Åtgärder mot mc-kriminaliteten
Betänkande 1998/99:JuU7
Justitieutskottets betänkande
1998/99:JUU07
Åtgärder mot mc-kriminaliteten
Innehåll
1998/99
JuU7
Sammanfattning
I detta ärende behandlar utskottet ett regeringsförslag som i huvudsak avser att öka möjligheterna att ingripa mot kriminella s.k. mc- gäng. Utskottet behandlar också ett par motioner som väckts med anledning av förslaget.
Regeringens förslag innebär att den s.k. tillhållsparagrafen ersätts med en bestämmelse enligt vilken det blir möjligt att genomföra husrannsakan i fråga om lokaler som inte huvudsakligen utgör bostad och som mer än tillfälligt används gemensamt av personer som kan antas ägna sig åt brottslig verksamhet. Bestämmelsen kan endast användas om det för det brott som utreds är föreskrivet fängelse ett år eller mer. En förutsättning för en husrannsakan enligt den nya bestämmelsen är att det finns särskild anledning att anta att ändamålet med den kommer att uppfyllas.
Vidare innebär regeringens förslag att i princip all inkassoverksamhet kommer att kräva tillstånd.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag och avstyrker motionerna. Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 april 1999.
Till betänkandet har fogats två reservationer.
Propositionen
I proposition 1997/98:181 har regeringen (Justitiedepartementet) föreslagit att riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i rättegångsbalken,
2. lag om ändring i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling,
3. lag om ändring i inkassolagen (1974:182).
Lagförslagen, som granskats av Lagrådet, har fogats till betänkandet, se bilaga.
Motionerna
Motion väckt med anledning av propositionen
1998/99:Ju1 av Kia Andreasson (mp) vari yrkas
1. att riksdagen avslår regeringens förslag till ändring i 28 kap. 3 § rättegångsbalken,
2. att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändring i 28 kap. 3 § rättegångsbalken enligt vad som anförts i motionen.
Motion väckt under allmänna motionstiden 1998
1998/99:Ju913 av Gun Hellsvik m.fl. (m) vari yrkas
7. att riksdagen avslår proposition 1997/98:181 Ökade möjligheter att ingripa mot vissa mc-klubbar, i den del som avser en ny bestämmelse om husrannsakan i enlighet med vad som anförts i motionen.
Utskottet
Ärendet
I detta ärende behandlar utskottet en proposition med förslag som syftar till att öka möjligheterna att ingripa mot bl.a. kriminella mc-gäng. Förslagen grundar sig dels på Polisrättsutredningens förslag i betänkandet Tvångsmedel enligt 27 och 28 kap. RB samt polislagen (SOU 1995:47) om att upphäva bestämmelsen om husrannsakan i s.k. tillhåll, dels på två promemorior som utarbetats inom Justitiedepartementet. Den ena promemorian - Husrann-sakan hos vissa mc-klubbar m.m. - tar huvudsakligen upp reglerna om husrannsakan i brottmål. Den andra - Skärpt krav på tillstånd till inkasso-verksamhet (Ds 1997:63) - innehåller förslag till ändringar i inkassolagen.
Promemoriorna har remissbehandlats.
Lagrådet har i yttrande lämnat förslagen utan erinran.
Bakgrund
I propositionen beskriver regeringen den senaste tidens utveckling när det gäller den organiserade och gränsöverskridande brottsligheten. Även såväl genomförda som pågående lagstiftningsprojekt med anknytning till området redovisas ingående. Regeringen tar också upp det internationella samarbetet på området.
Under 1990-talet har de internationellt förgrenade sammanslutningarna Hells Angels och Bandidos etablerat sig i Sverige. Konflikten mellan dem har i de nordiska länderna tagit sig våldsammare uttryck än vad som varit vanligt i andra delar av världen på senare tid. Sedan år 1994 har i Skandinavien ett flertal våldsdåd med dödlig utgång förövats. Typiskt för dessa klubbar är att organisationsstrukturerna är hierarkiska och att rekryte-ring och interna disciplinsystem tjänar till att skapa absolut lojalitet och försvåra insyn. De mera uppenbara brottsliga yttringarna av klubbarnas verksamhet är grovt våld. Detta våld, som primärt riktar sig mot rivaliserande organisationer, är ibland av närmast militär karaktär, bl.a. har pansarskott kommit till användning. Brotten har ibland begåtts på platser som medfört faror för utomstående. Mycket talar enligt regeringen för att det i samband med dessa klubbar också förekommer mer eller mindre omfattande narkotikabrottslighet och ekonomisk brottslighet.
