreskrifter angående de areella näringarna
är nämligen knuten till behovet att bibehålla eller förhindra vegetation i vissa
skydds- och säkerhetsområden resp. i närmiljön kring områden för bebyggelse.
Det anförda innebär bl. a. att vissa tolkningsproblem angående pågående
eller ändrad markanvändning i jordbruket inte bör bli aktuella vid tillämpningen
av PBL.

Ovanstående resonemang bygger på förutsättningen att övriga åtgärdstyper
som kan bli föremål för marklovsprövning, dvs. schaktning och fyllning,
normalt inte ingår i jordbrukets markanvändning.

Vad beträffar skogsbruket är, som utskottet i annat sammanhang påpekat,
markanvändningsbegreppet mera entydigt och lättare att tillämpa än vad
beträffar motsvarande begrepp i jordbruket (JoU 1983/84:24). Givetvis kan
det förekomma att restriktioner mot skogsavverkning eller skogsplantering
enligt 8 kap. 18 § PBL drabbar ett kombinerat jord- och skogsbruksföretag.
Tolkningsproblemen angående markanvändningsbegreppet torde i dessa fall
endast uppstå när det gäller skogsplantering på mark som tidigare använts för
annat ändamål, dvs. omföringsåtgärder.

Som utskottet anfört ovan i avsnittet rörande marklov är det viktigt att den
kommunala befogenheten vid marklovsprövning m. m. avgränsas i förhållande
till skogsbruket. Givetvis kan det inte bli tal om att frågor om tillstånd till
trädfällning m. m. över lag skall ligga inom det område där byggnadsnämnderna
har beslutanderätten. Detta understryks också av föredragande
departementschefen (prop. s. 298 f.).

Utifrån den tolkning av PBL:s markanvändningsbestämmelser som utskottet
här gjort kan det förväntas att eventuella tvistefrågor huvudsakligen

kommer att gälla kvalifikationsgränsen för ersättning, dvs. tolkningen av
begreppet avsevärt försvåras. Härvid får bl. a. det berörda områdets areal
och värde m.m. tas i beaktande. Av propositionen framgår (s. 392) att
skadan bör relateras till den ekonomiska enhet i vilken det berörda området
ingår. En sådan ekonomisk enhet kan bestå av flera fastigheter som
tillsammans bildar en brukningsenhet. Motsvarande gäller om en del av en
registerfastighet utgör en självständig ekonomisk enhet. De två rättsfall från
högsta domstolen som anges i propositionen ger inte underlag för någon
bestämd slutsats angående kvalifikationsgränsen, uttryckt i viss procentsats.
Frågan huruvida en skada i relation till en viss enhet är att anse som
ersättningsgill måste, enligt högsta domstolen, bedömas med hänsynstagande
till omständigheterna i det enskilda fallet (NJA 1981 s. 351).

Vid värderingen av skadan är grundregeln att expropriationslagens
värderingsregler skall tillämpas. Mera detaljerade anvisningar för värderingsarbetet
finns i naturvårdsverkets råd och riktlinjer angående naturvårdsintrång
i skogsbruket. Utgångspunkten är att ersättningen skall bestämmas
till skillnaden mellan fastighetens marknadsvärde utan intrånget och
dess värde med beaktande av intrånget. Vid beräkningen av ett skogsområdes
marknadsvärde används vanligen olika typer av avkastningskalkyler
enligt metoder som utarbetats av lantbruksstyrelsen, domänverket och
lantmäteriverket.

Vad beträffar principerna för skadevärdering anser utskottet - delvis med
instämmande i motionärernas synpunkter - att ytterligare överväganden bör
komma till stånd. Bl. a. bör beaktas att ett intrång med nu gällande
värderingsprinciper kan innebära en i nominella belopp betydande förlust
utan att rätt till ersättning föreligger, för den händelse den berörda
brukningsenheten representerar ett högt värde. Utskottet vill därför för sin
del föreslå att bostadsutskottet prövar möjligheten att relatera intrånget till
ett snävare fastighetsbegrepp än vad begreppen ekonomisk enhet resp.
brukningsenhet innebär. Enligt utskottets mening bör man också ta hänsyn
till att en kapitalförlust ofta motsvaras av ett årligt intäktsbortfall som kan
vara kännbart för det berörda företaget. Den situationen föreligger t. ex. då
förbud eller restriktioner mot skogsavverkning aktualiseras. Vid bedömningen
av företagets toleransgräns bör det enligt utskottets mening finnas
utrymme för ett hänsynstagande till det berörda områdets betydelse för
lantbruksföretaget i stort och till storleken av det intäktsbortfall som
intrånget beräknas medföra.

Avslutningsvis vill utskottet peka på bestämmelsen i 14 kap. 8 § fjärde
stycket, som innebär att ersättningsreglerna relateras till den sammanlagda
bördan av intrång som inträffar under en tioårsperiod. Bestämmelsen, som
saknar motsvarighet i äldre lagstiftning, är enligt utskottets mening en viktig
och angelägen förbättring av ersättningssystemet.

Stockholm den 18 mars 1986

På jordbruksutskottets vägnar

Karl Erik Olsson

BoU 1986/87:1

Bilaga 9

JoU 1985186:2 y

383

Närvarande: Karl Erik Olsson (c), Håkan Strömberg (s), Arne Andersson i BoU 1986/87:1

Ljung (m), Ove Karlsson (s), Lars Ernestam (fp), Martin Segerstedt (s), Bilaga 9

Sven Eric Lorentzon (m), Jan Fransson (s), Margareta Winberg (s), Kerstin Joll 1985186:2 y

Gellerman (fp), Jens Eriksson (m), Åke Selberg (s), Lennart Brunander (c),

John Andersson (vpk) och Leif Marklund (s).

Avvikande meningar

1. Karl Erik Olsson (c), Lars Ernestam (fp), Kerstin Gellerman (fp) och
Lennart Brunander (c) anför:

Vi är ense med utskottets majoritet i de delar som omfattas av utskottets
yttrande fram till utskottets överväganden i ersättningsfrågan på s. 381 och
de två sista styckena på s. 383. Däremot anser vi att utskottet i ersättningsfrågan
även i övrigt bort ansluta sig till de synpunkter som framförs bl. a. i
motion 69 (c).

Utskottet borde således ha strukit under de uttalanden som gjordes i
proposition 1972:111 och som bl. a. innebar att endast bagatellartade intrång
i markanvändningen skulle få förekomma utan ersättningsskyldighet för det
allmänna. Som motionärerna anför har det därefter skett en glidning i praxis
till nackdel för markägandet utan att riksdagen gett någon annan mening till
känna än den som var innebörden av 1972 års beslut. De rättsfall som finns är
mycket få och gäller dessutom synnerligen speciella förhållanden. Att dra
generella slutsatser av dem är därför knappast möjligt. Det är angeläget att
innebörden av en lagstiftning står klar i och med att riksdagen fattar beslut.

Riksdagen har därför anledning att klargöra betydelsen av begreppet att
avsevärt försvåra pågående markanvändning. Enligt vår mening kan då
endast den ursprungliga betydelsen gälla att intrång som inte är bagatellartat
skall leda till att ersättning skall utgå.

2. Arne Andersson i Ljung, Sven Eric Lorentzon och Jens Eriksson (alla m)
anför:

Vi anser att utskottet hade bort avvakta med behandlingen av detta ärende
tilis man fått en uppfattning om vilka ändringar i lagförslaget som föranleds
av konstitutionsutskottets yttrande till bostadsutskottet. Enligt detta yttrande
bör lagförslaget omarbetas så att det står i bättre överensstämmelse med
grundlagen. Med den behandlingsform man nu valt yttrar sig utskottet över
ett förslag som på viktiga punkter kommer att omarbetas.

I sakfrågan anser vi att utskottet i första hand bort avstyrka regeringens
förslag till ny plan- och bygglag på de skäl som anförs i motion 66 (m). Av
motionen framgår att lagförslaget har stora brister vad beträffar förslagets
förenlighet med grundlagen och Europakonventionen. Utöver dessa grundläggande
brister innebär lagförslaget på flera punkter ändringar av gällande
rätt som vi av olika skäl anser oacceptabla. När det gäller frågor som mera
direkt faller inom utskottets beredningsområde vill vi peka på att förslaget
innebär ökade påfrestningar för de areella näringarna genom att

- restriktioner för utnyttjande och underhåll av byggnader införs

- inblandningen från kommunens sida i driften av jord- och skogsbruk ökar

- tålighetströsklar för intrång i markanvändningen införs

- möjligheten till ersättning vid intrång vid pågående markanvändning
inskränks.

Ersättningen vid s. k. markreglerande åtgärder är beroende av kommunens
godtycke. Med propositionens förslag kan det befaras att skador
motsvarande 10 % av fastighetens värde inte blir ersättningsberättigade.
Detta betyder också att ersättningsreglerna enligt nuvarande lagstiftning får
ett annat innehåll. Enligt vår mening skall markägare i princip hållas
skadeslös vid ingrepp av stat och kommun. Detta är nödvändigt för att
äganderätten skall få ett reellt innehåll.

Särskilt yttrande

Lars Ernestam och Kerstin Geberman (båda fp) anför:

I folkpartiets partimotion 112 yrkas i första hand att förslaget till ny plan- och
bygglag avslås och att riksdagen hos regeringen anhåller om ett nytt, med
grundlagen förenligt lagförslag. Avslagsyrkandet motiveras i motionen med
att det är tveksamt om PBL:s plansystem står i överensstämmelse med
grundlagen. I andra hand förs från folkpartiets sida fram förslag till ändringar
som innebär att den enskildes ställning stärks gentemot stat och kommun. Vi
har i samband med utskottets behandling avstått från att yrka bifall till
nämnda avslagsyrkande, bl. a. med hänsyn till att frågan om förslagets
grundlagsenlighet prövats i konstitutionsutskottet.

Bostadsutskottet har därefter beslutat att omarbeta lagförslaget. Vår
principiella uppfattning, som också framförts av folkpartiets ledamöter i
bostadsutskottet, är att lagförslaget borde ha återgått till regeringen för
omarbetning. Med hänvisning till att bostadsutskottet för närvarande
omarbetar förslaget har vi deltagit i realbehandlingen i jordbruksutskottet
och konstaterar att jordbruksutskottet föreslår vissa modifieringar och
förbättringar. Vi förutsätter att jordbruksutskottet får yttra sig över det
omarbetade förslaget till plan- och bygglag.

BoU 1986/87:1

Bilaga 9

JoU 1985186:2 y

25 Riksdagen 1986187.19 sami. Nr 1

385

Näringsutskottets yttrande
1985/86:3 y

om förslag till plan- och bygglag och lag om
hushållning med naturresurser m. m.
(prop. 1985/86:1, prop. 1985/86:3)

Till bostadsutskottet

Bostadsutskottet har berett näringsutskottet tillfälle att yttra sig över
proposition 1985/86:1 med förslag till ny plan- och bygglag och proposition
1985/86:3 med förslag till lag om hushållning med naturresurser m. m. jämte
motioner.

En motion från allmänna motionstiden år 1985 rörande kommunal
varuförsörjningsplanering har tidigare hänvisats till näringsutskottet. Utskottet
behandlar i detta sammanhang även denna motion och överlämnar
den, under förutsättning av bostadsutskottets medgivande, till bostadsutskottet
med detta yttrande.

Företrädare för Folkkampanjen mot kärnkraft har inför näringsutskottet
framfört synpunkter på beslutsordningen vid tillåtlighetsprövningen av stora
industrianläggningar m. m.

I frågan om möjlighet för kommunerna att styra utvecklingen av detaljhandeln
har synpunkter lämnats inför näringsutskottet av företrädare för
konsumentverket. Svenska kommunförbundet, Sveriges köpmannaförbund,
Detaljinvest AB, ICA AB, Kooperativa förbundet och Petroleumhandelns
riksförbund. Sistnämnda organisation har därjämte ingett en skrivelse i
frågan.

Köpmannaförbundet har i en till lagutskottet ställd skrivelse, som
överlämnats till näringsutskottet, tagit upp frågan om tillämpningen av
byggnadslagstiftningen på sådan försvaret tillhörig mark som används för
försäljning av överskottsmateriel m.m.

Lantbrukarnas riksförbund, Svenska cellulosa- och pappersbruksföreningen,
Sveriges jordägareförbund och Sveriges skogsägareföreningars
riksförbund har i en skrivelse, ställd också till jordbruksutskottet och
bostadsutskottet, lämnat vissa synpunkter på propositionerna med hänsyn
till skogsnäringens intressen.

I likhet med vad som görs i de aktuella propositionerna använder näringsutskottet
i det följande förkortningarna PBL (förslag till plan- och bygglag) och
NRL (förslag till lag om hushållning med naturresurser m. m.).

BoU 1986/87:1

Bilaga 10

NU 1985186:3 y

386

Motionerna

Motioner med anledning av proposition 1985/86:1

Av de motioner som har väckts med anledning av proposition 1985/86:1 är
det följande som näringsutskottet kommenterar:

1985/86:73 av Lars Werner m.fl. (vpk), såvitt avser hemställan (1) att
riksdagen med ändring i regeringens förslag 2 kap. 4 § beslutar att även
behovet av markreservationer för sol- och vindenergianläggningar skall
tillgodoses.

1985/86:80 av Bengt Westerberg m.fl. (fp), såvitt avser hemställan (3) att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att förslaget till PBL bör

omarbetas [så] (j) att detaljplaner inte får användas till att styra

utvecklingen av handeln på det sätt som anges i proposition 1985/86:1.

Motioner med anledning av proposition 1985/86:3

Av de motioner som har väckts med anledning av proposition 1985/86:3 är
det följande som näringsutskottet kommenterar:

1985/86:83 av Elving Andersson m. fl. (c), vari hemställs att riksdagen
beslutar att andra stycket i 4 kap. 3 § i lag om hushållning med naturresurser
m. m. utgår.

1985/86:84 av Birgitta Hambraeus m.fl. (c), vari hemställs att riksdagen
beslutar att förtydliga och ändra lagen om hushållning med naturresurser på
så sätt att

1. det kommunala vetot skall omfatta alla led i kärnkraftsbränsleverksamheten,

2. regeringen inte skall kunna ge tillstånd enligt 4 kap. mot kommunens
veto.

1985/86:85 av Thorbjörn Fälldin m. fl. (c), såvitt avser hemställan (7) att
riksdagen beslutar att 4 kap. 3 § andra stycket angående inskränkning i det
kommunala vetot utgår.

1985/86:88 av Ulf Adelsohn m.fl. (m), såvitt avser hemställan - med
motivering i motion 1985/86:66 - (3) att riksdagen beslutar ändra 136 a §
byggnadslagen (1947:385) i enlighet med vad som i motionen anförts.

1985/86:89 av Bengt Westerberg m.fl. (fp), såvitt avser hemställan (5) att
riksdagen beslutar att i 3 kap. 1 § [andra stycket] sista meningen utgår.

1985/86:93 av Lars Werner m.fl. (vpk), såvitt avser hemställan

3. att riksdagen med ändring i regeringens förslag beslutar att 3 kap. 1 §
andra stycket skall utgå,

6. att riksdagen med ändring i regeringens förslag beslutar att 4 kap. 3 §
andra stycket skall utgå.

BoU 1986/87:1

Bilaga 10

NU 1985/86:3 y

387

Motioner från allmänna motionstiden år 1985

Den motion från allmänna motionstiden som har hänvisats till näringsutskottet
och som med detta yttrande överlämnas till bostadsutskottet är följande:

1984/85:1097 av Kurt Ove Johansson (s) och Lars-Erik Lövdén (s), vari
hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts beträffande kommunala varuförsörjningsplaner inom
ramen för en total serviceplanering.

De till bostadsutskottet hänvisade motioner från allmänna motionstiden som
kommenteras här är följande:

1984/85:548 av Kjell A. Mattsson m.fl. (c), vari hemställs att riksdagen
beslutar att 136 a § byggnadslagen ändras så att prövningen av förbrukningen
av träfiberråvara utgår.

1984/85:785 av Kjell A. Mattsson m.fl. (c), vari hemställs att riksdagen
beslutar att 136 a § andra stycket punkterna 5 och 6 byggnadslagen i enlighet
med motionens förslag ändras så att de omfattar samtliga led i uranhanteringen.

1984/85:2677 av Ingrid Hemmingsson (m), vari hemställs att riksdagen
beslutar att upphäva 136 a § byggnadslagen.

1984/85:2801 av Bengt Westerberg m. fl. (fp), såvitt avser hemställan (12) att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförs om
ny plan- och bygglag.

1984/85:2878 av Thorbjörn Fälldin m. fl. (c), såvitt avser hemställan (13) att
riksdagen som sin mening uttalar att den kommunala vetorätten skall gälla
anläggningar i hela kärnbränslecykeln med dess olika led i enlighet med vad
som anförs i motionen.

Uppgifter i anslutning till motionerna
Åtgärdsprogram i fråga om använt kärnbränsle m. m.

Enligt 12 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet skall innehavare av
kärnkraftsreaktor upprätta eller låta upprätta ett åtgärdsprogram i fråga om
använt kärnbränsle m. m. Programmet skall omfatta åtgärder för hantering
och slutförvaring av uppkommet kärnavfall, för avveckling av anläggningar
som inte längre skall drivas och för erforderligt forsknings- och utvecklingsarbete.
Med början år 1986 skall programmet vart tredje år insändas till
regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Regeringen har föreskrivit att programmet skall insändas till statens
kärnbränslenämnd för att granskas och utvärderas, varefter det skall
överlämnas till regeringen med nämndens yttrande. Genom beslut den 12
december 1985 har regeringen angett vissa riktlinjer för kärnbränslenämndens
granskning i form av en till beslutet fogad promemoria. I denna lämnas
bl. a. följande uppgifter om de allmänna förutsättningarna för programmet.

BoU 1986/87:1

Bilaga 10

NU 1985186:3 y

388

Den politik för omhändertagande av utbränt kärnbränsle och radioaktivt
avfall från det svenska kärnkraftprogrammet, som statsmakterna har beslutat
och som kommer till uttryck bl. a. i lagen (1984:3) om kärnteknisk
verksamhet (kärntekniklagen), innebär att slutlig förvaring skall ske i
Sverige med utnyttjande av bästa tillgängliga teknik med hänsyn till
säkerhet, miljö och vårt lands åtaganden vad gäller förhindrande av
spridning av kärnvapen. Tiden fram till dess att konkreta beslut skall tas om
hur och var slutförvaring skall verkställas skall utnyttjas för att fortsätta att
utveckla metoder och teknik samt för att finna en eller flera lämpliga platser
för slutförvar.

I denna strategi spelar mellanförvaringen av använt kärnbränsle - som har
inletts under år 1985 - en viktig roll. Den ger handlingsfrihet i valet av metod
för slutligt omhändertagande av bränslet och möjligheter att vidareutveckla
hanterings- och slutförvarsmetoderna under ytterligare några årtionden. I
lagstiftningen har föreskrivits att dessa möjligheter skall tas till vara.

Slutlig ställning i fråga om val av hanteringsmetod för använt kärnbränsle
kommer att tas först sedan erfarenheter vunnits och slutsatser kunnat dras
från den kunskap och förbättrade teknik som svenskt och internationellt
utvecklingsarbete ger. Under den tid som forsknings- och utvecklingsarbetet
pågår skall inte någon bindning ske till en viss förvaringsmetod. Alternativ
till den s. k. KBS-3-metoden skall därför studeras även fortsättningsvis.

I promemorian hänvisas till att programmet enligt 12 § kärntekniklagen skall
dels innehålla en översikt över samtliga åtgärder som kan bli behövliga, dels
närmare ange de åtgärder som avses bli vidtagna under en tidrymd av minst
sex år, dvs. fram till 1990-talets första år. Sistnämnda åtgärder kan väntas till
stor del gälla fortsatt uppbyggnad av grundläggande kunnande i fråga om
bl. a. geologi, hydrologi, geokemi, materialegenskaper och radioaktiva
ämnens spridning i biosfären liksom metodutveckling för berggrunds- och
grundvattenundersökningar. Härefter anförs:

Under den nämnda sexårsperioden torde den nu pågående etappen av
berggrundsundersökningar - som alltså är av grundläggande teknisk-vetenskaplig
natur och inte syftar till platsval - slutföras och förberedelser göras för
följande faser av fältundersökningar. Den nu pågående fasen, som hör
80-talet till, får inte innebära bindningar i fråga om metoder eller lokalisering
för framtida slutförvar. Av yttrandet bör framgå vilka ytterligare berggrundsundersökningar,
som avses genomföras under 1980-talet och vilka platser
som berörs.

I nästa etapp, dvs. i huvudsak under 1990-talet, får man räkna med att
fortsatta platsundersökningar även kommer att bli underlag för det successiva
urvalet av lämpliga platser för framtida slutförvar. I yttrandet över
forsknings- och utvecklingsprogrammet i denna del bör ingå förslag till ett
samlat program för fortsatta provborrningar och vidgade platsundersökningar,
som bygger på de resultat som erhållits under nuvarande provborrningar.
I granskningsyttrandet bör belysas en ändamålsenlig ordning för hur
statsmakterna på grundval av vunna erfarenheter, resultat från berggrundsundersökningarna
och andra delar av forsknings- och utvecklingsprogrammet,
m. m. skall fatta beslut i platsvalsfrågor. Vidare bör förslag läggas fram
om hur information på berörda orter skall ordnas och vem som bör svara för
den.

BoU 1986/87:1

Bilaga 10

NU 1985186:3 y

I kärnbränslenämndens uppgifter ingår - förutom att övervaka genomförandet
av åtgärdsprogrammet enligt kärntekniklagen - bl. a. att svara för viss

389

kompletterande forsknings- och utredningsverksamhet. Nämnden har också BoU 1986/87:1

att föreslå regeringen storleken på den avgift som reaktorinnehavarna skall Bilaga 10

erlägga till staten för finansiering av verksamheten på området. NU 1985186:3 y

Kärnkraftsföretagens arbete med frågor om använt kärnbränsle bedrivs i
huvudsak inom ramen för det av företagen samägda bolaget Svensk
Kärnbränslehantering AB (SKB), tidigare benämnt Svensk Kärnbränsleförsörjning
AB (SKBF). SKB svarar bl. a. för uppförande och drift av
lagringsanläggningar, för transporter samt för forsknings- och utvecklingsarbete.
Ett centralt lager för använt bränsle (CLAB) vid Oskarshamnsverket
har tagits i bruk år 1985. För närvarande uppförs ett slutförvar för
reaktoravfall (SFR) i Forsmark. Denna anläggning, som är avsedd enbart för
låg- och medelaktivt avfall, beräknas kunna tas i bruk år 1988. Vidare har
SKB gjort omfattande undersökningar av en metod för slutförvaring i berg av
använt kärnbränsle utan föregående upparbetning, den s.k. KBS-3-metoden.
Som ett led häri har bolaget utfört provborrningar på olika platser i
landet.

På uppdrag av kärnkraftsföretagen svarar SKB för genomförandet av det
åtgärdsprogram som föreskrivs i kärntekniklagen. Enligt en av bolaget
avgiven preliminär tidplan skulle val av plats för ett slutförvar för använt
bränsle kunna ske omkring sekelskiftet. Anläggningen antas kunna börja
byggas omkring år 2010 och tas i drift ca tio år senare.

Det kan nämnas att tillåtligheten av avfallsanläggningarna CLAB och SFR
har prövats - förutom enligt kärnenergilagstiftningen - även enligt 136 a §
byggnadslagen i vad avser hushållningen med mark och vatten. Tillstånd har
lämnats av regeringen efter tillstyrkan av resp. kommun.

Utredning om butiksetablering och butiksstruktur inom
dagligvaruhandeln

Statens pris- och kartellnämnd (SPK) har i en nyligen publicerad rapport,

Butiksetablering och butiksstruktur inom dagligvarudetaljhandeln - en
problembeskrivning och analys, lämnat en översiktlig redovisning av vissa
frågor kring butiksetablering och butiksstruktur inom dagligvaruhandeln.

Särskilt beskrivs och analyseras de effekter på priser och konkurrens som en
nyetablering för med sig.

Av rapporten framgår bl. a. att antalet dagligvarubutiker och varuhus har
minskat från ca 30 000 år 1950 till ca 8 900 år 1983. Den största minskningen -med ca 17 000 enheter-skedde under perioden 1950-1970, medan nedläggningstakten
dämpades under åren 1970-1983. Då minskade butiksantalet
med ca 4 000 enheter. Flera faktorer har medverkat till den kraftiga
nedgången och till omstruktureringen mot bl. a. nya butiksformer såsom
stormarknader, servicebutiker och s.k. lågprisbutiker. SPK framhåller bl. a.
befolkningsomflyttningarna och olika stordriftsfördelar. Vidare har ökningen
av hushållens ekonomiska resurser, förbättrade förvaringsmöjligheter,
ökad förvärvsfrekvens hos kvinnorna och ökad tillgång till bil medfört att
konsumenternas inköpsvanor har förändrats.

SPK redovisar i rapporten de medel som stat och kommun förfogar över
för att påverka utvecklingen av distributionsstrukturen inom dagligvarude -

taljhandeln. Hit hör främst de olika stöd som finns för dagligvarubutiker i BoU 1986/87:1

glesbygd och den möjlighet att påverka nyetableringar som kommunerna har Bilaga 10

genom tillämpning av byggnadslagstiftningen. Nt/1985186:3 y

I sammanfattningen av SPK:s rapport påpekas att kommunerna i frågor
om nyetablering ställs inför svåra avvägningsproblem. Som underlag för
besluten skulle behövas bl. a. kunskap om effekterna av olika typer av
nyetableringar inom dagligvaruhandeln på priser och konkurrens för befintliga
butiker. Rapporten utmynnar i slutsatsen att det inte med någon större
säkerhet går att i kvantitativa termer uttrycka effekterna av olika påverkansfaktorer
vid en nyetablering och inte heller att generalisera vad gäller
kombinationen av påverkansfaktorer och dessa faktorers inbördes styrka.

Därav följer att det inte heller går att bygga upp någon modell för att mäta de
effekter som olika typer av nyetableringar inom dagligvarudetaljhandeln har
på priser och konkurrens. Vidare anförs:

Samtidigt har kommunerna av statsmakterna tilldelats ett ansvar för den
lokala serviceförsörjningen. Genom planmonopolet beslutar kommunerna i
frågor av omedelbar betydelse för denna försörjning. I avsaknad av generella
modeller för bedömning av hur struktur-, pris- och konkurrensförhållandena
påverkas i olika etableringssituationer, får varje enskilt etableringsfall
analyseras utifrån sina egna förutsättningar. Även om en sådan diskussion får
föras i mera kvalitativa än kvantitativa termer, är det viktigt att ett adekvat
beslutsunderlag tas fram som möjliggör för kommunerna att beakta olika
påverkansfaktorers effekter på butiksstrukturen. Exempel på sådana påverkansfaktorer
är konsumtionsunderlagets storlek och fördelning på olika
hushållstyper samt befintliga försäljningsställens storlek och lokalisering i
berörda områden. För att kommunala planbeslut skall få avsedd effekt krävs
således en överblick över serviceförhållandena och en genomgripande analys
i anslutning till de enskilda ärendena. Somliga kommuner finner det
ändamålsenligt med mera övergripande varuförsörjningsplaner. Andra kan
välja andra vägar. Gemensamt för alla torde dock vara att de vill försäkra sig
om att servicestrukturen utvecklas ändamålsenligt från olika hushållsgruppers
utgångspunkt. Därvid måste man också beakta behovet av att butiksstrukturen
skall kunna anpassas tillräckligt flexibelt till de fortlöpande
förändringarna i samhället, vilket i det längre tidsperspektivet är nödvändigt
för att konsumenternas krav och önskemål på ett differentierat utbud av
dagligvaruservice skall uppfyllas.

Etableringshinder inom dagligvaruhandeln

Näringsfrihetsombudsmannen (NO) har under de två senaste åren behandlat
ett tjugotal ärenden rörande etableringshinder inom dagligvaruhandeln.

Anledningen har i regel varit att en näringsidkare har begärt NO:s prövning
av ett kommunalt beslut i en etableringsfråga med hänvisning till att beslutet
skulle strida mot konkurrenslagen (1982:729). I flertalet fall har NO uttalat
sig till förmån för att kommunen skall tillåta ifrågavarande etablering.

I ett beslut den 28 oktober 1983 med anledning av ett ärende i Örebro
utvecklar NO sin principiella syn på dessa frågor. NO påpekar att detaljhandelns
nyetableringar är starkt beroende av den kommunala markanvändningsplaneringen.
Genom ändamålsbestämmelser för olika områden kan
kommunen tillåta eller hindra tillkomsten av butiker osv. I nya bostadsområ -

den försöker man härigenom skapa garantier för att servicearrangemang BoU 1986/87:1

m. m. skall fungera under bebyggelsens livstid. Emellertid kan hushållen på Bilaga 10

relativt kort tid ändra sina inköpsvanor. Detaljhandeln har alltså en annan NU 1985186:3 y
tidshorisont än bostadsbebyggelsen. Härav följer enligt NO att det ursprungliga
målet att infrastrukturen skall anpassas till invånarnas preferenser kräver
att planeringen är flexibel från början och att myndigheterna tillåter sådana
förändringar som motiveras av att sektoriella anspråk förändras. Detta gäller
särskilt sådana anspråk som arbetar under kommersiella förhållanden, där
kraven på förändringar ofta är stora. Vidare anförs:

När det gäller fördelarna av en lågprisetablering måste man beakta att det
inte bara tillkommer en butik med extra låga priser. Effekterna sprider sig
även till annan handel. Denna svarar kanske med prissänkningar men ibland
också med andra konkurrensmedel såsom bättre service.

Av stor betydelse är att effektiviteten stärks. Inom industrin brukar man
förvänta sig en produktivitetsökning på ett par procent årligen. Denna
produktivitetsökning kan i allt väsentligt tillskrivas konkurrensens betydelse.

I detaljhandeln har tillkomsten av nya butiksformer en stor betydelse för
konkurrensen och därmed för produktivitetsökningen. Vill man ha en god
produktivitetsökning i handeln på en ort och mot produktivitetsökningen
svarande fördelar för konsumenterna får man således inte hindra tillkomsten
av nya konkurrenskraftiga butiksformer på orten.

Väger man samman för- och nackdelar blir slutsatsen att konsumenterna
inte har råd att avstå från förnyelsen och att denna följaktligen måste
accepteras. Frågan reduceras därmed till i vilken takt som det med hänsyn till
övergångssvårigheter är försvarbart att låta förnyelsen ske.

Kommunen bör i dessa och liknande situationer efterleva den i 1 §
konkurrenslagen (1982:729) knäsatta principen att främja en från allmän
synpunkt önskvärd konkurrens inom näringslivet. Detta innebär att konkurrensen
bör ges ett så fritt spelrum som möjligt. De möjligheter som
kommuner har att hindra etablering av nya butiker bör inte användas annat
än då det kan påvisas klara nackdelar som inte uppvägs av fördelar för
konsumenterna. När det gäller nya butiksformer med klar lågprisprofil måste
man presumera att fördelarna på lång sikt är så stora att de uppväger
nackdelarna.

Även om NO i regel uttalar sig för fri etablering kan avvägningen av fördelar
och nackdelar i det enskilda fallet leda till ett annat ställningstagande.

Sålunda har NO i ett fall i Piteå, där konsumenterna redan hade tillgång till
ett lågprisalternativ, gjort den bedömningen att etableringen av ytterligare
en lågprisbutik skulle kunna vara till nackdel för kommunen och konsumenterna.

Näringsutskottet

Inledning

Näringsutskottet behandlar i det följande de aktuella lagförslagen och
motionerna i de delar som rör utskottets beredningsområde. Vad som därvid
tilldrar sig särskilt intresse är skyddet för vissa exploateringsintressen,
regeringsprövningen av stora industrianläggningar, inkl. frågan om in -

skränkning i det s. k. kommunala vetot, och regleringen av detaljhandeln BoU 1986/87:1

genom kommunala planbeslut. Utskottet tar inte ställning till frågan om Bilaga 10

lagförslagen som helhet. I partimotionerna 1985/86:66 (m), 1985/86:69 (c) NU 1985186:3 y

och 1985/86:80 (fp) har yrkats avslag på PBL bl. a. på den grunden att
förslaget skulle vara oförenligt med regeringsformens bestämmelser om
normgivningsmakten. I partimotionen 1985/86:88 (m) yrkas avslag även på
NRL. Näringsutskottet, som utgår från att dessa principfrågor behandlas i
annat sammanhang, tar därför upp endast frågor om sakinnehållet i den
aktuella lagstiftningen.

Lag om hushållning med naturresurser m. m.

Hushållningsbestämmelser

I 2 kap. NRL anges vissa s. k. grundläggande hushållningsbestämmelser om
användningen av mark- och vattenområden. Områden som är särskilt
lämpade för ett antal närmare angivna ändamål skall enligt dessa bestämmelser
så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra
användning av områdena för ifrågavarande ändamål. Områden som är av
s. k. riksintresse för vissa ändamål ges enligt förslaget ett särskilt starkt skydd
genom bestämmelser i PBL om rätt för länsstyrelsen att upphäva ett
kommunalt planbeslut som innebär att ett riksintresse enligt NRL inte
tillgodoses.

Beträffande skogsbruk, som ingår bland de ändamål som anges i 2 kap.

NRL, saknas dock enligt förslaget sådant särskilt skydd. Skälet härtill är
enligt propositionen (s. 55) att skogsbruk bedrivs på mer än hälften av
landarealen och att en möjlighet för länsstyrelsen att ingripa mot kommunens
planbeslut med åberopande av riksintresse för skogsbruket skulle strida
mot strävandena till ökad självständighet för kommunerna gentemot staten i
markanvändningsfrågor.

