Atomansvarighetslagen m.m.
Betänkande 1990/91:LU24
Lagutskottets betänkande
1990/91:LU24
Atomansvarighetslagen m.m.
Innehåll
1990/91 LU24
Sammanfattning
I betänkandet behandlas två motioner (v, mp) vari framförs önskemål om skärpning av skadeståndsansvaret för innehavare av kärnkraftsanläggningar och en motion (m) om förbättrade skadeståndsmöjligheter vid miljöskador.
Utskottet avstyrker bifall till motionerna. Till betänkandet har fogats två reservationer (v resp. mp) och ett särskilt yttrande (c) beträffande ställningstagandet till de två motionerna rörande skadeståndsansvaret för innehavare av kärnkraftsanläggningar samt ett särskilt yttrande (m) i fråga om skadeståndsmöjligheterna vid miljöskador.
Motionerna
1990/91:L607 av Lars Norberg m.fl. (mp) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att atomansvarighetslagen skall ändras så att obegränsat skadeståndsansvar inträder för reaktorinnehavare, alternativt svenska staten, vid ett eventuellt reaktorhaveri i Sverige,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att Sverige internationellt skall verka för att obegränsat skadeståndsansvar vid kärnkraftsolyckor skall gälla även över nationsgränserna.
1990/91:L609 av Carl Bildt m.fl. (m) vari -- med hänvisning till vad som anförts i motion 1990/91:Jo733 -- yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om skadeståndsmöjligheter.
1990/91:L622 av Rolf L Nilson (v) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i atomansvarighetslagen att reaktorinnehavaren åläggs radikalt ökat skadeståndsansvar.
1 Skadeståndsansvar vid atomolyckor
1.1 Gällande ordning
Internationella bestämmelser om ansvarighet för skador som orsakats av atomolyckor finns i en år 1960 i Paris avslutad konvention om skadeståndsansvar på atomenergins område. Konventionen jämte ett år 1964 avslutat tilläggsprotokoll trädde i kraft år 1968. Konventionen (Pariskonventionen) i dess lydelse enligt tilläggsprotokollet har ratificerats av 14 västeuropeiska stater, inbegripet Sverige.
Enligt Pariskonventionen är innehavaren av en atomanläggning ansvarig för skador som uppkommer i samband med driften av anläggningen oberoende av vållande, dvs. på objektiv grund. Ansvaret skall vara begränsat till visst belopp för varje olycka och vara täckt av försäkring eller annan ekonomisk garanti.
År 1963 avslutades i Bryssel en konvention om supplerande statsansvar. Konventionen, som i det följande benämns tilläggskonventionen, är ett komplement till Pariskonventionen. Tilläggskonventionen jämte ett år 1964 avslutat tilläggsprotokoll trädde i kraft år 1974 och har numera tillträtts av elva av Pariskonventionens stater. Tilläggskonventionen syftar till en civilrättslig reglering av frågan om ersättning av statsmedel vid stora olyckor. Enligt tilläggskonventionen utgår supplerande ersättning av statsmedel i den mån ansvarsbeloppet enligt Pariskonventionen inte förslår till full ersättning åt de skadelidande. Ersättningssystemet verkar i flera steg. Anläggningsinnehavarens ansvar utgör det första steget. Eftersom ansvaret kan variera i de olika konventionsstaterna, skall i ett andra steg den stat där innehavarens anläggning är belägen bidra till att täcka skadorna med upp till 70 miljoner särskilda dragningsrätter (en av Internationella valutafonden använd beräkningsenhet) eller omkring 560 miljoner svenska kronor. Till det tredje steget, som omfattar intervallet 70--120 miljoner särskilda dragningsrätter, skall de stater som är anslutna till tilläggskonventionen gemensamt betala efter särskilt angiven beräkningsgrund.
År 1982 antog OECDs råd ett tilläggsprotokoll till Pariskonventionen och ett tilläggsprotokoll till tilläggskonventionen. Protokollen innebär bl.a. den ändringen att den maximala ersättning som kan utgå av statsmedel höjts och att samtliga beloppsgränser numera uttrycks i särskilda dragningsrätter. Tilläggsprotokollen har tillträtts av Sverige (prop. 1981/82:163, LU 1982/83:15). Protokollen har dock ännu ej trätt i kraft.
De beloppsgränser som gäller enligt de två konventionerna jämte de ännu ej ikraftträdda tilläggsprotokollen är följande. Det sammanlagda belopp upp till vilket den stat vari den skadevållande anläggningen är belägen ansvarar enligt ersättningssystemets andra steg uppgår till 175 miljoner särskilda dragningsrätter (ca 1,4 miljarder svenska kronor). Ersättning enligt tredje steget utgår med sammanlagt högst 300 miljoner särskilda dragningsrätter (ca 2,4 miljarder kronor).
Bestämmelser om ansvar för atomskador finns för svensk del i atomansvarighetslagen (1968:45). Till grund för lagen ligger Pariskonventionen och tilläggskonventionen. Eftersom 1982 års tilläggsprotokoll inte trätt i kraft har de bestämmelser i atomansvarighetslagen som grundar sig på dessa inte heller satts i kraft. Atomanläggningsinnehavarens ansvar har -- efter en ändring som trädde i kraft den 1 januari 1989 -- fastställts till 800 miljoner kronor för varje olycka. Tidigare gällde en gräns på 500 miljoner kronor. Ansvaret skall vara täckt av en obligatorisk försäkring, som skall motsvara 120% av ansvarsbeloppet, eller av någon annan ekonomisk garanti. Den högsta sammanlagda ersättning som för närvarande utgår enligt lagen (första--tredje steget) är i enlighet med tilläggskonventionsbestämmelserna begränsad till 120 miljoner dragningsrätter eller ca 960 miljoner kronor per olycka. Gränsen mellan andra och tredje steget har inte tagits in i atomansvarighetslagen eftersom gränsdragningen har betydelse endast för det inbördes förhållandet mellan konventionsstaterna.