Regeringen ser allvarligt på den organiserade och gränsöverskridande brottsligheten, och kampen mot den utgör ett prioriterat mål. I sin mest avancerade form kan den organiserade brottsligheten utgöra ett hot mot den demokratiska ordningen.
När det gäller genomförda lagändringar pekar regeringen bl.a. på att straffet för övergrepp i rättssak skärpts fr.o.m. den 1 juli 1997. Bakgrunden till lagändringen var att klimatet i och omkring rättegångar har hårdnat. Vidare nämner regeringen den nya polisdatalagen som kommer att möjlig göra för polisen att, när det finns misstankar om allvarlig brottslig verksamhet, föra datoriserade kriminalunderrättelseregister.
Såvitt gäller pågående lagstiftningsprojekt nämner regeringen bl.a. att den organiserade brottsligheten utgjorde ett viktigt skäl för regeringen när den tillsatte en utredning med uppgift att bl.a. analysera behovet av s.k. hemlig teknisk avlyssning, s.k. buggning. Utredningens betänkande Om buggning och andra hemliga tvångsmedel (SOU 1998:46) bereds för närvarande i Regeringskansliet. Här kan även nämnas att regeringen i augusti 1998 beslutat tillsätta en utredning med uppdrag bl.a. att utreda frågor om straffansvar för deltagande i organisationer som sysslar med brottslig verksamhet (dir. 1998:66).
När det gäller det internationella samarbetet anför regeringen att Nordiska Ämbetsmannakommittén för Lagstiftningsfrågor under hösten 1996 gav i uppdrag åt en arbetsgrupp att överväga behovet av nordiskt samarbete när det gäller bekämpningen av kriminella mc-klubbar och annan grov brottslighet. Gruppen har kartlagt de nordiska ländernas lagstiftning och olika projekt som bedömts ha central betydelse för att bekämpa dessa företeelser. Inrikt-ningen är relativt lika i de olika länderna, och en betydande värdegemenskap föreligger såväl i stort som beträffande enskildheter mellan de nordiska länderna.
Även på det operativa planet förekommer ett samarbete mellan de nordiska länderna. Vid större mc-evenemang finns polismän från övriga nordiska länder på plats som observatörer. I detta sammanhang kan också nämnas att de nordiska justitieministrarna antagit en handlingsplan för bekämpande av mc- kriminaliteten. I planen framhålls bl.a. vikten av att polisen har tillgång till effektiva utredningsmetoder och modern teknik.
Regeringen nämner även Europolkonventionen, som trätt i kraft under hösten 1998. Europol är ett organ för utbyte av information och under-rättelser för polisen och motsvarande myndigheter i EU:s medlemsstater när det gäller grov, internationell organiserad brottslighet.
Propositionens huvudsakliga innehåll
Mot bakgrund av den oroande utvecklingen av brottslighet som kan relateras till vissa internationellt förgrenade mc-klubbar föreslås i propositionen åtgärder som syftar till att öka myndigheternas möjligheter att ingripa mot bl.a. dessa klubbar.
Det föreslås att regeln om husrannsakan i s.k. tillhåll enligt 28 kap. 3 § rättegångsbalken skall upphävas och att en ny regel om husrannsakan hos annan än den som är skäligen misstänkt för ett brott skall införas. Den nya regeln skall enligt förslaget gälla i fråga om lokaler som inte huvudsakligen utgör bostad och som mer än tillfälligt används gemensamt av personer som kan antas ägna sig åt brottslig verksamhet. Den skall endast vara tillämplig om det för det brott som utreds är föreskrivet fängelse ett år eller mer. En förutsättning för en husrannsakan enligt den nya bestämmelsen är att det finns särskild anledning att anta att ändamålet med den kommer att uppfyllas.
Personer med anknytning till de aktuella mc- klubbarna och till andra grupper som sysslar med avancerad brottslighet utnyttjar ibland ett undantag, som avser tillfällig och begränsad inkassoverksamhet, från det allmänna tillståndskravet för inkassoverksamhet i inkassolagen (1974:182). I propositionen föreslås att undantaget tas bort. För att balansera det skärpta tillståndskravet föreslås en lättnad i den offentliga kontrollen när det gäller indrivning som enskilda personer bedriver för närståendes räkning. Sådan indrivningsverksamhet föreslås omfattas av lagen endast om fordringen har uppkommit i näringsverksamhet eller har övertagits för indrivning.
