Atomansvarighetslagen m.m.
Betänkande 1991/92:LU12
Lagutskottets betänkande
1991/92:LU12
Atomansvarighetslagen m.m.
Innehåll
1991/92
LU12
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet förslag från regeringen (prop. 1991/92:31) om att riksdagen dels skall godkänna ett protokoll rörande tillämpningen av två internationella överenskommelser på atomansvarsområdet, nämligen Wienkonventionen och Pariskonventionen, dels skall anta ett förslag till ändring i den svenska atomansvarighetslagen. Lagförslaget innebär att det högsta skadeståndsbelopp för vilket innehavaren av en kärnkraftsanläggning svarar höjs från 800 milj.kr. till 1200 milj.kr. Vidare behandlas två motioner (c resp. v) som väckts med anledning av propositionen och vari framförs önskemål om höjning av gränsen för skadeståndsansvaret.
Utskottet tillstyrker bifall till regeringens förslag och avstyrker bifall till motionerna. Till betänkandet har fogats meningsyttring från v-suppleanten i utskottet.
Propositionen
I proposition 1991/92:31 föreslår regeringen (justitiedepartementet) att riksdagen antar i propositionen framlagda förslag till
1. att riksdagen godkänner det gemensamma protokollet rörande tillämpningen av Wienkonventionen och Pariskonventionen,
2. att riksdagen antar det i propositionen framlagda förslaget till lag om ändring i atomansvarighetslagen (1968:45).
Motionerna
1991/92:L3 av John Andersson m.fl. (v) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att atomansvarighetslagen skall ändras så att obegränsat skadeståndsansvar inträder för reaktorinnehav, 2. att riksdagen -- vid avslag på yrkande 1 -- beslutar att svenska staten vid ett eventuellt reaktorhaveri i Sverige tar på sig det fulla skadeståndsansvaret enligt vad som sägs i motionen.
1991/92:L4 av Lennart Daléus och Birgitta Hambraeus (c) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om det önskvärda i en höjning av reaktorägarnas ekonomiska ansvar.
Utskottet
Internationella bestämmelser om ansvarighet för skador som orsakats av atomolyckor finns i en år 1960 i Paris avslutad konvention om skadeståndsansvar på atomenergins område (Pariskonventionen). Konventionen jämte ett år 1963 avslutat tilläggsprotokoll trädde i kraft år 1968. Pariskonventionen i dess lydelse enligt tilläggsprotokollet har ratificerats av Sverige jämte 13 andra västeuropeiska stater.
Enligt Pariskonventionen är innehavaren av en atomanläggning ansvarig för skador som uppkommer i samband med driften av anläggningen oberoende av vållande, dvs. på objektiv grund. Ansvaret skall vara begränsat till visst belopp för varje olycka och vara täckt av försäkring eller annan ekonomisk garanti.
År 1963 avslutades i Bryssel en konvention om supplerande statsansvar. Konventionen, som i det följande benämns tilläggskonventionen, är ett komplement till Pariskonventionen. Tilläggskonventionen jämte ett år 1964 avslutat tilläggsprotokoll trädde i kraft år 1974 och har numera tillträtts av elva av Pariskonventionens stater. Tilläggskonventionen syftar till en civilrättslig reglering av frågan om ersättning av statsmedel vid stora olyckor. Enligt tilläggskonventionen utgår supplerande ersättning av statsmedel i den mån ansvarsbeloppet enligt Pariskonventionen inte förslår till full ersättning åt de skadelidande. Ersättningssystemet verkar i flera steg. Anläggningsinnehavarens ansvar utgör det första steget. Eftersom ansvaret kan variera i de olika konventionsstaterna, skall i ett andra steg den stat där innehavarens anläggning är belägen bidra till att täcka skadorna med upp till 70 miljoner särskilda dragningsrätter (en av Internationella valutafonden använd beräkningsenhet) eller omkring 560 miljoner svenska kronor. Till det tredje steget, som omfattar intervallet 70--120 miljoner särskilda dragningsrätter, skall de stater som är anslutna till tilläggskonventionen gemensamt betala efter särskilt angiven beräkningsgrund.
År 1982 antog OECDs råd ett tilläggsprotokoll till Pariskonventionen och ett tilläggsprotokoll till tilläggskonventionen. Protokollen innebär bl.a. den ändringen att den maximala ersättning som kan utgå av statsmedel höjts och att samtliga beloppsgränser numera uttrycks i särskilda dragningsrätter. Tilläggsprotokollen har tillträtts av Sverige (prop. 1981/82:163, LU 1982/83:15). Protokollen har helt nyligen trätt i kraft.
