Avveckling av bankstödet
Betänkande 1995/96:NU25
Näringsutskottets betänkande
1995/96:NU25
Avveckling av bankstödet
Innehåll
1995/96 NU25 Ärendet
I detta betänkande behandlas proposition 1995/96:172 om avveckling av bankstödet och två motioner som väckts med anledning av propositionen.
Sammanfattning
Utskottet tillstyrker regeringens förslag att avveckla bankstödet. Utskottet delar regeringens bedömning att den ekonomiska situationen i banksystemet numera är sådan att statens stöd kan upphöra. Bankstödsnämndens arbetsuppgifter begränsas till verksamheten med insättningsgarantisystemet och myndigheten skall därför ändra namn till Insättningsgarantinämnden. I en reservation (m) riktas kritik mot att regeringen förändrar inriktningen på Bankstödsnämndens verksamhet innan en uppgörelse nåtts med den borgerliga oppositionen om formerna för den fortsatta insynen i Securums verksamhet. Utskottet hänvisar i denna fråga till att regeringen enligt uppgift har för avsikt att vid återkommande tillfällen inbjuda de förutvarande regeringspartierna till information från Securums ledning och till fortsatt diskussion om bolagets verksamhet.
Propositionen
I proposition 1995/96:172 föreslås att riksdagen
1. antar regeringens förslag till lag om upphävande av lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut,
2. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank,
3. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter,
4. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1993:1539) om avdrag för underskott av näringsverksamhet,
5. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti,
6. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1995:1592) om skatteregler för ersättning från insättningsgaranti,
7. godkänner vad regeringen föreslår om upphörande av det statliga åtagandet (avsnitt 12),
8. godkänner vad regeringen föreslår om Bankstödsnämndens fortsatta verksamhet (avsnitt 13),
9. godkänner den faktiska medelsförbrukningen på sjunde huvudtitelns reservationsanslag Bankstödsnämnden för budgetåret 1992/93 (avsnitt 14).
Lagförslagen återges i bilaga.
Motionerna
De motioner som väckts med anledning av propositionen är följande:
1995/96:N32 av Karin Falkmer m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen
1. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en bred parlamentarisk förankring om frågor rörande bankstödsverksamheten,
2. avslår regeringens förslag om ombildning av Bankstödsnämnden i enlighet med vad som anförts i motionen.
1995/96:N33 av Lennart Beijer m.fl. (v) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om bankstödet.
Utskottet
Avveckling av statens stödåtagande
I december 1992 beslutade riksdagen på förslag av regeringen om särskilda åtgärder för att stärka det finansiella systemet (prop. 1992/93:135, NU16). Regeringen hade tidigare - den 24 september 1992 - meddelat att den avsåg att i en proposition begära ett vidsträckt bemyndigande att genomföra nödvändiga åtgärder för att garantera stabiliteten i betalningssystemet och säkerställa kreditförsörjningen. Riksdagens beslut innebar att staten garanterade att banker och vissa andra kreditinstitut kan fullgöra sina förpliktelser i rätt tid. Statens åtaganden och stödsystemet skall kvarstå så länge som det behövs och avvecklas först när det inte längre föreligger något hot mot stabiliteten i det finansiella systemet. En avveckling skall genomföras, sades det i beslutet, först efter att riksdagen fattat beslut i frågan.
Under våren 1993 beslutade riksdagen om lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut (prop. 1992/93:245, bet. NU35) - den s.k. bankstödslagen. Syftet med lagen är att säkerställa att överenskommelser om stöd kan uppnås på de villkor som förutsatts i det statliga åtagandet. De inledande bestämmelserna (1-5 §§) om principerna för bankstödet avsågs gälla tills vidare, medan resterande delar av lagen (6-26 §§) om möjligheterna att pröva villkoren för statligt stöd och om inlösen av aktier eller tvångsförvaltning tidsbegränsades till att gälla till utgången av år 1995. Tidsbegränsningen av dessa bestämmelser motiverades med att lagen vid ett beslut om dess förlängning kunde anpassas till de erfarenheter som vunnits vid tillämpningen av lagen. Riksdagen beslutade i december 1995 att förlänga giltigheten av de aktuella bestämmelserna till utgången av år 1996 (prop. 1995/96:70, bet. NU6).