Vidare föreslås en ändring i rättegångsbalkens regler om granskning av uppteckningar av förhörsutsagor. Ändringen syftar till att förenkla hante-ringen av uppteckningar av komplicerade förhör under förundersökningen.
Lagändringarna föreslogs träda i kraft den 1 januari 1999.
Husrannsakan
Grundläggande bestämmelser om tvångsmedel finns i regeringsformen (RF) och i Europakonventionen. I övrigt regleras frågan om husrannsakan i rätte- gångsbalken (RB).
Enligt 2 kap. 6 § RF är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. husrannsakan och liknande intrång. Skyddet får begränsas genom lag. Begränsningen får endast göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle, den får inte sträcka sig längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen (2 kap. 12 § RF).
Enligt artikel 8 moment 1 i Europakonventionen har envar rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Inskränkningar i dessa rättigheter får enligt moment 2 endast göras genom lag och är begränsade till vad i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till landets yttre säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd, förebyggande av oordning och brott, hälsovården, skyddande av sedligheten eller av andra personers fri- och rättigheter.
Rättegångsbalkens regler om husrannsakan innebär i huvudsak följande. Hos den som är skäligen misstänkt för brott som kan leda till fängelse får husrannsakan ske i syfte att söka efter föremål som är underkastat beslag eller i övrigt utröna omständigheter som kan ha betydelse för utredning om brottet (s.k. reell husrannsakan). För att en sådan husrannsakan skall få ske hos annan än den som är skäligen misstänkt för brottet krävs att brottet har förövats hos honom, att den misstänkte gripits där eller att det finns synnerlig anledning att anta att syftet med åtgärden uppnås.
Vidare får husrannsakan göras hos den som skall frihetsberövas, t.ex. anhållas, eller underkastas kroppsvisitation eller kroppsbesiktning (s.k. personell husrannsakan). För att husrannsakan på nu angivna skäl skall få ske hos annan än den som söks krävs att det finns synnerlig anledning att den sökte uppehåller sig där.
Förutsättningarna för att göra husrannsakan enligt huvudreglerna är således betydligt mer snäva när det gäller husrannsakan hos den som inte är misstänkt. Enligt en särskild bestämmelse - den s.k. tillhållsparagrafen - får husrannsakan dock ske i vidare utsträckning i vissa fall än som följer av huvudreglerna. Husrannsakan får enligt bestämmelsen ske dels i en lokal som är tillgänglig för allmänheten, dels i utrymme som "plägar utgöra tillhåll för lösdrivare eller förbrytare eller där sådant gods, som eftersökes, plägar uppköpas eller mottagas som pant". Ändamålet skall vara detsamma som för husrannsakan enligt huvudreglerna. Någon särskild begränsning motsvarande den som enligt huvudreglerna gäller för husrannsakan hos den som inte skäligen misstänks eller söks finns inte. Inte heller krävs att det brott som man antar har begåtts är av viss svårhetsgrad - däremot krävs liksom vid övriga fall av husrannsakan att den sker inom ramen för utredningen av ett konkret brott. De lokaler som i dag, såvitt känt, genomsöks med stöd av denna bestämmelse är s.k. knarkarkvartar.
Kravet på synnerlig anledning att anta att åtgärden skall medföra det avsedda resultatet har av JO tolkats så att det skall föreligga någon faktisk omständighet som påtagligt visar att man med fog kan förvänta sig att man påträffar föremål som är underkastat beslag eller vinner annan utredning om brottet (JO 1988/89 s. 68).
Regeringen anför att man i den praktiska tillämpningen inte ansett det vara möjligt att klassa mc-klubbarnas klubbhus som tillhåll och därmed kunna göra husrannsakan i dem med stöd av tillhållsparagrafen. Sammantaget med kravet på att det enligt huvudreglerna skall finnas synnerliga skäl för att åtgärden skall medföra det avsedda resultatet innebär detta att utrymmet för att med det nuvarande regelsystemet genomföra en husrannsakan i ett klubbhus eller liknande är mycket begränsat.