Utöver de nu nämnda, av konventionerna föranledda reglerna om betalningsansvar har i atomansvarighetslagen förts in ett fjärde steg som innebär ett civilrättsligt ansvar för svenska staten. Gränsen för statsansvaret är satt så att det sammanlagda beloppet som står till förfogande för dem som lider skada på grund av driften av en atomanläggning uppgår till 3 miljarder kronor per olycka. För ansvaret enligt detta fjärde steg gäller vissa i atomansvarighetslagen närmare angivna inskränkningar. Av 33§ atomansvarighetslagen följer vidare att i de fall ersättningsbeloppen enligt lagen inte räcker till för att uppkomna skador skall kunna ersättas fullt ut kan ytterligare gottgörelse utgå av statsmedel. Grunderna för sådan särskild gottgörelse skall fastställas genom särskild lagstiftning.
Pariskonventionen jämte tilläggen till den syftar till en regional reglering i Västeuropa av atomansvarighetsfrågorna. Ett mera världsomfattande syfte har den atomansvarighetskonvention som antogs vid en konferens i Wien år 1963 och som utarbetats inom IAEA (International Atomic Energy Agency). Wienkonventionen har hittills tillträtts av tio stater, varav endast en europeisk, nämligen Jugoslavien. Liksom Pariskonventionen föreskriver Wienkonventionen ett strikt skadeståndsansvar för anläggningshavaren. De båda konventionerna överensstämmer i många avseenden men det finns också åtskilliga skillnader mellan dem. Sålunda uppställs i Wienkonventionen exempelvis inte något krav på att anläggningshavarens ansvar skall vara begränsat utan det lämnas konventionsstaterna fritt att införa ansvarighetsbegränsningar vilka dock inte får understiga ett visst belopp. Sverige har inte tillträtt Wienkonventionen av främst den anledningen att ett tillträde till både den och Pariskonventionen skulle medföra rättstekniska problem som inte vägdes upp av Sveriges intresse att tillträda Wienkonventionen (se prop. 1968:25 med förslag till atomansvarighetslag m.m. s. 58 f.).
År 1988 tillkom i Wien ett protokoll som länkar samman Wien- och Pariskonventionerna. Protokollet har undertecknats av 19 stater, däribland av Sverige. Genom protokollet utvidgas tillämpningsområdet för de båda konventionerna på så sätt att ansvaret enligt den ena konventionen gäller också till förmån för de skadelidande i stater som är anslutna till det andra konventionssystemet. I protokollet har intagits en lagvalsregel som anger vilken av konventionerna som skall tillämpas vid varje särskilt skadefall.
1.2 Motionsmotiveringar
I motion L616 av Lars Norberg m.fl. (mp) hävdas att kärnkraftsindustrin bör bära det fulla skadeståndsansvaret för kärnkraftsolyckor. Enligt motionärerna bör Sverige frånträda Pariskonventionen om det förhåller sig så att den förhindrar att fullt kostnadsansvar utkrävs av anläggningshavarna eller också verka för en ändring i konventionen. Principen bör vara att skadeståndsansvaret vid kärnkraftsolyckor inte skall vara beloppsmässigt begränsat. Motionärerna är medvetna om att försäkringar inte kan tecknas för ett obegränsat skadeståndsansvar och anser att i den situationen det endast finns två alternativ, nämligen att staten antingen ser till att verksamheten upphör eller ikläder sig det fulla skadeståndsansvaret. Vidare framhålls att Sverige bör frånträda Pariskonventionen eller verka för att ett obegränsat ansvar skall gälla mellan länder.
Även i motion L622 av Rolf L. Nilson (v) understryks att kärnkraftsindustrin i princip bör bära det fulla ekonomiska ansvaret för eventuella skadeverkningar. Eftersom reaktorinnehavare inte i realiteten kan stå för alla tänkbara skador och försäkringsbolagen inte torde vara villiga att teckna försäkringar med ett obegränsat ansvarsbelopp anser motionärerna att en sådan ordning för närvarande inte kan genomföras. Det är emellertid motiverat att det belopp upp till vilket anläggningshavaren ansvarar höjs radikalt och att staten ikläder sig det fulla ansvaret för översjutande skadeståndsbelopp.