I den nu aktuella propositionen 1995/96:172 framhålls att statens insatser främst har avsett fyra banker. Två av dessa - Nordbanken och Gota Bank, inklusive Securum respektive Retriva - har tillsammans erhållit drygt 98 % av allt utbetalt stöd på ca 65 miljarder kronor. Under senare år har dock betydande intäkter kunnat genereras av Nordbanken. Banken har hittills delat ut sammanlagt ca 3,6 miljarder kronor till staten. Därutöver framgår av propositionen att utförsäljningen av 34,5 % av aktierna i Nordbanken inbringade ca 6,4 miljarder kronor. Betydande tillgångar finns kvar i statens ägo. Det påpekas i propositionen att med nuvarande aktiekurs motsvarar statens återstående andel av aktierna i Nordbanken ca 16 miljarder kronor. Securums och Retrivas redovisade egna kapital är totalt ca 14,5 miljarder kronor. Den totala nettoutgiften för bankstödet kommer, menar regeringen, att kunna nedbringas högst väsentligt genom avvecklingen av nämnda statliga tillgångar.
I propositionen understryks att den svenska statens åtagande har varit utomordentligt långtgående. Detta åtagande var enligt regeringen nödvändigt i det mycket osäkra och kritiska läge som växte fram under hösten 1992. Regeringens uppfattning är att det lämnade stödet har haft en allmänt stabiliserande inverkan på hela det svenska banksystemet vad gäller den löpande internationella finansieringen och möjligheterna att dra åt sig nytt riskkapital. Emellertid, anför regeringen, kan ett så omfattande åtagande inte vara i kraft någon längre period om långsiktiga negativa effekter på de finansiella marknadernas funktion och effektivitet skall undvikas. Det finns alltid en risk, sägs det i propositionen, för att aktörerna i olika avseenden anpassar sitt beteende i en riktning som på sikt ökar risktagandet och hämmar branschens effektivitet och konkurrenskraft.
I propositionen betonas att det under mindre exceptionella förhållanden inte är givet att staten skall rädda enskilda banker från konkurs eller på annat sätt hålla bankernas långivare skadeslösa. Det avgörande skyddet vid en bankkris bör i stället utgöras av ett tydligt konsumentskydd i form av en insättningsgaranti där bankerna själva svarar för finansiering av skyddet. Riksdagen har fattat beslut (prop. 1995/96:60, bet. NU7) om ett svenskt system för insättningsgaranti, vilket trädde i kraft vid årsskiftet 1995/96.
Staten har en skyldighet, menar regeringen, att inför en avveckling försäkra sig om att de stödberättigade instituten skäligen kan antas ha betalningsförmåga för redan uppkomna fordringar och att staten, om så inte vore fallet beträffande något eller några institut, får träffa specialarrangemang med dessa institut. Ersättningsskyldighet skulle därmed endast kunna tänkas uppkomma om staten skulle brista i dessa hänseenden.