Regeringen föreslår, förutom en redaktionell ändring, att tillhållsparagrafen upphävs och ersätts med en helt ny bestämmelse. Förslaget innebär att husrannsakan får ske i en lokal som brukar användas gemensamt av personer som kan antas ägna sig åt brottslig verksamhet. Ett antal förutsättningar är kopplade till den nya bestämmelsen. Ändamålet med husrannsakan skall vara detsamma som för husrannsakan enligt huvudreglerna. Dessutom krävs att brottsmisstanken avser ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse i ett år eller mer. Vidare krävs att det finns särskild anledning att anta att ändamålet med husrannsakningen kommer att uppfyllas. Slutligen görs i förslaget undantag för sådana lokaler som huvudsakligen används som bostad. Motsvarande reglering föreslås för utrymmen och fordon i omedelbar anslutning till lokalen.
I motionerna Ju1 (mp) och Ju913 (m) begärs att förslaget i denna del skall avslås. Motionärerna anser att förslaget är alltför allmänt hållet, och de hänvisar till den kritik som kom fram vid remissbehandlingen. I motion Ju1 begärs dessutom att reglerna om husrannsakan i tillhåll övervägs på nytt i Regeringskansliet.
I den promemoria som ligger till grund för regeringens förslag föreslogs att tillhållsparagrafen skulle ersättas med en bestämmelse enligt vilken husrannsakan för samma ändamål som enligt huvudreglerna skulle få ske i en samlingslokal som används av kriminellt belastade personer. Förutsättningarna föreslogs vara att det för brottet skulle vara föreskrivet fängelse i ett år eller däröver och att det fanns särskild anledning att anta att åtgärden skulle medföra det avsedda resultatet.
Ett par remissinstanser påpekade att det inte gjorts någon närmare analys av vilka problem som finns när det gäller att tillämpa nuvarande regler på mc-kriminaliteten, och JO ansåg sig inte enbart på grund av vad som sades i promemorian kunna bilda sig en uppfattning om det befogade i promemorians bedömning att huvudreglerna om husrannsakan var otillräckliga i sammanhanget.
Även de förutsättningar för husrannsakan som förslaget innehöll fick kritik. Flera remissinstanser ansåg att uttrycket "samlingslokal" är alltför vittomfattande. Från några myndigheter påpekades att klubbmedlemmar kunde antas komma att bosätta sig i klubblokalerna och därigenom undgå en tillämpning av bestämmelsen - förslaget avsåg ju bara samlingslokaler. Även uttrycket "kriminellt belastade personer" kritiserades; begreppet ansågs vagt, och JO påpekade att det väsentliga rimligen måste vara att de personer som använder lokalerna kan antas ägna sig åt brottslig verksamhet.
När det gällde den särskilda frågan om husrannsakan i bostäder framhöll JO att det främsta skälet till att upphäva den nuvarande tillhållsparagrafen är att det inte i fråga om vissa slag av bostäder anses vara godtagbart att ställa upp ett lägre krav för genomförande av husrannsakan än vad som normalt gäller. Syftet att bereda generellt skydd för bostäder kunde enligt JO uppnås genom att man i en ny bestämmelse gör undantag för lokaler där någon har sin bostad.
I sammanhanget bör även nämnas att Hovrätten för Västra Sverige ansåg att promemorians antaganden i fråga om förslagens förenlighet med grundlagen var alltför summariska.
Frågan om åtgärder för att komma till rätta med den brottslighet som begås av vissa mc-gäng har tidigare behandlats av utskottet. Senast skedde det i samband med att utskottet tog ställning till regeringens skrivelse om åtgärder mot organiserad och gränsöverskridande brottslighet (bet. 1997/98:JuU12 s. 5 f). När det gällde motionskrav som avsåg lagstiftningsåtgärder redovisade utskottet tidigare uttalanden enligt vilket utskottet utgick från att såväl de lagstiftningsåtgärder som de andra åtgärder som kunde bedömas vara lämpliga och effektiva skulle vidtas för att komma till rätta med mc- brottsligheten.
Under budgetbehandlingen hösten 1998 ställde sig utskottet också bakom regeringens bedömning att särskild uppmärksamhet måste ägnas bl.a. den mc- relaterade brottsligheten.