De beloppsgränser som gäller enligt de två konventionerna jämte de båda tilläggsprotokollen är följande. Den stat vari den skadevållande anläggningen är belägen ansvarar enligt ersättningssystemets andra steg sammanlagt med ett belopp av högst 175 miljoner särskilda dragningsrätter (ca 1,4 miljarder svenska kronor). Ersättning enligt tredje steget utgår med sammanlagt högst 300 miljoner särskilda dragningsrätter (ca 2,4 miljarder kronor).
Bestämmelser om ansvar för atomskador finns för svensk del i atomansvarighetslagen (1968:45). Till grund för lagen ligger Pariskonventionen och tilläggskonventionen jämte tilläggsprotokollen. De bestämmelser i atomansvarighetslagen som grundar sig på 1982 års tilläggsprotokoll har dock inte satts i kraft i avvaktan på protokollens ikraftträdande. Sedan 1982 års tilläggsprotokoll numera trätt i kraft avser regeringen enligt uppgift i propositionen att också sätta de angivna bestämmelserna i atomansvarighetslagen i kraft.
Reglerna i atomansvarighetslagen innebär att atomanläggningsinnehavaren -- efter en ändring som trädde i kraft den 1 januari 1989 -- svarar med ett belopp på 800 milj.kr. för varje olycka. Tidigare gällde en gräns på 500 miljoner kronor. Ansvaret skall vara täckt av en obligatorisk försäkring, som skall motsvara 120% av ansvarsbeloppet, eller av någon annan ekonomisk garanti. Den högsta sammanlagda ersättning som för närvarande utgår enligt lagen (första--tredje steget) är i enlighet med tilläggskonventionsbestämmelserna begränsad till 120 miljoner dragningsrätter eller ca 960 miljoner kronor per olycka. Gränsen mellan andra och tredje steget har inte tagits in i atomansvarighetslagen eftersom gränsdragningen har betydelse endast för det inbördes förhållandet mellan konventionsstaterna.
Utöver de nu nämnda, av konventionerna föranledda reglerna om betalningsansvar har i atomansvarighetslagen förts in ett fjärde steg som innebär ett civilrättsligt ansvar för svenska staten. Gränsen för statsansvaret är satt så att det sammanlagda beloppet som står till förfogande för dem som lider skada på grund av driften av en atomanläggning uppgår till 3miljarder kronor per olycka. För ansvaret enligt detta fjärde steg gäller vissa i atomansvarighetslagen närmare angivna inskränkningar. Av 33§ atomansvarighetslagen följer vidare att i de fall ersättningsbeloppen enligt lagen inte räcker till för att uppkomna skador skall kunna ersättas fullt ut kan ytterligare gottgörelse utgå av statsmedel. Grunderna för sådan särskild gottgörelse skall fastställas genom särskild lagstiftning.
Pariskonventionen jämte de olika tilläggen syftar till en regional reglering i Västeuropa av atomansvarighetsfrågorna. Ett mera världsomfattande syfte har den atomansvarighetskonvention som antogs vid en konferens i Wien år 1963 och som utarbetats inom IAEA (International Atomic Energy Agency). Wienkonventionen har hittills tillträtts av 14 stater, varav endast tre europeiska, nämligen Jugoslavien, Polen och Ungern. Liksom Pariskonventionen föreskriver Wienkonventionen ett strikt skadeståndsansvar för anläggningshavaren. De båda konventionerna överensstämmer i många avseenden men det finns också åtskilliga skillnader mellan dem. Sverige har inte tillträtt Wienkonventionen av främst den anledningen att ett tillträde till både den och Pariskonventionen skulle medföra rättstekniska problem som inte vägdes upp av Sveriges intresse att tillträda Wienkonventionen (se prop. 1968:25 med förslag till atomansvarighetslag m.m. s. 58 f.).
År 1988 tillkom i Wien ett protokoll som länkar samman Wien- och Pariskonventionerna. Protokollet har hittills undertecknats av ett tjugotal stater, däribland av Danmark, Finland, Norge och Sverige. Genom protokollet utvidgas tillämpningsområdet för de båda konventionerna på så sätt att ansvaret enligt den ena konventionen gäller också till förmån för de skadelidande i stater som är anslutna till det andra konventionssystemet. I protokollet har intagits en lagvalsregel som anger vilken av konventionerna som skall tillämpas vid varje särskilt skadefall.