Regeringen gör i propositionen bedömningen att den svenska kreditmarknaden ånyo uppnått en god finansiell stabilitet. Till grund för regeringens bedömning ligger bl.a. en rapport, som också biläggs propositionen, från Finansinspektionen över institutens ekonomiska och finansiella situation. Bankernas intjäningsförmåga har ökat starkt, och kreditförlusterna har minskat till att för närvarande ligga på 1990 års nivåer i absoluta tal och i relation till utlåningen under 1 %. Kapitaltäckningsgraden uppgick hösten 1995 hos de större koncernerna till i genomsnitt 13 %, varav 8 procentenheter utgjordes av primärt kapital. Jämfört med bestämmelserna i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag, där det stadgas (2 kap. 2 §) att kapitaltäckningsgraden skall uppgå till minst 8 %, får de uppnådda nivåerna anses vara betryggande, anför regeringen i propositionen och tillägger att även finansieringssituationen ser helt annorlunda ut jämfört med det tidigare läget. Av propositionen framgår att bankerna per den 31 december 1995 hade ett totalt inlåningsöverskott på 65 miljarder kronor samtidigt som utlåningsöverskottet i utländsk valuta reducerats till 74 miljarder kronor. Analysen i dess helhet visar, menar regeringen, att en normalisering av verksamheten skett. Instituten har också på en förfrågan från Finansinspektionen ansett att stödet kan avvecklas utan att risk föreligger för fordringsägarna.
Efter att även ha beaktat olika juridiska frågor vid en avveckling av bankstödet - på basis av en promemoria av justitierådet Johan Munck - föreslår regeringen sammanfattningsvis att det statliga åtagandet skall upphöra att gälla beträffande de aktuella institutens samtliga förpliktelser oavsett när de uppkommit. I samband med att åtagandet upphör skall vidare enligt regeringens förslag bankstödslagen upphävas. Det statliga åtagandet och nyssnämnda lag föreslås upphöra vid utgången av juni månad 1996.
I motion 1995/96:N33 (v) instämmer motionärerna i regeringens bedömning att bankstödet har varit nödvändigt. Vidare redovisas i motionen - utan yrkande i saken - en negativ inställning till planerna på en utförsäljning av Nordbanken. Motionärerna anför att staten bör behålla resterande aktier i Nordbanken och använda banken aktivt för att konkurrera med övriga banker genom aggressiva räntesänkningar. På så sätt, vid ett bra agerande från bankens sida, bör stora delar av de pengar staten skulle få genom en försäljning kunna tas ut genom ägarutdelning, menar motionärerna.
Utskottet har vid ett flertal tillfällen behandlat statens stöd till banker och kreditinstitut. I samband med behandlingen av proposition 1992/93:245 om lagreglering av det statliga stödet till banker och andra kreditinstitut underströks (bet. 1992/93:NU35 s. 12) att statens generella garanti för betalningssystemet och kreditförsörjningen i enlighet med riksdagens beslut gäller så länge det behövs. En avveckling skall ske, anförde utskottet, när det kan göras utan att fordringsägarnas intressen hotas och först efter ett nytt beslut av riksdagen. De exceptionella förhållanden som rådde inom det finansiella systemet under 1990-talets första år har motiverat det omfattande stöd som staten lämnat till vissa banker. Det finansiella systemet i sin helhet kunde ha hotats om statens stöd till ifrågavarande kreditinstitut hade uteblivit. Utskottet delar den bedömning som regeringen gör i propositionen att den positiva ekonomiska utvecklingen i banksystemet under senare år varit sådan att krisen nu är övervunnen. Den finansiella sektorn präglas återigen av stabilitet, och i sammanhanget centrala nyckeltal visar på att normala förhållanden i stort sett åter har inträtt. Sammantaget leder detta till att utskottet ansluter sig till regeringens slutsats att bankstödet nu bör avvecklas.
Vad gäller frågan om statens innehav av aktier i Nordbanken - som berörs i motion 1995/96:N33 (v) - kommer denna att aktualiseras i samband med utskottets behandling av proposition 1995/96:141 om aktiv förvaltning av statens företagsägande jämte motioner (bet. 1995/96:NU26). Vad som i övrigt anförs i nyssnämnda motion bör inte föranleda något initiativ från riksdagens sida. Motionen avstyrks alltså. Med det anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag att det statliga åtagandet gentemot banker och andra kreditinstitut skall upphöra att gälla vid utgången av juni månad 1996.