Näringsutskottet vill från sina utgångspunkter understryka betydelsen av
skogsbruket som underlag såväl för skogsindustrins verksamhet som för en
växande del av landets energiförsörjning. Utskottet utgår emellertid från att
frågan om skogsmarkens ställning i NRL - som har berörts i flera motioner -kommer att behandlas i yttrande av jordbruksutskottet, till vars beredningsområde
frågan i första hand hör.

Beträffande 2 kap. NRL noterar näringsutskottet i övrigt att mark- och
vattenområden som innehåller värdefulla ämnen eller material omfattas av
de grundläggande hushållningsbestämmelserna och även kan vara av riksintresse,
vilket innebär att bl. a. mineralutvinning ges ett kvalificerat skydd.

Samma gäller områden som är särskilt lämpade för vissa typer av anläggningar,
t. ex. för industriell produktion och för produktion eller distribution av
energi. Regeringens förslag i dessa delar har inte väckt någon gensaga i
motionerna.

13 kap. NRL finns särskilda hushållningsbestämmelser för vissa områden i
landet. Dessa bestämmelser avses ersätta de s. k. geografiska riktlinjerna i
den fysiska riksplaneringen. Innebörden av bestämmelserna är att ett antal
närmare angivna områden - främst vissa kustområden och skärgårdar, de

s. k. obrutna fjällområdena och vissa älvar eller älvsträckor - förklaras i sin BoU 1986/87:1
helhet vara av riksintresse med hänsyn till de natur- och kulturvärden som Bilaga 10

finns i områdena. Särskilda begränsningar föreslås gälla för exploateringsfö- NU 1985186:3 y
retag och andra ingrepp i miljön i dessa områden. I 3 kap. 1 § andra stycket
sista meningen stadgas dock att bestämmelserna, om det finns särskilda skäl,
inte utgör hinder för anläggningar för utvinning av fyndigheter av värdefulla
ämnen eller material som är av riksintresse. I propositionen (s. 93) anförs att
syftet med denna undantagsbestämmelse är att mineraltillgångar m. m. skall
kunna utvinnas i särskilt angelägna fall - t. ex. när fyndigheten har stor
samhällsekonomisk betydelse - även om utvinning skulle strida mot syftet
med de geografiska bestämmelserna. Vad särskilt gäller mineralutvinning i
de obrutna fjällområdena hänvisas (s. 103 f.) till gällande riktlinjer i den
fysiska riksplaneringen för dessa områden, som ger uttryck för stor restriktivitet
till mineralbrytning inom områdena. Riktlinjerna innebär dock inget
absolut hinder för sådan brytning då exploateringsintresset väger tungt, inte
ens om verksamheten medför betydande skador på naturmiljön. Det
förutsätts att brytningstillstånd i sådana fall i regel skall åtföljas av beslut om
ändring av det obrutna fjällområdets gränser. Samma bör enligt propositionen
gälla även i fortsättningen. Vidare föreslås att tillåtligheten av nya
utvinningsanläggningar inom de obrutna fjällområdena alltid skall prövas av
regeringen och att en uttrycklig föreskrift härom skall tas in i NRL 4 kap.

I två motioner framförs kritik mot den föreslagna undantagsbestämmelsen
för utvinning av mineral m. m. Denna innebär att skyddet för de områden
som omfattas av de särskilda geografiska hushållningsbestämmelserna
urholkas, sägs det i folkpartiets motion 1985/86:89. Bestämmelsen borde
därför utgå. Samma yrkande framförs i vänsterpartiet kommunisternas
motion 1985/86:93 med avseende särskilt på de obrutna fjällområdena. Om
mineralbrytning inom dessa områden i ett visst fall bedöms angelägen av
särskilda skäl bör frågan underställas riksdagens prövning, anser motionärerna.
Med hänsyn till att riksdagen i princip inte får fullgöra en förvaltningsuppgift
torde sistnämnda motionsyrkande böra tolkas så att riksdagens
ställningstagande skall ske genom särskild lagstiftning.

Näringsutskottet finner det från sina utgångspunkter rimligt att mineralutvinning
och gruvdrift i särskilda fall skall kunna tillåtas i områden som
åtnjuter skydd enligt 3 kap. NRL. Såsom framgår av propositionen är tanken
att sådan verksamhet i de obrutna fjällområdena skall kunna komma i fråga
endast om mycket starka samhällsintressen talar härför, varmed avses t. ex.
för landet starka näringspolitiska eller sysselsättningsmässiga skäl eller
försörjningsberedskapsskäl. Det kan i framtiden uppstå fall då exploatering
av mineralfyndigheter inom de berörda områdena ter sig utomordentligt
angelägen såväl för de närmast berörda bygderna som från allmän samhällssynpunkt.
Avvägningen mellan exploateringsintresset och bevarandeintresset-
som båda har karaktären av riksintresse - får då ske i varje särskilt fall i
samband med den föreslagna prövningen enligt 4 kap. NRL. Krav på en
särskild prövning av riksdagen, såsom föreslås i motion 1985/86:93 (vpk),
skulle enligt näringsutskottets mening i praktiken kunna innebära att all
prospektering inom de berörda områdena upphörde, vilket givetvis skulle
drastiskt minska möjligheterna till framtida fynd.

Med hänsyn till det nu sagda ansluter sig näringsutskottet till regeringens BoU 1986/87:1

förslag. Motionerna 1985/86:89 (fp) och 1985/86:93 (vpk) avstyrks i berörda Bilaga 10

delar. NU 1985186:3 y

Tillåtlighetsprövning av industrianläggningar m. m.

Enligt regeringens förslag skall 4 kap. NRL innehålla bestämmelser om att
vissa industrianläggningar m. m. inte får utföras utan tillstånd av regeringen.

Bestämmelserna ersätter 136 a § byggnadslagen om regeringsprövning av
sådana anläggningar i vad avser hushållningen med landets samlade markoch
vattentillgångar.

I överensstämmelse med vad som nu gäller skall enligt 4 kap. 3 § NRL
tillstyrkan av fullmäktige i den berörda kommunen utgöra en förutsättning
för tillstånd av regeringen. En viss försvagning av detta s. k. kommunala veto
föreslås emellertid genom en undantagsbestämmelse i paragrafens andra
stycke. Sålunda skall regeringen ”om det från nationell synpunkt är
synnerligen angeläget att en viss anläggning kommer till stånd inom landet
och om ingen annan i tekniskt, ekonomiskt eller annat hänseende lämpligare
plats för anläggningen har stått att finna än den som ansökningen avser”
kunna lämna tillstånd även om kommunfullmäktige inte har tillstyrkt det.

Som exempel anges i propositionen (s. 137) anläggningar av betydelse för
rikets försvar och säkerhet, anläggningar för kärnavfall eller annat avfall
samt mycket betydelsefulla mineralfyndigheter. Det förutsätts att stora
ansträngningar skall göras för att vid ett kommunalt veto finna alternativa
lokaliseringar som kan tillstyrkas.

Frågan om inskränkning i det kommunala vetot har uppmärksammats i ett
antal motioner. I moderata samlingspartiets motion 1985/86:88 tillstyrks
regeringens förslag i sak. Mot bakgrund av att motionärerna yrkar avslag på
NRL i dess helhet föreslås emellertid att bestämmelserna om prövning av
industrianläggningar skall stå kvar i byggnadslagen. En viss ändring i
prövningsordningen begärs dock. Folkpartiet avvisar i motion 1985/86:89
utan något särskilt yrkande förslaget till inskränkning i det kommunala vetot.

Beslut om en lokalisering som inte har tillstyrks av den berörda kommunen
bör få fattas endast av riksdagen och detta endast i extrema undantagsfall,
anser motionärerna. Även centerpartiet avvisar, i motion 1985/86:85,
regeringens förslag i denna del. Bl. a. anförs att partiet inte kan acceptera att
kommunernas rätt att själva bestämma om miljöfarlig verksamhet i den egna
kommunen inskränks. Yrkanden av samma innebörd framförs i motionerna
1985/86:83 (c) och 1985/86:84 (c). En liknande inställning redovisas i
vänsterpartiet kommunisternas motion 1985/86:93. De närmast berörda
människorna måste få behålla rättigheten att säga nej till miljöförstöring
genom det kommunala vetot. Finns det anläggningar av sådan art att ingen
människa vill ha dem i sin närhet bör nationen avstå från dem helt och hållet,
säger motionärerna.

Näringsutskottet tar upp frågan om inskränkning i den kommunala
vetorätten med hänsyn enbart till de intressen som faller inom utskottets
område. Följaktligen avstår näringsutskottet från att beröra andra aspekter
på regeringens förslag, t. ex. dess förenlighet med strävandena mot ökat 395

självbestämmande för kommunerna. Utskottet går heller inte in på de frågor BoU 1986/87:1

om prövningsordning m. m. som tas upp i motion 1985/86:88 (m). Bilaga 10

Näringsutskottets bedömning av frågan utgår alltså från en diskussion av NU 1985/86:3 y
tänkbara fall då ett oinskränkt kommunalt veto skulle kunna komma i
konflikt med mycket starka nationella intressen inom näringspolitikens eller
energipolitikens områden. Erfarenheterna av det kommunala vetot sedan
det infördes år 1973 synes inte tyda på att det har uppstått några sådana
konflikter. Hittills har ett nittiotal stora projekt som rört verksamheter av
väsentlig betydelse för hushållningen med mark och vatten prövats av
regeringen. Den kommunala vetorätten har utnyttjats i fyra fall. Av dessa
har två avsett värmekraftstationer. Övriga fall har gällt en oljelagringsanläggning
och viss provbrytning m. m. av uranhaltigt skiffer i Ranstad. I de tre
förstnämnda fallen torde ifrågavarande utbyggnadsbehov ha kunnat tillgodoses
på annat sätt. Frågan om provbrytning i Ranstad blev inaktuell sedan
det klarlagts att det saknades förutsättningar för kommersiell uranutvinning
där.

Näringsutskottet tolkar propositionen så att den föreslagna undantagsbestämmelsen
är avsedd att utnyttjas ytterst restriktivt. Enbart det förhållandet
att ett veto får stora negativa ekonomiska konsekvenser för det berörda
företaget och för samhället skulle inte utgöra grund för regeringen att
använda sig av bestämmelsen. Det skall finnas tvingande nationella skäl till
att verksamheten bedrivs inom landet och det skall också ha klarlagts att
lämpligare alternativ saknas till den valda lokaliseringen av anläggningen.

Enligt näringsutskottets bedömning skulle undantagsbestämmelsen knappast
vara tillämplig på sådana ärenden i vilka den kommunala vetorätten
hittills har utnyttjats. I sammanhanget kan hänvisas till uttalandet i propositionen
(s. 137) om att uranutvinning inte kan betraktas som en nationell
angelägenhet av sådan karaktär att det skulle kunna bli aktuellt att inskränka
det kommunala vetot.

I propositionen anges lager för kärnavfall och annat avfall som exempel på
anläggningar som måste kunna lokaliseras inom landet. I flera av de
motioner som behandlar frågan hävdas att den föreslagna undantagsbestämmelsen
tar sikte främst på anläggningar för förvaring av kärnavfall, särskilt
använt kärnbränsle. I syfte att belysa denna fråga har utskottet i det
föregående lämnat en kortfattad redogörelse för gällande riktlinjer för sådan
förvaring i Sverige.

Av redogörelsen framgår att all lagring och slutförvaring av olika slags
kärnavfall från den inhemska kärnenergiverksamheten förutsätts ske inom
landet. Omfattande förberedelser i form av forskning och utvecklingsarbete
rörande olika förvaringsmetoder m. m. pågår under statligt överinseende.

Val av plats för en anläggning för slutförvaring av använt kärnbränsle kan
behöva träffas omkring sekelskiftet.

Mot den angivna bakgrunden finner näringsutskottet att regeringens
förslag om viss inskränkning i den kommunala vetorätten bör godtas. När det
gäller förvaring av kärnavfall måste uppenbarligen principen om nationellt
ansvar för avfallet kunna hävdas. Detta gäller i synnerhet förvaringen av
högaktivt avfall från kärnkraftsreaktorer. Såvitt näringsutskottet kan bedöma
finns det i dag inget annat område där lika tvingande skäl för lokalisering

inom landet av anläggningar för utvinning, tillverkning eller avfallsförvaring
kan förutses. Det kan emellertid inte uteslutas att det i framtiden uppstår
flera fall då en oinskränkt kommunal vetorätt skulle kunna få orimliga
konsekvenser. Det synes alltså befogat att möjligheten för regeringen att
lämna tillstånd utan tillstyrkan från kommunen skall gälla alla slag av
anläggningar som kan bli föremål för prövning enligt 4 kap. NRL. En sådan
möjlighet bör emellertid användas ytterst restriktivt.

Av det sagda följer att näringsutskottet avstyrker motionerna 1985/86:83
(c), 1985/86:84 (c), 1985/86:86 (c) och 1985/86:93 (vpk) i berörda delar.
Utskottet kan inte instämma i vad som anförs om den kommunala vetorätten
i motion 1985/86:89 (fp).

I anslutning till frågan om den kommunala vetorätten behandlar näringsutskottet
två motionsyrkanden av innebörd att regeringsprövningen av
industrianläggningar m. m“ skall omfatta alla led i hanteringen av kärnbränsle.
Motionärernas syfte är att ifrågavarande verksamhet inte skall kunna
komma till stånd utan tillstyrkan av berörd kommun.

Två av motionerna är från allmänna motionstiden år 1985, dvs. innan
propositionen om NRL hade lagts fram. I partimotionen 1984/85:2878 (c) om
riktlinjer för energipolitiken anförs att den kommunala vetorätten vid
lokalisering av anläggningar avsedda för verksamheter inom kärnbränslecykeln
måste omfatta alla led i denna. Frågan utvecklas närmare i motion
1984/85:785 (c), i vilken påpekas att uranbrytning och anläggningar för
lagring och slutförvaring av utbränt kärnbränsle skall prövas enligt 136 a §
byggnadslagen endast om regeringen beslutar detta.

Regeringens nu föreliggande förslag innebär att prövningsplikten för
anläggningar inom kärnbränslecykeln genom 4 kap. 1 § NRL vidgas
betydligt i förhållande till vad som nu gäller enligt byggnadslagen. Den skall
gälla dels anläggningar som prövas av regeringen enligt lagen (1984:3) om
kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen), dels anläggningar för brytning
av uranhaltigt material eller andra ämnen som kan användas för framställning
av kärnbränsle. Prövningen enligt kärntekniklagen omfattar bl. a.
anläggningar för hantering, bearbetning, lagring och slutlig förvaring m. m.
av kärnämne och kärnavfall. Genom den föreslagna utformningen av 4 kap.
1 § NRL blir alltså anläggningar inom alla led av kärnbränslecykeln från
uranbrytning till avfallsförvaring underkastade prövningsplikt enligt denna
lag. Regeringens förslag synes därmed tillgodose motionärernas önskemål
beträffande prövningens omfattning.

I motion 1985/86:84 (c), som har väckts med anledning av den nu aktuella
propositionen, framförs mer långtgående krav. Motionärerna vill att prövningsplikt
enligt NRL skall gälla också prospektering efter uran och
provborrning för kärnavfallsförvaring. Som redan framgått yrkas i samma
motion även på att det kommunala vetot skall gälla oinskränkt vid
prövningen, varigenom alltså prospektering och provborrning skulle bli
avhängig av att kommunfullmäktige tillstyrker verksamheten. Som motiv för
en utvidgad prövningsplikt anförs bl. a. att en provborrning för ett avfallslager
är meningslös om en majoritet i fullmäktige ställer sig avvisande till
lokalisering av en sådan anläggning inom kommunen.

Näringsutskottet vill först påpeka att syftet med de av regeringen

BoU 1986/87:1

Bilaga 10

NU 1985186:3 y

397

föreslagna bestämmelserna i 4 kap. NRL, liksom med nuvarande bestämmelser
i 136 a § byggnadslagen, är att möjliggöra en övergripande prövning av
lokaliseringen av sådana stora anläggningar som har betydelse för hushållningen
med mark och vatten. De verksamheter som enligt motionen skulle
omfattas av prövningsplikten har en annan karaktär. De innebär i sig
obetydliga ingrepp i miljön. Här må erinras om att motionsyrkandena från
centerpartiet och vänsterpartiet kommunisterna om förbud mot uranprospektering
och uranbrytning har förekommit vid ett flertal tillfällen, senast år
1985 (NU 1984/85:30 s. 62). Yrkandena har avslagits av riksdagen sedan
näringsutskottet - med reservation från de två partiernas sida - avstyrkt dem.
Beträffande provborrning för kärnavfallslager har av den föregående
redogörelsen framgått att de borrningar som hittills har utförts och de som
planeras för de närmaste åren ingår i ett forsknings- och utvecklingsprogram
som föreskrivs i kärntekniklagen. Det är fråga om allmänna berggruncfeundersökningar
som inte syftar till platsval. Även från denna synpunkt synes
det omotiverat att låta verksamheten prövas enligt NRL såsom motionärerna
föreslår. Näringsutskottet avstyrker alltså motion 1985/86:84 (c) i berörd del.

Till skillnad från 136 a § byggnadslagen innehåller 4 kap. NRL inga
bestämmelser om tillåtlighetsprövning av industrianläggningar m. m. med
avseende på hushållningen med energi och med träfiberråvara. Av propositionen
(s. 123) framgår att frågan om behovet av en prövning med hänsyn till
dessa hushållningsaspekter övervägs i särskild ordning inom regeringskansliet.
Förslag till lagstiftning väntas komma att underställas riksdagen hösten
1986.

Frågor om prövning av anläggningar i vad avser hushållningen med
träfiberråvara tas upp i motionerna 1984/85:548 (c) och 1984/85:2677 (m)
från allmänna motionstiden år 1985. I båda motionerna yrkas på att
byggnadslagens nuvarande bestämmelser om sådan prövning skall upphävas.
Med hänsyn till vad som nyss har anförts avstår näringsutskottet från att
kommentera motionerna i sak. De synes lämpligen kunna behandlas i
samband med det aviserade förslaget till särskild lagstiftning.

Plan- och bygglag

Reglering av mark och byggnader för handelsändamål

12 kap. PBL anges allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning och
vid lokalisering av bebyggelse. Där sägs bl. a. (2 kap. 4 §) att det inom eller i
nära anslutning till områden med samlad bebyggelse skall finnas möjligheter
att anordna kommersiell service. En precisering av kravet på planläggning
för kommersiell service görs sedan i 5 kap., som innehåller bestämmelser om
detaljplan. I sådan plan skall (5 kap. 3 §) anges användningen av kvartersmark
m.m. Därutöver får i detaljplan meddelas bestämmelser om bl. a.
byggnaders användning (5 kap. 7 §). Planen får inte göras mer detaljerad än
som är nödvändigt med hänsyn till syftet med den.

I specialmotiveringen anförs (s. 576 f.) att det i vissa fall kan finnas behov
av en mer preciserad angivelse av byggnaders användning, t. ex. för

BoU 1986/87:1

Bilaga 10

NU 1985/86:3 y

398

handelsändamål, än som sker i dag. Föredraganden, bostadsminister Hans BoU 1986/87:1

Gustafsson, förutsätter att dessa frågor kommer att närmare behandlas i Bilaga 10

allmänna råd till kommunerna. Han utvecklar dock i sammanhanget sin egen NU 1985186:3 y

syn på preciseringen av handelsändamålet. Därvid understryker han att

konkurrensen - inom ramen för kommunens planering - bör ges ett så fritt

spelrum som möjligt för att priserna skall hållas nere och företagens

effektivitet ökas till konsumenternas fördel. Detaljplanen måste, uttalar

han, utformas så att den möjliggör förändring och förnyelse, t. ex. etablering

av nya butiksformer. Från dessa utgångspunkter bör handelsändamålet inte

preciseras i detaljplan, om det inte finns särskilda skäl. Ett sådant skäl kan

vara att en för konsumenterna lämplig butiksstruktur skall möjliggöras.

Andra skäl för en precisering kan vara hänsyn till omgivningen samt
kvartersmarkens och bebyggelsens lämpliga utformning i det aktuella fallet. I
detaljplan bör då kunna meddelas bestämmelser i syfte att särskilja vissa
ändamål, anförs det.

En skarp gräns skall sålunda kunna dras mellan handelsområden och
industriområden. En huvudsaklig användning av kvartersmark för partihandel
eller detaljhandel skall också kunna bestämmas liksom att detaljhandel
får eller inte får avse skrymmande varuslag. Inom kategorin detaljhandel,
anförs det vidare, kan livsmedelshandeln med hänsyn till kravet på en
lämplig samhällsutveckling i vissa lägen behöva begränsas eller helt förbjudas,
vilket i enlighet med praxis bör kunna ske genom en bestämmelse i
detaljplan som anger maximal yta som sammantaget får användas för handel
med livsmedel. Som exempel på fall då en begränsning kan bli aktuell nämns
stormarknader och bensinstationer. Det förutsätts att sådana begränsningar
meddelas endast om kommunen har gjort en utredning om serviceförhållandena
i berörda områden och utredningen visar att begränsningarna är
nödvändiga för en totalt sett ändamålsenlig handelsstruktur. Sådana utredningar
sägs normalt ingå i kommunala varuförsörjningsplaner.

Enligt 8 kap. 1 § PBL krävs det bygglov bl. a. för att man skall få ta i
anspråk eller inreda byggnader helt eller till viss del för väsentligen annat
ändamål än det för vilket byggnaden senast har använts eller för vilket
bygglov har lämnats. I specialmotiveringen härtill (s. 678) sägs att det skall
krävas bygglov för en övergång mellan olika former av handel, förutsatt att
dessa är preciserade genom detaljplanebestämmelser om handelsändamål. I
sådant fall anses det nämligen vara fråga om ett väsentligt ändrat användningssätt
för byggnaden eller lokalen. Av ett motivuttalande till 5 kap. 7 §

(s. 576) framgår å andra sidan att någon ytterligare precisering i förhållande
till detaljplanen inte får läggas till grund för prövningen av bygglov.

Kommunen kan alltså inte vägra lov till en åtgärd som är förenlig med
detaljplanen.

Mot de sålunda föreslagna möjligheterna för kommunerna att genom
bestämmelser i detaljplan påverka utvecklingen av handeln vänder sig
folkpartiet i motion 1985/86:80. Bestämmelserna kan i realiteten skapa
inskränkningar i etableringsrätten, hävdar motionärerna. I den marknadsekonomi
de eftersträvar ingår etableringsfrihet, konkurrens och näringsfrihet.
När det gäller omfattning och lokalisering av handel är det konsumenterna
som skall avgöra vad som är en lämplig samhällsutveckling. Detaljplaner 399

skall inte få användas till att styra utvecklingen av handeln på det sätt som BoU 1986/87:1
anges i propositionen, menar motionärerna. Bilaga 10

I en motion från allmänna motionstiden år 1985, 1984/85:2801, framför NV 1985186:3 y
folkpartiet ett yrkande av liknande innebörd. Förslaget är där formulerat
med hänsyn till att regeringens förslag vid den då aktuella tidpunkten
fortfarande behandlades av lagrådet.

I motion 1985/86:66 (m) finns uttalanden som ligger i linje med det som
sägs i motion 1985/86:80 (fp), utan att därmed något särskilt yrkande
framförs.

Näringsutskottet vill först erinra om bakgrunden till den aktuella frågan,
nämligen den genomgripande omvandlingen av detaljdistributionen i Sverige
under de senaste årtiondena. Det har skett en snabb utveckling mot färre
men större butiker, samtidigt som - särskilt under senare år - nya former av
distribution har uppstått, t. ex. trafikbutiker och lågprisbutiker av olika slag.

Denna utveckling - som för dagligvaruhandelns del har beskrivits i SPK:s
förenämnda rapport - är ett resultat av ändrade samhällsförhållanden i ett
marknadsekonomiskt system med i huvudsak fri etablering och fri konkurrens.
Kommunerna har dock givits vissa möjligheter att genom byggnadslagstiftningen
styra utvecklingen av främst dagligvaruhandeln. Syftet har
varit att behovet av en allsidig service skall kunna tillgodoses. Samtidigt har
statsmakterna genom bl. a. konkurrenslagstiftningen sökt att främja en
effektiv konkurrens inom handeln. Näringsfrihetsombudsmannen (NO) har
ålagts att från konkurrenssynpunkt granska olika slags etableringshinder -även sådana som är en följd av samhällsåtgärder - vilket har lett till ett antal
uttalanden om kommunala beslut i frågor om etableringar inom dagligvaruhandel.
Det kan alltså här uppstå konflikter mellan olika allmänna intressen.

Näringsutskottet har tidigare vid ett flertal tillfällen behandlat frågan om
kommunernas inflytande över etableringar inom varudistributionen. Senast
skedde detta i yttrandet NU 1983/84:7 y till bostadsutskottet, varmed
näringsutskottet överlämnade fyra motioner om kontroll av detaljhandelsetablering.
I tre av motionerna - alla från socialdemokratiskt håll - föreslogs
att kommunerna skulle ges vidgade befogenheter på området, bl. a. genom
ändringar i byggnadslagstiftningen. Näringsutskottet avstyrkte motionerna
med hänvisning till att förslaget till ny plan- och bygglag - som då förelåg som
lagrådsremiss - tillgodosåg flera av önskemålen i motionerna och till att
frågorna skulle komma att ytterligare övervägas vid riksdagens behandling
av lagförslaget. Bostadsutskottet (BoU 1983/84:13) avstyrkte med samma
motivering motionerna, vilka avslogs av riksdagen. Företrädarna för moderata
samlingspartiet och folkpartiet gav vid behandlingen i resp. utskott
uttryck för uppfattningen att det inte behövs någon kontroll av detaljhandelsetablering.

Näringsutskottet konstaterar nu att PBL bygger på nuvarande byggnadslagstiftning
i vad avser kontroll av detaljhandelsetablering. Dock innebär
PBL något vidgade möjligheter för kommunerna att styra etableringar inom
handeln. Som framgått skall markens användning för olika handelsändamål i
detaljplan kunna preciseras närmare, varigenom kommunen ges ökade
möjligheter att vägra bygglov för åtgärder som innebär övergång mellan
olika slag av handel. 400

Näringsutskottet har att ta ställning till den aktuella frågan främst i vad BoU 1986/87:1
avser effekterna av ifrågavarande bestämmelser i PBL på utvecklingen av Bilaga 10

detaljhandeln. Företrädare för denna har för utskottet redovisat olika NU 1985186:3 y
meningar i frågan. Från bl. a. kooperationens sida har framförts stöd för
PBL, som anses kunna bidra till en ordnad utveckling på området.

Företrädare för de stora privata blocken inom dagligvaruhandeln har
däremot hävdat att en låsning av markanvändningen till olika kategorier av
detaljhandel kan komma att hindra innovationer inom branschen. Från
petroleumhandelns sida har anförts att det nyss återgivna motivuttalandet
(prop. s. 578) om begränsning av handeln med livsmedel i bl. a. bensinstationer
kan komma att medföra en diskriminering av denna bransch som
försvårar dess pågående strukturomvandling. Det har också gjorts gällande
att uttalandet innebär en avvikelse från hittillsvarande praxis.

Mot bakgrund av bl. a. petroleumhandelns synpunkter vill näringsutskottet
något närmare belysa frågan om möjligheterna för kommunerna att
genom planinstrument reglera handeln med livsmedel. Denna fråga har
diskuterats under en följd av år. Man har därvid pekat på de risker som följer
av att bensinstationer och externt lokaliserade butiksenheter, t. ex. stormarknader,
börjar saluföra livsmedel i betydande omfattning och därigenom
underlaget för livsmedelsbutiker i närbelägna bostadsområden försvagas.

Farhågor för att servicen för stora konsumentgrupper skulle försämras vid en
sådan utveckling låg bakom ett förslag från distributionsutredningen - i
betänkandet (SOU 1975:69) Samhället och distributionen - om kommunal
tillståndsprövning av detaljhandel med livsmedel. Förslaget avvisades i
proposition 1977/78:8, varvid föredraganden, handelsminister Staffan Burenstam
Linder, hänvisade till att de styrmedel som kommunerna förfogar
över inom ramen för det kommunala planmonopolet i allt väsentligt gjorde
det möjligt att undvika nämnda negativa verkningar.

De styrmedel som åsyftades är - enligt den nuvarande byggnadslagstiftningen
- i första hand de av kommunerna upprättade stads- och byggnadsplanerna
och till dessa knutna bestämmelser, som i regel grundas på statens
planverks detaljplaneanvisningar (senaste utgåva år 1976). I anvisningarna
anges planbeteckningar för olika områden med åtföljande planbestämmelser.
Exempel härpå är Bensinstation (Gt), som får användas endast för
bensinförsäljning och därmed samhörigt bilserviceändamål, Handel (H),
som får användas endast för handelsändamål, och Handel med viss begränsning
(Hj), som får användas för samma ändamål, dock att lokaler för
livsmedelshandel ej får anordnas. Det förekommer även att kommun i
stadsplan för ett område betecknat för handelsändamål anger en högsta
tillåten lokalyta för livsmedelshandel. Flera stadsplaner med sådana bestämmelser
avseende bl. a. stormarknader har fastställts av regeringen. En
detaljplanebestämmelse om markanvändningen är styrande för beslut om
byggnadslov. Sådant lov krävs för såväl nybyggnad - vilket innefattar även
inredande av byggnad - som ianspråktagande av byggnad för väsentligen
annat ändamål än det som byggnaden tidigare har använts för.

Av det tidigare återgivna motivuttalandet till 5 kap. 7 § PBL framgår att
kommande råd till kommunerna avses skola ange möjligheten av planbestämmelser
om att försäljning av livsmedel inom områden för handelsända -

26 Riksdagen 1986187.19saml. Nrl

mål skall kunna såväl begränsas - exempelvis genom att en viss högsta tillåten
yta för sådan försäljning anges - som helt förbjudas. Detta ligger i linje med
hittillsvarande praxis. Motivuttalandet synes därjämte innebära att motsvarande
bestämmelser om begränsning av livsmedelshandel skall kunna anges
även för områden som i detaljplan avsätts för andra ändamål än handel, t. ex.
bensinförsäljning.

Såvitt bekant har planbestämmelser om försäljning av livsmedel i bensinstationer
hittills inte förekommit. Utvecklingen inom branschen har lett till
att många bensinstationer har utvidgat sitt tidigare sortiment av kioskvaror
till att omfatta olika slags paketerade livsmedel. Det råder viss oklarhet om
kommunernas möjligheter att genom krav på byggnadslov för ändrad
användning hindra eller begränsa försäljningen av livsmedel i bensinstationer
i fall då den anses vara olämplig från plansynpunkt. Det synes nämligen
ännu inte ha kommit till stånd en enhetlig rättspraxis beträffande omfattningen
av den livsmedelsförsäljning som skall kunna ske i ett område med
beteckningen Bensinstation utan att det blir fråga om sådant ianspråktagande
för väsentligen annat ändamål för vilket byggnadslov krävs.

Näringsutskottet vill för sin del anföra följande beträffande regleringen av
handel genom planbestämmelser enligt PBL. I propositionen betonas starkt
att den kommunala planeringen måste ge möjlighet till förändring och
förnyelse. Detta anges som en förutsättning för en rationell utveckling av
handeln. Näringsutskottet har samma uppfattning.

Den föreslagna utformningen av bestämmelserna om detaljplan och
bygglov i PBL är också enligt näringsutskottets mening fullt förenlig med
kravet på förnyelse. Det kan knappast hävdas att PBL-som nära ansluter till
nuvarande lagstiftning och praxis - medför risk för stagnation och ineffektivitet.
För företagen innebär bestämmelserna bl. a. ökad förutsebarhet,
eftersom bygglov i princip inte kan vägras för ett ändamål som har
specificerats i detaljplan.

Vad särskilt gäller handeln med livsmedel anser näringsutskottet rimligt att
kommuner skall kunna begränsa eller helt förbjuda etableringar som antas
kunna få från plansynpunkt starkt negativa effekter på butiksstrukturen.
Såsom anförs i propositionen bör åtgärderna grundas på en utredning om
serviceförhållandena i berörda områden, t. ex. i en kommunal varuförsörjningsplan.
Utskottet återkommer till frågan om sådana planer. Givetvis bör
också i varje enskilt ärende göras en noggrann prövning av den aktuella
lokaliseringens effekter.

Av den föregående redogörelsen har framgått att kommunerna redan i dag
har vissa möjligheter att med stöd av särskilda bestämmelser i detaljplan
reglera försäljning av livsmedel i områden som är avsedda för handelsändamål.
När det gäller områden avsedda för andra ändamål, t. ex. bensinförsäljning,
har det emellertid i avsaknad av planbestämmelser varit oklart i vilken
utsträckning livsmedelsförsäljning skall kunna ske utan bygglov från kommunen.

Näringsutskottet anser det för sin del naturligt att kommun när detaljplan
upprättas eller ändras skall kunna meddela bestämmelser som reglerar
försäljning av livsmedel även i bensinstationer m. m. Som bostadsministern
har anfört kan det här bli fråga om att begränsa försäljningen till en viss

BoU 1986/87:1

Bilaga 10

NU 1985186:3 y

402

maximal yta. Näringsutskottet utgår från att försäljning av sådana varor som BoU 1986/87:1
ingår i det gängse kiosksortimentet - och som delvis utgörs av livsmedel enligt Bilaga 10

livsmedelslagens (1971:511) definition - alltid skall tillåtas som komplement NU 1985186:3 y

till bensinförsäljningen.

Näringsutskottet kan alltså ansluta sig till motivuttalandet i propositionen
angående möjlighet för kommunerna att begränsa livsmedelsförsäljning i
vissa fall. Med de förtydliganden som nu har gjorts synes uttalandet väl ägnat
att skapa klarhet i den framtida rättstillämpningen, vilket är av betydelse inte
minst för berörda branschföretag. Näringsutskottet vill i sammanhanget
understryka vad som i propositionen sägs om förutsättningarna för att en
kommun skall få begränsa rätten att sälja livsmedel. Sådana begränsningar
skall i normalfallet inte förekomma. Utskottet räknar också med att NO
liksom hittills kommer att bevaka utvecklingen på området och därvid verka
för att inslag som onödigtvis begränsar konkurrensen undviks.