Inom IAEA påbörjades år 1989 ett arbete med en revision av Wienkonventionen. Arbetet bedrivs sedan våren 1990 av IAEAs ständiga utskott för civilrättsligt ansvar vid kärnkraftsolyckor. Avsikten är att en konferens om revision av Wienkonventionen skall äga rum under 1992/93.
Även Pariskonventionen och 1963 års tilläggskonvention ses för närvarande över. Arbetet härmed bedrivs inom OECDs särskilda atomenergiorgan NEA (Nuclear Energy Agency). En fråga som därvid har aktualiserats är gränsen för anläggningsinnehavarens ansvar. NEA har år 1990 rekommenderat de stater som är anslutna till Pariskonventionen att sätta upp som mål att de i möjlig mån skall höja det belopp med vilket anläggningsinnehavaren skall ansvara till minst 150 miljoner särskilda dragningsrätter eller ca 1,2 miljarder svenska kronor. NEA har också rekommenderat staterna att överväga ett förenklat system för att anpassa ansvarsbeloppet för anläggningsinnehavaren till kapaciteten på försäkringsmarknaden.
I januari 1991 träffades en överenskommelse mellan socialdemokraterna, folkpartiet liberalerna och centern rörande riktlinjer för energipolitiken. I överenskommelsen, den s.k. Partiledaröverenskommelsen om energipolitiken, tas upp bl.a. frågan om kärnkraftsindustrins skadeståndsansvar vid en eventuell kärnkraftsolycka. Därvid framhålls att en höjning av ansvarsbeloppet bör genomföras. Samtidigt konstateras att det för närvarande inte torde vara förenligt med Pariskonventionen att ålägga anläggningsinnehavaren ett obegränsat ansvar men att regeringen med hänsyn till frågans vikt aktivt bör driva frågan om ett vidgat ansvar i internationella sammanhang.
I propositionen föreslås att riksdagen nu skall godkänna det gemensamma protokollet rörande tillämpningen av Wienkoventionen och Pariskonventionen. Mot bakgrund av partiledaröverenskommelsen och NEAs rekommendation föreslås vidare att atomansvarighetslagen ändras så att ansvarsbeloppet för innehavare av atomanläggningar höjs till 1200 miljoner kronor.
I motion L3 av John Andersson m.fl. (v) hävdas att kärnkraftsindustrin bör bära det fulla skadeståndsansvaret för kärnkraftsolyckor. Motionärerna är medvetna om att försäkringar inte kan tecknas för ett obegränsat skadeståndsansvar och anser att i den situationen det endast finns två alternativ, nämligen att staten antingen ikläder sig det fulla skadeståndsansvaret eller ser till att verksamheten upphör. Motionärerna begär ett tillkännagivande om sådan ändring i atomansvarighetslagen att reaktorinnehavare åläggs ett obegränsat skadeståndsansvar. I andra hand yrkar motionärerna att riksdagen skall besluta om att svenska staten skall ta på sig det fulla skadeståndsansvaret vid ett reaktorhaveri i Sverige.
Även i motion L4 av Lennart Daléus och Birgitta Hambraeus (c) understryks det omotiverade i att kärnkraftsindustrin endast bär ett begränsat ekonomiskt ansvar för eventuella skadeverkningar. Motionärerna hänvisar till att den nuvarande ansvarbegränsningen har motiverats av dels hänsynen till våra internationella förpliktelser, dels den bristande kapaciteten på försäkringsmarknaden. Enligt motionärerna föreskriver dock inte de internationella överenskommelserna att anläggningsinnehavaren måste ha en ansvarsförsäkring. Också andra former av ekonomiska garantier är godtagbara. Vidare påpekas att kapaciteten på försäkringsmarknaden i och för sig medger att ansvarsförsäkringar tecknas för betydligt högre belopp än den föreslagna beloppsgränsen för anläggningsinnehavaren. Huvuddelen av det tillgängliga försäkringsutrymmet tas emellertid i anspråk för försäkringar av anläggningsinnehavarnas egendom. I motionen begärs ett tillkännagivande om det önskvärda i en höjning av reaktorinnehavarnas ekonomiska ansvar.