Bankstödsnämndens fortsatta verksamhet
Bankstödsnämnden inrättades den 1 maj 1993 och övertog då arbetet med bankstödet från Finansdepartementet. Nämnden fick vid samma tidpunkt också i uppdrag av regeringen att förvalta statens aktier i Nordbanken, Gota Bank och Securum. Utöver verksamheten med stöd- och ägarfrågor ansvarar nämnden från årsskiftet 1995/96 för det svenska systemet för garanti av insättningar. En avveckling av bankstödet kommer organisatoriskt att beröra Bankstödsnämndens verksamhet, konstateras det i propositionen.
I Bankstödsnämndens stödverksamhet återstår ett stödavtal med de elva sparbanksstiftelser som är huvudägare till Sparbanken Sverige AB. Stödet utgörs av en garanti på 3,25 miljarder kronor för lån som det av sparbanksstiftelserna helägda Sparbanksstiftelsernas förvaltningsaktiebolag har tagit upp på marknaden. Staten garanterar att förvaltningsbolaget skall fullgöra sina åtaganden mot långivarna. Av propositionen framgår att bolaget har för avsikt att inom kort återbetala samtliga lån som är garanterade av staten. Bankstödsnämnden ansvarar också för lån som upptagits för att finansiera aktieinnehaven i Securum och Retriva, liksom för två borgensåtaganden som staten gjort vad avser de nyssnämnda bolagen. Regeringen anser att den återstående stödverksamheten, som troligen kommer att begränsa sig till att omfatta förvaltning av lån och garantier, kan hanteras inom regeringskansliet eller i den myndighet som regeringen bestämmer.
Bankstödsnämndens ägarverksamhet består av att förvalta statens ägande i Nordbanken och Securum (numera inklusive Retriva). I samband med att bankstödsverksamheten avvecklas bör, menar regeringen, organisationen för förvaltningen av statens ägande i Nordbanken och Securum ändras. Förvaltningen av aktierna i dessa bolag kan inte motivera en egen organisation, anser regeringen. Även denna verksamhet bör därför flyttas till regeringskansliet.
Bankstödsnämnden är numera också, som redan nämnts, ansvarig myndighet för insättningsgarantiverksamheten. Endast denna verksamhet kvarstår som myndighetsuppgift för Bankstödsnämnden efter det att bankstödet har avvecklats. Systemet med insättningsgarantin har i huvudsak inga löpande uppgifter, utan resurser krävs endast punktvis för avgiftsdebitering och redovisning samt för viss samordning med utländska garantiordningar. Myndigheten bör mot denna bakgrund ändra namn, menar regeringen. Det nya namnet skall vara Insättningsgarantinämnden. Regeringen anser dessutom att den renodlade insättningsgarantiverksamheten i Bankstödsnämnden är alltför ringa för att den skall motivera en helt fristående administration. Denna bör därför kunna samordnas med administrationen hos Finansinspektionen eller någon annan myndighet.
I motion 1995/96:N32 (m) erinras om att statens åtagande om stöd till banksystemet formulerades i september 1992 efter en överenskommelse mellan den dåvarande regeringen och Socialdemokraterna. Denna överenskommelse låg till grund för riksdagens beslut hösten 1992 om åtgärder för att stärka det finansiella systemet. Bankstödsnämnden inrättades för att hantera stödet till banker och andra kreditinstitut. Det bestämdes, vill motionärerna påminna om, att i styrelsen för Bankstödsnämnden skulle ingå två ledamöter med uppgift att rep- resentera ett bredare samhällsintresse . Dessa ledamöter tillsattes under den borgerliga regeringen på förslag av Socialdemokraterna. Efter regeringsskiftet år 1994 utsågs två ledamöter på motsvarande sätt av de borgerliga oppositionspartierna. Motionärerna menar att innan riksdagen beslutar om en ändring av Bankstödsnämndens roll måste en överenskommelse träffas angående formerna för insynen i Securum. Arbetet inom Securum är, anför motionärerna, av stor statsfinansiell betydelse men också grannlaga sett ur bland annat konkurrenssynpunkt. Överläggningarna mellan företrädare för de borgerliga oppositionspartierna och regeringen i denna fråga var inte, sägs det, avslutade när den nu aktuella propositionen avlämnades till riksdagen. Några ytterligare diskussioner har därefter inte förts. I motionen yrkas på att riksdagen skall avslå förslaget om ombildning av Bankstödsnämnden i avvaktan på att en bred förankring om hanteringen av bankstödsfrågor under avvecklingsskedet kan uppnås.