1.3 Tidigare behandling
Sedan början av 1980-talet har riksdagen flera gånger prövat motioner med önskemål om ett skärpt skadeståndsansvar för innehavare av kärnkraftsanläggningar. Under senare år har motioner med denna inriktning behandlats våren 1988 i samband med proposition 1987/88:139, vari föreslogs att atomansvarighetslagen skulle ändras så att gränsen för anläggningshavarens ansvar höjdes från 500 till 800 miljoner kronor. I sitt av riksdagen godkända betänkande i ärendet (bet. 1987/88:LU32) framhöll utskottet -- i linje med vad utskottet tidigare uttalat -- att ansvaret för atomskador i första hand bör bäras av kärnkraftsindustrin. Utskottet såg därför med tillfredsställelse att regeringen lagt fram förslag om en höjning av beloppsgränsen för anläggningsinnehavarens ansvar, vilket innebar att den svenska statens ansvar enligt det andra steget i ersättningssystemet lyftes över på kärnkraftsindustrin. Vad gällde önskemålen i motionerna underströk utskottet att det inte torde vara förenligt med Pariskonventionen att ålägga anläggningsinnehavaren ett obegränsat ansvar. Att Sverige skulle lämna konventionen och därmed ställa sig utanför det ersättningssystem som gäller i Västeuropa borde inte komma i fråga. Vi måste därför, påpekade utskottet, bibehålla en begränsning av ansvarighetsbeloppet. Av väsentlig betydelse för frågan om var gränsen för anläggningshavarens ansvar skall dras blev därför möjligheten att täcka ansvarigheten genom försäkringar. Av propositionen framgick att det då inte fanns kapacitet på försäkringsmarknaden för att teckna ansvarsförsäkring för högre belopp än 1 miljard kronor. Eftersom försäkringen enligt 23 § atomansvarighetslagen som regel måste tecknas så att den motsvarar 120% av ansvarighetsbeloppet kunde ansvarsgränsen inte sättas högre än till det i propositionen föreslagna beloppet på 800 miljoner kronor.
Med hänsyn till det anförda kunde utskottet inte dela motionärernas uppfattning att någon omprövning av anläggningsinnehavarens ansvarighet då borde komma till stånd. Utskottet förutsatte emellertid att regeringen med hänsyn till frågans vikt noga följde utvecklingen på området och efter hand som förhållandena på försäkringsområdet medgav det till riksdagen återkom med förslag om höjning av ansvarighetsbeloppet. Vad gällde svenska statens särskilda ansvar utgick utskottet från att -- som förutskickats i propositionen -- regeringen senare skulle ta upp frågan om en höjning av beloppet.
Med anledning av vad som anförts i motionerna underströk utskottet avslutningsvis vikten av att regeringen verkar för att de internationella överenskommelserna på atomansvarighetens område får en så bred anslutning som möjligt och tar till vara de möjligheter som finns till förbättringar av ersättningssystemet vid atomskador.
Frågan återkom motionsvägen senast vid 1989/90 års riksmöte. I sitt av riksdagen godkända betänkande 1989/90:LU29 hänvisade utskottet till sina uttalanden år 1988 och framhöll att några nya omständigheter inte hade framkommit som borde föranleda att en omprövning av anläggningshavarens ansvar kom till stånd. Utskottet förutsatte emellertid liksom tidigare att regeringen följde utvecklingen och efter hand som förhållandena på försäkringsområdet medgav det till riksdagen återkom med förslag om höjning av ansvarsbeloppet för anläggningshavaren. Utskottet utgick vidare från att regeringen senare skulle ta upp också frågan om höjning av beloppsgränsen för den svenska statens särskilda ansvar. Utskottet underströk även vad som tidigare uttalats om vikten av att regeringen verkade för att de internationella överenskommelserna på atomansvarighetens område får en så bred anslutning som möjligt och tar till vara de möjligheter som kan finnas till förbättringar av ersättningssystemet.
1.4 Pågående arbete
Inom IAEA har ett arbete med revision av Wienkonventionen påbörjats av en för ändamålet tillsatt arbetsgrupp. Arbetsgruppen höll i slutet av år 1989 ett andra möte och beslöt därvid rekommendera att det fortsatta arbetet med en revision av konventionen anförtros IAEAs ständiga utskott för civilrättsligt ansvar vid kärnkraftsolyckor samt att utskottet också skall ges i uppdrag att överväga ett på folkrätten grundat skadeståndsansvar för stater som har kärnkraftsanläggningar. Utskottet inledde sitt arbete i april 1990. Avsikten är enligt uppgift att en konferens om revision av Wienkonventionen skall äga rum under hösten 1991.
Även Pariskonventionen och 1963 års tilläggskonvention ses för närvarande över. Arbetet härmed bedrivs inom OECDs särskilda atomenergiorgan NEA (Nuclear Energy Agency). En fråga som därvid har aktualiserats är gränsen för anläggningshavarens ansvar. NEAs styrgrupp har i april 1990 rekommenderat de stater som är anslutna till Pariskonventionen att sätta upp som mål att de i möjlig mån skall höja det belopp med vilket anläggningshavaren skall ansvara till minst 150 miljoner särskilda dragningsrätter eller ca 1,2 miljarder svenska kronor. Styrgruppen har också rekommenderat staterna att överväga ett förenklat system för att anpassa ansvarsbeloppet för anläggningshavaren till kapaciteten på försäkringsmarknaden.
Frågan om Sverige skall tillträda det gemensamma protokollet rörande tillämpningen av Wienkonventionen och Pariskonventionen övervägs för närvarande inom justitiedepartementet. I saken har utarbetats en departementspromemoria (Ds 1991:6) vari förordas att Sverige tillträder protokollet.