Avslutningsvis i detta avsnitt tar näringsutskottet upp frågan om etableringar
av stormarknader. Sådana etableringar inom en kommun kan påverka
butiksstruktur och varuförsörjning även i angränsande kommuner. Näringsutskottet
vill understryka vikten av att det i sådana fall görs en regional
avvägning och att samtliga berörda kommuners intressen därvid beaktas.

Bestämmelserna i 12 kap. 1-3 §§ PBL om länsstyrelsens överprövning av
kommunala planbeslut i vissa fall synes skapa möjligheter för en sådan
regional samordning av bl. a. stormarknadsetableringar.

Med det sagda ansluter sig näringsutskottet till regeringens förslag.

Motionerna 1984/85:2801 (fp) och 1985/86:80 (fp) avstyrks.

Kommunala varuförsörjningsplaner

I motion 1984/85:1097 (s) föreslås att kommunerna skall ges ett vidgat
planeringsansvar när det gäller detaljhandeln. Det borde vara obligatoriskt
för kommunerna att upprätta varuförsörjningsplaner som anger riktlinjer för
strukturen på handeln. Planerna borde upprättas med viss regelbundenhet
och inarbetas i en total serviceplanering. Som motiv för förslaget anger
motionärerna behovet av stabilitet för redan etablerad handel och bättre
trygghet för de anställda. Från konsumentsynpunkt är det viktigt att
utvecklingen av handeln inte sker okontrollerat, anförs det. Priserna kan
påverkas negativt, och servicen i bostadsområden och i glesbygd kan
försämras.

Riksdagen har vid flera tillfällen tidigare behandlat frågor om kommunala
varuförsörjningsplaner. Härvid har frivilliglinjen ställts mot förslag om
obligatoriska planer. Att upprättandet av varuförsörjningsplan skulle vara
en frivillig uppgift för kommunerna förordades av distributionsutredningen
år 1975, samtidigt som utredningen föreslog kommunal tillståndsprövning
för detaljhandel med livsmedel. Som framgått avvisades detta förslag i
proposition 1977/78:8, medan tanken på kommunala varuförsörjningsplaner
fick visst gehör. Föredraganden, handelsminister Staffan Burenstam Linder,
ville emellertid inte generellt förorda upprättandet av sådana planer. Han
fann det heller inte möjligt att ange någon viss lämplig ambitionsnivå eller
någon viss form för planeringen. För statligt stöd till kommersiell service i 403

glesbygd skulle dock liksom tidigare krävas att den berörda kommunen hade
genomfört den varuförsörjningsplanering som behövdes för att stödet skulle
komma till bästa användning. I motioner av företrädare för socialdemokraterna
och vänsterpartiet kommunisterna föreslogs att det skulle bli en
obligatorisk kommunal uppgift att upprätta varuförsörjningsplan. Näringsutskottet
(NU 1977/78:14) tillstyrkte regeringens förslag och avstyrkte
sålunda motionerna. Dessa fick emellertid stöd i en socialdemokratisk
reservation, som utmynnade i att riksdagen skulle anta det förslag till en lag
om kommunal planering av varuförsörjningen som var fogat till reservationen.
Riksdagen följde utskottet.

Motioner om lagstadgad skyldighet för kommuner att upprätta varuförsörjningsplaner
återkom år 1979. De avslogs av riksdagen på förslag av
näringsutskottet med samma motivering som tidigare och med tillägget att
erfarenheterna av det år 1977 beslutade systemet var goda. Även nu förelåg
en socialdemokratisk reservation.

Enligt uppgift från konsumentverket finns varuförsörjningsplan i någon
form i 235 av landets 284 kommuner. Kommunerna avgör själva inriktning av
och omfattning på planerna. Dessa är därför innehållsmässigt mycket olika.
De flesta är begränsade till dagligvaruservice. Få täcker tätorter, och de som
rör landsbygden avser många gånger bara delar av denna.

PBL innehåller ingen föreskrift om att varuförsörjningsplan skall upprättas
av kommunerna. I ett par sammanhang görs emellertid i propositionen en
hänvisning till sådana planer. Bostadsminister Hans Gustafsson anför
(s. 576) bl. a. att kommunerna har ett ansvar för att markens användning
planeras så att konsumentens valfrihet så långt möjligt skall kunna upprätthållas.
Det gäller t. ex. valet mellan låga priser, närhet till butiken och hög
servicegrad. Han hänvisar till att åtskilliga kommuner anger riktlinjer i dessa
frågor i form av varuförsörjningsplaner. Om en kommun genom bestämmelse
i detaljplan vill begränsa eller förbjuda livsmedelshandel skall det - som
redovisats i föregående avsnitt - finnas en utredning om serviceförhållandena
av det slag som normalt ingår i underlaget för kommunala varuförsörjningsplaner.

PBL innebär att kommunerna får ökade möjligheter att besluta om
markanvändningen och därigenom i stort påverka butiksutvecklingen. De
motivuttalanden om ett ansvar för kommunerna när det gäller konsumenternas
behov av kommersiell service som finns i propositionen ligger enligt
näringsutskottets mening väl i linje med vad som sägs i motion 1984/85:1097
(s). Behovet av mark för bl. a. kommersiell service skall sålunda beaktas i
den fysiska planläggningen. Handelsändamålet i detaljplan skall kunna
preciseras i syfte t. ex. att en för konsumenterna lämplig butiksstruktur skall
kunna åstadkommas. Näringsutskottet har i det föregående uttalat sitt stöd
för regeringens förslag i denna del.

Med hänsyn till det ansvar och de möjligheter som genom PBL ges
kommunerna när det gäller att planera för en ändamålsenlig kommersiell
service finns enligt näringsutskottets mening inget behov av närmare
föreskrifter om hur kommunerna skall arbeta för att fylla sin uppgift.
Upprättandet av varuförsörjningsplaner kan vara ett lämpligt arbetssätt -och det skall enligt lagförslaget i vissa fall också användas. Något generellt

BoU 1986/87:1

Bilaga 10

NU 1985/86:3 y

404

krav på kommunerna, i enlighet med önskemålet i motion 1984/85:1097 (s), BoU 1986/87:1

att de skall låta upprätta varuförsörjningsplaner inom ramen för en total Bilaga 10

serviceplanering bör sålunda enligt näringsutskottets mening inte ställas. NU 1985186:3 y

Utskottet avstyrker alltså motionen.

Markreservation för sol- och vindenergianläggningar

12 kap. PBL finns det bestämmelser om allmänna intressen som skall beaktas
vid planläggning och vid lokalisering av bebyggelse. Syftet med bestämmelserna
är, enligt vad som sägs i propositionen (s. 96), att ge vägledning i fråga
om mål och inriktning vid både planläggning och prövning om lov.

Bestämmelserna skall ses som ett uttryck för de samlade krav som
statsmakterna ställer på kommunerna i samband med markanvändningsbeslut.
I 2 kap. 1 § är i detta syfte uppräknade en rad allmänna intressen som
skall beaktas av kommunerna. Dessutom har i 2 kap. 4 § tagits in vissa
grundläggande bestämmelser av allmän karaktär om bebyggelsemiljöns
utformning.

I motion 1985/86:73 (vpk) föreslås ett tillägg till sistnämnda paragraf av
innebörd att även behovet av markreservationer för sol- och vindenergianläggningar
skall tillgodoses vid planläggningen.

Utvecklandet av nya energikällor och ny teknik för elproduktion såsom
t. ex. vindenergi och solceller ingår i den strategi för avveckling av
kärnkraften som riksdagen har ställt sig bakom (prop. 1984/85:120, NU
1984/85:30, rskr. 1984/85:362). Statligt stöd kan lämnas för att introduktionen
av nya energikällor, t. ex. de nu nämnda, skall främjas. De riktlinjer som
riksdagen har godkänt innebär när det gäller vindkraft vidare att den
fortsatta utvecklingen skall genomföras i flera steg, i vilka ytterligare
generationer av stora vindkraftsaggregat - utöver de nu befintliga vid
Maglarp i Skåne och Näsudden på Gotland - successivt byggs och utvärderas.

Parallellt med den fortsatta tekniska utvecklingen skall förutsättningarna för
lokalisering av vindkraftsanläggningar studeras närmare.

Riksdagen var inte enig i sitt ställningstagande till frågan om fortsatt
utveckling av vindkraften. I reservationer till utskottets betänkande NU
1984/85:30 (s. 178 f.) utvecklade samtliga oppositionspartier sina olika
synpunkter i frågan.

Näringsutskottet uppfattar förslaget i motion 1985/86:73 (vpk) som en
uppföljning av den inställning till vindkraften som vänsterpartiet kommunisterna
redovisade i sin reservation. Den byggde på att ett stort inslag av
vindkraft i energiförsörjningen är önskvärt. En av samhället planerad och
stödd introduktion ansågs nödvändig för att en utbyggnad av vindkraften
verkligen skulle komma till stånd. Därför borde regeringen låta utarbeta ett
statligt vindkraftsprogram, ansåg reservanterna.

I detta sammanhang bör nämnas att den i proposition 1984/85:120 (s. 157)
aviserade utredningen om lokalisering av vindkraftsanläggningar numera har
blivit tillsatt. En särskild utredare har tillkallats. Denne skall enligt sina
direktiv (Dir. 1985:42) föreslå var i Sverige det är lämpligt att placera stora
vindkraftsaggregat i grupp. Förslaget skall innehålla alternativa möjligheter
till lokalisering. I sitt arbete skall utredaren bl. a. kartlägga de motstående 405

intressen när det gäller mark- och vattenanvändning och miljö som kan finnas
i de områden som är tänkbara för lokalisering. Redovisningen skall vara så
genomarbetad att den senare kan utnyttjas som underlag för prövning av
gruppstationer i de lägen som föreslås.

Av vad näringsutskottet nyss anfört framgår att riksdagen genom sina
beslut våren 1985 har ställt sig positiv till utvecklandet av nya energikällor,
bl. a. vindkraft och solcellsteknik.

Att det, som förordas av motionärerna, i 2 kap. PBL skulle föreskrivas att
behovet av markreservationer för sol- och vindenergianläggningar skall
tillgodoses vid den kommunala planläggningen anser emellertid utskottet
inte nödvändigt för att ett utnyttjande av de nya energikällorna skall bli
möjligt. Näringsutskottet stöder sig härvid på att det finns bestämmelser i
både PBL och NRL som syftar till att energiförsörjningsintressena skall
tillgodoses i samband med planläggningen.

Näringsutskottet vill bl. a. erinra om 2 kap. 8 §NRL. Innebörden av denna
paragraf är att mark- och vattenområden som på grund av sin beskaffenhet
eller sitt läge är särskilt lämpliga för anläggningar för samhällsbyggandet i vid
mening - däribland anläggningar för energiproduktion - ges ett visst skydd
mot konkurrerande intressen. Som ett exempel på lägesbundna naturresurser
som är starkt styrande för lokaliseringen av vissa anläggningar nämns i
specialmotiveringen (s. 167) sådana som ger särskilt gynnsamma förutsättningar
för vindkraftsproduktion. Det förutses vidare i NRL att det för vissa
områden kan bli aktuellt med det mera kvalificerade skydd som ligger i att
områdena anses vara av riksintresse för de ifrågavarande anläggningarna.
Med hänsyn till kopplingen mellan NRL och PBL finns enligt utskottets
mening förutsättningar för att de särskilda planintressen som motionärerna
avser skall kunna bli tillgodosedda.

Med hänvisning till det nu sagda avstyrker näringsutskottet motion
1985/86:73 (vpk) i här aktuell del.

Stockholm den 12 februari 1986

BoU 1986/87:1

Bilaga 10

NU 1985/86:3 y

På näringsutskottets vägnar
Nils Erik Wååg

Närvarande: Nils Erik Wååg (s), Lilly Hansson (s)**, Lennart Pettersson
(s)**, Rune Jonsson (s)*, Erik Hovhammar (m)*, Wivi-Anne Radesjö (s),
Birgitta Johansson (s), Hadar Cars (fp), Sten Svensson (m)**, Åke
Wictorsson (s), Ivar Franzén (c), Bo Finnkvist (s)*, Per Westerberg (m),
Gudrun Norberg (fp), Per-Ola Eriksson (c)*, Per-Richard Molén (m)*, Lars
Ahlström (m)**, Göran Magnusson (s) och Paul Lestander (vpk)**.

* Avsnitten Reglering av mark och byggnader för handelsändamål och Kommunala
varuförsörjningsplaner.

** Utom avsnitten Reglering av mark och byggnader för handelsändamål och
Kommunala varuförsörjningsplaner.

406

Avvikande meningar

1. Mineralutvinning inom de obrutna fjällområdena m. m.

Hadar Cars (fp), Gudrun Norberg (fp) och Paul Lestander (vpk) anser att
den del av utskottets yttrande - under rubriken Hushållningsbestämmelser -som börjar med "Näringsutskottet finner” och slutar med "berörda delar”
bort ha följande lydelse:

Näringsutskottet finner det från sina utgångspunkter inte motiverat att
mineralutvinning till följd av den föreslagna undantagsbestämmelsen i 3 kap.
1 § NRL skall kunna komma till stånd även i de områden som åtnjuter
särskilt skydd mot exploateringsföretag. Av propositionen framgår att den
föreslagna bestämmelsen syftar främst till att möjliggöra mineralutvinning i
de obrutna fjällområdena. Det ligger i sakens natur att sådan verksamhet i
regel innebär allvarliga ingrepp i naturmiljön. Enligt näringsutskottets
mening har regeringen inte i propositionen redovisat tillräckliga skäl för att
de utomordentligt starka bevarandeintressena i fjällområdena skall kunna
åsidosättas. Det finns inget som tyder på att nya utvinningsprojekt i dessa
områden skulle kunna få någon avgörande betydelse t. ex. för landets
försörjning med vissa mineral. Om man i framtiden skulle komma till en
annan bedömning finns givetvis möjligheten att genom en lagändring skapa
förutsättningar för viss exploateringsverksamhet inom de obrutna fjällområdena.
Näringsutskottet anser inte att det bör förekomma någon generell
undantagsbestämmelse i NRL till förmån för mineralutvinning. Den föreslagna
bestämmelsen bör alltså enligt utskottets mening utgå. Därmed skulle
de berörda yrkandena i motionerna 1985/86:89 (fp) och 1985/86:93 (vpk)
tillgodoses, det sistnämnda i ifrågavarande del.

2. Inskränkning i den kommunala vetorätten

Hadar Cars och Gudrun Norberg (båda fp) anser att den del av utskottets
yttrande - under rubriken Tillåtlighetsprövning av industrianläggningar
m. m. - som börjar med "Mot den” och slutar med "motion 1985/86:89 (fp)”
bort ha följande lydelse:

Mot den angivna bakgrunden finner näringsutskottet att det saknas skäl att
inskränka den kommunala vetorätten i enlighet med regeringens förslag.

Såsom anförs i motion 1985/86:89 (fp) bör lokalisering av miljöstörande
industri mot den berörda kommunens avstyrkan kunna komma till stånd
endast i sådana fall då det totalt saknas alternativ till den föreslagna
lokaliseringen. Det måste då också vara fråga om projekt av särskilt stort
allmänt intresse. Tillstånd till sådana projekt bör dock inte kunna lämnas av
regeringen med stöd av en undantagsbestämmelse i NRL. Besluten bör i
stället fattas efter särskild prövning av riksdagen i form av lagstiftning.

Näringsutskottet tar alltså avstånd från förslaget om inskränkning i det
kommunala vetot med hänvisning till folkpartiets nämnda motion. Genom
avslag på regeringens förslag skulle även motionerna 1985/86:83 (c),
1985/86:84 (c), 1985/86:86 (c) och 1985/86:93 (vpk) tillgodoses i berörda

BoU 1986/87:1

Bilaga 10

NU 1985/86:3 y

3. Inskränkning i den kommunala vetorätten

Ivar Franzén (c) anser att den del av utskottets yttrande - under rubriken
Tillåtlighetsprövning av industrianläggningar m. m. - som börjar med ”Mot
den” och slutar med ”motion 1985/86:89 (fp)” bort ha följande lydelse:

Mot den angivna bakgrunden finner näringsutskottet att det saknas skäl att
inskränka den kommunala vetorätten i enlighet med regeringens förslag.
Inte ens de särskilda förhållanden som råder på kärnenergiområdet utgör
enligt utskottets mening ett godtagbart motiv för förslaget.

Införandet av en undantagsbestämmelse i NRL skulle inbjuda till tolkningen
att förvaring av använt kärnbränsle är förknippad med oacceptabla risker.
Så kan också vara fallet. Enligt näringsutskottets uppfattning måste emellertid
alla möjligheter prövas för att åstadkomma en säkerhetsmässigt fullgod
lösning som kan godtas av berörd kommun. Om regeringen ges rätt att
genomdriva en lokalisering mot kommunens vilja skulle följden kunna bli
försämrad säkerhet i förvaringen av kärnavfall.

Näringsutskottet tar alltså avstånd från förslaget om inskränkning i det
kommunala vetot. Motion 1985/86:83 (c) tillstyrks, liksom motionerna
1985/86:84 (c) och 1985/86:86 (c) i berörda delar. Genom avslag på
regeringens förslag skulle även motionerna 1985/86:89 (fp) och 1985/86:93
(vpk) tillgodoses såvitt här är i fråga.

4. Inskränkning i den kommunala vetorätten

Paul Lestander (vpk) anser att den del av utskottets yttrande - under
rubriken Tillåtlighetsprövning av industrianläggningar m. m. - som börjar
med ”Mot den” och slutar med ”motion 1985/86:89 (fp)” bort ha följande
lydelse:

Mot den (=avvikande mening 3) för förslaget.

Såsom anförs i motion 1985/86:93 (vpk) bör frågan om förvaring av avfallet
från den svenska kärnenergiverksamheten specialbehandlas. Frågan får inte
åberopas som motiv för att ta bort en väsentlig kommunal rättighet.
Näringsutskottet tar alltså avstånd från förslaget om inskränkning i det
kommunala vetot. Den nämnda motionen tillstyrks i denna del. Genom
avslag på regeringens förslag skulle även motionerna 1985/86:83 (c),
1985/86:84 (c), 1985/86:86 (c) och 1985/86:89 (fp) tillgodoses i berörda delar.

5. Etableringshinder inom detaljhandeln

Erik Hovhammar (m), Hadar Cars (fp), Per Westerberg (m), Gudrun
Norberg (fp) och Per-Richard Molén (m) anser att den del av utskottets
yttrande - under rubriken Reglering av mark och byggnader för handelsändamål
- som börjar med ”Den föreslagna” och slutar med ”1985/86:80 (fp)
avstyrks” bort ha följande lydelse:

BoU 1986/87:1

Bilaga 10

NU 1985/86:3 y

Bostadsministerns allmänna bekännelse till etableringsfriheten inom handeln
motsägs emellertid av de följande uttalandena om kommunernas
möjligheter att genom planbestämmelser m.m. hindra olika etableringar,

408

särskilt inom handeln med livsmedel. Dessa uttalanden öppnar vägen för en BoU 1986/87:1
ökad reglering, vilket näringsutskottet anser olyckligt. Enligt utskottets Bilaga 10

uppfattning har tillkomsten av nya konkurrenskraftiga butiksformer stor NU 1985186:3 y
betydelse för att öka produktiviteten inom handeln, vilket också har
framhållits av NO i samband med uttalanden om olika kommunala beslut på
området. Det står klart att försöken att bromsa detaljhandelns utveckling
genom regleringar gynnar varken branschens eller konsumenternas intressen.
Ett belysande exempel härpå utgör kommunernas försök att på grundval
av nuvarande byggnadslagstiftning begränsa försäljningen av livsmedel i
bensinstationer.

Näringsutskottet ansluter sig alltså till kravet i motionerna 1984/85:2801
(fp) och 1985/86:80 (fp) på att detaljplaner inte skall kunna användas för att
styra utvecklingen av handeln. Motionerna tillstyrks i denna del. Utskottet
instämmer även i de uttalanden i frågan som görs i motion 1985/86:66 (m).

6. Kommunala varuförsörjningsplaner

Erik Hovhammar (m), Hadar Cars (fp), Per Westerberg (m), Gudrun
Norberg (fp) och Per-Richard Molén (m) anser att den del av utskottets
yttrande - under rubriken Kommunala varuförsörjningsplaner - som börjar
med ”PBL innebär” och slutar med ”alltså motionen” bort ha följande
lydelse:

Näringsutskottet har i det föregående ställt sig avvisande till de bestämmelser
i PBL som ger kommunerna möjlighet att genom utnyttjande av planinstrumentet
styra detaljhandelns utveckling. En sådan möjlighet till konkurrensinskränkande
ingrepp bör inte finnas. Förslaget i motion 1984/85:1037 (s) om
att det skall vara en obligatorisk uppgift för kommunerna att upprätta
varuförsörjningsplaner inom ramen för en total serviceplanering ställer sig
näringsutskottet med hänsyn härtill naturligtvis inte heller bakom. Näringsutskottet
avstyrker sålunda motionen.

7. Markreservation för sol- och vindenergianläggningar

Sten Svensson, Per Westerberg och Lars Ahlström (alla m) anser att den del
av utskottets yttrande - under rubriken Markreservation för sol- och
vindenergianläggningar - som börjar med ”Av vad” och slutar med ”aktuell
del” bort ha följande lydelse:

Enligt näringsutskottets mening bör förslaget i motion 1985/86:73 (vpk)
avvisas. Det är på nuvarande stadium inte realistiskt att räkna med
användning av vindkraft för storskalig energiproduktion. Som har framhållits
i annat sammanhang (NU 1984/85:30) i en reservation av moderata
samlingspartiets företrädare i näringsutskottet är det därför inte motiverat
att nu inleda en mycket dyrbar teknisk utveckling och skapa förväntningar
om en omfattande utbyggnad av vindkraften. Utifrån denna grundläggande
inställning finner näringsutskottet att motionärernas förslag om skyldighet
för kommunerna att tillgodose behovet av markreservationer för bl. a.
vindkraftsanläggningar saknar förankring i verkligheten. Skulle sådana

anläggningar eller andra energianläggningar där ny teknik, t. ex. solcellsteknik,
utnyttjas bli aktuella torde markbehovet kunna tillgodoses inom ramen
för nuvarande lagstiftning.

Näringsutskottet avstyrker med hänsyn till det nu sagda motion 1985/86:73
(vpk) i här aktuell del.

8. Markreservation för sol- och vindenergianläggningar

Ivar Franzén (c) anser att den del av utskottets yttrande - under rubriken
Markreservation för sol- och vindenergianläggningar - som börjar med ”Av
vad” och slutar med ”aktuell del” bort ha följande lydelse:

Av vad (= utskottet) och solcellsteknik.

Näringsutskottet finner syftet med förslaget i motion 1985/86:73 (vpk) i
och för sig vällovligt. Det ligger i linje med den positiva inställning till de nya
energikällorna som riksdagen har gett uttryck för och som, med än större
eftertryck, har redovisats och konkretiserats i en reservation av centerpartiets
företrädare i näringsutskottet till betänkandet NU 1984/85:30 (s. 179).
Att det (= utskottet) aktuell del.

9. Markreservation för sol- och vindenergianläggningar

Paul Lestander (vpk) anser att den del av utskottets yttrande - under
rubriken Markreservation för sol- och vindenergianläggningar - som börjar
med ”Av vad” och slutar med ”aktuell del” bort ha följande lydelse:

Av vad (= utskottet) och solcellsteknik.

Näringsutskottet anser emellertid att introduktionen av nya energikällor
måste stödjas ytterligare för att den skall kunna ske i önskvärd omfattning. I
dagens energisituation, där den alltmer utbyggda kärnkraften blockerar
varje alternativ utbyggnad av elkapacitet, är det uppenbart att t. ex.
vindkraften inte kommer att kunna utnyttjas i önskvärd omfattning utan en
av samhället planerad och stödd introduktion. Ett genomförande av förslaget
i motion 1985/86:73 (vpk) om en föreskrift i PBL av innebörd att behovet av
markreservationer för sol- och vindenergianläggningar skall tillgodoses vid
kommunernas planläggning skulle främja en sådan introduktion. Ett ytterligare
skäl för en föreskrift av detta slag är att flertalet kommuner med största
sannolikhet på sikt kommer att behöva ta i anspråk sol- och vindenergi för sin
energiförsörjning. Näringsutskottet tillstyrker alltså motion 1985/86:73 (vpk)
i här aktuell del.

BoU 1986/87:1

Bilaga 10

NU 1985186:3 y

410

RIKSDAGENS

BOSTADSUTSKOTT

BoU 1986/87:1
Bilaga 11

Lagrådsremiss

Lagrådsremiss med förslag till vissa ändringar i det i
proposition 1985/86:1 framlagda förslaget till ny
plan- och bygglag

1. Sammanfattning

I lagrådsremissen läggs fram förslag till vissa ändringar i propositionen
1985/86:1 med förslag till ny plan- och bygglag i avsikt att undanröja den
oklarhet som förts fram i fråga om lagens förenlighet med regeringsformens
regler om normgivning.

Bostadsutskottet har utarbetat förslag till ändringar i propositionens
lagförslag med innebörden att klargöra att översiktsplanerna inte utgör
bindande planeringsunderlag. Vidare har beträffande områdesbestämmelser
och detaljplaner ändringar gjorts i avsikt att avgränsa den personkrets som
berörs av dessa planformer.

2. Ärendets hittillsvarande behandling i regeringen,
lagrådet och riksdagen m. m.

2.1 Inledning

Den 20 oktober 1983 överlämnade regeringen till lagrådet för yttrande en
lagrådsremiss med förslag till ny plan- och bygglag. I remissen föreslogs en ny
plan- och bygglag, PBL, som skall ersätta byggnadslagen (1947:385),
byggnadsstadgan (1959:612) och lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden
vid olovligt byggande m. m.

Lagrådet avgav den 12 mars 1985 yttrande i ärendet.

Vid regeringssammanträde den 23 maj 1985 beslöt regeringen att genom
proposition (prop. 1985/86:1) föreslå riksdagen att anta det av lagrådet
granskade förslaget till plan- och bygglag med vidtagna ändringar och tillägg.

Riksdagen beslöt vid sammanträde den 14 oktober 1985 hänvisa propositionen
till bostadsutskottet. Med anledning av propositionen väcktes 15
motioner.

Bostadsutskottet beslöt den 5 november 1985 bereda bl. a. konstitutionsutskottet
tillfälle att yttra sig över propositionen och de motioner som väckts
med anledning av den. Konstitutionsutskottet avgav sitt yttrande (KU
1985/86:8 y) den 4 februari 1986. Yttrandet har som bilaga fogats till denna
lagrådsremiss. I yttrandet behandlas i huvudsak de delar av propositionen
och motionerna som rör kommunernas befogenheter att fatta beslut om
markanvändning och bebyggelse. En sammanfattning av yttrandet lämnas
nedan (avsnitt 2.3.3). Bostadsutskottet beslöt den 13 februari 1986 att

411

lagrådets synpunkter skulle inhämtas främst på de delar av propositionen och BoU 1986/87:1

på de motioner som tagits upp i konstitutionsutskottets yttrande. Bilaga 11

Bostadsutskottet framlägger härmed för lagrådets yttrande förslag till Lagrådsremiss

ändringar i det i proposition 1985/86:1 framlagda förslaget till ny plan- och
bygglag.

2.2 Plansystemets uppbyggnad enligt PBL m. m.

I propositionen (s. 69-71) beskriver bostadsministern det nuvarande plansystemet
och en önskvärd modernisering av det på följande sätt.

I grova drag ser dagens plansystem ut pä följande sätt. Generalplan skall
ange grunddragen för markens användning till olika ändamål, t.ex. till
tätbebyggelse, friluftsliv, viktigare trafikleder och andra allmänna platser
(98 BL). På framställning av kommunen kan generalplanen fastställas av
länsstyrelsen. Den får då vissa rättsverkningar som inte finns hos en
generalplan som bara är antagen av kommunen. Stadsplan skall upprättas i
den mån det genom kommunens utveckling behövs för den närmare regleringen
av bebyggelsen (24 8 BL). Kommunerna har ansvaret för att gator
byggs och underhålls inom områden med stadsplan. Om tätbebyggelse har
uppkommit eller om sådan bebyggelse kan väntas uppkomma i ett område
och stadsplan inte anses böra upprättas, skall byggnadsplan upprättas i den
mån sådan plan anses behövlig för reglering av bebyggelsen (107 8 BL).

Inom områden med byggnadsplan är det de enskilda fastighetsägarna som
ansvarar för plangenomförandet. Både stadsplan och byggnadsplan skall
för att bli gällande fastställas av länsstyrelsen. Båda planformerna ger en
viss s. k. byggrätt - dvs. åtgärder som är förutsatta i planen kan i princip
inte vägras.

De problem som finns med dagens plansystem skulle mycket kort kunna
beskrivas på följande sätt.

Den översiktliga planform för inomkommunal planering som anvisas i
byggnadslagen, generalplan, används mycket sällan. I vart fall brukar
kommunerna inte låta generalplaner fastställas. Den översiktliga planeringen
har i stället - som jag snart skall belysa - kommit att ta sig andra
former än de som anges i lagen. Kommunerna arbetar med kommunöversikter,
områdesplaner m.m., som inte regleras i byggnadslagstiftningen.

Här finns det ett behov att modernisera lagen så att den kommer att
erbjuda sådana former för den översiktliga planeringen som fyller kraven
på medborgarinflytande och på statlig medverkan.

Det finns inte längre några bärande skäl att ha kvar två olika planformer
för den mer detaljerade planläggningen, stadsplan och byggnadsplan. Ett
allmänt önskemål är att dessa slås ihop till en planform, inte minst därför
att de har kommit att användas för likartade syften och för områden av
ungefär samma karaktär. Vidare ligger det ett stort problem i att byggrätterna
enligt stadsplaner och byggnadsplaner formellt inte har någon begränsning
i tiden. Kommunerna iakttar stor försiktighet med att upphäva
eller ändra dessa planer, även sådana som har blivit föråldrade. 1 stället har

nybyggnadsförbud utfärdats för planområdet. Dessa förbud har i sin tur
blivit långvariga. På det sättet har det uppstått en ”ond cirkel" som nu
måste brytas.

Gällande byggnadslagstiftning är i hög grad inriktad på reglering av ny
bebyggelse och exploatering av mark. Urbanisering och tätortstillväxt har
nu av olika skäl minskat i betydelse som planläggningsproblem. 1 stället
träder frågor om resurshushållning, friluftslivets markbehov, byggnadsunderhåll
samt social och teknisk förnyelse av våra tätorter i förgrunden för
planeringsintresset.

Plansystemet bör ha sin funktion som en länk mellan, å ena sidan, de
bestämmelser i lagen om lämplig markanvändning, bebyggelsemiljö- och
byggnadsutformning som jag senare kommer att föreslå (kravbestämmelserna)
och, å andra sidan, reglerna om lov. som kan sägas utgöra en
kontroll av att kraven efterlevs. Man kan med andra ord se det så att
planerna innehåller den tolkning och precisering av kravbestämmelserna
som kan utgöra ett beslutsunderlag vid den byggandes projektering och
samhällets prövning av lov,

Planeringsuppgifterna kommer sannolikt att växla genom åren. Det är
därfor nödvändigt att många olika typer av planläggningsproblem kan lösas
med hjälp av plansystemet. Detta bör därför utformas med en hög grad av
flexibilitet och allmängiltighet. Detta förutsätter bl. a. att de bestämmelser
som reglerar planernas innehåll ges en ganska allmän utformning. Däremot
bör bestämmelserna om förfarandet när planer upprättas och antas på ett
tydligt sätt anpassas till de verkningar för offentliga organ och enskilda
som planerna får.

I lagen ;bör därför föreskrivas de demokratiska beslutsformerna samt det
obligatoriska och det möjliga innehållet för varje planform. Med detta
synsätt finns det inget skäl att i PBL skapa flera olika planformer med
likartad verkan. En viktig utgångspunkt är också att plansystemet så nära
som möjligt anknyter till den praxis som råder i dag. Mot denna bakgrund
anser jag att plansystemet i grova drag bör bestå av följande delar:

1) Obligatorisk översiktsplan med mål och riktlinjer för en lämplig bebyggelseutveckling
för kommunens hela yta. Planen skall inte ha någon
bindande verkan mot enskilda. Den utgör ett beslutsunderlag för detaljplan
och vid prövningen av ansökningar om lov. Översiktsplanen kan ändras
och fördjupas för olika delområden. För begränsade områden och i vissa
bestamda avseenden kan översiktsplanens riktlinjer befästas i form av
områdesbestämmelser med bindande verkan för enskilda och myndigheter.
Sådana bestämmelser grundar dock ingen byggrätt. I vissa fall kan de
leda till sådana inskränkningar för fastighetsägare att ersättning aktualiseras
när bestämmelserna hävdas.

2) Detaljplan för den närmare regleringen av markens användning, bebyggelse
och andra anläggningar. Planen, som är en sammanslagning av
dagens stadsplan och byggnadsplan, medför rätt att bygga i enlighet med
planbestämmelserna. Planen skall i princip ha bindande verkan mot enskilda
vid prövningen av ansökningar om lov och grunda ersättningsrätt i vissa
fall.

3) Regionplan för frivillig samordning av flera kommuners planläggning.

Jag återkommer inom kort med en något fylligare presentation av översiktsplanen
och detaljplanen. Först vill jag emellertid ta upp frågan om
planformernas inbördes samband.

PBL-utredningen föreslår att de olika planformerna skall vara knutna till
varandra på så sätt att de översiktliga planerna skall tjäna till ledning för de
mera detaljerade. Flera remissinstanser har påtalat denna bundenhet som
olämplig och hävdat att den leder till ett stelt och omständligt system.
Utredningens konstruktion utgår från tanken att ändringar i markanvändningen
är kända långt i förväg och därför kan förutses och behandlas i de
översiktliga planerna.