Utskottet har inget att erinra mot regeringens förslag vad avser den nya inriktningen på Bankstödsnämndens verksamhet och det myndighetsnamn under vilket verksamheten framöver skall bedrivas. Beträffande formerna för insynen i Securums verksamhet får utskottet anföra följande. När statens stöd till banksystemet nu föreslås upphöra och motsvarande verksamhet hos Bankstödsnämnden avvecklas måste också formerna för den parlamentariska insynen i Securum förändras. Enligt uppgift avser regeringen att vid återkommande tillfällen inbjuda de förutvarande regeringspartierna till information från Securums ledning och till fortsatt diskussion om bolagets verksamhet. Enligt utskottets uppfattning finns därigenom förutsättningar för att den fråga som väcks i motionen får en ändamålsenlig lösning. Med det anförda avstyrker utskottet motion 1995/96:N32 (m).
Under senare tid har det uppdagats att det förekommer avtal om avgångsvederlag som inte är i enlighet med de riktlinjer som angivits. Utskottet vill understryka betydelsen av att riktlinjerna om avgångsvederlag efterlevs och att styrelseledamöterna i statliga bolag har kännedom om dessa.
Övriga frågor
Överskridande av reservationsanslag
I samband med bildandet av Bankstödsnämnden i maj 1993 anvisade riksdagen på tilläggsbudget till statsbudgeten för budgetåret 1992/93 ett reservationsanslag på 2 miljoner kronor. Utfallet på ifrågavarande anslag för det aktuella budgetåret innebär emellertid att anslaget överskreds med ca 0,7 miljoner kronor. Regeringen meddelar i propositionen att den ser allvarligt på att en myndighet överskrider ett anslag men anför att överskridandet kan förklaras av att nämnden i uppbyggnadsskedet var tvingad att agera kraftfullt och snabbt i sin verksamhet. Krisen i det finansiella systemet var, menar regeringen, så pass allvarlig att ett eventuellt överskridande av anslag inte fick hindra nämnden i utövandet av verksamheten.
Utskottet delar regeringens uppfattning om vikten av att myndigheterna inte överskrider sina anslag. Utskottet utgår från att det nu berörda överskridandet finansieras med en motsvarande besparing på det anslag som Bankstödsnämnden disponerar för innevarande budgetår. Med det sagda tillstyrker utskottet regeringens förslag att riksdagen skall godkänna den faktiska medelsförbrukningen på det aktuella anslaget för budgetåret 1992/93.
Lagförslagen
Regeringens förslag till lagändringar föranleder inga erinringar från utskottets sida. Dessa tillstyrks alltså.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande avveckling av statens stödåtagande
att riksdagen med bifall till proposition 1995/96:172 moment 7 och med avslag på motion 1995/96:N33 godkänner vad som anges i propositionen om upphörande av det statliga åtagandet,
2. beträffande Bankstödsnämndens fortsatta verksamhet
att riksdagen med bifall till proposition 1995/96:172 moment 8 och med avslag på motion 1995/96:N32 godkänner vad som anges i propositionen om Bankstödsnämndens fortsatta verksamhet,
res. 1 (m)
3. beträffande överskridande av reservationsanslag
att riksdagen med bifall till proposition 1995/96:172 moment 9 godkänner den faktiska medelsförbrukningen på reservationsanslaget Bankstödsnämnden för budgetåret 1992/93,
4. beträffande lagförslagen
att riksdagen antar de i proposition 1995/96:172 framlagda förslagen till
a) lag om upphävande av lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut,
b) lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank,
c) lag om ändring i lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter,
d) lag om ändring i lagen (1993:1539) om avdrag för underskott av näringsverksamhet,
e) lag om ändring i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti,
f) lag om ändring i lagen (1995:1592) om skatteregler för ersättning från insättningsgaranti.