I januari 1991 träffades en överenskommelse mellan socialdemokraterna, folkpartiet liberalerna och centern rörande riktlinjer för energipolitiken. I överenskommelsen tas upp bl.a. frågan om kärnkraftsindustrins skadeståndsansvar vid en eventuell kärnkraftsolycka. Det konstateras att det för närvarande inte torde vara förenligt med Pariskonventionen att ålägga anläggningshavaren ett obegränsat ansvar men att regeringen med hänsyn till frågans vikt bör aktivt driva frågan om ett vidgat ansvar i internationella sammanhang. Vidare framhålls att kapaciteten på försäkringsområdet enligt då nyligen gjorda beräkningar är ca 1200 miljoner kronor vilket medger en höjning av ansvarsbeloppet till ca 1000 miljoner kronor. En höjning av ansvarsbeloppet bör därför genomföras.
Innehållet i den ovan nämnda överenskommelsen redovisas i sin helhet i regeringens proposition 1990/91:88 om energipolitiken. I propositionen hemställs jämte annat att riksdagen godkänner de överenskomna riktlinjerna. I propositionen tas vissa kärnkraftsfrågor upp till mera utförlig behandling och därvid framhålls bl.a. att det inte bör komma i fråga att Sverige skulle lämna Pariskonventionen och därmed ställa sig utanför det ersättningssystem som gäller i Västeuropa. Industriministern förordar dock -- med hänsyn till frågans vikt -- att regeringen aktivt driver frågan om ett vidgat skadeståndsansvar för anläggningsinnehavaren i ett internationellt sammanhang. Vidare anges att frågan om höjning av ansvarsbeloppet enligt atomansvarighetslagen till 1000 miljoner kronor kommer att tas upp inom justitiedepartementet under våren 1991.
2 Skadeståndsansvar vid miljöskador
2.1 Gällande ordning
Den grundläggande ansvarighetsregeln finns i 2 kap. 1 § skadeståndslagen (1972:207). Detta lagrum innehåller den i Sverige sedan länge gällande culparegeln, som innebär att var och en som uppsåtligen eller av vårdslöshet vållar person- eller sakskada är skyldig att ersätta skadan. Skadeståndslagen innehåller också regler om arbetsgivares principalansvar. Enligt 3 kap. 1 § är arbetsgivare ansvarig för skada som vållas av hans arbetstagare genom fel eller försummelse i tjänsten. Arbetstagaren är ansvarig för sådan skada endast i den mån synnerliga skäl föreligger (4 kap. 1§).
År 1986 infördes en särskild miljöskadelag (1986:225) som innehåller regler om skadeståndsrättsligt ansvar vid olika slag av miljöskador. Lagstiftningen innebar bl.a. att de regler om ansvar för miljöskador som då fanns i jordabalken och miljöskyddslagen (1969:387) samlades i en lag. Ansvaret enligt miljöskadelagen avser person- och sakskador samt ren förmögenhetsskada som inte är obetydlig. Lagen är tillämplig när verksamhet på en fastighet orsakar skador i omgivningen genom olika former av vatten-, mark- och luftföroreningar, buller, skakningar eller andra liknande störningar. Av den föreskrivna anknytningen till fastighet följer att verksamheten -- liksom tidigare gällde enligt skadeståndsreglerna i miljöskyddslagen -- skall innefatta användning av mark, byggnad eller anläggning. Dit räknas också vattenområde. Lagen är tillämplig även när den skadegörande verksamheten inte är begränsad till en enda fastighet. Verksamheten behöver inte heller utövas på hela fastigheten. Ersättningsberättigade enligt lagen är inte blott de som har direkt anknytning till intilliggande fastigheter utan också de som har mera tillfällig anknytning till den skadegörande verksamhetens omgivning.
Den som på grund av verksamhet av det slag som nämnts ovan förorsakar skador i omgivningen skall ersätta dessa även om han inte orsakat skadorna avsiktligen eller genom vårdslöshet (s.k. strikt ansvar). Ansvaret gäller även vid helt tillfälliga störningar. Däremot görs i lagen undantag för störningar som är av så vanligt slag att de rimligen måste tålas.
Skadeståndsansvaret enligt miljöskyddslagen skall i första hand bäras av fastighetsägaren. Även nyttjanderättshavare eller andra som bedriver eller har bedrivit miljöfarlig verksamhet på fastigheten är ansvariga. Till kretsen av skadeståndsansvariga hör också de som i egen näringsverksamhet utför ett miljöfarligt arbete på en fastighet, s.k. entreprenörer.
I en rättegång är det den som påstår sig ha lidit skada, käranden, som har att styrka att det föreligger en skadlig störning som svaranden ansvarar för. Käranden skall också styrka att en skada har inträffat. När det gäller orsakssambandet mellan störningen och skadan har käranden däremot i miljöskadelagen medgivits en bevislättnad. I detta avseende är det tillräckligt att han visar att störningen med övervägande sannolikhet har orsakat skadan.
Genom ändringar i miljöskyddslagen infördes år 1989 en obligatorisk miljöskadeförsäkring. Från försäkringen lämnas ersättning för person- eller sakskador enligt miljöskadelagen i sådana fall då den för skadan ansvarige inte kan betala ersättningen eller då rätten att utkräva skadestånd preskriberats. Ersättning utgår också då det inte kan utredas vem som är ansvarig för skadan. Den som driver anmälnings- eller tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet är skyldig att betala bidrag till försäkringen.