Jag anser att det finns fog för kritiken. Plansystemet mäste både ha
framåtsyftande. offensiva inslag och ge möjlighet att snabbt behandla
uppkommande nya situationer. Vid ställningstaganden till nya projekt
används normalt tillgängliga planer pä alla niväer tillsammans med andra
kunskaper om fysiska, ekonomiska och sociala förhållanden som underlag
för att bedöma lämpligheten och na bästa möjliga helhetslösning. Plansystemet
måste i denna situation fungera som hjälpmedel och inte som ett
svårforcerat hinder, byggt på felaktiga eller tidigare okända förutsättningar.
Jag anser därför att övervägande skäl talar för att några tvingande
bindningar mellan planerna inte bör finnas.

2.3 Plansystemets förenlighet med regeringsformens
normbegrepp

2.3.1 Lagrådet

I lagrådets yttrande anförs inledningsvis att lagrådsremissen innehåller flera i
sak förtjänstfulla nyheter. En sådan är att varje kommun åläggs att ha en i lag
reglerad översiktsplan som skall omfatta hela kommunen och hållas aktuell.
En annan är att de nuvarande detaljplanerna, stadsplan och byggnadsplan,
ersätts av en enda plan, detaljplan, vilket innebär en förenkling. Reglerna
om allmänhetens möjligheter till insyn och inflytande innebär en bättre
förankring av planerna hos medborgarna. Även andra fördelar med PBLremissen
tas upp av lagrådet. Avslutningsvis anför lagrådet i denna del att
lagrådet ser det som en vinning att en ny plan- och bygglag i huvudsaklig
överensstämmelse med den framlagda lagrådsremissen föreläggs riksdagen.
Lagrådets erinringar och anmärkningar både i vissa övergripande frågor och
beträffande enskildheter får inte enligt lagrådet skymma bilden av lagrådets i
grunden positiva inställning till förslaget i sak.

En huvudsaklig invändning som har avgörande betydelse för den fortsatta
riksdagsbehandlingen rör frågan om den kommunala kompetensen enligt
PBL är av den arten att den kan innefatta normgivning. I denna del anförs i
lagrådets yttrande (s. 3-9) följande.

Ett karakteristiskt drag i förslaget är att det kommunala inflytandet över
planläggningen förstärks. Länsstyrelsernas fastställelseprövning av planer
slopas i sin nuvarande form och kommunerna får ett betydande mått av

frihet att inom ramen för lagens allmänt hållna bestämmelser själva utforma
planerna och reglera markanvändning och bebyggelse. En huvudfråga
att i detta sammanhang ta ställning till är om denna reglering, sådan den
föreligger enligt förslaget, är förenlig med bestämmelserna i regeringsformen
(RF) om normgivning. 1 lagrådsremissen berör departementschefen
frågan endast såvitt gäller ett av planinstituten nämligen översiktsplanen;
lagrådet återkommer strax till det åsyftade uttalandet. I övrigt är denna
konstitutionella fråga inte behandlad vare sig av PBL-utredningen eller,
såvitt lagrådet kunnat finna, av dem som yttrat sig över utredningens
förslag.

Enligt 8 kap. 3 § första stycket RF skall föreskrifter om förhållandet
mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i
övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden,
meddelas genom lag dvs. i föreskrifter beslutade av riksdagen. Frågor om
användningen av mark- och vattenområden och om bebyggelse hör till det
lagstiftningsområde som avses i nämnda lagrum. Med stöd av 8 kap. 7 §
första stycket 3 kan riksdagen utan hinder av 3 § i lag bemyndiga regeringen
att genom förordning meddela föreskrifter om ”utformning av byggnader,
anläggningar och bebyggelsemiljö". Denna rätt att delegera normgivning
i fråga om byggande tillkom genom en ändring av RF år 1976. Ändringen
(prop. 1975/76:209 s. 162 0 motiverades av behovet att kunna ta in
byggnadsstadgans mera detaljbetonade regler om byggande samt föreskrifterna
i Svensk byggnorm 1975 i en eller flera regeringsförfattningar. En i
riksdagen väckt motion med yrkande om avslag på propositionen under
hänvisning till att ett för de enskilda människorna centralt område skulle
komma att undandras riksdagens lagstiftning avstyrktes av konstitutionsutskottet.
Utskottet erinrade om att riksdagen vid begagnande av den
föreslagna delegationsmöjligheten kunde och borde närmare precisera de
befogenheter regeringen skulle få och att avsikten självfallet inte var att
delegeringen skulle omfatta annat än befogenheter att meddela detaljbetonade
föreskrifter (KU 56 s. 41).

Om riksdagen med stöd av 8 kap. 7 § RF bemyndigar regeringen att
meddela föreskrifter, kan riksdagen också enligt 8 kap. 11 § medge regeringen
att överlåta åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela
bestämmelser i ämnet, s. k. subdelegation. Subdelegation måste gå över
regeringen. Riksdagen kan inte delegera sin normgivningsmakt direkt till
en förvaltningsmyndighet - här bortses från myndigheter som lyder direkt
under riksdagen - eller till en kommun. Kommunernas rätt enligt PBL att
ge föreskrifter om utformning av byggnader, anläggningar och bebyggelsemiljö
grundar sig inte på någon delegation utan följer direkt av vissa i PBL
givna lagregler. Riksdagen kan inte avhända sig sin normgivningsmakt i
annan ordning än den 8 kap. RF föreskriver. Av det anförda följer att
PBL:s lagregler om ratt för kommunerna titt reglera markanvändning och
att ge föreskrifter om utformningen av byggnader m. m. ar grundlagsenliga
endast under förutsättning att regleringen inte utgör normer i RF:s mening.

RF:s normbegrepp är inte närmare preciserat i RF. Inte heller ger RF:s

förarbeten någon saker ledning när det galler att klargöra innebörden av
det normbegrepp på vilket 8 kap. vilar. Enligt propositionen med förslag
till ny RF (1973:90 s. 203 f) avses rättsregler och det sägs alt dessa
kännetecknas i princip av att de är bindande för myndigheter och enskilda.
De kännetecknas vidare av att de inte bara avser ett visst konkret läll utan
har generell giltighet. Det sistnamnda kravet lar enligt propositionen anses
uppfyllt om föreskriften avser exempelvis situationer av ett visst slag eller
vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig tili eller pä annat sätt
berör en i allmänna termer bestämd krets av personer.

1 remissen tili lagrådet tar departementschefen som förut nämnts upp
frågan om huruvida föreskrifter som meddelas i en översiktsplan utgör
sådana normer som avses i 8 kap. RF. Det stigs här (s. 35) att. om
översiktsplanens riktlinjer för provningen av bygglov och beslut om markanvändning
skulle vara bindande för ettertöljande beslut - något som
departementschefen ansei i och för sig skulle vara bade logiskt och rationellt
— översiktsplanen får anses innehålla sådana föreskrifter. Av betydelse
härvid är, framhålls det, att översiktsplanen får en stor geografisk
omfattning och att den riktar sig till en obestämd krets av personer. 1
anslutning härtill framhåller departementschefen att delegation av sådana
markan vänd ni ngsfrågor som är aktuell inte enligt 8 kap. RF kan ske till
kommunerna och alt det salunda inte är möjligt att genomföra en decentralisering
till kommunerna som innebär att de får normgivningskompetens
i markanvändmngsfrågor dv-.. befogenhet att meddela föreskrifter. - Det
är alltså det förhållandet att översiktsplanen enligt departementschefens
mening inte är bindande för myndigheter och enskilda som medför att den
inte skulle innehålla normer i RF: s mening. Den argumentering som sålunda
förs i fråga om översiktsplanens konstitutionella natur torde gälla även i
fråga om regionplanen.

Lagrådet vill till en början uppehålla sig vid frågan om översiktsplanen,
sådan den är utformad enligt det till lagrådet remitterade förslaget, innehåller
normer av det slag som avses i 8 kap. RF. F.nligt 4 kap 1 § PB1 skall
översiktsplanen vara ett underlag for beslut om användningen av mark och
vatten samt om kommunens närmare planläggning. Den skall sålunda ligga
till grund för den prövning som enligt PBL. ankommer på kommunstyrelse
eller byggnadsnämnd när de efter delegation frän kommunfullmäktige antar
en detaljplan eller områdesbestämmelser. Den skall vidare vara vägledande
vid byggnadsnämndens prövning av ansökningar om lov till åtgärder
utanför detaljplan. Slutligen är den avsedd att inverka vid den tillståndsprövning
som olika statliga myndigheter har att göra enligt andra lagar än
PBL t. ex. prövning av tillstånd enligt vattenlagen eller koncession enligt
minerallagen. Såsom departementschefen understryker på flera ställen i
remissen (bl. a. s. 69) är översiktsplanen tänkt att behandla de långsiktiga,
strategiska frågorna för markanvändning och byggande och närmast vara
av programmässig och vägledande art. Den skall vara ett instrument för
kommunen att omsätta sitt politiska program i riktlinjer för planläggning
och tillkomsten av bebyggelse och därmed sammanhängande anordningar.

Med riktlinjer skall, sägs det. förstås rekommendationer som kan bilda BoU 1986/87:1

underlag för senare beslut. Bilaga 11

Det har i såväl doktrin som praxis rått en viss osäkerhet i frågan huruvi- Lagrådsremiss

da "riktlinjer", "rekommendationer" och "anvisningar" är normer i
RF:s mening. Lagstiftaren har haft att ta ställning till frågan bl. a. när det
gällt att avgöra vilka lagar och förordningar som skall kungöras enligt 8
kap. 19 § andra stycket RF. I 1 S andra stycket lagen (1976:633) om
kungörande av lagar och andra författningar sådant lagrummet lyder enligt
en nyligen vidtagen ändring (SFS 1984:211) skall med författningar i
nämnda lag förstås "lagar, förordningar och andra rättsregler som i 8 kap.
regeringsformen betecknas som föreskrifter". Definitionen som sådan säger
väl inte så mycket om innebörden av begreppet föreskrift i RF men den
har sitt intresse såsom ett försök från lagstiftarens sida att få en klarare
gräns mellan bindande och icke-bindande regler i författningar beslutade
av riksdagen, regeringen eller kyrkomötet eller av en myndighet under
regeringen eller riksdagen. Ursprungligen hänförde kungörandelagen
(prop. 1975/76: 112) till författning inte bara bindande regler utan även
sådana icke-bindande anvisningar som hade till syfte att främja en enhetlig
rättstillämpning eller att bidra till att utveckla praxis i en viss riktning.

Däremot borde regler som anvisade hur en person lämpligen kunde förfara
i vissa hänseenden men som lämnade honom fritt att välja en annan väg för
att nå det önskade resultatet inte anses sora författningar. Ändringen av
kungörandelagen år 1984 innebar att begreppet författning reserverades för
bindande regler och att rekommendationer av typen anvisningar lämnades
utanför. Ett syfte med ändringen var (prop. 1983/84:119 s. 13 f) att få
kungörandelagen i bättre överensstämmelse med RF och dess förarbeten.

Översiktsplanen skall såsom nyss nämnts vara av programmässig och
vägledande art. Detta hindrar emellertid inte att, såsom departementschefen
säger (s. 78), "ändamålet (med planen) ibland kan vara precist både till
innehåll och avgränsning". Flera exempel härpå ges. Riktlinjer av typen
"ingen bebyggelse får tillkomma" får sägs det (s. 203) stor genomslagskraft.
om det skyddsvärda intresset är starkt och väl underbyggt. 1 specialmotiveringen
till 8 kap. II § PBL (s. 578 ffj^ges andra exempel på hur
uttryck i översiktsplanen kan få en i praktiken avgörande betydelse i
bygglovsärenden. Planens betydelse när statliga myndigheter har att pröva
frågor om markanvändning enligt andra författningar än PBL berörs på s.

343 f. Departementschefen säger här att det synsätt han anlagt i fråga om
översiktsplanens betydelse för efterföljande bygglovsbeslut i allt väsentligt
bör kunna anläggas även på beslut enligt dessa författningar. Departementschefens
nu återgivna uttalanden ansluter sig väl till den vikt som i
praxis och andra sammanhang tillmätts kommunala översiktsplaner. 1
rättsfallet NJA 1978 s. 261 har Högsta domstolen ansett hinder mot en
begärd avstyckning föreligga och därvid grundat sitt avgörande på att
avstyckningen stred mot riktlinjerna i kommunöversikten. Vid behandlingen
av förslaget till den nya vattenlagen framhöll departementschefen
(prop. 1981/82:130 s. 95 0 att en genomarbetad översiktsplan med god

27 Riksdagen 1986/87.19 sami. Nr 1

kommunal förankring kunde, även om den inte direkt skulle kunna ligga till BoU 1986/87:1

grund för ett avslag på en ansökan om tillstånd till ett vattenföretag, likväl Bilaga 11

beaktas på i huvudsak samma sätt som en fastställd stads- eller byggnads- Lagrådsremiss

plan med bestämmelser i ämnet. Lagrådet (s. 278) fann att uttalandet stod i
god överensstämmelse med den ståndpunkt som intagits i praxis vad gäller
betydelsen av planer och översikter av ifrågavarande slag.

När i det lagstiftningsärende varom nu är fråga departementschefen
hävdar att översiktsplanen inte är att anse som normgivning synes han
fästa en avgörande vikt vid att myndigheterna är skyldiga att självständigt
pröva planens innehåll och att denna prövning kan ge ett annat resultat än
det planen förutsatt. Sådana fall kan helt visst tänkas. Exempelvis skall
byggnadsnämnden, om den finner att bygglov utanför detaljplan inte bör
ges eftersom byggplatsen inte svarar mot kraven i 2 kap. PBL. vägra
bygglov, även om det i översiktsplanen angetts att bebyggelse får förekomma.
Likaså skall byggnadsnämnden, ehuru översiktsplanen av hänsyn till
ett allmänt intresse anger restriktivitet i fråga om byggande, ge bygglov om
den finnér att ett enskilt intresse väger tyngre än det allmänna intresset.

Lagrådet vill emellertid framhålla att utrymmet för en sådan självständig
prövning beror av hur konkret och bestämt översiktsplanen är utformad.

Av betydelse är också att översiktsplanen antas av kommunfullmäktige
och följaktligen uttrycker kommunens politiska vilja. Vid fullmäktiges
antagande av en översiktsplan skall både allmänna och. i den mån de är
kända, enskilda intressen beaktas. Om planen innefattar en avvägning av
samtliga intressen, allmänna och enskilda, inom ett visst område och
entydigt anger fullmäktiges mening hur marken skall användas, är det
knappast tänkbart att kommunstyrelse eller byggnadsnämnd detaljplanerar
området i strid mot planen eller att byggnadsnämnden beviljar ett bygglov
som är oförenligt med planen. Det sagda förutsätter självfallet att översiktsplanen
svarar mot PBL:s krav på planläggning. Dessa krav är allmänt
hållna och avser sådana övergripande mål för planläggningen som att
åstadkomma en socialt lämplig miljö, att hushålla med naturresurser och
att förlägga bebyggelse till mark som är lämplig från hälsosynpunkt m. m.

(2 kap. 1—3 §§). Huvudansvaret för att dessa krav blir förverkligade vid
planläggning ligger hos kommunens förtroendevalda.

I jämförelse med riktlinjer och rekommendationer av det slag som förarbetena
till kungörandelagen (1976: 633) tar sikte på får översiktsplanen, om
den utformas sorn ett bestämt och preciserat direktiv, en långt mer rättsgestaltande
verkan. Vid sin granskning av förslaget till konsumentkreditlag
framhöll lagrådet (prop. 1976/77:123 s. 349 ff) att vid marknadsdomstolens
bedömning av konsumentverkets riktlinjer blir det avgörande inte om
avvikelse skett från riktlinjerna utan om näringsidkarens handlande strider
mot lag. Det ligger i sakens natur att en domstol vid en sådan bedömning
står friare i förhållande till riktlinjerna än vad en kommunal nämnd gör i
förhållande till översiktsplanen. Översiktsplanen kan visserligen inte direkt
läggas till grund för ett avgörande och saknar i så måtto - formellt sett
— omedelbara rättsverkningar. Emellertid blir den som framgår av det

anförda till den del den innehåller bestämda och preciserade direktiv i BoU 1986/87:1

realiteten bindande för de tillämpande myndigheterna. Bilaga 11

Frågan om detaljplanernas och områdesbestämmelsernas konstitutio- Lagrådsremiss

nella natur berörs, såsom förut nämnts, inte i remissen men tydligen anser
departementschefen att dessa planer, som har bindande verkan, inte innehåller
bestämmelser av generell art och att därför inte heller de är att anse
som författningar. Sannolikt stöder han sig även härvid på kungörandelagen
(1976:633) och förarbetena till den. I propositionen med förslag till
nämnda lag (prop. 1975/76:112 s. 63 ff) diskuterade dåvarande justitieministern
gränsdragningssvårigheter som möter i fall där en bindande föreskrift
avser ett mycket litet lokalt område kanske bara en eller flera
bestämda fastigheter. Han slog till en början fast att ett lokalt begränsat
beslut hade karaktären av författning om det helt eller främst riktar sig till
medborgarna i gemen såsom exempelvis ett förbud att ta bort eller skada
växt av viss art där den växer vilt. Däremot kunde den generella naturen
starkt ifrågasättas när fråga var om lokalt begränsade föreskrifter avsedda
att begränsa handlingsfriheten för ägarna till vissa bestämda fastigheter
eller vissa därmed jämförliga rättsinnehavare. Detta gällde även om föreskrifterna
band inte bara den aktuelle ägaren eller rättsinnehavaren utan
även framtida sådana. I enlighet härmed och med åberopande av den
praxis som följts vid tillämpningen av 3 § andra stycket 2 förvaltningslagen
(1971:290) i ärende om fastställelse av detaljplan ansågjustitieministem att
bl. a. beslut om bebyggelseplaner enligt byggnadslagstiftningen och beslut
om förbud mot byggande, schaktning m. m. enligt samma lagstiftning inte
borde hänföras till författning. Däremot borde föreskrifter som riktade sig
till jordägare eller liknande personkategorier inom ett större område, t. ex.
ett län. anses ha så generell karaktär att de borde bedömas höra till
kategorin författningar. Att i generella termer ange var gränsen exakt går
mellan föreskrifter av författnings natur och andra föreskrifter var. framhöll
justitieministern, inte möjligt. Hans uttalanden berördes inte under
riksdagsbehandlingen (KU 1975/76:51).

Det framgår inte klart om justitieministern med ”bebyggelseplaner enligt
byggnadslagstiftningen” avsåg även generalplaner vilka ju kan omfatta
relativt stora områden. Hans ställningstaganden synes ha närmast föranletts
av att den utredning som låg till grund för den nya lagstiftningen
föreslagit att beslut om stadsplan eller byggnadsplan samt beslut om förbud
mot nybyggnad och schaktning m.m. enligt byggnadslagstiftningen
skulle kungöras som författningar.

Enligt lagrådets mening kan skälen för att inte hänföra dagens stadsplaner
och byggnad splaner till författningar inte utan vidare åberopas när
det gäller att bedöma detaljplanens och områdesbestämmelsernas konstitutionella
natur. Särskilt gäller detta i fråga om områdesbestämmelserna.

Denna nya planform, som kan användas för en råd olika regleringsbehov,
har mycket gemensamt med byggnadslagens fastställda generalplaner. Det
ligger i linje härmed att fastställda generalplaner enligt övergångsbestämmelserna
till PBL skall gälla som områdesbestämmelser. Genom områdes -

bestämmelser kan en kommun reglera markanvändning och öebyggeise BoU 1986/87:1

inom relativt stora områden. Föra» bevara karaktären i ett kulturlandskap Bilaga 11

med stort inslag av bebyggelse (s. 435) kan i områdesbestämmelser före- Lagrådsremiss

skrivas bygglovsplikt som går längre än PBL: s bestämmelser och som
möjliggör en kontroll från byggnadsnämndens sida av att bebyggelsemiljön
bevaras såväl i fråga om byggnadernas yttre som invändigt beträffande
olika detaljer. Fiskelägen, kyrkbyar, brukssamhällen och Fäbodar nämns
(s. 195) som exempel på bevarandeområden av detta slag. Genom områdesbestämmelser
kan också medges undantag från vissa av PBL: s byggnadsreglerande
bestämmelser. Som exempel på områden där sådana medgivanden
kan bli aktuella anges (s. 433) större glesbygdsområden med jordoch
skogsbruksfastigheter och spridd bebyggelse huvudsakligen längs vägarna.
Här kan kommunen i områdesbestämmelser föreskriva att bygglov
inte behövs för att uppföra komplementbyggnader dvs. uthus, garage och
andra mindre byggnader eller ekonomibyggnader för jordbrukets och
skogsbrukets behov. Områdesbestämmelser kan också användas för att
säkerställa ett områdes användning för friluftsändamål genom förbud mot
schaktning, fyllning, trädfällning och skogsplantering. Sådana förbud kan
också komma i fråga för att reservera mark för bebyggelse eller för att
skapa skydds- och säkerhetsområden kring försvarsanläggningar, flygplatser,
kärnenergianläggningar m. m. Vidare skall områdesbestämmelser kunna
användas för att skydda riksintressen. Räckvidden och omfattningen av
planbestämmelser med sådant syfte framgår av det förslag till NRL som
remitterats till lagrådet. I denna lag anges genom uppräkning de mark- och
vattenområden i riket vilkas användning för vissa ändamål är ett riksintresse.
Uppräkningen omfattar bl. a. stora sammanhängande kust-, skärgårds-
och fjällområden som skall skyddas mot olämplig exploatering.

Tillämpningen av NRL är tänkt att kunna läggas fast med bindande verkan
genom detaljplan och områdesbestämmelser. Såsom lagrådet återkommer
till under 4 kap. 13 § kan det inte uteslutas att det för enstaka kommuner
med speciell karaktär kan visa sig ändamålsenligt att vissa områdesbestämmelser
får gälla kommunens hela område.

Områdesbestämmelser av det slag som nu har nämnts kan komma att bli
bindande för ett stort antal fastighetsägare samt få betydelse för många
människors boende- och arbetsmiljö och deras möjligheter till rekreation
och friluftsliv. Lagrådet ifrågasätter om de - även om deras betydelse
självfallet inte avser andra frågor än markanvändning och bebyggelse -likväl inte uppfyller det krav på generell giltighet som kännetecknar föreskrifter
i RF:s mening. Vad som nu har sagts om områdesbestämmelsernas
normativa karaktär får anses gälla även beträffande detaljplaner till
den del de används för reglering av markanvändning och bebyggelse inom
sådana relativt stora områden som har angetts i föregående stycke, jfr
lagrådsremissen s. 94. Det skulle möjligen kunna hävdas att de som berörs
av planerna genom PBL: s regler om medborgarinflytande vid planernas
tillkomst fått en partställning i planärendet och att detta därför har mera
karaktären av förvaltningsbeslut avseende bestämda personer än normer

för ett obestämt kollektiv. Med tanke på den vida personkretsen och de
förändringar den är underkastad förefaller ett sådant resonemang dock
verklighetsfrämmande. Man kan inte bortse från att planbesluten kan
komma att beröra personer som av olika skäl inte kunnat ta del i beslutsprocessen.

Remissens argument, uttalade eller underförstådda, för att kommunernas
planläggning enligt PBL-förslaget - såväl i översiktsplan som i områdesbestämmelser
och detaljplan - inte till någon del innefattar normgivning
är som framgår av det föregående inte invändningsfria. Om lagstiftning
ändock sker med godtagande av remissens ståndpunkt till regeringsformens
normbegrepp, medför detta risk för att begreppet kan komma att i
andra sammanhang ges ett innehåll som begränsar riksdagens normgivningsmakt.
En sådan lagstiftning kan lagrådet inte förorda. Någon tvekan
om förslagets grundlagsenlighet hade inte behövt uppkomma om 8 kap. 7 §
första stycket 3 RF ändrats så att bemyndigandet enligt lagrummet kommit
att avse föreskrifter om markanvändning och byggnadsföreskrifter av annat
än detaljbetonat slag samt om kommunernas kompetens på området
reglerats i överensstämmelse med delegationsföreskrifterna i 8 kap. Det
undandrar sig lagrådets bedömande vilka förutsättningar som kan Annas
för att vidta sådana ändringar. Lagrådet har övervägt möjligheterna att på
andra vägar nå en säker överensstämmelse med regeringsformen. Detta
skulle emellertid medföra en revision av grundläggande delar av förslaget.
Vid en sådan revision kommer man in på värderingar och ställningstaganden
som det inte tillkommer lagrådet att göra. Lagrådet nödgas konstatera
att förslaget i vad avser kommunernas befogenheter att i planbestämmelser
reglera markanvändning och bebyggelse knappast torde vara förenligt med
grundlagen.

2.3.2 Proposition 1985/86:1

Efter att ha redogjort för bestämmelserna om normgivning i RF anför
bostadsministern i propositionen (s. 89-93) följande i frågan.

Jag vill till att börja med erinra om att jag redan i samband med lagrådsremissen
<s. 34) tog upp grundlagsfrågan. Eftersom den har avgörande
betydelse för möjligheten att utan ändring av RF införa ett plansystem med
den uppbyggnad som jag nu föreslår, anser jag det angeläget att närmare
redovisa min uppfattning.

Som jag snart skall närmare utveckla bygger det nu föreslagna plansystemet
i allt väsentligt på det system som nu råder och som gällde även när
den nya regeringsformen infördes år 1974. Avskaffandet av länsstyrelsens
fastställelseprövning, som är den principiella skillnaden, har ingen inverkan
på frågan om planerna är normer eller inte. Avgörande betydelse
mäste därför tillmätas den inställning till planbeslut enligt byggnadslagstiftningen
som kan antas ligga bakom regleringen i 8 kap. RF.

Något uttryckligt besked på den punkten står inte att finna i förarbetena
till RF. Man får därför söka ledning i syftena bakom grundlagsreformen.

Etl övergripande syfte var givetvis att skapa garantier för det demokratis- BoU 1986/87:1

ka styrelseskicket samt att stärka och förankra folkstyret genom att den Bilaga 11

praxis som vuxit fram bl. a. beträffande parlamentarismen gavs uttryck Lagrådsremiss

också i grundlagen. Detta kan sägas prägla även bestämmelserna om
normgivningsmakten i 8 kap.

1809 års RF byggde på en uppdelning av statsmaktens funktioner. Den
lagstiftande makten utövades delvis gemensamt av riksdagen och Konungen
och delvis av Konungen ensam. Som ett resultat av den utveckling fran
maktdelning till parlamentarism som växte fram genom konstitutionell
praxis under 1809 års RF:s långa giltighetstid kom lagsliftningsuppgiften
att alltmer förskjutas i riktning mot riksdagen.

Den nya regeringsformen utgår från grundsynen att vad som skail beslutas
av riksdagen år i första hand det som anses vara av särskilt stor
betydelse för medborgarna och för samhällslivet i övrigt. Folket bör med
andra ord genom sina representanter fatta beslut om bl. a. de normer scm
föreskriver inskränkningar i medborgarnas frihet eller rätt tili egendom
Ett krav som utmärker rättsstaten är att medborgarna skall behandlas
normmässigt. Av det kravet föijer att rättsregler skall vara generella, dvs
de skall rikta sig till alla eller åtminstone till en personkrets som inte är
närmare bestämd. Riksdagen skall inte kunna gripa in i handläggningen av
enskilda fall. Av flera skäl sattes vid tillkomsten av RF också en gräns för
möjligheterna att delegera normgiv ning från riksdagen. IX* bästa möjligheterna
till offentlig reuovisning. öppen debatt och ett meningsutbyte ansågs
ligga i riksdagsbehandlingen. Saken kan också uttryckas sä att de mest
betydelsefulla politiska besluten skall fattas av det organ sorn bäst av speglar
opinionerna inom befolkningen. När en norm väl är utfärdad ankommer
det på domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra organ att tillämpa
den i konkreta fall.

Det bör framhållas att det vid RF:s tillkomst ansågs att den kompetensfördelning
beträffande normgivningsmakten som inom olika rättsområden
hade utbildats i praxis ansågs vara i stort sett ändamålsenlig och att den
därför kunde i huvudsak läggas tili grund för RF: s fördelning av normgivningskompetensen.
Avsikten var alltså inte att normbegreppel skulle undergå
några mer betydande förändringar genom RF:s införande (prop.

1973:90 s. 203 foch 207. se även KU 1979/80: 50 s. 87».

Mot denna bakgrund är det knappast reaiistiskt att anta att avsikten kan
ha varit att RF:s bestämmelser om normgivningsmakten skulle ha den
konsekvensen att byggnadslagstiftningens sedan länge beprövade beslutssystem
- som genom det kommunala planmonopolet vilar pä den kommunala
demokratins grund — skulle i vissa delar sättas ur spel och ersättas av
en ordning där kommunala markanvändningsplaner skulle behöva beslutas
av riksdagen. Den slutsats som ligger närmast till hands är att planbeslut
enligt dagens byggnadslagstiftning skall ses som en form av rättstillämpning,
som enligt grundlagen inte är förbehållen riksdagen.

Denna uppfattning om planbeslutens karaktär kan anses bekräftad genom
att riksdagen beslutat anta prop. 1975/76: 112 med förslag till lag om

kungörande av lagar och andra författningar. I sitt anförande till proposi- BoU 1986/87:1

tionen (s.63ff) diskuterade dåvarande justitieministern de gränsdrag- Bilaga 11

ningssvårigheter som möter i fall där en bindande föreskrift avser ett Lagrådsremiss

mycket litet lokalt område, kanske bara en eller flera bestämda fastigheter.

Han slog till en början fast att ett lokalt begränsat beslut hade karaktären
av författning, om det helt eller främst riktar sig till medborgarna i gemen
såsom exempelvis ett förbud att ta bort eller skada en växt av viss art där
den växer vilt. Däremot kunde den generella naturen starkt ifrågasättas när
fråga var om lokalt begränsade föreskrifter avsedda att begränsa handlingsfriheten
för ägarna till vissa bestämda fastigheter eller vissa därmed
jämförliga rättsinnehavare. Detta gällde även om föreskrifterna band inte
bara den aktuelle ägaren eller rättsinnehavaren utan även framtida sådana.

I enlighet härmed och med åberopande av den praxis som följts vid
tillämpningen av 3 § andra stycket 2 förvaltningslagen (1971: 290) i ärenden
om fastställelse av detaljplan ansåg justitieministern att bl. a. beslut om
bebyggelseplaner enligt byggnadslagstiftningen, beslut omförbud mot byggande,
schaktning m. nt. enligt samma lagstiftning och beslut om naturreservat
eller naturvårdsområde enligt naturvårdslagen inte borde hänföras
till författning. Däremot borde föreskrifter som riktade sig till jordägare
eller liknande personkategorier inom ett större område, t. ex. ett län. anses
ha så generell karaktär att de borde bedömas höra till kategorin författningar.

Justitieministerns uttalanden lämnades utan erinran av riksdagen (KU
1975/76:51, rskr362).

Enligt min uppfattning finns det inte några helt nya element i PBL:s
plansystem som kan medföra en principiellt ändrad syn på planbeslutens
konstitutionella karaktär. Besluten måste alltså betraktas antingen som
förvaltningsbeslut (detaljplan och områdesbestämmelser) eller enbart som
beslutsunderlag (översiktsplan) inför kommande rättstillämpning.

Beträffande detaljplaner är parallellen med dagens bebyggelseplaner helt
klar. De är avsedda att omfatta lokalt begränsade områden och deras
rättsverkningar träffar en bestämd personkrets. Inte heller blir fler personer
än i dag rent faktiskt berörda av planbesluten.

Skillnaderna melian detaljplaner och områdesbestämmelser enligt PBL
är helt marginella i fråga om regleringsmöjligheterna. Områdesbestämmelser
kan visserligen användas också för att avsätta mark som friluftsområden.
Eftersom liknande beslut enligt naturvårdslagen anses vara förvaltningsbeslut,
bör utan tvivel även områdesbestämmelser räknas till samma
kategori. Områdesbestämmelserna har stora likheter med dagens generalplaner,
som enligt min mening - med hänsyn till den utformning som de
har fått i praktiken - måste anses vara förenliga med RF. Att områdesbestämmelser
kan användas för att reglera markanvändningen inom områden
av riksintresse förändrar givetvis inte bilden. Inte heller i dessa fall får
områdesbestämmelserna täcka annat än begränsade områden. För att det
inte skall råda någon tvekan om mina avsikter på den punkten anser jag att
det av lagtexten tydligt bör framgå att områdesbestämmelser får antas för

423

begränsade områden av kommunen. Det finns för övrigt inte något prak- BoU 1986/87:1

tiskt behov av att med områdesbestämmelser skydda alla nationella intres- Bilaga 11

sen, eftersom skyddet följer direkt av lagbestämmelser. Lagrådsremiss

I det nyss nämnda lagstiftningsärendet om kungörandelagen behandlades
inte beslut av den karaktär som översiktsplanen har. Därför är det
befogat att jag närmare motiverar min ståndpunkt beträffande översiktsplanen.

Jag vill till att börja med erinra om att det i PBL föreskrivs bl. a. att
byggnadsnämnden som en specialreglerad myndighet skall svara för handläggningen
av bygglovsärenden. 1 PBL förutsätts vidare att kommunerna i
ett större sammanhang skall utreda vilka allmänna intressen som bör
hävdas bl. a. vid prövningen av bygglovsärenden och inom vilka olika
områden som det finns skäl att beakta dessa intressen. Den form som PBL
tillhandahåller för detta är översiktsplanen. Den skall utgöra ett instrument
för kommunfullmäktige att på ett samlat sätt uttrycka kommunens principiella
uppfattning om vilka av de i lag angivna allmänna intressena som
inom olika områden framstår som aktuella att vägas mot de enskilda
intressena vid bl.a. tillståndsprövning. Detta syfte kunde lika väl uppnås
genom att fullmäktige i varje uppkommande ärende redovisade sina överväganden
i ett yttrande till byggnadsnämnden. En sådan ordning torde
vara helt invändningsfri från grundlagssynpunkt men är naturligtvis av
flera skäl otänkbar. De praktiska olägenheterna skulle bli mycket stora och
dessutom skulle kommunerna knappast kunna tillfredsställa kraven på
enhetlighet, konsekvens och god framförhållning. Även lagrådet har som
en av de förtjänstfulla nyheterna i reformen nämnt att varje kommun
åläggs att ha en i lag reglerad översiktsplan som skall omfatta hela kommunen
och hållas aktuell.