res. 2 (m) - villk. res. 1
Stockholm den 9 maj 1996
På näringsutskottets vägnar
Birgitta Johansson
I beslutet har deltagit: Birgitta Johansson (s), Christer Eirefelt (fp), Karin Falkmer (m), Reynoldh Furustrand (s), Sylvia Lindgren (s), Kjell Ericsson (c), Barbro Andersson (s), Chris Heister (m), Marie Granlund (s), Lennart Beijer (v), Dag Ericson (s), Ola Karlsson (m), Eva Goës (mp), Göran Hägglund (kds), Nils-Göran Holmqvist (s), Laila Bäck (s) och Sten Tolgfors (m).
Reservationer
1. Bankstödsnämndens fortsatta verksamhet (mom. 2)
Karin Falkmer, Chris Heister, Ola Karlsson och Sten Tolgfors (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 6 som börjar med Utskottet har och slutar med motion 1995/96:N32 (m) bort ha följande lydelse:
Som påtalas i motion 1995/96:N32 (m) har företrädare för oppositionen alltsedan år 1993 beretts tillfälle att föreslå kandidater till Bankstödsnämndens styrelse. Dessa ledamöter skall säkerställa att en bred parlamentarisk insyn åstadkoms i bankstödsfrågorna. Det är med förvåning som utskottet konstaterar att regeringen föreslår att Bankstödsnämndens nuvarande funktioner vad gäller stöd- och ägarverksamheten skall flyttas in i regeringskansliet, utan att formerna för det framtida parlamentariska inflytandet över frågorna över huvud taget berörs i propositionen. I avvaktan på att regeringen i lämpligt sammanhang informerar riksdagen om hur det parlamentariska inflytandet över Securums verksamhet i fortsättningen skall säkerställas tillstyrker utskottet motion 1995/96:N32 (m) och avstyrker propositionen i här aktuell del.
dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande Bankstödsnämndens fortsatta verksamhet
att riksdagen med bifall till motion 1995/96:N32 avslår proposition 1995/96:172 moment 8 och därvid som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
2. Lagförslagen (mom. 4)
Under förutsättning av bifall till reservation 1
Karin Falkmer, Chris Heister, Ola Karlsson och Sten Tolgfors (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 7 som börjar med Regeringens förslag och slutar med tillstyrks alltså bort ha följande lydelse:
Utskottet har i det föregående avstyrkt regeringens förslag beträffande Bankstödsnämndens fortsatta verksamhet i avvaktan på att det parlamentariska inflytandet över Securums verksamhet säkerställs. Härav följer att utskottet avvisar de tre lagförslag som går ut på att Bankstödsnämnden skall byta namn till Insättningsgarantinämnden.
dels att utskottets hemställan under 4 bort ha följande lydelse:
4. beträffande lagförslagen
att riksdagen
dels antar de i proposition 1995/96:172 framlagda förslagen till
a) lag om upphävande av lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut,
b) lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank,
c) lag om ändring i lagen (1993:1539) om avdrag för underskott av näringsverksamhet,
dels avslår proposition 1995/96:172 momenten 3, 5 och 6.
Regeringens lagförslag
1 Förslag till lag om upphävande av lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut
2 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank
3 Förslag till lag om ändring i lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter
4 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:1539) om avdrag för underskott av näringsverksamhet
5 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti
6 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1592) om skatteregler för ersättning från insättningsgaranti