2.2 Motionsmotivering
Motiveringen till motion L609 av Carl Bildt m.fl. (m) finns i motion 1990/91:Jo733 angående en bättre miljö. Enligt motionärerna ger dagens lagstiftning en skadelidande små möjligheter att utkräva skadestånd vid miljöskador. En stärkt skadeståndsrätt skulle enligt motionärerna troligen frammana ett större ansvar hos dem som förorenar och därmed förebygga uppkomsten av miljöskador. Staten bör dock, framhåller motionärerna, svara för skador som uppstått under en tid då lagstiftningen var annorlunda liksom i fall då det är oklart vem som bär ansvaret för skadan.
2.3 Pågående arbete
Miljöskyddskommittén (ME 1989:04) tillkallades år 1989 för att göra en översyn av miljöskyddslagstiftningen. Kommittén avlämnade år 1991 ett principbetänkande, (SOU 1991:4) Miljölagstiftningen i framtiden.
I proposition 1990/91:90 En god livsmiljö redovisar regeringen sina överväganden rörande miljöskyddskommitténs fortsatta utredningsarbete. Enligt regeringen skall arbetet ta sikte på att miljölagarna skall samlas i en miljöbalk. En fråga som därvid bör övervägas är huruvida de civilrättsliga regler om ersättning för miljöskador som finns i bl.a. miljöskadelagen bör föras in i en miljöbalk. I sammanhanget framhålls att det vid en allmän översyn av miljörätten finns anledning att beakta behovet av samordning mellan miljörättens olika delar. Eftersom anknytningen till fast egendom inte längre bör vara vägledande för den framtida miljölagstiftningen, uppkommer enligt regeringen frågan om även skadeståndsreglerna i miljöskadelagen bör kopplas loss från den begränsningen. Också detta spörsmål bör övervägas av kommittén.
3 Utskottet
I betänkandet behandlar utskottet två motioner rörande ansvaret för skador vid kärnkraftsolyckor och en motion om ersättning vid miljöskador.
Internationella bestämmelser om skadeståndsansvar på atomenergins område finns i Pariskonventionen från år 1960 och i en år 1963 avslutad tilläggskonvention jämte tilläggsprotokoll till dessa. De båda konventionerna, till vilka Sverige i likhet med flertalet västeuropeiska stater anslutit sig, innebär i huvudsak följande. Innehavaren av en atomanläggning är ansvarig för skador som uppkommer i samband med driften av anläggningen oberoende av vållande, dvs. på objektiv grund. Ansvaret skall vara begränsat till visst belopp för varje olycka och vara täckt av försäkring eller annan ekonomisk garanti. I den mån innehavarens ansvar inte räcker till för att ge de skadelidande full ersättning har de konventionsanslutna staterna ett i enlighet med särskilda beräkningsgrunder fastställt supplerande ansvar.
Bestämmelser om ansvar för atomskador finns för svensk del i atomansvarighetslagen (1968:45). Till grund för lagen ligger de internationella överenskommelser till vilka Sverige är anslutet. Atomanläggningsinnehavarens ansvar har -- efter lagändring som trädde i kraft den 1 januari 1989 (prop. 1987/88:139, bet. LU 32) -- fastställts till 800 miljoner kronor för varje olycka. Ansvaret skall vara täckt av en obligatorisk försäkring, som skall motsvara 120 % av ansvarsbeloppet, eller av någon annan godtagbar ekonomisk garanti. Den högsta sammanlagda ersättning som, inberäknat det supplerande statsansvaret, utgår enligt lagen uppgår för närvarande till i det närmaste en miljard kronor för varje olycka.
Utöver de nu nämnda, av konventionerna föranledda reglerna om betalningsansvar har i atomansvarighetslagen förts in bestämmelser om civilrättsligt ansvar för svenska staten. Gränsen för statsansvaret är satt så att det sammanlagda beloppet som står till förfogande för dem som lider skada på grund av driften av en atomanläggning uppgår till tre miljarder kronor per olycka. Av atomansvarighetslagen (33§) följer vidare att i de fall ersättningsbeloppen enligt lagen inte räcker till för att uppkomna skador skall kunna ersättas fullt ut kan ytterligare gottgörelse utgå av statsmedel. Grunderna för sådan särskild gottgörelse skall fastställas genom särskild lagstiftning.
I motion L616 av Lars Norberg m.fl. (mp) hävdas att kärnkraftsindustrin bör bära det fulla skadeståndsansvaret för kärnkraftsolyckor. Motionärerna är medvetna om att försäkringar inte kan tecknas för ett obegränsat skadeståndsansvar och anser att det i den situationen endast finns två alternativ, nämligen att staten antingen ser till att verksamheten upphör eller ikläder sig det fulla skadeståndsansvaret. Vidare framhålls att Sverige bör frånträda Pariskonventionen eller verka för att ett obegränsat ansvar skall gälla mellan länder. I motionen yrkas tillkännagivanden om det anförda.
Även i motion L622 av Rolf L Nilson (v) understryks att kärnkraftsindustrin i princip bör bära det fulla ekonomiska ansvaret för eventuella skadeverkningar. Eftersom reaktorinnehavare inte i realiteten kan stå för alla tänkbara skador och försäkringsbolagen inte torde vara villiga att teckna försäkringar med ett obegränsat ansvarsbelopp anser motionärerna att en sådan ordning för närvarande inte kan genomföras. Det är emellertid motiverat att det belopp upp till vilket anläggningsinnehavaren ansvarar höjs radikalt och att staten ikläder sig det fulla ansvaret för överskjutande skadeståndsbelopp.