Enligt den föreslagna lagtexten har översiktsplanen en enda funktion,
nämligen att utgöra ett underlag för kommande beslut. 1 bestämmelserna i
8 kap. om prövningsgrunder för bygglov har i enlighet härmed inte gjorts
någon anknytning till översiktsplanen. Den rättsliga grunden för prövningen
är uteslutande bestämmelserna i 2 och 3 kap. PBL samt bestämmelserna
i naturresurslagen. Översiktsplanens funktion vid bygglovsprövningen är
att för skilda områden i kommunen närmare belysa de allmänna intressena
och att ange vad som för resp. område bör beaktas till följd av de krav som
i lag har bestämts av riksdagen. Rättsläget för den enskilde skulle alltså i
själva verket kunna gestaltas på precis samma sätt, även om inte översiktsplanen
fanns med i beslutssystemet. Detta styrker ytterligare min uppfattning
att översiktsplanen inte utgör en norm.

Lagrådets slutsats att planen - i vissa delar - i realiteten blir bindande
för de tillämpande myndigheterna synes till en del grundas på ett exempel
där utgångspunkten är att översiktsplanen inom ett visst område innefattar
en avvägning av samtliga intressen, allmänna och enskilda, och entydigt
anger fullmäktiges mening hur marken skall användas. Enligt lagrådet är
det i ett sådant fall knappast tänkbart att kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden
detaljplanerar området i strid mot planen eller att byggnads -

nämnden beviljar ett bygglov sorn är oförenligt med planen.

Det kan till att börja med ifrågasätta^ om det i praktiken kan vara sä att
samtliga enskilda intressen som kan uppkomma under planens giltighetstid.
är kända när planen upprättas. Dessa intressen växlar ofta "över
tiden", t.ex. pä grund av utvecklingen i kommunen eller helt enkelt pä
grund av att fastigheter byter ägare. När del gäller byggnadsnämndens och
kommunstyrelsens bundenhet av översiktsplanen, hör det till bilden att
rätten att anta detaljplaner och områdesbestämmelser tillkommer fullmäktige.
som har rätt att delegera vissa beslutsbefogenheter till kommunstyrelsen
eller byggnadsnämnden. Från konstitutionell synpunkt torde det inte
linnas hinder för att fullmäktige i sitt delegationsbeslut ger närmare föreskrifter
till kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden om hur och under
vilka förutsättningar den delegerade beslutanderätten får användas. Bestämmelserna
i PBL utgör dock inte något hinder mot att t. ex. byggnadsnämnden
antar en detaljplan som strider mot översiktsplanen, om nämnden
linner att de allmänna lagreglerna om lämplig utveckling i kommunen
bör leda till detta. Det är tvärtom förutsatt att så kan ske (5 kap. 11 § första
stycket i det remitterade förslaget).

En parallell lill översiktsplanens riktlinjer är enligt min mening de riktlinjer
som konsumentverket utarbetar till ledning för tillämpningen av
konsumentkreditlagen. Vid sin granskning av förslaget till konsumentkreditlag
framhöll lagrådet (prop. 1976/77:123 s. 349ff) att vid marknadsdomstolens
bedömning av konsumentverkets riktlinjer blir det avgörande inte
om avvikelse skett fran riktlinjerna utan om näringsidkarens handlande
strider mot lag.

I sitt yttrande över PBL-förslaget anför lagrådet att det ligger i sakens
natur att en domstol s id en sådan bedömning står friare i förhållande till
riktlinjerna än vad en kommunal nämnd gör i förhållande till översiktsplanen.
Enligt lagrådet blir planen till den del den innehåller bestämda och
preciserade direktiv i realiteten bindande för de tillämpande myndigheterna Jag

kan inte ställa mig bakom ett sådant betraktelsesätt. Genom de nyss
återgivna bestämmelserna om översiktsplanen och genom beslutssystemets
uppbyggnad i övrigt har de rättsliga relationerna mellan kommunfullmäktige
och de tillämpande myndigheterna bestämts på ett tydligt sätt.
Lagrådet synes i sitt resonemang utgå frän att dessa myndigheter kan
"uppfatta" relationerna till fullmäktige på ett annat sätt än det som lagtexten
ger uttryck för. Ett sådant antagande utgör enligt min mening knappast
någon hållbar grund för slutsatsen att översiktsplanen i vissa situationer
'kulle vara bindande. Givetvis kan man inte bortse från att det kommer att
träffas avgöranden enligt PBL som av en eller annan anledning är felaktiga.
Säd.ma avgöranden - t. ex. ett beslut varigenom byggnadsnämnden utan
att beakta del enskilda intresset avslår en ansökan om lov enbart med en
hänvisning lill översiktsplanens riktlinjer - kan emellertid rättas till av
överinstanserna. Att länsstyrelserna och regeringen - inte bara formellt

BoU 1986/87:1

Bilaga 11

Lagrådsremiss

425

BoU 1986/87:1

Bilaga 11

Lagrådsremiss

2.3.3 Konstitutionsutskottet

Konstitutionsutskottets yttrande till bostadsutskottet om förslaget till PBL
rör i huvudsak kommunernas befogenheter att fatta beslut om markanvändning
och bebyggelse. Utskottet redovisar i sammanfattning vad i lagrådets
yttrande och i propositionen anförts om plansystemets förenlighet med RF.
Utskottets ställningstagande har följande lydelse.

Som framgår av den av utskottet nu lämnade redovisningen har olika
uppfattningar hävdats i frågan om PBL:s förenlighet med regeringsformens
regler om normgivning i nu aktuellt hänseende. En sådan grundlagstillämpning
som tar hänsyn till vad som kan antas ha varit avsett vid tillkomsten av
regeringsformen medför att den gällande byggnadslagstiftningens plansystem
inte kommer i konflikt med regeringsformens bestämmelser om
normgivningsmakten. Avgörande för bedömningen av PBL:s plansystem
blir då huruvida detta innehåller sådana skillnader i förhållande till det vid
regeringsformens tillkomst gällande plansystemet som kan föranleda en
annan bedömning av plansystemets konstitutionella karaktär. Översiktsplanen
intar härvid något av en särställning då den utformats efter mönster av
sådana informella plantyper som uppkommit vid sidan av den rättsliga
regleringen och nu görs till ett obligatorium i den kommunala planeringen.
Det finns dock i propositionen en klart uttalad vilja att översiktsplanen inte
skall vara bindande för myndigheterna eller för allmänheten.

Det kan förutsättas att bostadsutskottet låter det omarbetade lagförslaget
granskas ur konstitutionell synpunkt av lagrådet och konstitutionsutskottet.

utan även faktiskt - står fria gentemot kommunfullmäktige torde vara
obestridligt.

Sammanfattningsvis anser jag således i motsats till lagrådet att det nu
föreslagna plansystemet i alla delar är förenligt med bestämmelserna om
lagar och andra föreskrifter i 8 kap. RF.

426

3. Utskottet

3.1 Inledning

Som framgått av redogörelsen ovan (avsnitten 2.3.1 och 2.3.2) har i lagrådets
yttrande och i proposition 1985/86:1 med förslag till en ny plan- och bygglag
(PBL) förts fram olika uppfattningar beträffande frågan om plansystemet
enligt PBL är förenligt med normbegreppet i regeringsformen (RF).

I sitt yttrande i frågan till bostadsutskottet har konstitutionsutskottet
enhälligt anfört att den oklarhet som uppkommit genom att det finns
utrymme för att komma till olika tolkningsresultat måste tas i särskilt
beaktande och att det inte är acceptabelt att det efter riksdagsbehandlingen
kvarstår osäkerhet om bygglagstiftningens förenlighet med grundlag. Enligt
konstitutionsutskottets uppfattning bör bostadsutskottet företa sådana ändringar
i det föreliggande regeringsförslaget att osäkerheten undanröjs. Det
gäller - fortfarande enligt konstitutionsutskottet - frågan om översiktsplanernas
rättsliga innebörd, dvs. om det går att utforma lagstiftningen på ett
sådant sätt att det står klart att innehållet i översiktsplanerna inte utgör ett
bindande planeringsunderlag. Beträffande områdesbestämmelser och detaljplaner
bör prövas om det är möjligt att vidta preciseringar i fråga om
avgränsningar av berörd personkrets.

Avslutningsvis förutsätter konstitutionsutskottet att bostadsutskottet låter
det omarbetade förslaget granskas ur konstitutionell synpunkt av lagrådet
och konstitutionsutskottet.

Bostadsutskottet har ingen annan uppfattning än konstitutionsutskottet
när det gäller behovet att undanröja osäkerheten beträffande den föreslagna
bygglagstiftningens förenlighet med grundlagen. Som framgår av lagrådets
yttrande kan klarhet i frågan åstadkommas antingen genom ändringar i RF
eller genom ändringar i PBL-förslaget.

Förutom i lagrådets yttrande och i propositionen har frågan om PBLförslaget
och dess förenlighet med RF:s normbegrepp tagits upp även i vissa
motioner.

I moderata samlingspartiets partimotion 1985/86:66 tas upp lagrådets
invändningar mot PBL-förslagets rättsliga status. Motionärerna redovisar
lagrådets inställning i frågan och anger att de inte kan acceptera förslag som
innebär kringgående av de regler som utgör grundvalen för det svenska
rättssamhället. Propositionen bör enligt motionärerna därför avslås i sin
helhet. I stället förordas att plan- och byggnadslagstiftningen successivt
revideras genom delreformer inom vissa angelägna områden. Beträffande
den översiktliga planeringen anges att den skall vara frivillig och ta sikte på
ökad flexibilitet.

I centerpartiets partimotion 1985/86:69 föreslås en omarbetning av PBLförslaget
så att förenligheten med grundlagen framstår som helt klar. Bl. a.
bör klargöras att översiktsplanen inte får användas för att ge direktiv som
skall tillkomma genom andra planinstrument. Översiktsplanens utformning
bör anpassas efter kommunens situation och begränsas till en utvecklingsplanering,
något som enligt motionärerna innebär att stora områden kan
undantas från egentlig planering.

BoU 1986/87:1

Bilaga 11

Lagrådsremiss

All

Folkpartiet behandlar förslaget till PBL i partimotion 1985/86:80. Motionärerna
anser att det är tveksamt om PBL:s plansystem står i överensstämmelse
med grundlagen. Om PBL genomförs, enligt förslaget i propositionen,
kommer det enligt motionärerna att uppstå osäkerhet om planer är giltiga
eller ej. Riksdagen bör därför begära att regeringen återkommer med ett
förslag som bl. a. innebär att det står helt klart att PBL är förenlig med
grundlagen. Enligt vad utskottet erfarit är motionärernas uppfattning därvid
att en omarbetning av PBL-förslaget bör företas i avsikt att undanröja den av
lagrådet framförda invändningen om att förslaget inte låter sig förenas med
RF:s normbegrepp. Motionärerna anför att det är angeläget att inte ställa
alltför höga krav på innehållet i översiktsplanerna.

Liksom lagrådet pekar således vissa av motionärerna på möjligheten att
genom revideringar i PBL-förslaget bringa detta i överensstämmelse med
RF:s normbegrepp. En sådan överarbetning har också enhälligt förordats av
konstitutionsutskottet.

Den enighet som sålunda manifesterats i konstitutionsutskottet bör ligga
till grund för det förslag som bostadsutskottet beslutar överlämna till lagrådet
för yttrande.

Liksom konstitutionsutskottet finner bostadsutskottet att en revision av
PBL-förslaget bör göras i avsikt att klargöra att översiktsplanerna inte utgör
ett bindande planeringsunderlag. Vidare bör preciseringar göras beträffande
områdesbestämmelserna och detaljplanerna i enlighet med vad konstitutionsutskottet
förordat.

Nedan behandlar utskottet utformningen av dessa revideringar och lägger
fram ett förslag i avsikt att undanröja den ovan nämnda oklarheten.

3.2 Översiktsplaner

3.2.1 Den hittillsvarande översiktliga planeringen

Generalplan är den översiktliga planform för den kommunala planeringen
som för närvarande anvisas i byggnadslagen (BL). Enligt BL följer vissa
rättsverkningar endast av fastställd generalplan. Det har dock endast i ett
fåtal fall hänt att kommunen sedan den antagit en generalplan fört fram den
till fastställelse av länsstyrelsen.

Vid sidan av reglerna i BL har utvecklats översiktliga planformer.
Exempel på sådana planformer är kommunöversikt, markdispositionsplan
och områdesplan. Behovet av dessa informella planformer har accentuerats i
anslutning till den fysiska riksplaneringen. Det kan erinras om att kommunöversikter
inte sällan innehåller riktlinjer avsedda att ligga till grund för de
planmässiga överväganden som för närvarande gäller för bl. a. byggnadslovsprövningen
utanför detaljplanelagda områden. Trots att det sålunda inte
finns några formella krav att utarbeta sådana översikter har nästan alla
kommuner antagit kommunöversikter. Dessa informella planer har ofta
handlagts enligt BL:s regler för antagen generalplan. Kommunöversikterna
ger kommunerna handlingsberedskap utan att de för den skull binder den
kommande markanvändningen. Som även anförs i propositionen ges kom -

BoU 1986/87:1

Bilaga 11

Lagrådsremiss

428

muninvånarna genom dessa informella översiktsplaner information om
kommunens inställning till olika byggprojekt.

I avsnitt 2.2 ovan har tagits in en sammanfattande redogörelse för det
nuvarande plansystemet.

3.2.2 Översiktsplanens syfte och innehåll enligt propositionen

I detta avsnitt behandlas översiktsplaneringen i de delar som nu är av
intresse.

Enligt propositionen (s. 123) är syftet med översiktsplanen i korthet att
med ledning av PBL:s bestämmelser om allmänna intressen ange grunddragen
i användningen av mark- och vattenområden samt riktlinjer för
bebyggelseutvecklingen, att redovisa behandlingen av områden som är av
riksintresse, att där det behövs ge närmare riktlinjer för den kommande
planläggningen, bebyggelseutvecklingen och andra miljöförändringar samt
att ge kommuninvånare, sakägare och andra intressenter information om
markanvändningen i stort samt inriktningen för avsedda miljöförändringar.
Planen skall omfatta hela kommunen och hållas aktuell.

Med utgångspunkt i vad nu refererats framhålls i propositionen att
kommunen i översiktsplanen alltid bör behandla frågor som direkt har
anknytning till de primära kommunala angelägenheterna såsom t. ex.
markanvändningsfrågor rörande bebyggelse, friluftsliv, viktigare trafikleder
och andra allmänna platser.

Vidare skall den översiktliga planeringen utformas med beaktande av de
natur- och hushållningsaspekter som kommer till uttryck i det förslag till lag
om hushållning med naturresurser m. m. (prop. 1985/86:3) som för närvarande
är föremål för riksdagsbehandling. I översiktsplanen bör också behandlas
användningen av vattenområdena i kommunen.

Enligt förslaget i propositionen skall översiktsplanen således ange de stora
dragen i användningen av mark- och vattenområden samt riktlinjer för
tillkomst, förändring och bevarande av bebyggelse och därmed sammanhängande
anordningar. Riktlinjerna bör ge vägledning åt verkställande
organ och enskilda om hur kommunen bedömer den från allmän synpunkt
lämpliga utvecklingen.

Översiktsplanen skall antas av kommunfullmäktige. Någon möjlighet till
delegation skall inte finnas. När förslag till översiktsplan eller till ändring av
planen upprättas skall kommunen samråda med bl. a. länsstyrelsen och
berörda kommuner. Andra som har ett väsentligt intresse av förslaget skall
beredas tillfälle till samråd. Det gäller t. ex. markägare, hyresgästorganisationer,
natur- och friluftsorganisationer, handikapporganisationer, LRF,
företagareföreningar och fackliga organisationer på distriktsnivå, vägföreningar,
villaägareföreningar. Hem och skola samt lokala miljögrupper.
Samrådet skall syfta till utbyte av information och synpunkter under
planarbetet. Resultatet av samrådet skall redovisas i en samrådsredogörelse.
Länsstyrelsen skall under samrådet ge råd om planens utformning samt verka
för att områden av riksintresse får lämplig användning.

BoU 1986/87:1

Bilaga 11

Lagrådsremiss

429

3.2.3 Översiktsplanensomunderlagfördetaljplaneläggningenm.ni. BoU 1986/87:1

Bilaga 11

Mot bakgrund av vad angivits ovan bör alltså enligt bostadsutskottets
uppfattning en revision göras av PBL-förslaget i vad avser översiktsplanerna
så att därmed undanröjs de invändningar som framförts och som enligt
lagrådet innebär att dessa planer - till den del de innehåller bestämda och
preciserade direktiv - de facto blir bindande riktlinjer för de tillämpande
myndigheterna trots att översiktsplanerna formellt saknar rättsverkan.

Inledningsvis kan konstateras att översiktsplanerna enligt 4 kap. 1 § PBL
skall utgöra underlag för beslut om användningen av mark- och vattenområden.
Planen skall ange grunddragen i den avsedda användningen av markoch
vattenområden samt riktlinjer för tillkomst, förändring och bevarande av
bebyggelse. Planen skall också ange hur kommunen avser att tillgodose
riksintressen enligt lagen om hushållning med naturresurser m. m.

Enligt lagtexten har översiktsplanen således en enda funktion, nämligen
att utgöra underlag för kommande beslut. I bestämmelserna om prövningsgrunder
för bygglov i område utanför detaljplan har därför inte gjorts någon
anknytning till översiktsplanen. Enligt 8 kap. 12 § första stycket skall
ansökningar om bygglov i sådana områden bifallas om åtgärden

1. uppfyller vad i 2 kap. stadgas om allmänna intressen som skall beaktas
vid planläggning och lokalisering av bebyggelse.

2. inte skall föregås av detaljplaneläggning på grund av bestämmelserna i 5
kap. 1 §,

3. inte strider mot områdesbestämmelser och

4. kan antas uppfylla vad i 3 kap. anges om krav på byggnader m. m.

Särskilda regler gäller enligt 8 kap. 12 § andra och tredje styckena

beträffande bygglov till kompletteringsåtgärder avseende en- och tvåbostadshus
och avseende vissa inre åtgärder beträffande även andra byggnader.
Inte heller i dessa fall har någon anknytning gjorts till översiktsplanen.

I propositionen anförs bl. a. följande angående översiktsplanens karaktär
(s. 267).

Översiktsplanen utgör en sammanvägning av olika allmänna intressen.
Staten och kommunen har i de allra flesta fall i stora drag enats om
riktlinjerna för den framtida markanvändningen. Även kommunmedborgarna
har haft tillfälle att påverka dessa grova riktlinjer. Naturligtvis kan
samhällets organ inte förutse och överblicka utvecklingen i alla avseenden.
Översiktsplanen kan alltså inte täcka alla uppkommande situationer.

När beslut fattas om planer eller när enskilda ärenden avgörs skall inte
bara allmänna utan också enskilda intressen beaktas. I översiktsplanen
beaktas naturligtvis enskilda intressen i den mån de är kända vid planarbetet.
Gäller det en ändring av översiktsplanen för ett begränsat område, där
bebyggelse inom kort skall ske, är naturligtvis de enskilda intressena bättre
kända och klarlagda än annars. För det mesta vet dock planerare och
politiker inte mycket om vad alla fastighetsägare har för avsikter inom den
närmaste framtiden. Inte heller kan översiktsplanen normalt tänkas ta en
entydig ställning till detaljfrågor, t. ex. lämpligheten av alla enstaka nya
byggnader. Det är alltså först när den enskilde ansöker om att t. ex. få bygga
ett hus som den förutsatta avvägningen mellan allmänna och enskilda
intressen kan göras på ett meningsfullt och slutligt sätt.

Jag kan också uttrycka saken på följande sätt. De beslutande organen på

Lagrådsremiss

430

kommunal och statlig nivå skall se riktlinjerna i översiktsplanen som den
allmänna sektorns samlade rekommendationer, som är grundade huvudsakligen
på de allmänna bestämmelserna i 2 kap. Översiktsplanen är ett
beslutsunderlag som kan ge förhandsupplysningar om vilka allmänna
intressen som kan komma att vägas in vid framtida beslut om markanvändningen.
Ett bygglovsärende kan emellertid, som jag nyss påpekade, inte
avgöras enbart mot bakgrund av översiktsplanens riktlinjer.

Det förhåller sig enligt bostadsutskottets uppfattning obestridligen så att den
översiktliga planeringen inte minst under de senaste 10-15 åren kommit att
tillmätas allt större vikt och att det finns skäl för uppfattningen att
planformen bör regleras i lag. Så har t. ex. lagrådet givit uttryck för
uppfattningen att en av de förtjänstfulla nyheterna i lagrådsremissen är att
”varje kommun åläggs att ha en i lag reglerad översiktsplan som skall omfatta
hela kommunen och hållas aktuell”.

Enligt bostadsutskottets mening är det sålunda positivt att översiktsplanen
kommer att ingå som en planform i ett nytt plansystem. Vad frågan nu
närmast gäller är att ge översiktsplanen en sådan ställning att dess befarade
karaktär av bindande planinstrument för den efterföljande planeringen och
för bygglovsgivningen utanför detaljplan undanröjs.

Det ligger enligt bostadsutskottets uppfattning i sakens natur att den
översiktliga planeringen från tid till annan och beroende på den konkreta
planeringssituationen kommer att uppvisa olika grad av detaljering. Det
faller sig också naturligt att underlaget för planeringen för skilda områden
kan vara mer eller mindre väldokumenterat och fylligt.

Utskottet vill framhålla att översiktsplanerna inte bör göras mera omfattande
och detaljerade än vad den aktuella planeringssituationen kräver.
Planerna bör utformas så att en rimlig handlingsberedskap under planperioden
upprätthålls. I propositionen anges att ett riktmärke för planperiodens
längd kan vara två mandatperioder, dvs. sex år. Denna uppfattning framförs
också i centerpartiets partimotion 1985/86:69.1 den mån det kan bedömas att
det under planperioden inte finns anledning anta att några större förändringar
i disposition av mark- och vattenområden kommer att ske, finns skäl att
förmoda att den översiktliga planeringen kan ges en mera programmässig
inriktning än om mera förutsebara förändringar är att vänta. Det finns
således enligt bostadsutskottets uppfattning inte anledning att ge den
översiktliga planeringen en mera ambitiös inriktning och omfattning än vad
planeringssituationen kan anses kräva. Som framgått ovan anges i propositionen
ett av syftena med översiktsplanen vara att mot bakgrund av allmänna
intressen ange grunderna för användningen av mark- och vattenområden.

Som också anförs i propositionen (s. 127) finns i de flesta kommuner
områden där inga särskilda planeringsöverväganden av långsiktig art behövs.
Av planen bör framgå i vilka delar av kommunen denna situation råder.
Utskottet vill erinra om att frågan om innehållet i översiktsplanerna tagits
upp i de ovannämnda partimotionerna. I centerpartiets partimotion anförs
att översiktsplanen skall visa dels vilka områden som redan tagits i anspråk
för bebyggelse, naturvård, försvar m. m., dels vilka områden som beräknas
bli förändrade till något samhällsbyggnadsändamål samt slutligen områden
där restriktioner behövs. 1 denna motion anges också att översiktsplanering -

en bör begränsas till en utvecklingsplanering. Stora områden bör enligt
motionärerna, med detta synsätt, kunna undantas från egentlig planering. 1
folkpartiets partimotion anförs att kraven på innehållet i översiktsplanen bör
vara relativt lågt ställda. I moderata samlingspartiets partimotion anförs
bl. a. att i översiktsplanen skall skisseras olika utvecklingsalternativ och att
planen skall vara ett utredningsmaterial.

Utskottet delar vad i partimotionerna anförts om att den översiktliga
planeringen inte får ges en sådan innebörd i form av riktlinjer att den i
realiteten binder den mera detaljbetonade planeringen. Det finns sålunda
även enligt motionärernas uppfattning goda motiv för en ändring som
undanröjer de av lagrådet framförda farhågorna om att översiktsplanerna i
vissa fall kan uppfattas såsom bindande direktiv. Nedan behandlar utskottet
denna fråga.

Utskottet har övervägt vilka förändringar i PBL-förslaget som behövs för
att bringa det i överensstämmelse med den nu redovisade uppfattningen. I 4
kap. 1 § PBL stadgas följande:

Översiktsplanen skall utgöra underlag för beslut om användningen av markoch
vattenområden.

Planen skall ange

1. grunddragen i den avsedda användningen av mark- och vattenområden
samt riktlinjer för tillkomst, förändring och bevarande av bebyggelse,

2. hur kommunen avser att tillgodose riksintressen enligt lagen (0000:000)
om hushållning med naturresurser m. m.

I specialmotiveringen (propositionen s. 529-532) anges att med grunddragen
i användningen av mark- och vattenområden avses den huvudsakliga
användningen. Planens översiktliga karaktär bör, anges det vidare, innebära
en schematisk redovisning som tar sikte på att ge överblick över de viktigaste
dragen i markens användning.

Uttrycket riktlinjer anges omfatta dels program för fortsatt planläggning
enligt PBL eller avsedda förordnanden enligt annan lagstiftning, dels
riktlinjer för tillståndsprövning enligt PBL och för fastighetsbildning utanför
detaljplanelagda områden. Avsikten är att översiktsplanen skall innehålla i
stort sett den typ av riktlinjer som kommunerna utvecklat i sina kommunöversikter.

1 sin analys av översiktsplanen konstaterar lagrådet (propositionens
bilagedel, s. 210 och 211) att departementschefen - när han hävdar att
översiktsplanen inte är att anse som normgivning - synes fästa en avgörande
vikt vid att myndigheterna är skyldiga att självständigt pröva planens innehåll
och att denna prövning kan ge ett annat resultat än det planen förutsatt.
Lagrådet medger att sådana fall helt visst kan tänkas och belyser detta med
några exempel.

Lagrådet anför vidare att utrymmet för en sådan självständig prövning
beror av hur konkret och bestämt översiktsplanen är utformad. Översiktsplanen
som antas av kommunfullmäktige uttrycker följaktligen kommunens
politiska vilja. Vid fullmäktiges antagande skall, framhåller lagrådet, både
allmänna och enskilda intressen beaktas. Om planen innefattar en avvägning
av samtliga intressen, allmänna och enskilda inom ett visst område, är det
knappast tänkbart att kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden detaljpla -

BoU 1986/87:1

Bilaga 11

Lagrådsremiss

432

nerar området i strid mot planen eller att bygglov som är oförenligt med BoU 1986/87:1

planen beviljas. Bilaga 11

Efter att ha jämfört vad i förarbetena till kungörandelagen (1976:633) Lagrådsremiss

anförts om riktlinjer och rekommendationer finner lagrådet att översiktsplanen,
om den utformas som ett bestämt och preciserat direktiv, får en långt
mer rättsgestaltande verkan än vad nämnda förarbeten tagit sikte på.

Sammanfattningsvis anför lagrådet att översiktsplanen till den del den
innehåller preciserade direktiv i realiteten blir bindande för de tillämpande
myndigheterna.

Mot bakgrund av lagrådets uttalande och i linje med motionsvis framförda
förslag är det enligt bostadsutskottets uppfattning angeläget att översiktsplanens
karaktär av inte bindande planinstrument tydligare anges i lagtexten.

Utskottet förordar att i 4 kap. 1 § första stycket görs ett tillägg som begränsar
den översiktliga planeringen till vad som närmast skulle kunna karaktäriseras
som en utvecklingsplanering. I översiktsplanen bör således redovisas dels
vilka mark- och vattenområden som redan tagits i anspråk t. ex. för
bebyggelse, försvar, naturvård m. m., dels inom vilka områden förändringar
kan väntas och dels inom vilka områden inga speciella restriktioner
erfordras.

Vad nu anförts bör komma till uttryck genom en förändring i 4 kap. 1 §
första stycket av innebörd att översiktsplanen skall utgöra en redovisning av
användningen av mark- och vattenområden samt av det allmänna intresset
vid beslut om förändringar och bevarande av mark- och vattenområden.

Med den nu förordade utformningen av första stycket markeras att
översiktsplanen har betydelse för redovisningen av de allmänna intressena.

Därmed markeras även att översiktsplanen inte skall vara bindande för de
efterföljande besluten, eftersom vid sådana beslut även enskilda intressen
skall beaktas. Detta framgår av 1 kap. 5 § där det föreskrivs att vid prövning
av frågor enligt PBL både allmänna och enskilda intressen skall beaktas om
inte annat är särskilt föreskrivet.

Även i 4 kap. 1 § andra stycket bör ändringar vidtas i avsikt att undanröja
risken för att översiktsplanen uppfattas som bindande. Utskottet föreslår i
enlighet härmed att uttrycket "Planen skall ange” utbyts mot uttrycket "Av
planen skall framgå". Vidare bör anges att den rättsliga regleringen av
markanvändningen gentemot enskilda sker genom områdesbestämmelser
eller detaljplan. För att översiktsplanen skall ge god information om
kommunens avsikter är det lämpligt och angeläget att i översiktsplanen
redovisa de mark- och vattenområden där kommunen avser att genom
områdesbestämmelser eller detaljplaneläggning förändra användningen och
utformningen av bebyggelsen. Det blir bl. a. möjligt att inom ramen för den
översiktliga planeringen behandla bevarande av bebyggelse.

Det bör även genom två ändringar i 1 kap. 3 § strykas under att
översiktsplanen är att anse som ett beslutsunderlag utan bindande verkan. I
paragrafens första stycke föreslås ett tillägg som en tredje mening av följande
lydelse: "Översiktsplanen har inte bindande verkan."

Första meningen i det efterföljande stycket i paragrafen har i PBLförslaget
följande lydelse: "Den närmare regleringen av markens användning
och bebyggelsen inom delar av kommunen sker genom detaljplaner."

28 Riksdagen 1986/87.19sami. Nr 1

Enligt utskottets uppfattning bör orden "Den närmare” utgå. BoU 1986/87:1

Genom de nu förordade ändringarna i 1 kap. 3 § betonas sålunda enligt Bilaga 11

utskottets mening ytterligare översiktsplanens karaktär av beslutsunderlag. Lagrådsremiss

Att översiktsplanen inte blir bindande kommer sålunda till uttryck redan i
lagens inledande bestämmelser.

I enlighet med vad nu anförts har upprättats förslag till ändringar i 1 kap.

3 § och 4 kap. 1 § i proposition 1985/86:1 med förslag till ny plan- och
bygglag. Ändringarna framgår av bilaga.

3.3 Områdesbestämmelser

3.3.1 Lagrådet

Lagrådet anför i sitt yttrande bl. a. följande. Områdesbestämmelserna är en
ny planform som kan användas för en rad olika regleringsbehov och har
mycket gemensamt med fastställd generalplan enligt BL. Genom områdesbestämmelser
kan en kommun reglera markanvändning och bebyggelse
inom relativt stora områden. Lovplikten kan utvidgas och inskränkas.

Förbud kan utfärdas mot schaktning, fyllning, trädfällning och skogsplantering
för att säkerställa ett områdes användning för friluftsändamäl. för att
reservera mark för bebyggelse eller för att skapa skydds- eller säkerhetsområden
runt försvarsanläggningar, flygplatser, kärnenergianläggningar m. m.

Vidare skall områdesbestämmelser kunna användas för att skydda riksintressen
enligt NRL med bindande bestämmelser. För vissa kommuner kan det
visa sig ändamålsenligt att områdesbestämmelser får gälla kommunens hela
område. Områdesbestämmelser kan komma att bli bindande för ett stort
antal fastighetsägare samt får betydelse för mänga människors boende- och
arbetsmiljö och deras möjligheter till rekreation och friluftsliv. Lagrådet
ifrågasätter om områdesbestämmelser - även om deras betydelse självfallet
inte avser andra frågor än markanvändning och bebyggelse - likväl inte
uppfyller det krav på generell giltighet som kännetecknar föreskrifter i RF:s
mening. Det skulle möjligen kunna hävdas, anför lagrådet - närmast med
syftning på detaljplaner, men enligt utskottets tolkning med giltighet också
för områdesbestämmelser - att de som berörs av planer genom PBL:s regler
om medborgarinflytande sid planernas tillkomst fått en partställning i
planärendet och att detta därför har mera karaktär av förvaltningsbeslut
avseende bestämda personer än normer för ett obestämt kollektiv. Med
tanke på den vida personkretsen och de förändringar den är underkastad
förefaller ett sådant resonemang enligt lagrådet dock verklighetsfrämmande.

Enligt lagrådet kan man inte heller bortse från att planbesluten kan beröra
personer som inte kunnat ta del av beslutsprocessen.