Med anledning av motionerna vill utskottet understryka att det självfallet är angeläget att skadeståndsreglerna på atomansvarighetsområdet är utformade så att de som drabbas av en eventuell olycka inom kärnkraftsindustrin får full ersättning för sina skador. De svenska bestämmelserna om skadeståndsansvar vid atomolyckor är också förhållandevis förmånliga för de skadelidande vid en jämförelse med vad som gäller i många andra länder som tillträtt Pariskonventionen. Vid varje olycka svarar, som nämnts ovan, svenska staten och anläggningsinnehavaren gemensamt för skadeståndsanspråk på tillhopa 3 miljarder kr. Atomansvarighetslagen medger dessutom att skadestånd i särskilda fall utgår med belopp som överstiger de i lagen angivna gränserna. Grunderna för ersättningen skall då fastställas genom lagstiftning. I Tyskland är enligt tillgängliga uppgifter det maximala ersättningsbeloppet ca 3,6 miljarder kronor, i Nederländerna ca 3,2 miljarder samt i Frankrike 2,5 miljarder kronor. Beträffande svenska statens särskilda ansvar vill utskottet erinra om att utskottet åtskilliga gånger tidigare uttalat sig till förmån för en höjning av beloppsgränsen och utgått från att regeringen skulle ta upp frågan (se senast bet. 1989/90:LU29). I den nu aktuella propositionen framhåller föredragande statsrådet att resultatet av den pågående revisionen av Wienkonventionen kan få betydelse för utformningen av den svenska statens ansvar och att det därför finns skäl att avvakta något innan förslag rörande statsansvaret föreläggs riksdagen. Utskottet har i och för sig intet att erinra mot det anförda men vill betona att det är angeläget att regeringen tar initiativ till ändring av atomansvarighetslagen i förevarande hänseende så snart som det föreligger ett tillfredsställande beslutsunderlag.
Vad härefter angår den mera principiella frågan om skadeståndsansvaret för innehavare av kärnkraftsanläggningar vill utskottet -- i linje med vad som tidigare anförts vid behandlingen av likartade motionsyrkanden -- som sin grundinställning uttala att ansvaret för atomskador i första hand bör bäras av kärnkraftsindustrin. Utskottet ser därför med tillfredsställelse att regeringen nu lagt fram förslag om en höjning av beloppsgränsen för anläggningsinnehavarens ansvar. Förslaget innebär att ett större ekonomiskt ansvar lyfts över på kärnkraftsindustrin och ligger därmed väl i linje med tankegångarna i motionerna. Som utskottet tidigare framhållit -- och som också påpekas i partiledaröverenskommelsen -- torde det emellertid inte vara förenligt med Pariskonventionen att ålägga anläggningsinnehavaren ett obegränsat ansvar. Att Sverige skulle lämna konventionen och därmed ställa sig utanför det ersättningssystem som gäller i Västeuropa bör inte komma i fråga. Vi måste därför bibehålla en begränsning av ansvarighetsbeloppet. Av väsentlig betydelse för frågan om var gränsen för anläggningshavarens ansvar skall dras blir därför möjligheten att täcka ansvarigheten genom försäkringar eller andra ekonomiska garantier. Av propositionen framgår att kapaciteten på försäkringsmarknaden för närvarande medger att ett belopp på 1200 miljoner kronor. ansvarsförsäkras med bibehållande av egendomsskyddet för kärnkraftsindustrin. Det skall då också beaktas att försäkringen enligt 23 § atomansvarighetslagen som regel måste tecknas så att den motsvarar 120% av ansvarighetsbeloppet.
På grund av det anförda tillstyrker utskottet att den föreslagna lagändringen genomförs. Samtidigt vill utskottet understryka vikten av att regeringen noga följer utvecklingen på området och efter hand som förhållandena medger ett ökat skadeståndsansvar för anläggningsinnehavaren återkommer med förslag till riksdagen i saken. En fråga som enligt utskottets mening därvid bör ägnas särskild uppmärksamhet är det i motion L4 upptagna spörsmålet om kärnkraftsindustrins egendomsskydd. Sett med allmänhetens ögon kan det te sig föga rimligt om -- som motionärerna hävdar -- den helt övervägande delen av försäkringskapaciteten tas i anspråk för försäkringar av själva kärnkraftsanläggningarna och endast en mindre del kan disponeras för ansvarsförsäkringar till de skadelidandes skydd. Mot denna bakgrund kan det finnas anledning för regeringen att ta upp överläggningar med kärnkraftsindustrin i syfte att framtida kapacitetsökningar på försäkringsmarknaden främst skall ställas till förfogande för höjningar av ansvarsförsäkringarna och därmed också möjliggöra en höjning av det belopp med vilket anläggningshavaren ansvarar. I sammanhanget vill utskottet också framhålla det angelägna i att regeringen även verkar på det internationella planet och tar till vara de möjligheter som finns till förbättringar av ansvarssystemet vid atomskador.