Motioner med samma syfte som de nu aktuella har åtskilliga gånger tidigare prövats och avslagits av riksdagen, senast våren 1990 (se bet. 1989/90:LU29). Utskottet har därvid hänvisat till att det inte torde vara förenligt med Pariskonventionen att ålägga anläggningsinnehavaren ett obegränsat ansvar. Att Sverige skulle lämna konventionen och därmed ställa sig utanför det ersättningssystem som gäller i Västeuropa har utskottet ansett inte böra komma i fråga. Utskottet har vidare konstaterat att enligt konventionen anläggningsinnehavarens ansvar måste vara täckt av försäkring eller ekonomisk garanti samt att kapaciteten på försäkringsmarknaden inte tillåtit att ansvarsgränsen sattes till högre belopp än 800 miljoner kronor. Vad gäller frågan om svenska statens särskilda ansvar har utskottet förklarat sig utgå från att regeringen senare skulle ta upp frågan om en höjning av beloppet. Utskottet har även understrukit vikten av att regeringen verkar för att de internationella överenskommelserna på atomansvarighetens område får en så bred anslutning som möjligt och tar till vara de möjligheter som kan finnas till förbättringar av ersättningssystemet vid atomskador.
Sedan frågan senast prövades har flera initiativ tagits till en förbättring av ersättningssystemet vid kärnkraftsolyckor. I januari 1991 träffades sålunda en överenskommelse mellan socialdemokraterna, folkpartiet liberalerna och centern rörande riktlinjer för energipolitiken. I överenskommelsen tas upp bl.a. frågan om kärnkraftsindustrins skadeståndsansvar vid en eventuell kärnkraftsolycka. Det konstateras att det för närvarande inte torde vara förenligt med Pariskonventionen att ålägga anläggningshavaren ett obegränsat ansvar men att regeringen med hänsyn till frågans vikt bör aktivt driva frågan om ett vidgat ansvar i internationella sammanhang. Vidare framhålls att kapaciteten på försäkringsområdet enligt då nyligen gjorda beräkningar är ca 1200 miljoner kronor, vilket medger en höjning av ansvarsbeloppet till ca 1000 miljoner kronor. En höjning av ansvarsbeloppet bör därför genomföras.
Innehållet i den ovan nämnda överenskommelsen redovisas i sin helhet i proposition 1990/91:88 om energipolitiken. I propositionen hemställs jämte annat att riksdagen godkänner de överenskomna riktlinjerna. I propositionen tas vissa kärnkraftsfrågor upp till mera utförlig behandling, och därvid framhålls bl.a. att det inte bör komma i fråga att Sverige skulle lämna Pariskonventionen och därmed ställa sig utanför det ersättningssystem som gäller i Västeuropa. Industriministern förordar dock -- med hänsyn till frågans vikt -- att regeringen aktivt driver frågan om ett vidgat skadeståndsansvar för anläggningsinnehavaren i ett internationellt sammanhang. Vidare anges att frågan om höjning av ansvarsbeloppet enligt atomansvarighetslagen till 1000 miljoner kronor kommer att tas upp inom justitiedepartementet under våren 1991.
På det internationella planet har styrgruppen inom OECDs särskilda atomenergiorgan NEA (Nuclear Energy Agency) rekommenderat de stater som är anslutna till Pariskonventionen att sätta upp som mål att de i möjlig mån skall höja gränsen för anläggningsinnehavarens ansvar till minst 150 miljoner särskilda dragningsrätter eller ca 1,2 miljarder svenska kronor. Styrgruppen har också rekommenderat staterna att överväga ett förenklat system för anpassning av anläggningshavarens ansvar till kapaciteten på försäkringsmarknaden. I sammanhanget kan också nämnas att man inom justitiedepartementet för närvarande överväger om Sverige skall tillträda ett tilläggsprotokoll som tillkom i Wien år 1983 och som länkar samman Paris- och Wienkonventionerna. Genom protokollet utvidgas tillämpningsområdet för de båda konventionerna så att ansvaret enligt den ena konventionen också gäller till förmån för de skadelidande i en stat som är ansluten till det andra konventionssystemet.
Mot bakgrund av vad som ovan anförts anser utskottet att motionerna inte bör föranleda någon riksdagens vidare åtgärd. Med anledning av vad som uttalas i motion L607 om ett obegränsat ansvar för svenska staten vill utskottet tillägga att -- som ovan redovisats -- atomansvarighetslagen medger att skadestånd i särskilda fall utgår med belopp som överstiger de i lagen angivna gränserna. Grunderna för ersättningen skall då fastställas genom lagstiftning. Utskottet avstyrker med det anförda bifall till motionerna L607 och L622.
I motion L609 av Carl Bildt m.fl. (m) framhålls att dagens lagstiftning ger en skadelidande små möjligheter att utkräva skadestånd vid miljöskador. En stärkt skadeståndsrätt skulle enligt motionärerna troligen frammana ett större ansvar hos dem som förorenar och därmed förebygga uppkomsten av miljöskador. Staten bör dock, framhåller motionärerna, svara för skador som uppstått under en tid då lagstiftningen var annorlunda liksom i fall då det är oklart vem som bär ansvaret för skadan. Motionärerna yrkar att det anförda ges regeringen till känna.