3.3.2 Propositionen

I propositionen (s. 89) anförs i sammandrag följande om områdesbestämmelsernas
förenlighet med RF:s normbegrepp. Det föreslagna plansystemet
bygger i allt väsentligt på det system som nu råder och som gällde även när
den nya RF infördes 1974. Det är inte realistiskt att anta att avsikten vid RF:s

införande kan ha varit att byggnadslagstiftningens sedan länge beprövade BoU 1986/87:1

beslutssystem skulle i vissa delar sättas ur spel och ersättas av en ordning där Bilaga 11

kommunala markanvändningsplaner skulle behöva beslutas av riksdagen. Lagrådsremiss

Den slutsats som ligger närmast till hands är att planbeslut skall ses som en
form av rättstillämpning, som enligt grundlagen inte är förbehållen riksdagen.
Denna uppfattning får anses bekräftad genom riksdagens beslut att anta
lagen om kungörande av lagar och andra författningar och de uttalanden som
utan erinran gjorts i anslutning därtill i proposition 1975/76:112. Det finns
inte några helt nya element i PBL:s plansystem som kan medföra en
principiellt ändrad syn på planbeslutens konstitutionella karaktär. I fråga om
områdesbestämmelser och detaljplan måste besluten alltså betraktas som
förvaltningsbeslut. Skillnaden mellan detaljplaner och områdesbestämmelser
enligt PBL är helt marginell i fråga om regleringsmöjligheterna.
Områdesbestämmelser har stora likheter med dagens generalplaner, som -med hänsyn till den utformning som de har fått i praktiken - måste anses
förenliga med RF. Att områdesbestämmelser kan användas för att reglera
markanvändningen inom områden av riksintresse förändrar givetvis inte
bilden. Inte heller i dessa fall får områdesbestämmelser täcka annat än
begränsade områden av kommunen. För att det inte skall råda någon tvekan
härom bör lagtexten förtydligas så att den uttrycker att områdesbestämmelser
får antas för begränsade områden av kommunen. Det finns för övrigt inte
något praktiskt behov av att med områdesbestämmelser skydda alla nationella
intressen, eftersom skyddet följer direkt av lagbestämmelser. Sammanfattningsvis
anförs i propositionen att det föreslagna plansystemet i alla delar är
förenligt med bestämmelserna om lagar och andra föreskrifter i 8 kap. RF.

Den i propositionen föreslagna regleringen beträffande områdesbestämmelser
avviker i sak från det av lagrådet granskade förslaget på bl. a. följande
punkter.

I lagrådsremissen hade angetts att områdesbestämmelser kan antas för ett
visst område, som inte omfattas av detaljplan. Detta har i 1 kap. 3 § och 5
kap. 16 § ändrats till att områdesbestämmelser får antas för begränsade
områden, som inte omfattas av detaljplan.

I remissen hade angetts att med områdesbestämmelser bl. a. får regleras
grunddragen i den avsedda användningen av mark- och vattenområden för
olika ändamål. Detta har i 5 kap. 16 § 2 preciserats till att avse användningen
för bebyggelse eller för fritidsanläggningar, kommunikationsleder och andra
jämförliga ändamål.

I 5 kap. 16 § 3 har beträffande fritidsbebyggelse inte bara byggnadsarean
utan även bruksarean förts in under det reglerbara området. Vidare har
regleringsmöjligheten inskränkts till att avse endast fritidshus och tomter till
sådana hus, inte områden avsedda för fritidsändamål, som föreslagits i
remissen.

I lagrådsremissen hade föreslagits att schaktning, fyllning, trädfällning och
skogsplantering skulle få regleras och marklov krävas för sådana åtgärder
inom bl. a. friluftsområden. Denna regleringsmöjlighet har utgått i propositionsförslaget,
varvid det aviserats att förslag om motsvarande bestämmelser
rörande s. k. kommunala naturvårdsområden senare kommer att föreläggas
riksdagen.

Beträffande ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller därmed BoU 1986/87:1

jämförlig näring hade i remissen föreslagits att dessa generellt skulle omfattas Bilaga 11

av bygglovsplikt, men att kommunen skulle ha möjlighet att genom Lagrådsremiss

områdesbestämmelser besluta om befrielse från lovplikten. Detta har i 8 kap.

1 § tredje stycket och 6 § andra stycket ändrats bl. a. på så sätt att bygglov för
uppförande av sådana byggnader krävs endast inom detaljplan och att
kommunen för områden utan detaljplan skall, om det finns särskilda skid, få
föreskriva att bygglov krävs för uppförande, tillbyggnad eller ändring av
sådana byggnader.

3.3.3 Utskottets överväganden

3.3.3.1 Områdesbestämmelsernas funktion

Här kan först kort erinras om att kommunen genom att anta områdesbestämmelser
kan åstadkomma en reglering inom ramen för de ämnen som anges i
åtta punkter i 5 kap. 16 S. Regleringen blir bindande för myndigheter och
enskilda, men dess rättsverkningar i övrigt blir mer begränsade än detaljplanens.
Regleringen ger t. ex. ingen byggrätt för markägarna och inte heller
kommunerna någon rätt att lösa mark. Områdesbestämmelserna har betydelse
för bygglovsprövningen. En ansökan om bygglov skall beviljas om den
inte strider mot områdesbestämmelser, inte fordrar föregående detaljplaneläggning
och om den uppfyller de allmänna egenskapskraven i 2 och 3 kap. 1
princip detsamma gäller beträffande marklov.

Utmärkande för de föreskrifter som omfattas av normgivningsbestämmelserna
i RF är i första hand att det är fråga om rättsregler. Dessa kännetecknas
i princip av att de är bindande för myndigheter och enskilda. De kännetecknas
vidare av att de inte avser bara ett visst konkret fall utan har generell
giltighet. En föreskrift får enligt förarbetena till RF (prop. 1973:90 s. 204)
anses uppfylla detta krav om den exempelvis avser situationer av visst slag
eller vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig till eller på annat sätt
berör en i allmänna termer bestämd krets av personer. Som lagrådets
uppfattning får tolkas skulle områdesbestämmelserna i lagrådsremissens
utformning uppfylla det krav på generell giltighet som kännetecknar
föreskrifter i RF:s mening.

En avgörande fråga är alltså om områdesbestämmelser riktar sig till eller
berör en i allmänna termer bestämd krets av personer eller om personkretsen
är så avgränsad att bestämmelserna inte kan anses ha generell giltighet. I det
senare fallet är bestämmelserna ett uttryck för ett förvaltningsbeslut och inte
en norm i RF:s mening.

Det bör erinras om att propositionsförslaget i ett väsentligt hänseende
förändrats i förhållande till det remitterade förslaget. Som tidigare nämnts är
det enligt propositionsförslaget inte längre möjligt att med områdesbestämmelser
reglera schaktning, fyllning, trädfällning och skogsplantering i
friluftsområden. 1 regleringsmöjligheterna saknas därigenom ett av de mer
väsentliga inslag som enligt lagrådet bidrar till att man kan ifrågasätta om inte
områdesbestämmelser har den generella giltighet som kännetecknar föreskrifter
i RF:s mening.

Lagrådets invändningar rörande områdesbestämmelser innehåller närmast
två aspekter på problemet med avgränsningen av personkretsen. Den
ena aspekten är geografisk; områdesbestämmelserna kan avse relativt stora
områden, och det kan inte uteslutas att hela kommunens yta kan bli omfattad
av bestämmelserna (utom de områden som ligger under detaljplan). Den
andra aspekten, som givetvis sammanhänger med den geografiska omfattningen,
är inriktad på personkretsen i numerärt avseende. Bestämmelserna
blir bindande för ett stort antal fastighetsägare och får betydelse för många
människors boende- och arbetsmiljö och deras möjligheter till rekreation och
friluftsliv. Lagrådet berör i sitt yttrande också en tidsaspekt; personkretsen är
underkastad förändringar.

3.3.3.2 Områdets avgränsning

Beträffande först den geografiska aspekten har - som framgått ovan - en
ändring gjorts i propositionens lagförslag i förhållande till det förslag som
granskades av lagrådet. Lagrådet hade påpekat att den i lagrådsremissen
föreslagna lagtexten inte hindrade en kommun att anta områdesbestämmelser
för hela den areal av kommunen som inte är detaljplanelagd. 1 lagtexten
sådan den utformats i propositionen har stadgats och i motiven ytterligare
understrukits att områdesbestämmelser får antas endast för begränsade
områden av kommunen. Enligt bostadsutskottets mening ligger däri en
väsentlig restriktion för den kommunala beslutanderätten i markanvändningsfrågor.
Att anta områdesbestämmelser med den geografiska omfattning
som lagrådet har påtalat i sitt yttrande skall alltså inte längre vara
möjligt.

I propositionen har 5 kap. 16 § givits följande utformning.

För begränsade områden som inte omfattas av detaljplan kan områdesbestämmelser
antas för att säkerställa att syftet med översiktsplanen uppnås
eller att ett riksintresse enligt lagen (0000:000) om hushållning med
naturresurser m. m. tillgodoses. Med områdesbestämmelser får regleras

1. i vad mån åtgärder kräver lov enligt 8 kap. 5 § första stycket, 6 § första
stycket 1 och 3, 7 §, 8 § andra stycket och 9 § tredje stycket,

2. grunddragen för användningen av mark- och vattenområden för
bebyggelse eller för fritidsanläggningar, kommunikationsleder och andra
jämförliga ändamål,

3. största tillåtna byggnads- eller bruksarean för fritidshus och storleken
på tomter till sådana hus,

4. placering, utformning och utförande av byggnader, andra anläggningar,
anordningar eller tomter, varvid ombyggnadsbestämmelser enligt 3 kap. 10 §
tredje stycket och skyddsbestämmelser för byggnader som avses i 3 kap. 12 §
får meddelas,

5. användning och utformning av allmänna platser.

6. vegetation samt markytans utformning och höjdläge inom sådana
områden som avses i 8 kap. 9 § tredje stycket,

7. skyddsanordningar för att motverka störningar från omgivningen.

8. exploateringssamverkan enligt 6 kap. 2 §.

BoU 1986/87:1

Bilaga 11

Lagrådsremiss

Utskottet noterar att vissa regleringsmöjligheter i sig innehåller en geografisk
restriktion. Med stöd av 5 kap. 16 § och hänvisningar däri till andra

437

lagrum får områdesbestämmelser i vissa fall användas endast för att reglera
förhållanden som är knutna till vissa relativt klart avgränsade områdens
behov. I följande avsnitt utvecklas närmare de möjligheter som finns att med
stöd av områdesbestämmelser reglera användningen av mark- och vattenområden.

3.3.3.3 Regleringsmöjligheter anknutna till avgränsade områden

Till de regleringsmöjligheter som är anknutna till avgränsade områden hör
till att börja med möjligheten att med stöd av 5 kap. 16 § 1 införa krav på
bygglov för vissa slag av åtgärder i områden som avses i 8 kap. 6 § första
stycket 1, dvs. områden som utgör en värdefull miljö. Bygglovsplikt kan här
införas för omfärgning av byggnader, byten av fasad- eller taktäckningsmaterial
och andra ändringar av byggnader som avsevärt påverkar deras yttre
utseende. Regeln syftar enligt propositionen till att säkerställa kulturhistoriska
eller miljömässiga intressen (s. 182, 445) eller bevarandeintressen.
Sådana intressen anges kunna finnas dels i större bebyggelseområden, dels i
mindre byggnadsgrupper, eller enstaka byggnader i kulturlandskapet
(s. 185). Som områden med bevarandeintressen nämns fiskelägen, kyrkbyar,
brukssamhällen och fäbodar (s. 259). Ett visst områdes kulturvärde
bestäms inte bara av bebyggelsen utan även av t. ex. gator och torg,
trädgårdar eller inhägnader. - Nära anknuten till denna regleringsmöjlighet
är möjligheten enligt 8 kap. 6 § första stycket 3 att införa bygglovsplikt för
underhållsåtgärder rörande bebyggelse med särskilt bevarandevärde, så som
denna definieras i 3 kap. 12 §. Enligt denna bestämmelse - som har en
motsvarighet i 38 § andra stycket byggnadsstadgan (BS) - får byggnader som
är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig
synpunkt eller som ingår i en samlad bebyggelse av denna karaktär inte
förvanskas. I propositionen exemplifieras de aktuella bygglovspliktiga
underhållsåtgärderna som omfärgning i samma färg som förut och åtgärder
berörande värdefulla detaljer på och i en byggnad. Kommunen måste klart
specificera vilka åtgärder som skall vara bygglovspliktiga (s. 260, 703).

Anknutna till ett visst områdes behov är också möjligheterna enligt 5 kap.
16 § 1 att införa krav på bygglov och marklov i de fall som anges i 8 kap. 7 S
resp. 9 $ tredje stycket. Enligt 8 kap. 7 $ får sålunda genom områdesbestämmelser
föreskrivas bygglovsplikt för ljusanordningar inom områden som
ligger i närheten av befintliga eller planerade anläggningar för totalförsvaret,
flygplatser, kärnreaktorer eller andra kärnenergianläggningar. Enligt 8 kap.
9 § tredje stycket får i områdesbestämmelser föreskrivas att marklov krävs
för schaktning, fyllning, trädfällning eller skogsplantering inom områden
som ligger i närheten av befintliga eller planerade anläggningar för totalförsvaret,
flygplatser, kärnenergianläggningar eller andra anläggningar som
kräver ett skydds- eller säkerhetsområde. Regleringen i 8 kap. 7 § och 9 §
tredje stycket avser enligt propositionen (s. 704) samma typ av skyddsområden.
I de nu avsedda fallen kan kommunen med stöd av 5 kap. 16 § 6 med
områdesbestämmelser reglera vegetation samt markytans utformning och
höjdläge till ledning för prövning av marklov.

BoU 1986/87:1

Bilaga 11

Lagrådsremiss

438

När det gäller områden som är avsedda för bebyggelse finns enligt 5 kap. BoU 1986/87:1

16 § 1 och 6 samt 8 kap. 9 § tredje stycket motsvarande möjlighet som för Bilaga 11

skydds- och säkerhetsområdena att införa marklovsplikt och ge bestämmel- Lagrådsremiss

ser om vegetation och markyta. De föreslagna möjligheterna motsvarar
reglerna i 17,40 och 110 §§ byggnadslagen (BL). 1 propositionen (s. 299) har
pekats på behovet för kommunerna att i tidiga skeden av planeringsprocessen
kunna meddela bestämmelser som kan garantera att viss framtida
markanvändning för t. ex. bebyggelse inte försvåras. Kommunerna avses
alltså kunna kontrollera förändringar rörande marken och skogen i sådana
områden som anses lämpliga för bebyggelse.

Anknuten till ett avgränsat område är vidare regleringsmöjligheten enligt
5 kap. 16 § 5, vilken ger kommunen möjlighet att bestämma användning och
utformning av allmänna platser. Avsikten med denna bestämmelse är inte att
mark, som inte tidigare avsatts som allmän plats, skall kunna avsättas för
detta ändamål genom områdesbestämmelser. Som nämnts förut ger ju inte
områdesbestämmelserna någon lösenrätt för kommunen. Om kommunen
vill omdisponera mark till allmän plats måste alltså regleringen ske i
detaljplaneform. För områdesbestämmelsernas vidkommande är regleringsmöjligheten
avsedd för vägar, platsbildningar och gemensamma trafik- och
friytor, ingående i den offentliga miljön (s. 185). Vidare uttalas att regleringsmöjligheten
huvudsakligen torde få sin användning när områdesbestämmelser
används i bevarandesyfte (s. 605).

I 5 kap. 16 § 7 finns en möjlighet för kommunen att genom områdesbestämmelser
reglera skyddsanordningar (t. ex. bullervallar) för att motverka
störningar från omgivningen.

I följande fall framgår inte den geografiska begränsningen klart av
lagtexten. Genom uttalanden i propositionen får det dock anses att en sådan
begränsning ändå gäller mot kommunen. Här åsyftas främst de möjligheter
som enligt 5 kap. 16 § 1 finns att öka eller minska skyldigheten att söka lov till
olika åtgärder.

Bygglovsplikt skall sålunda, om särskilda skäl föreligger, få införas för
ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller därmed jämförlig näring (8
kap. 6 § andrastycket). Som exempel på särskilda skäl anförs i propositionen
att ett område kan vara känsligt med hänsyn till landskapsbilden eller
bebyggelsens karaktär eller att immissionsrisker kan behöva prövas (s. 703).

Vidare skall skyldighet att söka rivningslov kunna införas (8 kap. 8 § andra
stycket). Härigenom skulle de nuvarande reglerna i byggnadslagstiftningen
om rivningsförbud (35 a § BL) och byggnadslov för rivning (54 § 1 mom.
andra stycket BS), vilka avser endast områden med stadsplan, komma att få
en väsentligt vidgad tillämplighet. I propositionen anförs (s. 289) att det kan
finnas behov av en rivningsreglering inte bara inom vissa områden utan också
för enstaka byggnader. Som exempel nämns fiskelägen, brukssamhällen,
fäbodvallar och kyrkbyar samt en gård. en kvarn eller någon annan
nyttobyggnad eller ett industriminne. Det pekas också på behovet av att
grunda bestämmelserna på inventeringar och bevarandeprogram.

Minskad bygglovsplikt skall få beslutas beträffande bl. a. komplementbyggnader
och mindre tillbyggnader (8 kap. 5 § första stycket). Även denna
regleringsmöjlighet är avsedd att utnyttjas för lokala undantag och inom
bestämda områden (s. 261).

Enligt 5 kap. 16 § 3 skall byggnads- eller bruksarean för fritidshus kunna BoU 1986/87:1

regleras. Som framhållits förut har denna regleringsmöjlighet geografiskt Bilaga 11

gjorts något mer begränsad i propositionen än vad som föreslogs i lagrådsre- Lagrådsremiss

missen. Enbart själva husen och tomterna till dem, inte hela områden
avsedda för fritidsändamål, skall kunna regleras. I propositionen anförs
(s. 183) att kommunen måste på planmässiga grunder dels avgöra inom vilka
områden som regleringen behövs, dels ange vilka byggnader inom området
som är fritidshus.

Med områdesbestämmelser får slutligen (5 kap. 16 $ 8) fattas beslut enligt
6 kap. 2 § om exploateringssamverkan. I ett sådant beslut skall samverkansområdeis
huvudsakliga avgränsning anges. Härmed avses enligt propositionen
(s. 208) ett område bestämt efter planmässiga principer, dvs. efter vad
som är lämpligt att planlägga i ett sammanhang. Enskilda intressen bör
tillbörligen beaktas. Beslutet skall kunna avse tidigare detaljplanelagda
områden. Hänsyn skall tas till behovet av att bebyggelseåtgärder och med
bebyggelsen sammanhängande anordningar utförs eller förbättras i ett
sammanhang. Åtgärderna bör också vara sådana att de med hänsyn till bl. a.
omfattning, teknisk komplexitet och sakägarnas kompetens är lämpliga för
fastighetssamverkan.

De nu genomgångna regleringsmöjligheterna torde förutsätta en någorlunda
fast geografisk avgränsning. Självfallet kan några bestämda arealgränser
inte anges. Det torde dock ligga i sakens natur att områdena inte kan få
någon större geografisk omfattning.

3.3.3.4 Regleringsmöjligheter i övriga fall

Det återstår dock några regleringsmöjligheter som inte vare sig genom
lagtext eller motivuttalanden gjorts mer geografiskt begränsade än vad som
ligger i den generella föreskriften att områdesbestämmelser får antas endast
för begränsade områden av kommunen.

Det gäller till att börja med möjligheten enligt 5 kap. 16 § 2 att ange
grunddragen för användningen av mark- och vattenområden för bebyggelse
eller fritidsanläggningar, kommunikationsleder och andra jämförliga ändamål.
Denna möjlighet är avsedd bl. a. för att ge översiktsplanen en bindande
rättsverkan, t. ex. i fråga om vilka områden som skall användas för
bostadsproduktion eller andra tätortsändamål eller för störande verksamheter,
t. ex. soptipp, flygplats, småbåtshamn, vägar och ledningssträk (s. 182).

Reglerna motsvaras i dagens byggnadslagstiftning av möjligheten att genom
fastställd generalplan ange grunddragen för markens användning till skilda
ändamål (9 § BL).

En annan regleringsmöjlighet som fått en generell utformning är möjligheten
enligt 5 kap. 16 § 4 att reglera placering, utformning och utförande av
byggnader, andra anläggningar, anordningar eller tomter. I motivtexten görs
vissa uttalanden (s. 184) som knyter denna regleringsmöjlighet till de
speciella behov som kan föreligga i t. ex. skydds- och säkerhetsområden och
bevarandeområden, men det kvarstår ändå ett betydande mått av frihet för
en kommun att använda regleringsmöjligheten utan någon speciell bundenhet
till vissa avgränsade områden. Styrningsmöjligheten är långtgående: 440

områdesbestämmelser avses ge i princip samma regleringsmöjligheter som
detaljplan (s. 604).

Bostadsutskottet finner det önskvärt att förutsättningarna för att använda
och geografiskt begränsa de mer generella regleringsmöj ligheter som medges
genom områdesbestämmelser görs så klara som möjligt i lagtexten.

Beträffande den geografiska avgränsningen finner utskottet att huvuddelen
av regleringsmöjligheterna endast kan användas för relativt klart
begränsade områden så som framgått ovan (avsnitt 3.3.3.3). Det finns
emellertid enligt utskottets mening vissa regleringsmöjligheter som enbart
begränsas av den allmänna inskränkningen att områdesbestämmelser får
antas endast för begränsade områden. Utskottet har övervägt vissa möjligheter
att ytterligare begränsa den geografiska räckvidden av områdesbestämmelserna.

Att anknyta regleringen till fastighetsindelningen skulle kunna ses som en
sådan möjlighet. Utskottet finner dock en sådan begränsning föga meningsfull.
De fysiska förhållandena, som bör vara en utgångspunkt för kommunens
planeringsarbete, är inte bundna till fastighetsindelningen. Att låta
fastighetsindelningen styra avgränsningen av det område inom vilket områdesbestämmelser
skall få gälla skulle kunna motverka att lösningar väljs som
från planmässiga utgångspunkter är de lämpligaste. Utskottet finner sålunda
att det knappast finns någon möjlighet att i lagtexten ytterligare ange hur
stort område områdesbestämmelserna får omfatta.

Frågan om områdesbestämmelser är förvaltningsbeslut eller normer kan.
som framgår av lagrådets yttrande, inte avgöras enbart på grundval av den
geografiska räckvidden. Huruvida bestämmelserna har en generell giltighet
eller inte måste avgöras vid en samlad bedömning, där hänsyn även tas till
avgränsningen av personkretsen i numerärt avseende.

3.3.3.5 Personkretsens avgränsning

Områdesbestämmelser får betydelse för olika personkategorier pä skilda
sätt. En grupp är sakägarna, till vilka bör räknas i första hand ägare till fast
egendom och innehavare av annan särskild rätt i denna än hyresrätt. Inte
heller bostadsrättshavare ingår bland sakägarna. Sakägarkretsen torde med
denna definition ha samma omfattning som enligt gällande byggnadslagstiftning.

En annan grupp är de som skall beredas tillfälle till samråd vid upprättande
av förslag till detaljplan och områdesbestämmelser. Till denna grupp hör -utöver sakägare - bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs av
förslaget samt de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som
har ett väsentligt intresse av förslaget (5 kap. 20 §).

Av lagrådets yttrande framgår att det kan finnas anledning att beakta
också en tredje grupps intressen, dvs. kommuninnevånare i gemen samt
turister och andra vars allemansrättsliga intressen kan i någon mån påverkas,
t. ex. av markreglering inom ett skydds- eller säkerhetsområde.

Vad gäller den första gruppen, sakägarna, vill bostadsutskottet erinra om
att det till stads- och byggnadsplaner samt generalplaner som skall fastställas
skall höra en fastighetsförteckning, som upptar sakägarna i ärendet. Dessa
utgör således en bestämd krets av personer.

Också när en detaljplan enligt PBL skall upprättas föreslås att fastighets- BoU 1986/87:1

förteckning skall finnas. Däremot krävs ingen fastighetsförteckning när Bilaga 11

förslag till områdesbestämmelser skall upprättas. Detta får enligt bostadsut- Lagrådsremiss

skottet uppfattas som en brist. För att sakägarkretsen entydigt skall
avgränsas föreslår utskottet att krav införs på fastighetsförteckning även
beträffande områdesbestämmelser. Ändringar bör införas i 5 kap. 33 § i
enlighet härmed.

Vad härefter angår den andra persongruppen, dvs. hyresgäster, bostadsrättshavare
och övriga boende samt myndigheter, sammanslutningar och
enskilda som har ett väsentligt intresse av områdesbestämmelserna, vill
utskottet anföra följande.

Ett beslut att anta områdesbestämmelser har inte samma effekter för
denna grupp som för sakägarna. Områdesbestämmelser blir bindande för
sakägarna, t. ex. om bestämmelserna reglerar skyldigheten att ansöka om lov
eller placering, utformning och utförande av byggnader. Någon bindande
verkan för hyresgäster, bostadsrättshavare, övriga boende m.fl. kan man
däremot inte tala om. Den effekt som områdesbestämmelser får för denna
persongrupp är närmast att en tillämpning av bestämmelserna kan påverka
deras boende- eller arbetsmiljö. Denna effekt skiljer sig inte på något sätt
från de effekter som uppkommer till följd av att en stads- eller byggnadsplan
antas och fastställs enligt dagens lagstiftning.

Vad nu har anförts gäller även den tredje gruppen, dvs. kommuninnevånarna
i allmänhet och andra med ett visst mått av intresse i planeringen.
Områdesbestämmelserna kan naturligtvis i allmän mening vara av betydelse
även för denna grupp. Detta kan dock inte sägas vara något som utmärker
endast normbeslut. Även ett förvaltningsbeslut i ett enstaka ärende, t. ex. om
koncession för en industri med viss miljöpåverkan, kan ha samma effekt.

Den omständigheten att områdesbestämmelser i någon utsträckning kan
påverka förhållandena för många människor bör, enligt bostadsutskottets
uppfattning, inte medföra att områdesbestämmelser får generell giltighet i
RF:s mening i förhållande till dessa.

3.3.3.6 Personkretsens förändring

Lagrådet har också tagit upp vad som kan kallas en tidsaspekt. Eftersom den
berörda personkretsen kan vara underkastad förändringar förefaller det
lagrådet främmande att se den som part i ett förvaltningsärende avseende
bestämda personer. Detta talar enligt lagrådet för att ett planbeslut
innefattar normgivning i förhållande till ett obestämt kollektiv.

Även sådana beslut, som oomtvistligen är förvaltningsbeslut, kan ha
rättsverkan mot nytillkomna intressenter, som inte kunnat påverka dem.

Som utskottet nyss varit inne på kan även en vid intressentkrets vara påtagligt
berörd av ett förvaltningsbeslut i ett enskilt ärende. Om befolkningen i ett
samhälle av sedvana tagit väg över ett obebyggt område, kan ett bygglov på
området naturligtvis upplevas som inskränkande. Detta gäller självfallet
även den som flyttat till samhället efter bygglovsbeslutet. men fått vanan att
ta väg över området innan byggnadsarbetena kommit i gång. Det torde vara
oundvikligt att en förändrad personkrets kan vilja framföra andra synpunk- l

ter än de som framfördes inför beslutet. Denna omständighet kan inte vara BoU 1986/87:1

säregen för normbeslut. Bostadsutskottet finner alltså att inte heller de här Bilaga 11

behandlade förhållandena bör medföra att områdesbestämmelser skall anses Lagrådsremiss

vara annat än förvaltningsbeslut.

Personkretsens förändring över tiden är en fråga som också har att göra
med reglerna om besvärsrätt. Besvärsrätten är nämligen inskränkt i det
avseendet att beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, områdesbestämmelser
eller en fastighetsplan får överklagas endast av den som senast
under utställningstiden skriftligen har framfört synpunkter, som inte blivit
tillgodosedda (13 kap. 5 § första stycket). Detta innebär att en ny fastighetsägare
inte får besvära sig över en plan som hans företrädare i äganderätten
underlåtit att skriftligen anmärka på. I propositionen (s. 367) anförs att det
är en vanlig princip i fastighetsrätten att en ny ägare blir bunden av vad
myndigheterna beslutat under den föregående ägarens tid. Frågan har också
uppmärksammats i motion 69 (c) yrkande 9 där det förordas att denna
inskränkning i besvärsrätten utgår.

Utskottet - som noterar att lagrådet i sitt yttrande (prop. bil. s. 326) funnit
att PBL ger god vägledning i vad gäller att bestämma den besvärsberättigade
personkretsen i och för sig - kan inte finna att inskränkningen av besvärsrätten
för en ny ägare, och den i någon mån ovissa verkan för en föränderlig
personkrets som därigenom kan sägas uppkomma, har någon betydelse för
frågan om planbeslut innefattar normgivning eller ej. Utskottet vill här
endast peka på att det anvisade rättsmedlet är förvaltningsbesvär. Därav
följer - till skillnad från vad som skulle ha varit fallet om kommunallagens
besvärsregler varit tillämpliga - att besvärsprövningen skall avse även
lämplighetsfrågor, t. ex. avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen.

3.3.3.7 Ytterligare överväganden

Lagrådet har i sitt yttrande funnit att områdesbestämmelser har mycket
gemensamt med BL:s fastställda generalplaner. Detta ger anledning att gå in
på ytterligare en aspekt på generalitetsproblemet som hittills inte har berörts.

I normbegreppet ligger - även enligt allmänt språkbruk - att det skall vara
fråga om mer allmänt hållna handlingsregler. Ju mer generell en reglering är i
detta avseende, desto klarare framstår norm karaktären. En jämförelse
mellan generalplanereglerna i BL och de föreslagna reglerna i PBL om
områdesbestämmelser kan från denna synpunkt vara av intresse. Genom
generalplan kan regleras grunddragen för markens användning till olika
ändamål, såsom för tätbebyggelse, friluftsliv , viktigare trafikleder och andra
allmänna platser (10 § BL). Därutöver kan med generalplan även regleras
schaktning, fyllning, trädfällning eller annan därmed jämförlig åtgärd (17 §

BL). Närmare än så anges inte i BL vartill en generalplan får användas av en
kommun. Genom BL ges kommunen möjlighet att använda en reglering med
en relativt generell karaktär. Systemet kompletteras av en långtgående
möjlighet för kommunerna att använda nybyggnadsförbud med tillhörande
rätt att ge dispens från förbuden för att styra bebyggelseutvecklingen. Även
genom det generellt verkande förbudet mot tätbebyggelse har kommunen i

sin hand ett instrument för att inom vida ramar vägra eller tillåta viss BoU 1986/87:1

bebyggelse. Verkan av en reglering genom generalplan i kombination med Bilaga 11

förbud resp. dispens måste många gånger från enskild synpunkt te sig som Lagrådsremiss

oklar.

Enligt utskottets mening är de föreslagna regleringsmöjligheterna i 5 kap.

16 § PBL rörande områdesbestämmelser väsentligt mer preciserade än
generalplanereglerna. Därtill kommer att det enligt PBL inte längre skall få
förekomma generella nybyggnadsförbud. Den reglering som har rättsverkan
skall ske uteslutande genom egenskapsreglerna i 2 och 3 kap. PBL samt
genom reglerna om områdesbestämmelser, detaljplan och fastighetsplan. 1
detta regleringssystem har områdesbestämmelser en avgränsad funktion.

Inte bara skyldigheter utan även rättigheter definieras för fastighetsägarna i
betydligt större utsträckning än dagens generalplaneregler förutsätter. För
den enskilde är innebörden att han har rätt till bygglov för varje sökt åtgärd
som uppfyller egenskapskraven, inte strider mot områdesbestämmelser och
inte fordrar detaljplaneläggning (8 kap. 12 ii PBL). Bostadsutskottet kan
inte finna annat än att generalitetsgraden. i den mening som utskottet här har
tagit begreppet, är väsentligt lägre för områdesbestämmelser än för generalplan.

Vid en samlad bedömning finner utskottet att reglerna om områdesbestämmelser
- i den utformning som reglerna efter lagrådets erinringar fått i
propositionen och med den av utskottet här förordade ytterligare regeländringen
- har preciserats i de hänseenden som angivits av ett enhälligt
konstitutionsutskott.

Utskottets lagförslag har tagits in i bilaga till denna lagrådsremiss.

3.4 Detaljplaner

3.4.1 Lagrådet

Lagrådets anmärkningar rörande de föreslagna detaljplanereglernas förenlighet
med RF är sparsamma och anknutna till de anmärkningar som
framförs beträffande områdesbestämmelserna. Lagrådet anför att det som
sagts om områdesbestämmelsernas generella och därmed normativa karaktär
får anses gälla även beträffande detaljplaner till den del dessa används för
reglering av markanvändning och bebyggelse inom sådana relativt stora
områden som angetts beträffande områdesbestämmelser. Här syftar lagrådet
på uttalanden i lagrådsremissen om att sådant som kan regleras med
områdesbestämmelser också skall kunna regleras i detaljplan (s. 94) och att
områdesbestämmelser skall kunna användas för att reglera lovpliktens
omfattning inom t. ex. större glesbygdsområden med jord- och skogsbruksfastigheter
och spridd bebyggelse huvudsakligen längs vägarna (s. 433).

Vidare anför lagrådet att tillämpningen av NRL är tänkt att kunna läggas fast
med bindande verkan såväl genom detaljplan som genom områdesbestämmelser
och att härigenom bl. a. stora sammanhängande kust-, skärgårds- och
fjällområden skall kunna skyddas mot olämplig exploatering.

Som redovisats ovan (avsnitt 3.3.1) beträffande områdesbestämmelser
avvisar lagrådet tanken att de som berörs av beslut om detaljplaner kan anses

ha fått en partsställning i planärendet och att ärendet av denna anledning
mera skulle ha karaktären av förvaltningsbeslut avseende bestämda personer
än normer för ett obestämt kollektiv.

3.4.2 Propositionen

Enligt propositionen finns det, jämfört med dagens ordning, inte några helt
nya element i PBL:s plansystem som kan medföra en principiellt ändrad syn
på planbeslutens konstitutionella karaktär. Beträffande detaljplanen anses
parallellen med dagens bebyggelseplaner vara helt klar. De sägs vara
avsedda att omfatta lokalt begränsade områden, och deras rättsverkningar
träffar en bestämd personkrets. Inte heller blir fler personer än i dag rent
faktiskt berörda av planbesluten.

I propositionen avvisas således lagrådets slutsats att detaljplanebesluten
skulle vara att anse som normbeslut enligt RF. Till stöd för detta åberopas
även vissa uttalanden vid införandet av kungörandelagen (prop. 1975/76:112,
KU 51).

I propositionen har på en lång rad punkter lagrådets förslag till ändringar
beaktats. Det gäller bl. a. frågor om detaljplanens rättsverkningar och hur
enskilda intressen skall kunna tillvaratas under planförfarandet. De ändringar
i förhållande till det remitterade förslaget som föreslås är bl. a. de följande.