Något särskilt tillkännagivande från riksdagens sida med anledning av motionerna kan med hänsyn till vad som ovan anförts inte anses nödvändigt. Utskottet avstyrker därför bifall till motionerna L3 och L4.
Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag om godkännande av det gemensamma protokollet rörande tillämpningen av Wienkonventionen och Pariskonventionen. Som påpekas i propositionen innebär det fördelar för de skadelidande att de båda konventionssystemen länkas samman.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande atomansvarighetslagen m.m. att riksdagen dels godkänner det gemensamma protokollet rörande tillämpningen av Wienkonventionen och Pariskonventionen, dels antar regeringens förslag till lag om ändring i atomansvarighetslagen (1968:45),
2. beträffande framtida höjning av beloppsgränsen att riksdagen avslår motionerna 1991/92:L3 och 1991/92:L4. men. (v)
Stockholm den 21 november 1991
På lagutskottets vägnar Maj-Lis Lööw
I beslutet har deltagit: Maj-Lis Lööw (s), Holger Gustafsson (kds), Per Stenmarck (m), Margareta Gard (m), Inger Hestvik (s), Bengt Kronblad (s), Bertil Persson (m), Gunnar Thollander (s), Lars Andersson (nyd), Lena Boström (s), Stig Rindborg (m), Carl B Hamilton (fp), Inga-Britt Johansson (s), Stina Eliasson (c) och Lars Stjernqvist (s).
Från vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten John Andersson (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från vänsterpartiet, eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.
John Andersson (v) anför:
Enligt min mening finns det inte någon anledning att beträffande kärnkraftsindustrin göra några avsteg från vad som gäller för andra företag, nämligen att de själva skall stå för alla skador som verksamheten leder till. Sveriges anslutning till Pariskonventionen och därmed till kravet på försäkring innebär dock vissa komplikationer när det gäller att ålägga kärnkraftsindustrin ett obegränsat eller radikalt utökat ansvar. Samtidigt måste det emellertid beaktas att enorma skador kan uppstå vid en kärnkraftsolycka. Tjernobylkatastrofen beräknas hittills ha kostat mellan 200 och 300 miljarder kronor, och konsekvenserna för Sveriges del enbart uppgår till 1 miljard kronor. Naturskyddsföreningen har bedömt att skadeståndsansvaret vid kärnkraftsolyckor inte bör understiga 800 miljarder kronor. Med hänsyn till att skadorna sålunda vida kan överstiga nuvarande beloppsgräns på 3 miljarder kronor och till det principiellt felaktiga i att kärnkraftsindustrin tillåts utgöra undantag från regeln att varje bransch inom näringslivet skall bära sina egna kostnader är det synnerligen viktigt att inga vägar som kan leda till uppnåendet av ett utökat ansvar lämnas oprövade. Det finns exempel på att det redan i dag är faktiskt möjligt att belasta anläggningsinnehavare med ett högre ansvar än vad som gäller enligt den svenska lagstiftningen. I vissa andra länder har man nämligen, utan hinder av Pariskonventionen, kunnat ålägga innehavarna att ansvara med ett mycket högre belopp än vad som gäller för svenskt vidkommande. I motion L4 har pekats på några andra vägar. En fråga som bör uppmärksammas särskilt är att kapaciteten på försäkringsmarknaden väl medger att ansvarsförsäkringar tecknas för väsentligt högre ansvarsbelopp än 1200 miljoner kronor. Huvuddelen av försäkringsutrymmet tas dock i anspråk för försäkring av reaktorinnehavarnas egen egendom och endast en bråkdel blir över för ansvarsförsäkringar. Sett med allmänhetens ögon är detta inte rimligt, och en kraftig höjning av ansvarsförsäkringarna bör därför genomföras. Om emellertid kärnkraftsindustrin trots allt inte kan åläggas ett obegränsat skadeståndsansvar finns det som anförs i motion L3 bara två alternativ, nämligen att svenska staten tar på sig det fulla ansvaret eller att verksamheten får upphöra.
Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottet under mom. 2 borde ha hemställt: 2. beträffande framtida höjning av beloppsgränsen att riksdagen med bifall till motion 1991/92:L3 och med anledning av motion 1991/92:L4 som sin mening ger regeringen till känna vad som ovan anförts.
I proposition 1991/92:31 framlagt lagförslag
Bilaga