Regler om skadeståndsrättsligt ansvar vid miljöskador finns i miljöskadelagen (1986:225) som år 1986 ersatte bl.a. de regler om ansvar för miljöskador som då fanns i jordabalken och miljöskyddslagen (1969:387). Ansvaret enligt miljöskadelagen avser person- och sakskador samt ren förmögenhetsskada som inte är obetydlig. Lagen är tillämplig när verksamhet på en eller flera fastigheter eller på en del av fastighet orsakar skador i omgivningen genom olika former av vatten-, mark- och luftföroreningar, buller, skakningar eller andra liknande störningar. Ersättningsberättigade enligt lagen är inte blott de som har direkt anknytning till intilliggande fastigheter utan också de som har mera tillfällig anknytning till den skadegörande verksamhetens omgivning.
Skadestånd utgår enligt miljöskadelagen även om skadan inte orsakats avsiktligen eller genom vårdslöshet (s.k. strikt ansvar). Ansvaret gäller även vid helt tillfälliga störningar. Däremot görs i lagen undantag för störningar som är av så vanligt slag att de rimligen måste tålas.
Skadeståndsansvaret enligt miljöskyddslagen skall i första hand bäras av fastighetsägaren. Till kretsen av skadeståndsansvariga hör också nyttjanderättshavare och andra som bedriver eller har bedrivit miljöfarlig verksamhet på fastigheten liksom de som i egen näringsverksamhet utför ett miljöfarligt arbete på en fastighet, s.k. entreprenörer.
Den som lidit skada till följd av miljöfarlig verksamhet har i miljöskadelagen medgivits en lättnad i det beviskrav som i allmänhet gäller i skadeståndssammanhang. Medan en skadelidande i andra fall måste styrka att det föreligger en skadlig störning som svaranden ansvarar för, är det tillräckligt att den som drabbats av en miljöskada visar att störningen med övervägande sannolikhet har orsakat skadan.
Reglerna i miljöskadelagen kompletteras av miljöskyddslagens bestämmelser om en obligatorisk miljöskadeförsäkring. Från försäkringen lämnas ersättning för person- eller sakskador enligt miljöskadelagen i sådana fall då den för skadan ansvarige inte kan betala ersättningen eller då rätten att utkräva skadestånd preskriberats. Ersättning utgår också då det inte kan utredas vem som är ansvarig för skadan. Den som driver anmälnings- eller tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet är skyldig att betala bidrag till försäkringen.
Den lämnade redogörelsen visar enligt utskottets mening att motionärernas önskemål om förbättrade skadeståndsmöjligheter i allt väsentligt redan är tillgodosedda. Utskottet har svårt att föreställa sig att man inom ramen för ett skadeståndsrättsligt regelsystem kan ge ytterligare fördelar för dem som drabbas av miljöskador. En fråga som dock kan förtjäna att närmare övervägas är huruvida det nuvarande kravet på att den skadegörande verksamheten skall ha anknytning till en fastighet bör bibehållas. Av proposition 1990/91:90 En god livsmiljö framgår att detta spörsmål kommer att tas upp till prövning under miljöskyddskommitténs fortsatta arbete. Någon riksdagens vidare åtgärd med anledning av motion L609 kan utskottet inte finna påkallad med hänsyn till det anförda, och utskottet avstyrker följaktligen bifall till motionen.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande atomansvarighetslagen att riksdagen avslår motion 1990/91:L607 och motion 1990/91:L622, res. 1 (v) res. 2 (mp)
2. beträffande miljöskador att riksdagen avslår motion 1990/91:L609.
Stockholm den 26 mars 1991
På lagutskottets vägnar
Rolf Dahlberg
Närvarande: Rolf Dahlberg (m), Lennart Andersson (s), Owe Andréasson (s), Stig Gustafsson (s), Martin Olsson (c), Inger Hestvik (s), Allan Ekström (m), Bengt Kronblad (s), Gunnar Thollander (s), Lena Boström (s), Margareta Gard (m), Stina Eliasson (c), Elisabeth Persson (v), Gunilla Andersson (s), Lola Björkquist (fp) och Kaj Nilsson (mp).
Reservationer
1. Atomansvarighetslagen (mom. 1)
Elisabeth Persson (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 10 börjar med "Motioner med" och på s. 11 slutar med "och L622" bort ha följande lydelse:
Vad avser frågan om avsevärt ökat ansvar för ägarna av kärnkraftsanläggningar konstaterar utskottet att Sveriges anslutning till Pariskonventionen och därmed till kravet på försäkring innebär vissa komplikationer när det gäller att ålägga kärnkraftsindustrin ett obegränsat eller radikalt utökat ansvar. Samtidigt måste det emellertid beaktas att enorma skador kan uppstå vid en kärnkraftsolycka. Tjernobylkatastrofen beräknas hittills ha kostat mellan 200 och 300 miljarder kronor och konsekvenserna för Sveriges del enbart uppgår 1 miljard kronor. Med hänsyn till skadorna sålunda vida kan överstiga nuvarande beloppsgräns på 3 miljarder kronor och till det principiellt felaktiga i att kärnkraftsindustrin tillåts utgöra undantag från regeln att varje bransch inom näringslivet skall bära sina egna kostnader och inte få övervältra dessa på samhället är det synnerligen viktigt att inga vägar som kan leda till uppnåendet av ett utökat ansvar lämnas oprövade. Det finns exempel på att det redan i dag är faktiskt möjligt att belasta anläggningsinnehavare med ett högre ansvar än vad som gäller enligt den svenska lagstiftningen. I vissa andra länder har man nämligen, utan hinder av Pariskonventionen, kunnat ålägga innehavarna att ansvara med ett mycket högre belopp än vad som gäller för svenskt vidkommande.