På lagrådets förslag har i 5 kap. 2 § lagts till ett andra stycke med innebörd
att en detaljplans expropriativa verkningar enligt 6 kap. 17-19 §§ måste
innebära fördelar som överväger de olägenheter som planen orsakar
enskilda. Lagrådet anförde som skäl för sitt förslag bl. a. att den nuvarande
fastställelseprövningen av en plan innefattar en avvägning mellan enskilda
och allmänna intressen. När fastställelseprövningen avskaffas blir det av
rättssäkerhetsskäl erforderligt med en regel som slår fast kommunens
motsvarande skyldighet att väga allmänna och enskilda intressen mot
varandra. Lagrådet föreslog i konsekvens härmed dels att det i 5 kap. 24 §
första stycket 3 rörande kungörelse om utställning av planförslaget skall
anges vilken mark eller särskild rätt till mark som kan komma att beröras av
expropriativa verkningar, dels att det i 5 kap. 30 § andra stycket skall anges
att protokollsutdrag om kommunens beslut att anta planen med besvärshänvisning
alltid skall sändas till sådan berörd markägare eller rättighetshavare.

I lagrådsremissen hade rörande detaljplaners frivilliga innehåll getts en
exemplifierande uppräkning av regleringsämnena. I propositionen har 5 kap.
7 § första stycket utformats så att där uttömmande anges de förhållanden som
får regleras i en detaljplan. Propositionsförslaget ansluter härvidlag till
lagrådets uppfattning att det från principiell synpunkt vore önskvärt att lagen
sätter en gräns för de frågor som en kommun får reglera i en detaljplan.
Paragrafen har i övrigt omredigerats, i viss del till följd av lagrådets
synpunkter.

Ändring eller upphävande av en detaljplan efter genomförandetiden hade i
lagrådsremissen föreslagits få ske om det vore påkallat från allmän synpunkt.
Med anledning av lagrådets påpekande om att enskilda intressen såvida inte
annat föreskrivs skall vägas in vid prövning av frågor enligt PBL, har i 5 kap.
11 § andra stycket angetts att ändring eller upphävande av en plan efter

genomförandetiden får ske utan att de rättigheter som uppkommit genom
planen beaktas. I propositionen påpekas (s. 597) att den som utnyttjat
byggrätt enligt planen skyddas, även om planen upphävs, av rätten till
kompletteringsåtgärder och återuppföranderätten.

3.4.3 Utskottets överväganden

3.4.3.1 Inledning

Detaljplanens roll i regleringssystemet enligt PBL är sammanfattningsvis den
följande. I vissa fall är det obligatoriskt för en kommun att upprätta
detaljplan. Detaljplanen skall ha ett visst minsta innehåll; användningen
skall anges för allmänna platser, kvartersmark och vattenområden. Därutöver
får kommunen om den så önskar reglera ett stort antal frågor. För varje
plan skall bestämmas s. k. genomförandetid. Under denna tid får planen i
princip inte ändras. Planen ger en byggrätt som. oberoende av att genomförandetiden
gått ut. fortsätter att gälla tills planen ändras eller upphävs.
Planen har expropriativa verkningar beträffande mark som skall användas
för allmänt ändamål. Kommunen blir å andra sidan i vissa fall ersättningsskyldig
för intrång som följer av planen.

Som konstaterats ovan ansluter lagrådets kritik rörande PBL-förslagets
förenlighet med RF vid beslut om detaljplan nära till vad lagrådet anfört om
områdesbestämmelser och dessas eventuellt alltför generella giltighet.
Frågan har alltså en geografisk och en numerär aspekt samt även en
tidsaspekt.

3.4.3.2 Planområdets avgränsning

Beträffande den geografiska aspekten finner bostadsutskottet att en detaljplan
kräver överväganden i så många fler avseenden än områdesbestämmelser
att det blir arbetsmässigt tungrott och praktiskt komplicerat att låta
detaljplaneområden omfatta stora arealer. I propositionen uttrycks detta
som att detaljplanen är en mer fullständig regleringsform än områdesbestämmelser
med ett obligatoriskt minsta innehåll och generellt sett krav på större
precision (s. 555). Lagrådets hänvisning till att områdesbestämmelser och
även detaljplaner skall kunna omfatta större glesbygdsområden med jordoch
skogsbruksfastigheter och spridd bebyggelse huvudsakligen längs vägarna
och till att riksintressen enligt NRL kan behöva skyddas inom stora
sammanhängande kust-, skärgårds- eller fjällområden bör i fråga om
tillämpligheten för detaljplan bedömas mot denna bakgrund. Ju större areal
som skall regleras, desto mer svårhanterligt torde det normalt sett vara att
använda detaljplan.

Likväl innebär propositionsförslaget inte något hinder för kommunerna
att använda detaljplan för att reglera även större arealer. En viss motsvarighet
till regeln för områdesbestämmelser att dessa får antas endast för
begränsade områden av kommunen finns beträffande detaljplaner i 1 kap.
3 § andra stycket där det anges att denna planform avser delar av kommunen.
Frågan uppstår här om denna begränsning är tillräcklig eller om någon

ytterligare precisering bör göras. För att undersöka denna fråga gör utskottet
här en granskning av de obligatoriska momenten i detaljplaneregleringen,
dvs. de situationer där detaljplan måste användas och vad en detaljplan minst
måste innehålla.

Enligt 5 kap. 1 § gäller följande.

Prövning av markens lämplighet för bebyggelse och bebyggelsemiljöns
utformning skall ske genom detaljplan för

1. ny samlad bebyggelse,

2. ny enstaka byggnad vars användning får betydande inverkan på
omgivningen eller som skall förläggas inom ett område där det råder stor
efterfrågan på mark för bebyggelse, om tillkomsten av byggnaden inte kan
prövas i samband med prövning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked,

3. bebyggelse som skall förändras eller bevaras, om regleringen behöver
ske i ett sammanhang.

Första stycket skall tillämpas också i fråga om andra anläggningar än
byggnader, om anläggningarna kräver bygglov enligt 8 kap. 2 §.

Detaljplan behöver inte upprättas i den mån tillräcklig reglering har skett
genom områdesbestämmelser.

Enligt utskottets mening ligger i sakens natur att ny samlad bebyggelse inte
praktiskt sett kan regleras genom en detaljplan för större områden av
kommunen än som är planmässigt motiverat av de aktuella utbyggnadsintentionerna
och de tillgängliga resurserna. Att bygga ut ett område medför
regelmässigt att kommunens ekonomiska resurser tas i anspråk, även i de fall
där kommunen frånsäger sig huvudmannaskapet för gator och andra
allmänna platser. Enligt 6 kap. 26 § skall det för övrigt föreligga särskilda
skäl för att kommunen inte skall vara huvudman.

Ännu mer geografiskt begränsat till sin natur är det detaljplanekrav som
gäller för tillkomsten av ny enstaka byggnad som har större påverkan på
omgivningen eller skall förläggas till ett område med markefterfrågan.
Detaljplanekravet på denna punkt är inte heller absolut utan gäller endast
om tillkomsten av byggnaden inte kan prövas som ett bygglovs- eller
förhandsbeskedsärende.

Mer obestämd geografisk räckvidd kan det tredje detaljplanekravet ha.
Enligt detta skall detaljplan användas för att reglera bebyggelse som skall
förändras eller bevaras, om regleringen behöver ske i ett sammanhang. I
propositionen (s. 553) anförs att detaljplanekravet i detta avseende kan
aktualiseras av kommunens aktiva avsikter, bl. a. när det gäller stadsförnyelse
och upprustning av bebyggelsen. Vidare anförs att detaljplanekravet kan
utlösas av att ett byggnadsförbud försvinner i och med PBL:s ikraftträdande.
En väsentlig geografisk restriktion ligger dock enligt utskottets mening i att
kravet avser befintlig bebyggelse och inte obebyggda områden. Det torde
knappast heller vara realistiskt att föreställa sig att kommunen genom ett
eller ett fåtal detaljplanebeslut skulle kunna reglera all eller stora delar av
befintliga bebyggelse inom kommunen.

Om en detaljplan upprättas skall den enligt 5 kap. 3-6 §§ obligatoriskt
innehålla en redovisning av hur all mark och alla vattenområden som
omfattas av planen skall användas och hur gränserna mellan de olika
områdena skall gå. Kommunen måste ta ställning till vad som skall utgöra

BoU 1986/87:1

Bilaga 11

Lagrådsremiss

447

allmänna platser såsom gator, vägar, torg och parker, hur dessa skall BoU 1986/87:1

användas och utformas samt om kommunen själv eller någon annan skal! Bilaga 11

vara huvudman för de allmänna platserna. Beträffande användningen av Lagrådsremiss

gatumark anförs (s. 563) att trafikslag, t. ex. kollektivtrafik, varutransporter,
cykel- eller gångtrafik, skall anges. Att utformning av gatorna skall
regleras hör samman med fastighetsägarnas betalningsansvar för gatukostnader
och att det därför är angeläget att dessa under planförfarandet får ett
inflytande på denna del av regleringen. Beträffande parkmark anförs att
användningen och utformningen skall redovisas i stora drag.

Den övriga mark som ingår i planområdet utgörs av kvartersmark. För
denna måste användningen anges, medan däremot utformningen inte tillhör
det obligatoriska regleringsområdet. Om kvartersmark för allmänt ändamål
inte specificerats beträffande användningen, kan bygglov inte ges (8 kap.

11 § fjärde stycket). Även beträffande vattenområdena skall användningen
obligatoriskt anges.

Till det obligatoriska innehållet hör också kravet att genomförandetiden
skall anges. För skilda områden kan olika genomförandetider bestämmas. 1
propositionen finns uttalanden som - delvis mot bakgrund av synpunkter
från lagrådet - innebär att hänsyn kan tas bl. a. till behovet av en etappvis
utbyggnad av ett planområde (s. 568).

Utöver reglerna om planens obligatoriska, minsta innehåll föreslås i 5 kap.

7 § en reglering av vad kommunen frivilligt får bestämma genom en
detaljplan. Uppräkningen i paragrafen är som nämnts ovan avsedd att vara
uttömmande; kommunen får alltså inte genom detaljplan reglera andra
frågor än vad som anges i paragrafen.

Vad kommunen får. men inte mäste reglera i en detaljplan är upptaget i
tolv punkter. De viktigaste kan sägas vara bestämmelser om utvidgning resp.
inskränkning av lovplikten, största omfattning för byggande, byggnaders
användning, placering, utformning och utförande, bestämmelser om vegetation
och markyta samt om användning och utformning av allmänna platser,
som kommunen inte skall vara huvudman för. Vidare får regleras frågor om
utfart, parkeringsplatser och tillfällig användning av mark. om ledningar och
skyddsanordningar samt om principer för fastighetsindelningen m. m. Detaljplan
kan även användas för att besluta om exploateringssamverkan.

Kommunen får dock inte göra planen mer detaljerad än som är nödvändigt
med hänsyn till syftet med den.

När det gäller att bedöma effekten av det föreslagna regelsystemet i fråga
om hur stora arealer som kan regleras, finner bostadsutskottet skäl att
anknyta till den ståndpunkt som redan tidigare angetts, nämligen att det vore
ohanterligt för kommunen att anta detaljplaner för stora områden. Redan
reglerna om detaljplanens obligatoriska minsta innehåll medför att kommunen
får ta på sig ett resurskrävande arbete, som endast delvis och i någon mån
osäker omfattning kan finansieras med gatukostnadsersättning och s. k.
planavgift (11 kap. 5 § andra stycket) eller VA-avgifter m. m. från fastighetsägarna.
Härtill kommer att kommunen, för att nå sitt planmässiga syfte,
normalt också måste låta en stor del av det frivilliga regleringsområdet ingå i
planen. Därvid tillkommer att ytterligare överväganden måste göras som
tenderar att begränsa den geografiska räckvidden av en plan. ,

Det frivilliga regleringsområdet har på grund av lagrådets påpekande klart BoU 1986/87:1

definierats i propositionen, vilket från de synpunkter som här är aktuella Bilaga 11

framstår som en vinning. Mot denna bakgrund framstår behovet av ett Lagrådsremiss

uttryckligt förbud i lagtexten mot alltför stora detaljplaneområden som
ringa. Bostadsutskottet är dock inte helt främmande för tanken att det i något
fall kan inträffa att en kommun antar en plan som omfattar ett större område
än som motiveras av de bestämmelser som planen i övrigt innehåller. Även i
propositionen uppmärksammas de risker - och fördelar - som användandet
av s. k. flexibel plan kan inrymma (s. 166, 592). Riskerna framstår dock inte
som särskilt framträdande bl. a. mot bakgrund av kravet i 5 kap. 9 § tredje
stycket att planhandlingarna skall utformas så att det tydligt framgår hur
planen reglerar miljön och av de uttalanden som gjorts i propositionen till
detta stadgande. För att ytterligare klargöra vikten av att en detaljplan inte
antas för ett alltför stort område kan det dock vara av värde att i 5 kap. 2 § -som bl. a. föreskriver krav på hänsynstagande till befintliga förhållanden när
en detaljplan utformas - föra in ett tredje stycke med föreskrift om att en
detaljplan inte får omfatta ett större område än som är befogat med hänsyn
till syftet med planen och den tid för genomförande som skall bestämmas
enligt 5 §. Utskottet anser att lagtexten bör kompletteras i enlighet härmed.

Utskottets förslag har intagits i bilaga nedan. En viss motsvarighet till en
sådan regel finns i dag i 12 § 1 mom. andra stycket BS.

Betydelsen av den föreslagna regeln blir bl. a. den att en fastighetsägare,
vars mark ingår i planområdet, men som bedömer att ett plangenomförande
på hans fastighet inte kan komma till stånd inom den antagna genomförandetiden,
bör genom besvär över planbeslutet kunna få prövat om fastigheten
skall ingå i planområdet.

3.4.3.3 Personkretsens avgränsning

Bostadsutskottet övergår härefter till att behandla den numerära aspekt på
frågan om detaljplanens generella giltighet som lagrådet anlagt. Liksom vad
gäller områdesbestämmelser är det klart att denna aspekt är nära förbunden
med frågan om den geografiska räckvidden och att den delvis är en annan
sida av samma sak. Emellertid är det också klart att även ett synnerligen
begränsat planområde, som t. ex. ett stadskvarter, kan beröra ett mycket
stort antal boende. Omvänt kan planeringen av en industriell verksamhet,
t. ex. vid en grustäkt, beröra relativt få personer och huvudsakligen i deras
egenskap av näringsidkare eller arbetstagare.

Liksom i fråga om områdesbestämmelser finner bostadsutskottet att den
berörda personkretsen kan indelas i tre kategorier: sakägare, samrådskretsen
och övriga. Beträffande sakägarkretsen och samrådskretsen har bostadsutskottet
ingen annan uppfattning rörande detaljplan än den utskottet redan
redogjort för beträffande områdesbestämmelser. Sakägarkretsen - angiven i
en fastighetsförteckning - får anses tillräckligt definierad. Gentemot samrådskretsen
i övrigt kan detaljplan inte anses ha bindande verkan.

Också vad angår den tredje kategorin, kommuninnevånarna eller medborgarna
i allmänhet, erinrar utskottet om sitt ställningstagande rörande
områdesbestämmelser. Denna kategori kan inte anses berörd av en detalj -

29 Riksdagen 1986187.19sami. Nr 1

plan på ett mer ingripande sätt än av förvaltningsbeslut i allmänhet rörande
fysiska förhållandeh, och besluten kan inte anses ha generell giltighet
gentemot den.

3.4.3.4 Personkretsens förändring

Även vad gäller den tidsaspekt som aktualiseras i lagrådets yttrande vill
utskottet anknyta till vad som anförts om områdesbestämmelser. Den
omständigheten att en detaljplan är avsedd att gälla under lång tid - även
efter genomförandetiden - medför naturligen att många nya och vid
planbeslutet helt okända sakägare kan tillkomma och att intressentkretsen
även i övrigt kan bli obestämd.

Som framhållits förut är detta förhållande dock inte något som är säreget
för normbeslut. Även beslut i enskilda ärenden kan ha denna verkan.
Utskottet finner alltså att detaljplaner i det här aktuella avseendet inte heller
kan anses ha någon sådan generell giltighet att de måste anses innefatta
normgivning.

3.4.3.5 Ytterligare överväganden

Även om detaljplaner i många avseenden kan jämföras med dagens stadsoch
byggnadsplaner finns dock klara skillnader. En påfallande skillnad är
reglerna om genomförandetid som helt saknar motsvarighet i dagens
plansystem. Dagens system kompletteras å andra sidan av regler om
nybyggnadsförbud, som saknar motsvarighet i PBL. En ytterligare skillnad
finns i regleringsmöjligheterna som. i fråga om detaljplaner, kan omfatta
delvis nya ämnesområden jämfört med i dag. Samtidigt som PBL sålunda
innehåller en del nyheter i förhållande till dagens regler, är det enligt
utskottets mening väl sörjt för att lagstiftningen på ett uttömmande sätt anger
ramarna för den kommunala regleringen. Detta omdöme gäller såväl själva
lagtexten som de delvis mycket omfattande uttalanden som gjorts både i den
allmänna motiveringen och specialmotiveringen till de olika stadgandena.
Utskottet finner att det föreslagna regleringssystemet betydligt klarare än
dagens regler anger verkningarna för berörda sakägare och boende.

En samlad bedömning ger enligt bostadsutskottets mening vid handen att
också reglerna om detaljplan - efter den justering som ovan förordats - har
preciserats i linje med önskemålen i konstitutionsutskottets enhälliga
yttrande.

3.5 Upprättade lagförslag

Med anledning av vad utskottet anfört ovan har upprättats förslag till
ändringar i 1 kap. 3 §, 4 kap. 1 §. 5 kap. 2 och 33 §§ i proposition 1985/86:1
med förslag till plan- och bygglag. Lagförslagen framgår av bilaga.

BoU 1986/87:1

Bilaga 11

Lagrådsremiss

450

Det till lagrådet remitterade förslaget till vissa ändringar i
förslaget till plan- och bygglag (prop. 1985/86:1)

Regeringens förslag

Utskottets förslag

1 kap. 3 §

Varje kommun skall ha en aktuell
översiktsplan, som omfattar hela
kommunen. Översiktsplanen skall i
stort ange hur mark- och vattenområden
är avsedda att användas och
hur bebyggelseutvecklingen bör ske.

Regleringen av markens användning
och bebyggelsen inom delar av
kommunen sker genom detaljplaner.

Den närmare regleringen av markens
användning och bebyggelsen
inom delar av kommunen sker genom
detaljplaner.

För begränsade områden av kommunen som inte omfattas av detaljplan
får områdesbestämmelser antas, om det behövs för att syftet med översiktsplanen
skall uppnås eller för att säkerställa att riksintressen enligt lagen
(0000:000) om hushållning med naturresurser m. m. tillgodoses.

Fastighetsplaner får antas för att underlätta genomförandet av detaljplaner.

För samordning av flera kommuners planläggning får regionplaner antas.

4 kap.

Översiktsplanen skall utgöra underlag
för beslut om användningen
av mark- och vattenområden.

Planen skall ange

1. grunddragen i den avsedda användningen
av mark- och vattenområden
samt riktlinjer för tillkomst,
förändring och bevarande av bebyggelse,

2. hur kommunen avser att tillgodose
riksintressen enligt lagen
(0000:000) om hushållning med naturresurser
m. m.

1 §

Översiktsplanen skall utgöra en
redovisning av allmänna intressen
vid beslut om användningen av
mark- och vattenområden.

Av planen skall framgå

1. grunddragen i den avsedda användningen
av mark- och vattenområden.

2. hur kommunen avser att tillgodose
riksintressen enligt lagen
(0000:000) om hushållning med naturresurser
m. m.

5 kap. 2 §

Vid utformningen av en detaljplan skall skälig hänsyn tas till befintliga
bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på
planens genomförande.

I de delar som planen medför att mark eller särskild rätt till mark kan
komma att tas i anspråk enligt 6 kap. 17-19 §§ skall planen dessutom
utformas så att de fördelar som kan vinnas med den överväger de olägenheter
som planen orsakar enskilda.

BoU 1986/87:1
Bilaga 11:1
Lagrådsremiss:
Bilaga

451

Regeringens förslag

5 kap.

Bestämmelserna i 20-31 §§ skall
tillämpas när områdesbestämmelser
antas, ändras eller upphävs.

Utskottets förslag

Detaljplanen får inte omfatta ett
större område än som är befogat med
hänsyn till syftet med planen och den
tid för att genomföra den som skall
bestämmas enligt 5 8-

33 §

Bestämmelserna i 19 8 om fastighetsförteckning
och bestämmelserna
i 20—31 §§ skall tillämpas när områdesbestämmelser
antas, ändras eller
upphävs.

BoU 1986/87:1
Bilaga 11:1
Lagrådsremiss:
Bilaga

452

LAGRÅDET Utdrag BoU 1986/87:1

PROTOKOLL Bilaga 12

vid sammanträde Lagrådets

1986-04-03 yttrande

Närvarande: f. d. justitierådet Hult, regeringsrådet Dahlman, justitierådet
Gad.

Enligt protokoll vid sammanträde den 20 mars 1986 har riksdagens bostadsutskott
beslutat inhämta lagrådets yttrande över förslag till vissa ändringar i
det i proposition 1985/86:1 framlagda förslaget till ny plan- och bygglag
(PBL).

Förslaget har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Thomas
Adlercreutz.

Förslaget föranleder följande yttrande av lagrådet:

Bakgrunden till remissen är, att lagrådet i sitt yttrande den 12 mars 1985
över ett enligt regeringens beslut den 20 oktober 1983 till lagrådet remitterat
förslag till plan- och bygglag (PBL-förslaget) ifrågasatte om inte kommunernas
planläggningsbefogenheter enligt förslaget kunde anses innefatta meddelande
av föreskrifter i den mening som avses i 8 kap. regeringsformen (RF).
Om så var fallet, var förslaget inte förenligt med RF:s regler om normgivning.
Lagrådet fann sig nödgat att konstatera, att förslaget i vad det avsåg
kommunernas befogenheter att i planbestämmelser reglera markanvändning
och bebyggelse "knappast torde vara förenligt med grundlagen". Lagrådet
uttalade, att det fanns tvåsätt att nå en säker överensstämmelse med RF. Det
ena var, att dels ändra 8 kap. 7 § första stycket 3 RF så att det enligt
lagrummet blev möjligt att delegera normgivningsbefogenheter avseende
föreskrifter om markanvändning och byggnadsföreskrifter av annat än
detaljbetonat slag, dels reglera kommunernas kompetens på området i
överensstämmelse med delegationsföreskrifterna i 8 kap. RF. Det andra
sättet var att revidera förslaget i sak i erforderliga delar, vilket dock innebar
värderingar och ställningstaganden som det inte ansågs tillkomma lagrådet
att göra.

Med anledning av lagrådets yttrande den 12 mars 1985 har bestämmelserna
om kommunernas befogenheter att fatta beslut om markanvändning och
byggande ändrats i vissa delar i propositionens lagförslag i förhållande till det
till lagrådet ursprungligen remitterade förslaget. Ytterligare ändringar
föreslås i förevarande remiss från bostadsutskottet. Samtliga ändringar avser
att klarlägga, att kommunernas ifrågavarande befogenheter inte innefattar
normgivning. Syftet är alltså, att på det av lagrådet sist angivna sättet uppnå
att PBL står i säker överensstämmelse med RF:s bestämmelser. Detta
föreslås ske på det sätt ett enhälligt konstitutionsutskott föreslagit i det till
remissen fogade yttrandet till bostadsutskottet (KU 1985/86:8 y), nämligen
genom att dels klargöra att innehållet i översiktsplanerna inte utgör ett
bindande planeringsunderlag, dels ändra föreskrifterna om områdesbestämmelser
och detaljplan på ett sådant sätt att avgränsningarna av berörd
personkrets blir mera preciserade.

Som utvecklats i lagrådets yttrande den 12 mars 1985 kan lagregler om rätt
för kommunerna att reglera markanvändning och att ge annat än detaljbetonade
föreskrifter om utformningen av byggnader m. m. anses vara grundlagsenliga
endast under förutsättning, att regleringen inte utgör föreskrifter -normer - i RF:s mening.

I lagrådets yttrande den 12 mars 1985 (propositionens bilagedel s. 210, 211
och 213) och i propositionen (s. 87—90) behandlas innebörden av RF:s
begrepp ”föreskrift”. Som närmare utvecklats i yttrandet och propositionen
avses med föreskrifter i RF:s mening rättsregler. Dessa kännetecknas i
princip av att de är bindande för myndigheter och enskilda. Vidare
kännetecknas de av att de inte avser bara ett visst konkret fall utan att de har
generell giltighet.

I propositionen (s. 90) uttalas - mot bakgrund av en där lämnad
redovisning för syftena med den grundlagsreform som ledde till 1974 års RF
och för riksdagens beslut (KU 1975/76:51, rskr. 362) att anta prop. 1975/
76:112 med förslag till lag om kungörande av lagar och andra författningar -att planbeslut enligt dagens byggnadslagstiftning är att se som en form av
rättstillämpning som enligt grundlagen inte är förbehållen riksdagen. Enligt
lagrådets mening vinner denna ståndpunkt också visst stöd av ändringen 1976
i 8 kap. 7 § RF, när till uppräkningen av delegeringsbara ämnen tillfogades
”utformning av byggnader, anläggningar och bebyggelsemiljö” (se prop.
1975/76:109 s. 162 f, KU 1975/76:56 s. 41, KU 1976/77:1, rskr. 1976/77:2).
Om man 1976 hade uppfattat antagande av planer enligt byggnadslagstiftningen
som normgivning, hade man sålunda sannolikt medtagit detta ämne i
uppräkningen i 8 kap. 7 § RF. Ståndpunkten får även anses vara den
förhärskande i doktrinen (se uttalandet av professor Nils Stjernquist i bilagan
till det till remissen fogade yttrandet KU 1985/86:8 y s. 20). Även lagrådets
yttrande den 12 mars 1985 synes utgå från denna ståndpunkt, såvitt gäller
instituten stads- och byggnadsplan.

De skäl som sålunda kan åberopas till stöd för att tillämpningen av dagens
stads- och byggnadsplaneinstitut inte utgör normgivning utan att hithörande
beslut i stället är att betrakta som förvaltningsbeslut i enskilda fall anser
lagrådet ha sådan tyngd att ståndpunkten får godtas. Detta bör enligt
lagrådets mening vara en utgångspunkt vid bedömningen av förevarande
ärende.

En annan utgångspunkt för bedömningen bör vara, att man får förutsätta
att de organ som enligt PBL skall fatta beslut om de i lagen reglerade
planinstituten därvid lojalt följer lagens föreskrifter sådana de är av
lagstiftaren avsedda att tillämpas. Detta är en allmän förutsättning för
offentlig maktutövning, ytterst grundad på stadgandet i 1 kap. 1 § tredje
stycket RF: ”Den offentliga makten utövas under lagarna.”

När lagrådet i sitt yttrande den 12 mars 1985 ifrågasatte om PBL-förslaget
stod i överensstämmelse med RF:s föreskrifter, anförde lagrådet som en
huvudgrund att översiktsplaner enligt PBL-förslagets regler i vissa, av
lagrådet i yttrandet närmare angivna situationer, när planen innehåller
bestämda och preciserade direktiv, framstår som bindande för de organ som
med översiktsplanen som underlag skall fatta beslut om användningen av
mark och vatten samt om kommunens närmare planläggning.

BoU 1986/87:1
Bilaga 12
Lagrådets
yttrande

454

I propositionen understryks att översiktsplanen utgör ett instrument för BoU 1986/87:1

kommunfullmäktige att på ett samlat sätt uttrycka kommunens principiella Bilaga 12

uppfattning om vilka av de i lag angivna allmänna intressena som inom olika Lagrådets

områden framstår som aktuella att vägas mot de enskilda intressena vid bl. a. yttrande

tillståndsprövning. I anslutning till dessa uttalanden föreslår bostadsutskottet
i förevarande remiss några ändringar i propositionens förslag till
bestämmelser om översiktsplan i 1 kap. 3 § och 4 kap. 1 § PBL.

De föreslagna ändringarna i 4 kap. 1 § PBL innebär följande. I första
stycket sägs att översiktsplanen skall utgöra en redovisning av allmänna
intressen vid beslut om användningen av mark- och vattenområden, i stället
för propositionens förslag att planen skall vara underlag för dessa beslut.

Vidare ändras ingressen till andra stycket från propositionens ”Planen skall
ange” till ”Av planen skall framgå”. Dessutom förkortas styckets punkt 1 så
att den omfattar endast orden ”1. grunddragen i den avsedda användningen
av mark- och vattenområden,”. Sålunda utgår de enligt propositionens
förslag omedelbart därefter i punkten följande orden "samt riktlinjer för
tillkomst, förändring och bevarande av bebyggelse,”.

Ändringarna syftar till att tydligare markera, att översiktsplanen tar sikte
på att redovisa de allmänna intressena och att den inte innefattar någon
avvägning mot de enskilda intressena. Som bostadsutskottet framhållit i
remissen understryks härigenom att översiktsplanen inte skall vara bindande
för de efterföljande besluten. Vid den prövning som föregår dessa beslut
skall nämligen enligt den i 1 kap. 5 § PBL angivna huvudregeln även enskilda
intressen beaktas.

Även de av bostadsutskottet föreslagna ändringarna i 1 kap. 3 § PBL har
till syfte att understryka att översiktsplanen inte är bindande. Till första
stycket fogas enligt utskottets förslag meningen: ”Översiktsplanen har inte
bindande verkan.” Andra stycket, som enligt propositionens förslag avser
”den närmare regleringen” av markens användning och bebyggelsen,
föreslås av utskottet få följande lydelse: "Regleringen av markens användning
och bebyggelsen inom delar av kommunen sker genom detaljplaner.”

I remissen förekommer vissa med det remitterade lagförslaget (bilaga 1)
mindre väl förenliga uttalanden angående utformningen av bestämmelserna i
4 kap. 1 § PBL om innehållet i översiktsplan. Vid granskningen har lagrådet
utgått från vad som tagits upp i lagförslaget.

Lagrådet finner, att de av bostadsutskottet föreslagna ändringarna i 1 kap.

3 § och 4 kap. 1 § PBL tydligare än propositionens förslag klargör att
översiktsplan inte är bindande. Genom det föreslagna tillägget till 1 kap. 3 §
första stycket fastslås detta uttryckligt. Innebörden i tillägget måste anses
vara, att översiktsplan över huvud taget inte är rättsligt bindande. Enligt
lagrådets mening är detta förhållande avgörande för grundlagsfrågans
bedömning. För att det skall vara fråga om en föreskrift i RF:s mening krävs
som redan nämnts bl. a., att föreskriften skall vara bindande för myndigheter
och enskilda, dvs. att den skall föranleda rättslig bundenhet. Med de
föreslagna ändringarna i förhållande till PBL-förslaget kommer översiktsplan
enligt PBL:s regler inte att innehålla sådana föreskrifter som avses i 8
kap. RF.

För att den av bostadsutskottet med ändringarna i 1 kap. 3 § PBL avsedda ^

innebörden skall framgå tydligare föreslår lagrådet några smärre omformuleringar.
Tillägget till första stycket bör enligt lagrådets mening ges lydelsen:
”Översiktsplan är inte bindande för myndigheter och enskilda.” Andra
stycket bör förslagsvis få följande lydelse: ”Regleringen av markens användning
och av bebyggelsen inom kommunen sker genom detaljplaner. En
detaljplan får omfatta endast en begränsad del av kommunen.” Lagrådet
återkommer till den föreslagna lydelsen nedan i samband med behandlingen
av detaljplaneinstitutet. - Lagrådet föreslår, att 4 kap. 1 § första stycket ges
lydelsen: ”1 översiktsplanen skall redovisas allmänna intressen som bör
beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden.” Beträffande
andra stycket 1 vill lagrådet förorda, att orden ”tillkomst, förändring
och bevarande av bebyggelse" bibehålls i lagrummet (jfr 1 kap. 3 § första
stycket andra meningen). Lagrådet föreslår, att punkt 1 ges följande lydelse:
”1. grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och
vattenområden och i fråga om tillkomst, förändring och bevarande av
bebyggelse,”.

När lagrådet i sitt yttrande den 12 mars 1985 ifrågasatte om inte
kommunernas planläggningsbefogenheter enligt PBL-förslaget kan innefatta
normgivning, fäste lagrådet stort avseende vid rätten att anta områdesbestämmelser.
Att dessa har bindande verkan är ostridigt. Lagrådet ifrågasatte i
sitt yttrande, om inte områdesbestämmelserna också uppfyller det krav på
generell giltighet som kännetecknar föreskrifter i RF:s mening. Enligt
lagrådet kunde skälen för att inte hänföra dagens stadsplaner och byggnadsplaner
till författningar inte utan vidare åberopas, när det gäller att fastställa
områdesbestämmelsernas konstitutionella karaktär. Lagrådet framhöll därvid
bl. a., att områdesbestämmelserna är en ny planform genom vilken en
kommun kan reglera markanvändning och bebyggelse inom relativt stora
områden. Enligt lagrådet kunde det inte uteslutas, att det för enstaka
kommuner med speciell karaktär kunde visa sig ändamålsenligt att vissa
områdesbestämmelser fick gälla kommunens hela område. Lagrådet gav i sitt
yttrande en rad exempel på områdesbestämmelser som kunde få giltighet
inom stora områden. Sådana områdesbestämmelser kunde enligt lagrådet
komma att bli bindande för ett stort antal fastighetsägare samt få betydelse
för många människors boende och arbetsmiljö och deras möjligheter till
rekreation och friluftsliv.