Mot bakgrund av det anförda och med hänsyn till frågans utomordentligt stora betydelse anser utskottet att regeringen utan dröjsmål bör pröva förutsättningarna för att genomföra en radikal höjning av ansvarsbeloppet för atomolyckor.
Vad utskottet sålunda anfört bör riksdagen med bifall till motion L622 och med anledning av motion L616 som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under moment 1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande atomansvarighetslagen att riksdagen med bifall till motion 1990/91:L622 och med anledning av motion 1990/91:L616 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
2. Atomansvarighetslagen (mom. 1)
Kaj Nilsson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 10 börjar med "Motioner med" och på s. 11 slutar med "och L622" bort ha följande lydelse:
Vad avser frågan om avsevärt ökat ansvar för ägarna av kärnkraftsanläggningar konstaterar utskottet att Sveriges anslutning till Pariskonventionen och därmed till kravet på försäkring innebär vissa komplikationer när det gäller att ålägga kärnkraftsindustrin ett obegränsat eller radikalt utökat ansvar. Med hänsyn till de enorma skador -- vida överstigande nuvarande beloppsgräns på 3 miljarder kronor -- som kan bli följden av en kärnkraftsolycka och till det principiellt felaktiga i att kärnkraftsindustrin tillåts utgöra undantag från regeln att varje bransch inom näringslivet skall bära sina egna kostnader och inte få övervältra dessa på samhället är det emellertid synnerligen viktigt att inga vägar som kan leda till uppnåendet av ett utökat ansvar lämnas oprövade. Det finns exempel på att det redan i dag är faktiskt möjligt att belasta anläggningsinnehavare med ett högre ansvar än vad som gäller enligt den svenska lagstiftningen. I vissa andra länder har man nämligen, utan hinder av Pariskonventionen, kunnat ålägga innehavarna att ansvara med ett mycket högre belopp än vad som gäller för svenskt vidkommande. På grund av att vi för närvarande är bundna av Pariskonventionen torde emellertid ett obegränsat ansvar för anläggningsinnehavaren inte kunna genomföras. Som påpekas i motion L616 bör därför staten ikläda sig ett obegränsat ansvar för vad som inte kan utkrävas av anläggningshavaren. Om ett obegränsat ansvar inte kan uppställas måste konsekvensen bli att kärnkraftsindustrin skall tvingas att upphöra med sin verksamhet.
Mot bakgrund av det anförda och med hänsyn till frågans utomordentligt stora betydelse anser utskottet att regeringen utan dröjsmål bör pröva förutsättningarna för att genomföra en radikala höjning av ansvarsbeloppet för atomolyckor. Atomansvarighetslagen bör också ändras så att staten kommer att svara med ett obegränsat belopp.
Enligt utskottets mening är det vidare synnerligen viktigt att regeringen verkar för att ett obegränsat ansvar för anläggningshavarna kommer att gälla inom och mellan alla länder. Kan nuvarande ansvarsbegränsningar i Pariskonventionen inte avskaffas bör Sverige frånträda konventionen.
Vad utskottet sålunda anfört bör riksdagen med bifall till motion L616 och med anledning av motion L622 som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under moment 1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande atomansvarighetslagen att riksdagen med bifall till motion 1990/91:L616 och med anledning av motion 1990/91:L622 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Särskilda yttranden
1. Atomansvarighetslagen (mom. 1)
Martin Olsson och Stina Eliasson (båda c) anför:
Under en följd av år har centern i motioner och reservationer krävt att ägarna av kärnkraftsanläggningar skall ansvara för de skador som en kärnkraftsolycka kan medföra på motsvarande sätt som praktiskt taget alla andra verksamheter får ta ansvar för de skador som de kan förorsaka. Vi har därvid begärt dels att förutsättningarna prövades för att genomföra ett fullt ansvar för kärnkraftsindustrin -- eller i vart fall radikala höjningar av ansvarsbeloppet -- vid atomolyckor i vårt land, dels att regeringen skulle verka för att dessa ersättningsprinciper får en internationell spridning.
Det var tidigare inte möjligt att få en majoritet för våra krav. Vi noterar nu med tillfredsställelse att trepartiöverenskommelsen om energipolitiken innehåller löften både om att ansvarsbelopp skall föreslås bli höjda och om att regeringen aktivt kommer att driva frågan om ett vidgat ansvar i internationella sammanhang.
2. Miljöskador (mom.2)
Rolf Dahlberg, Allan Ekström och Margareta Gard (alla m) anför:
Syftet med motion L609 är att skadeståndsansvaret vid miljöskador skall utvidgas så att en större ansvarskänsla för miljön inskärps hos fastighetsägare och rörelseidkare. Samtidigt är det enligt motionärerna önskvärt att enskilda personer som drabbas av miljöskador får förbättrade skadeståndsmöjligheter. Som framgår av utskottets betänkande är syftet med motionen i huvudsak tillgodosett genom miljöskadelagens bestämmelser. Vi har därför inte ansett oss böra avge en reservation till förmån för motionen. I sammanhanget vill vi dock understryka vikten av att systemet med miljöskyddsförsäkring inte tillämpas så att ansvarskänslan hos fastighetsägarna m.fl. urholkas. Det är därför viktigt att ersättning ur försäkringen endast utgår i sådana fall då den skadelidande inte har kunnat få skadestånd av skadegöraren.