Som närmare utvecklas i remissen från bostadsutskottet har lagrådets
uttalanden föranlett en rad ändringar i propositionen i förhållande till det av
lagrådet granskade PBL-förslaget. Efter dessa ändringar kan sålunda
områdesbestämmelser aldrig gälla för en hel kommun utan endast för
begränsade områden av kommunen. De vidtagna ändringarna i propositionens
förslag syftar vidare till att precisera för vilka ändamål områdesbestämmelser
får antas. Dessutom har genom ändringarna vissa av de i lagrådsyttrandet
särskilt åberopade regleringsmöjligheterna helt utgått eller inskränkts.

I remissen föreslår bostadsutskottet en ändring i 5 kap. 33 § PBL, som
innebär att det uppställs ett principiellt krav på att fastighetsförteckning skall
föreligga i ärende om antagande, ändring eller upphävande av områdesbestämmelser.
I fastighetsförteckningen skall upptas bl. a. samtliga sakägare i

ärendet, dvs. ägarna till berörda fastigheter och vidare de personer som
innehar annan särskild rätt i dessa fastigheter än bostadsrätt och hyresrätt.
Enligt propositionens förslag krävs fastighetsförteckning i ärende om
detaljplan men inte i ärende om områdesbestämmelser. Den av utskottet
föreslagna ändringen har - som lagrådet närmare utvecklar i det följande -stor betydelse i förevarande sammanhang.

För bedömningen av frågan, vilken konstitutionell natur kommunernas
befogenheter enligt PBL att fastställa områdesbestämmelser skall anses ha,
finner lagrådet ledning böra hämtas ur förarbetena till lagen (1976:633) om
kungörande av lagar och andra författningar (prop. 1975/76:112 s. 62 ff, KU
1975/76:51). Riksdagen lämnade vid antagandet av denna lag utan erinran
följande uttalanden i propositionen:

Sedan den nya regeringsformen tillkommit synes begreppet författning böra
vara liktydigt med sådana föreskrifter som omfattas av regeringsformens
regler om normgivningsmakten.

Till författning i nu angiven bemärkelse kan till en början hänföras
föreskrifter som rör allmänheten eller en viss kategori av allmänheten, t. ex.
ett visst slag av näringsidkare.

Särskilda gränsdragningssvårigheter möter i fall där en bindande föreskrift
avser ett mycket litet lokalt område, kanske bara en eller flera bestämda
fastigheter.

När det gäller att ta ställning till frågan om ett lokalt begränsat beslut skall
anses ha karaktären av författning eller inte kan man till en början slå fast, att
beslutet får anses vara författning, om det helt eller främst riktar sig till
medborgarna i gemen. Detta torde gälla även om beslutet medför visst
intrång i förfoganderätten för ägare eller innehavare av liknande rätt till vissa
bestämda fastigheter. I enlighet härmed synes t. ex. lokalt förbud att ta bort
eller skada växt av viss art där den växer vilt vara att hänföra till författning.

Läget synes vara ett annat när fråga är om lokalt begränsade föreskrifter
som helt eller främst är avsedda att begränsa handlingsfriheten för ägarna till
vissa bestämda fastigheter eller vissa därmed jämförliga rättsinnehavare.
Sådana föreskrifters generella natur kan starkt infrågasättas. Detta gäller
även när de meddelade föreskrifterna är bindande inte bara för den aktuelle
ägaren eller rättsinnehavaren utan även för framtida sådana. Ett uttryck för
detta synsätt är att det vid tillämpningen av förvaltningslagen har ansetts att
ärende om fastställelse av detaljplan enligt byggnadslagstiftningen inte avser
föreskrift till allmän efterrättelse. Av intresse är vidare att beslut om
bildande av naturreservat eller naturvårdsområde med därtill hörande
föreskrifter om inskränkningar i rätten att förfoga över fastighet vid nyligen
företagna ändringar i naturvårdslagen (1964:822) inte ansågs falla under
normgivningsbestämmelsema i 8 kap. regeringsformen (se SFS 1974:1025).
Hade fråga varit om föreskrifter som avses i nämnda kapitel, skulle det inte
ha varit tillåtet att, som skett, direkt i naturvårdslagen ange att beslut i
nyssnämnda ärenden fattas av länsstyrelsen. 1 fråga om föreskrifter som
avses i 8 kap. regeringsformen kan nämligen förvaltningsmyndighet under
regeringen vara behörig att besluta endast om regeringen efter vederbörligt
bemyndigande har överlåtit beslutanderätten till myndigheten (se 8 kap. 11 §
regeringsformen). Inte heller sådant förbud mot byggande m. m., som enligt
11 § naturvårdslagen kan meddelas sedan fråga har uppkommit om bildande
av naturvårdsreservat, betraktades som en författning i nyss angivna
bemärkelse.

I enlighet med det anförda anser jag att till författning inte bör hänföras

BoU 1986/87:1
Bilaga 12
Lagrådets
yttrande

457

30 Riksdagen 1986187.19 sami. Nr 1

beslut av typen beslut om naturreservat eller naturvårdsområde, beslut om
bebyggelseplaner enligt byggnadslagstiftningen, beslut om arbetsplaner
enligt väglagen (1971:948), beslut om förbud mot byggande, schaktning
m. m. enligt byggnadslagstiftningen eller annan lagstiftning eller beslut om
skyddsområde för grundvattentillgång enligt 2 kap. 64 § vattenlagen
(1918:523).

I det föregående har jag behandlat vissa typer av föreskrifter som avser ett
mycket litet lokalt område och främst riktar sig till ägarna till vissa bestämda
fastigheter eller därmed jämförliga rättsinnehavare. Det förekommer emellertid
också föreskrifter som riktar sig till jordägare eller liknande personkategorier
inom ett större område, t. ex. ett län. Föreskrifter av denna typ torde
få anses ha så generell karaktär att de bör bedömas höra till kategorin
författningar. Var gränsen exakt går mellan denna typ av föreskrifter och
föreskrifter som inte har författnings natur är omöjligt att ange i generella
termer.

Som framgår av de återgivna uttalandena ur förarbetena till kungörandelagen
är gränsen mellan föreskrifter i RF:s mening - normer - och andra
bestämmelser inte helt klar. När ställning skall tas i ett enskilt fall, blir det
därför uppenbarligen inte sällan nödvändigt att sammanväga olika omständigheter,
som kan inverka på bedömningen. Avgörandet av om en bestämmelse
tillhör den ena eller den andra kategorin kan stundom i sista hand bli
beroende av omständigheter som tagna var och en för sig närmast är av
detaljbetonad karaktär.

Områdesbestämmelser får rättsverkningar i första hand för sakägarna
genom deras särskilda anknytning till de fastigheter som berörs av bestämmelserna.
För sakägarna får bestämmelserna direkt bindande verkan.
Bestämmelserna kan även komma att påverka bostadsrättshavare, hyresgäster
och övriga boende som inte är sakägare. För denna persongrupp får
områdesbestämmelserna i första hand den betydelsen att de kan påverka
deras boende- eller arbetsmiljö. Effekten för de boende skiljer sig. som
bostadsutskottet konstaterar i remissen, inte pä något sätt från de effekter
som uppkommer till följd av att en stads- eller byggnadsplan antas och
fastställs enligt dagens byggnadslagstiftning. Även kommuninnevånarna i
övrigt liksom andra. t. ex. de som utnyttjar allemansrätten, kan stundom
beröras av områdesbestämmelser genom att deras miljö påverkas. Motsvarande
faktiska, allmänna inverkan kan bli följden av en rad olika förvaltningsbeslut,
som avser fast egendoms användning. Redan enskildas rent
faktiska handlande inom ramen för gällande rättsliga reglering kan för övrigt
få samma verkan.

Enligt lagrådets mening måste man när det gäller bedömningen av
områdesbestämmelsernas konstitutionella karaktär utgå från den omständigheten,
att dessa bestämmelser i första hand tar sikte på och har
rättsverkningar för en bestämd och avgränsad personkrets, nämligen de
berörda sakägarna. Enligt den av bostadsutskottet i remissen föreslagna
ändringen av 5 kap. 33 § PBL skall fastighetsförteckning normalt alltid
föreligga när fråga har uppkommit om att anta områdesbestämmelser. I
fastighetsförteckningen anges som nämnts sakägarna. Med utskottets förslag
uppnås att sakägarkretsen - på samma sätt som när det gäller detaljplaner -måste konkretiseras och uttryckligen anges, innan områdesbestämmelser

BoU 1986/87:1
Bilaga 12
Lagrådets
yttrande

458

kan antas. Ägarbyte under handläggningstiden hindrar inte att områdesbestämmelser
måste anses avse en bestämd och avgränsad personkrets. Inom
fastighetsrätten gäller ju som huvudprincip att åtgärd, som vidtas i samband
med förrättning - exempelvis enligt fastighetsbildningslagen eller anläggningslagen
- under en ägares innehavstid, binder även senare ägare av fast
egendom.

När det gäller frågan om storleken av det område inom vilket områdesbestämmelser
skall kunna gälla enligt PBL har, som redan nämnts, i propositionen
gjorts den väsentliga inskränkningen i förhållande till det till lagrådet
ursprungligen remitterade förslaget, att områdesbestämmelser får antas
endast för begränsade områden av kommunen. Som bostadsutskottet
framhåller i remissen skall det alltså inte längre vara möjligt att anta
områdesbestämmelser med den geografiska omfattning som lagrådet har
påtalat i sitt yttrande den 12 mars 1985. Efter denna ändring och med
beaktande av att - som närmare utvecklas i remissen - huvuddelen av
regleringsmöjligheterna redan genom sitt ändamål aldrig kan komma att
omfatta annat än relativt klart begränsade områden finner lagrådet, att
möjligheten enligt PBL att anta områdesbestämmelser inte kan antas komma
att omfatta sådana större områden som enligt förarbetena till kungörandelagen
krävs för att bestämmelser av förevarande slag skall anses utgöra
föreskrifter i RF:s mening.

Lagrådet anser därför, att inte heller befogenheten för kommunerna att
anta områdesbestämmelser enligt PBL i dess av bostadsutskottet i remissen
förordade lydelse ger kommunerna någon normgivningsmakt i RF:s mening.
Från konstitutionell synpunkt uppvisar kommunernas befogenheter i detta
sammanhang så stora likheter med vad som gäller för dagens stads- och
byggnadsplaneinstitut, att befogenheterna måste bedömas på samma sätt.
Befogenheten för en kommun att anta områdesbestämmelser får sålunda
enligt lagrådets mening konstitutionellt sett anses vara en befogenhet att
fatta förvaltningsbeslut i ett enskilt fall. RF:s regler om normgivning utgör
inte något hinder för riksdagen att genom lag tillägga kommunernas organ
sådana befogenheter.

I lagrådets yttrande den 12 mars 1985 uttalades också viss tvekan om den
konstitutionella naturen i fråga om befogenheten enligt PBL-förslaget att
anta detaljplaner. I yttrandet hänvisade lagrådet i första hand till de
synpunkter som lagrådet anfört i fråga om områdesbestämmelserna.

Av lagrådet anförda synpunkter har föranlett åtskilliga ändringar i
propositionens regler om detaljplan i förhållande till PBL-förslaget. Bl. a.
har uttömmande reglerats vad kommunen får bestämma genom detaljplan. I
remissen föreslår bostadsutskottet därutöver, att i 5 kap. 2 § PBL skall
tillfogas ett nytt, tredje stycke av innebörd att en detaljplan inte får omfatta
ett större område än som är befogat med hänsyn till syftet med planen och
genomförandetiden. Den föreslagna bestämmelsen innebär bl. a. att en
fastighetsägare, vars mark ingår i pianområdet men som bedömer att ett
plangenomförande på hans fastighet inte kan komma till stånd inom den
antagna genomförandetiden, genom besvär över planbeslutet kan få prövat
om fastigheten skall ingå i planområdet.

För en konstitutionell bedömning av rätten enligt PBL att anta detaljpla -

ner finner lagrådet i huvudsak samma förhållanden vara avgörande som när
det gäller områdesbestämmelser. Detaljplaner är tveklöst bindande. Avgörande
för om bestämmelser i en detaljplan skall anses utgöra föreskrifter i
den mening som avses i RF är, om bestämmelserna kan anses fylla det krav på
generell giltighet som gäller för föreskrifter.

I fråga om den personkrets som berörs av detaljplaner hänvisar lagrådet till
vad det i det föregående anfört om områdesbestämmelser.

Lagrådet finner i likhet med bostadsutskottet, att de nu föreslagna
bestämmelserna om detaljplaner har en sådan utformning att det redan rent
praktiskt är ohanterligt att låta detaljplaneområden omfatta stora arealer.
Föreskrifterna i det av utskottet föreslagna nya stycket i 5 kap. 2 § PBL
klargör ytterligare vikten av att detaljplan inte antas för ett alltför stort
område. Lagrådet anser det därutöver vara önskvärt, att det redan i de
grundläggande bestämmelserna om detaljplaner i 1 kap. 3 § andra stycket
PBL uttryckligen föreskrivs att en detaljplan får omfatta endast en begränsad
del av kommunen. Genom ett sådant stadgande, som ansluter till motsvarande
föreskrift om områdesbestämmelser i paragrafens tredje stycke, säkerställs
ytterligare att detaljplan aldrig skall få omfatta ett område, som är så
stort, att detaljplanens bestämmelser får anses ha en sådan generell giltighet
som kännetecknar föreskrifter i den mening som avses i RF. Stadgandet bör
få den lydelse som lagrådet har angett i det föregående.

Lagrådets slutsats blir således även vad gäller detaljplanerna, att de
befogenheter som därvidlag tilläggs kommunerna enligt PBL med de av
bostadsutskottet och lagrådet föreslagna jämkningarna inte kan anses avse
normgivning. Normgivningsreglerna i RF hindrar därför inte, att kommunerna
genom lag tilläggs dessa befogenheter.

Sammanfattningsvis finner lagrådet, att propositionens förslag till PBL
med de av bostadsutskottet i förevarande remiss föreslagna ändringarna och
de av lagrådet nu förordade jämkningarna inte står i strid med RF:s regler om
normgivningen.

1 anslutning till att lagrådet i detta yttrande konstaterar, att kommunernas
befogenheter att anta planer enligt det nu aktuella förslaget till PBL inte är
att anse som normgivning i den mening som avses i RF, vill lagrådet förorda
att terminologin i PBL överses i följande hänseende. 1 propositionens förslag
till PBL finns ett flertal bestämmelser i 8 kap. i vilka det sägs, att kommunen i
detaljplan eller områdesbestämmelser "föreskriver" något. Ordet "föreskriva"
bör enligt lagrådets mening i lagspråket endast begagnas när det är fråga
om normer. I bestämmelserna bör därför teminologin i aktuellt hänseende
inte knyta an till normgivning utan till den rättsliga kategorin förvaltningsbeslut.
I stället för ordet "föreskriva" bör sålunda i de ifrågavarande
bestämmelserna begagnas t. ex. orden "besluta", "bestämma" eller "medge".
På motsvarande sätt bör det i några sammanhang begagnade ordet
"föreskrift” utbytas mot "bestämmelse".

BoU 1986/87:1
Bilaga 12
Lagrådets
yttrande

460

Konstitutionsutskottets yttrande
1985/86:12 y

med anledning av det reviderade förslaget till ny
plan- och bygglag (prop. 1985/86:1)

Till bostadsutskottet

Bostadsutskottet har berett konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över
en inom bostadsutskottet utarbetad lagrådsremiss med förslag till vissa
ändringar i det i proposition 1985/86:1 framlagda förslaget till ny plan- och
bygglag samt över lagrådets yttrande över remissen.

I ett tidigare yttrande (KU 1985/86:8 y) i ärendet förordade konstitutionsutskottet
att bostadsutskottet skulle vidta sådana ändringar i det i proposition
1985/86:1 framlagda förslaget till ny plan- och bygglag som kunde undanröja
den oklarhet som uppkommit rörande den föreslagna plan- och bygglagens
förenlighet med regeringsformens regler om normgivningen. Det gällde då
frågan om lagstiftningen kunde utformas så, att det blir klart att översiktsplanen
inte kommer att utgöra ett bindande planeringsunderlag. Beträffande
områdesbestämmelser och detaljplaner borde enligt konstitutionsutskottet
prövas om det var möjligt att vidta preciseringar i fråga om avgränsningar av
berörd personkrets.

Konstitutionsutskottet konstaterar att bostadsutskottet vidtagit ändringar
i förslaget i enlighet med vad konstitutionsutskottet förordat i det tidigare
nämnda yttrandet. Det ändrade förslaget har därefter granskats av lagrådet,
som ansett att detta efter vidtagna förändringar inte strider mot regeringsformen.

Konstitutionsutskottet har från konstitutionella utgångspunkter inte något
att erinra mot det nu föreliggande förslaget.

Stockholm den 15 april 1986

På konstitutionsutskottets vägnar

Olle Svensson

Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Wivi-Anne Cederqvist
(s), Kurt Ove Johansson (s), Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c), Sture
Thun (s), Anita Modin (s), Sören Lekberg (s), Börje Stensson (fp), Gunnar
Biörck i Värmdö (m), Bengt Kindbom (c), Ulla Pettersson (s), Elisabeth
Fleetwood (m) och Bo Hammar (vpk).

BoU 1986/87:1

Bilaga 13

KU 1985/86:12 y

461

Motionsyrkandenas behandling

	Motion nr	Yrkande nr	Utskottets motivering s.	Utskottets hemställan mom.	Reservation nr
1984/85	664 (m)		95	46
	783 (m)		94	45
	1097 (s)		79	35
	1478 (s)		69	25
	2135 (s)		69	25
	2152 (c)	5	64	20	10
	2217 (c)		61,64	17,19
	2319 (c)		15	3
	2674 (fp)		114	60
	2676 (m)		88,90	42,43
	2684 (m)		96	46
	2707 (m)	20	74	32
	2801 (fp)	10	71	27	14
		12	78,96	34,47
	3217 (c)	1 a	114	61
		1 b	114	61
	3218 (m)	1	114	61
		2	114	61
		3	114	61
		4	115	62
	3219 (fp)	1	114	61
1985/86	66 (ra)	1	13,39	1,4
		2	13	1
	67 (m)	1	41	5
		2	130	74
	68 (s)		75,81	33,37
	69 (c)	l	39	4
		2	62	18
		3	82	37
		4	84	41
		5	99,102	50,51
		6	98	49
		7	119	66a
		8	121	67	24
		9	127	72
		10	139,154	77,80
		11	159	81
		12	73,164,167	31,84,86
	70 (fp)	1	97	48
		2	97	48
	71 (s)		116	63
	72 (m)		88,90	42,43
	73 (vpk)	1	53	8	3
		2	53	8	3
		3	112	57	19
		4	71	28	13
		5	57,59,64	11,12,19	5,6,9
		6	67	22	11
		7	57	13	7
		8	64	19	9
		9 a	60	16	8
		9 b	60	16	8

BoU 1986/87:1
Bilaga 14

Motionsyrkandenas

behandling

462

Motion nr	Yrkande nr	Utskottets motivering s.	Utskottets hemställan mom.	Reservation nr
	9c	67	23	12
	10	81	37	15
	11 a	83	38	16
	11 b	83	39	17
	12	113	59	21
	13	104	53	18
	14	113	58	20
	15	119	65	23
	16	117	64	22
	17	138	75	26
74 (c)		60,109	16,56
75 (c)		81	36
76 (fp)		127	72
77 (s)	1	70	25
	2	57	11	5
	3	64	19
	4	66	21
	5	67	22
	6	67	22
	7	67	22
	8	68	24
	9	126	71
78 (c)		89	42
79 (c)	1	83	38
	2	84	40
80 (fp)	1	13	1
	2	39	4
	3 a	41	5
	3 b	73	31
	3c	51	7
	3 d	50	6
	3 e	102	51
	3 f	106	54
	3g	106	54
	3 h	106	54
	3 i	108	55
	3 j	78	34	14
	3 k	83	38
	3 1	128	73
	3 m	139	77,80
	3 n	164	84
	3 o	164,167	84,86
92 (c)	2	138	76
Bo502 (s)		71	29
Bo503 (s)		72	30
Bo504 (c)		122,123	68,69	25
Bo505 (c)	1	76,81	33,37
Bo506 (c)		14	2
Bo508 (fp)		58	14
Bo510 (fp)		55	9
Bo512 (c)	1	56	10	4
Bo516 (m)		58	15
Bo517 (m)		58	15
Bo518 (c)		152	79	26
Bo520 (c)		15	3

BoU 1986/87:1
Bilaga 14

Motionsyrkandenas

behandling

Anm. Reservationerna 1 (m) och 2 (fp) omfattar samtliga motionsyrkanden.

463

Innehåll

Sammanfattning

Propositionerna

Motionerna

Bilagor till betänkandet

Skrivelser m. m

Utskottet

1 Behovet av en ny plan-och bygglag

1.1 Inledning

1.2 Lagförslagets huvudsakliga inriktning m. m. enligt propositionen

2 Plansystemets förenlighet med regeringsformens normbegrepp

2.1 Inledning

2.2 Lagrådets yttrande över PBL-förslaget

2.3 Propositionen

2.4 Konstitutionsutskottet

2.5 Bostadsutskottets förslag till ändringar m. m

2.5.1 Översiktsplaner

2.5.2 Områdesbestämmelser

2.5.3 Detaljplaner

2.6 Sammanfattning

3 Förhållandet mellan allmänna och enskilda intressen i frågor om
markanvändning och bebyggelse

3.1 Inledning

3.2 Regler om expropriation

3.3 Regler om tillståndsprövning m. m

3.4 Hänsynstagande till enskilda intressen. Förenlighet med
Europarådskonventionen

3.5 Omprövningsbara tillstånd. Reglerna om genomförandetid

3.5.1 Innebörden under genomförandetiden

3.5.2 Innebörden efter genomförandetiden

3.5.2.1 Planen upphävs, byggrätt inte utnyttjad

3.5.2.2 Planen upphävs, byggrätt utnyttjad ...

3.5.2.3 Planen ändras, byggrätt inte utnyttjad

3.5.2.4 Planen ändras, byggrätt utnyttjad

3.5.3 Frågan om ersättning för förlorad byggrätt

3.6 Expropriativ verkan knuten till genomförandetidens utgång

3.7 Genomförandetidens längd m. m

4 Allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning och vid
lokalisering av bebyggelse

5 Krav på byggnader m. m

5.1 Inledning

5.2 Krav på nya byggnader

5.2.1 Krav på anpassning till den omgivande miljön ...

5.2.2 Hushållning med energi och vatten

5.2.3 Krav på lämplighet, trevnad och hygien m. m. ...

5.3 Krav på befintliga byggnader 60 BoU 1986/87:1

5.3.1 Krav vid ändring av byggnader 60 Innehåll

5.3.2 Krav på bebyggelse med särskilt bevarandevärde 62

5.3.3 Krav på underhåll av byggnader 62

5.4 Krav på tillgänglighet m.m 64

5.4.1 Tillgänglighet i byggnader 64

5.4.2 Tillgänglighet till anläggningar m. m 68

5.4.3 Tillgänglighet i den yttre miljön 69

5.5 Parkering 70

5.6 Vissa övriga frågor 71

6 Översiktsplan 72

6.1 Översiktsplanens innehåll och utformning 72

6.2 Samråd vid utarbetande av översiktsplanen m.m 75

7 Detaljplan och områdesbestämmelser 76

7.1 Inledning 76

7.2 Detaljplanens innehåll och utformning avseende byggnaders
användning m.m 77

7.3 Förfarandet vid antagande av detaljplan m.m 81

7.4 Tidsbegränsade områdesbestämmelser 84

8 Plangenomförande 85

8.1 Inledning 85

8.2 Gatukostnader m. m 87

8.2.1 Inledning 87

8.2.2 Kostnaderna och deras fördelning 87

8.2.3 Betalningsvillkoren 90

8.3 Samrådsskyldigheten m. m 90

8.4 Överklagande m. m 91

9 Regionplan 93

10 Bygglov, rivningslov och marklov 95

10.1 Allmänt om bygglovspliktens omfattning 95

10.2 Bygglov för byggnader 97

10.2.1 Inledning 97

10.2.2 Bygglov för statens och landstingskommunernas
byggnader 97

10.2.3 Jord-och skogsbrukets ekonomibyggnader 98

10.2.4 Bygglov inom detaljplanelagt område 98

10.2.5 Särskilda bestämmelser för en- eller tvåbostadshus
99

10.2.6 Kommunala beslut om bygglovspliktens omfattning
101

10.2.6.1 Möjliga lättnader i bygglovsplikten genom
kommunala beslut 101

10.2.6.2 Bygglovsplikt som kan tillkomma genom
kommunala beslut 103

10.3 Bygglov för andra anläggningar än byggnader m. m 104

10.4 Förutsättningar för bygglov 105

10.5 Förhandsbesked 107

465

10.6 Rivningslov 109 BoU 1986/87:1

10.6.1 Åtgärder som kräver rivningslov 109 Innehåll

10.6.2 Förutsättningar för rivningslov 109

10.7 Marklov 110

10.7.1 Åtgärder som kräver marklov 110

10.7.2 Förutsättningar för marklov lil

10.8 Handläggningen av lovärenden 112

10.9 Byggnadslovgivningen i des. k. frikommunerna 114

11 Byggnadsnämnd, byggnadsarbete och tillsyn m. m 115

11.1 Byggnadsnämnd 115

11.1.1 Byggnadsnämndens uppgift 115

11.1.2 Byggnadsnämndens personal m. m 116

11.2 Byggnadsarbeten, tillsyn och kontroll 117

11.2.1 Ansvaret för byggnadsarbeten m. m 117

11.2.2 Byggnadsnämndens granskning av ritningar m. m. 118

11.2.3 Byggnadsnämndens besiktningar m. m 119

12 Påföljder och ingripanden vid överträdelser m. m 121

12.1 Inledning 121

12.2 Avgiftssystemet m. m 122

13 Statlig kontroll beträffande områden av riksintresse m.m 123

14 Överklagande 123

14.1 Inledning 123

14.2 Kommunalbesvär 124

14.3 Förvaltningsbesvär 124

14.3.1 Förslagets huvuddrag 124

14.3.2 Inverkan av den nya förvaltningslagen 125

14.3.3 Vem skall vara besvärsberättigad? 126

14.3.4 Begränsningar i besvärsrätten 126

14.3.5 Begränsningar i prövningsmöjligheterna; det
kommunala planmonopolet 128

14.3.6 Övriga förvaltningsbesvärsfrågor 129

14.4 Domstolskontroll 129

15 Skyldighet att lösa mark och utge ersättning 130

15.1 Inledning 130

15.2 Kommunens m. fl. lösenskyldighet 130

15.3 Kommunens m. fl. skyldighet att utge ersättning för vissa

skador utan kvalifikationsgräns 131

15.3.1 Ersättning för skada till följd av kommunala
beslut 131

15.3.2 Ersättning för skada till följd av faktiska åtgärder 132

15.4 Kommunens skyldighet att utge ersättning för vissa kvalificerade
skador 132

15.4.1 Ersättningsfallen enligt propositionen 132

15.4.1.1 Ersättning vid bebyggelsereglering 132

15.4.1.2 Ersättning vid markreglering 134

15.4.2 Motionsyrkanden rörande ersättningsfallen 135

15.4.3 Kvalifikationsgränserna enligt propositionen ... 135

466

15.4.4 Motionsyrkanden och andra uppfattningar om BoU 1986/87:1

kvalifikationsgränserna 135 Innehåll

15.4.5 Kvalifikationsgränsernas betydelse för skadeersättningens
storlek enligt propositionen 136

15.4.6 Värderingsregler m.m. enligt propositionen .... 137

15.5 Överväganden rörande ersättningsreglerna för kvalificerade
skador 138

15.5.1 Ersättningsfallen 138

15.5.2 Kvalifikationsgränserna 138

15.5.3 Kopplingen mellan ersättningsfall och kvalifikationsgräns
139

15.5.4 Särskilt om byggnader som förstörts genom
olyckshändelse 141

15.5.5 Betydande skada 142

15.5.5.1 Vägrat återuppförande 142

15.5.5.2 Vägrad rivning 143

15.5.6 Avsevärt försvårande av pågående markanvändning
144

15.5.6.1 Pågående markanvändning: bakgrund 144

15.5.6.2 Pågående markanvändning: tillämpningen
för jordbruket 145

15.5.6.3 Pågående markanvändning: tillämpningen
för jordbruket 146

15.5.6.4 Pågående markanvändning: tillämpningen
förskyddsvärdabyggnader .... 147

15.5.6.5 Avsevärt försvåras: bakgrund 147

15.5.6.6 Avsevärt försvåras: tillämpningen för
skogsbruket 148

15.5.6.7 Avsevärt försvåras: tillämpningen för
jordbruket 151

15.5.6.8 Avsevärt försvåras: tillämpningen för
skyddsvärda byggnader 151

15.5.7 Ackumulerad skada 152

15.5.8 Kvalifikationsgränsernas betydelse för skadeersättningens
storlek 154

15.5.9 Värderingsregler m. m 154

15.6 Utskottets lagförslag 155

16 Domstolsprövning 156

16.1 Inledning 156

16.2 Rättegångskostnader 158

16.2.1 Rättegångskostnader i mål som väckts av sakägare
159

16.3 Regler om gatukostnadstvister m. m 161

17 Bemyndiganden 162

18 Övergångsbestämmelser 163

18.1 Ikraftträdande 163

18.2 Generalplaner m. m 163

467

18.3 Stadsplaner, byggnadsplaner, avstyckningsplanerm. m. . 163 BoU 1986/87:1

18.3.1 Den generella giltigheten av äldre planer 163 Innehåll

18.3.2 Genomförandetid 164

18.3.3 Inskränkt giltighet av vissa nya regler 165

18.3.4 Ersättning vid ändring av plan vars genomförandetid
skall anses ha gått ut. Den s. k. garantiregeln 166

18.3.4.1 Inledning 166

18.3.4.2 Villkoren för ersättning 167

18.3.4.3 Begränsning av ersättningsbelopp .... 170

18.3.4.4 Tid för talans väckande m. m 171

18.3.5 Utskottets lagförslag 171

18.4 Regionplaner, tomtindelningar, nybyggnadsförbud, andra
beslut enligt BL, särskilda krav på befintliga byggnader,
påföljder m. m., gatukostnader m. m. samt pågående mål

och ärenden m. m 172

19 Sammanfattning av regler om lösenskyldighet och skadeersättning
i PBL enligt utskottets förslag 172

19.1 Skyldighet att lösa mark 172

19.2 Skyldighet för kommun (i vissa fall staten) att betala full

skadeersättning 173

19.3 Skyldighet för kommun (i vissa fall staten) att betala

reducerad skadeersättning 174

20 Hemställan 175

Reservationer

1 En ny plan-och bygglag (m) 183

2 En ny plan- och bygglag (fp) 193

3 Regler om bebyggelsemiljöns utformning (vpk) 210

4 Skärpta krav för installation av direktverkande elvärme (c, vpk) ... 211

5 Byggnadsmaterial som kan orsaka allergi (vpk) 212

6 Förråd för förvaring av rotfrukter (vpk) 212

7 Minimiyta för bostadsrum m. m. (vpk) 213

8 Varsamhetsaspekten vid ombyggnad (vpk) 213

9 Tillgänglighetskravet (vpk) 214

10 Lättnader i tillgänglighetskravet (c) 215

11 Tillgänglighetskravet i samband med ombyggnad (vpk) 216

12 Tillgänglighetskravet när ombyggnad ej planeras (vpk) 217

13 Tillämpningsföreskrifter rörande nybyggnad m.m. (vpk) 218

14 Reglering av byggnaders användning för handelsändamål m. m. (c) 218

15 Samråd vid upprättande av detaljplan m. m. (vpk) 219

16 Reglerna för kallelse till samråd (vpk) 220

17 Reglerna om underrättelse om utställning (vpk) 220

18 Friytor för lek och utevistelse (vpk) 221

19 Ansökningshandlingar i bygglovsärenden (vpk) 221

20 Avgränsning av den krets som skall beredas tillfälle att yttra sig

över bygglovsansökan (vpk) 222

21 Hyresgästinflytande enligt bostadssaneringslagen (vpk) 223 468

22 Planeringsbidrag (vpk) 223 BoU 1986/87:1

23 Byggnadsnämndens granskning m. m. (vpk) 224 Innehåll

24 Byggnadsnämndens skyldighet att ingripa vid olovligt byggande (c) 224

25 Byggnadsavgift och särskild avgift som en del av sanktionssystemet

26 Ersättning till följd av vägrad rivning (vpk) 225

Särskilda yttranden

1 Markreservationer för vindkraftverk m. m. (c) 226

2 Samråd vid upprättande av översiktsplaner och detaljplaner (vpk) 226

3 Mångfunktionell bebyggelse (c) 227

4 Förutsättningar för rivningslov (c) 227

5 Besvärsrätt för hyresgäster (c) 228

6 Ersättningsreglerna för vissa markintrång (c) 229

Bilagor

1 Utskottets förslag till plan-och bygglag 230

2 Reservanternas (c) förslag till 10 kap. 1 §PBL 290

3 Reservantens (vpk) förslag till 2 kap. 4 §, 3 kap. 7 och 10 §§,

5 kap. 20, 25 och 27 §§, 8 kap. 2, 20, 22 och 29 §§, 14 kap. 8

och 10 §§ samt 17 kap. 21 § 291

4 Utskottets behandling av lagförslaget i vad det avviker från
regeringens förslag 299

5 Konstitutionsutskottets yttrande 1985/86:8 y 301

6 Utdrag ur försvarsutskottets protokoll 1985-12-05 343

7 Socialutskottets yttrande 1985/86:1 y 344

8 Kulturutskottets yttrande 1985/86:2 y 359

9 Jordbruksutskottets yttrande 1985/86:2 y 371

10 Näringsutskottetsyttrande 1985/86:3 y 386

11 Bostadsutskottets lagrådsremiss om vissa ändringar i proposition
1985/86:1 411

12 Lagrådets yttrande 453

13 Konstitutionsutskottets yttrande 1985/86:12 y 461

14 Motionsyrkandenas behandling 462

469