Utskottet vill inledningsvis markera att utskottet delar regeringens bedömning att vad som framkommit om problemen med att tillämpa husrann- sakansbestämmelserna i förhållande till de aktuella mc-klubbarna och den allvarliga upptrappning som skett av det våld som kan relateras till dem motiverar en särskild regel som medger att husrannsakan hos annan än den som är misstänkt för brottet kan göras i sådana mc-klubbars lokaler under mindre stränga förutsättningar än i dag. Regeringens förslag ligger också väl i linje med utskottets tidigare deklarerade uppfattning i fråga om mc- brottsligheten. Utskottet vill dock understryka att lagförslaget har generell karaktär och träffar alla lokaler av angivet slag.
Vad härefter gäller de invändningar som motionärerna för fram kan utskottet konstatera att regeringen vid utformningen av förslaget tagit intryck av den kritik som kom fram vid remissbehandlingen. Här tänker utskottet särskilt på att det hårt kritiserade uttrycket "samlingslokal" inte används som beskrivning av den plats där husrannsakan föreslås få ske enligt den nya bestämmelsen. Intresset att skydda lokaler som huvudsakligen används som bostäder har i stället tillgodosetts genom ett uttryckligt undantag. Även formuleringen "kriminellt belastade personer" har bytts ut mot det mer adekvata "personer som kan antas ägna sig åt brottslig verksamhet".
Utskottet vill också framhålla att man med förslaget kommer till rätta med den sociala slagsida som tillhållsparagrafen lider av; även missbrukare har rätt till skydd för den personliga integriteten.
Sammantaget innebär det anförda att bestämmelsen enligt utskottets mening fått en utformning som tillgodoser de krav som kan ställas på en regel om ett straffprocessuellt tvångsmedel. Utskottet delar regeringens bedömning att den nya bestämmelsen är förenlig med de krav som uppställs i regeringsformen och Europakonventionen. Utskottet tillstyrker regeringens förslag i denna del, och utskottet avstyrker motionerna Ju1 och Ju913 i här aktuell del.
Övrigt
Utskottet tillstyrker övriga lagförslag. Med ändring av regeringens förslag bör lagändringarna träda i kraft den 1 april 1999.
I övrigt har utskottet ingenting att anföra med anledning av propositionen eller motionerna.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande husrannsakan
att riksdagen med avslag på motionerna 1998/99:Ju1 yrkande 1 och 1998/99:Ju913 yrkande 7 antar regeringens förslag till
dels lag om ändring i rättegångsbalken såvitt avser 28 kap. 3 §,
dels lag om ändring i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling,
med den ändringen att dagen för ikraftträdandet för lagarna bestäms till den 1 april 1999,
res. 1 (m, mp)
2. beträffande fortsatt utredning om husrannsakan
att riksdagen avslår motion 1998/99:Ju1 yrkande 2,
res. 2 (mp)
3. beträffande övriga lagförslag
att riksdagen antar regeringens förslag till
dels lag om ändring i rättegångsbalken i den mån det inte omfattas av utskottets hemställan under moment 1,
dels lag om ändring i inkassolagen (1974:182),
med den ändringen att dagen för ikraftträdandet för lagarna bestäms till den 1 april 1999.
Stockholm den 2 februari 1999
På justitieutskottets vägnar
Gun Hellsvik
I beslutet har deltagit: Gun Hellsvik (m), Ingvar Johnsson (s), Märta Johansson (s), Margareta Sandgren (s), Alice Åström (v), Ingemar Vänerlöv (kd), Anders G Högmark (m), Ann-Marie Fagerström (s), Maud Ekendahl (m), Helena Frisk (s), Morgan Johansson (s), Yvonne Oscarsson (v), Jeppe Johnsson (m), Kia Andreasson (mp), Gunnel Wallin (c), Siw Persson (fp) och Kjell Eldensjö (kd).
Reservationer
1. Husrannsakan (mom. 1)
Gun Hellsvik (m), Anders G Högmark (m), Maud Ekendahl (m), Jeppe Johnsson (m) och Kia Andreasson (mp) anför:
Vi anser i och för sig att det krävs effektiv lagstiftning för att komma till rätta med den organiserade brottsligheten. Det förslag om ändrade regler när det gäller husrannsakan som regeringen nu lagt fram brister emellertid i flera avseenden.
Enligt vår mening fick den promemoria som ligger till grund för regeringens förslag en så omfattande remisskritik att förslagen i fråga aldrig borde ha lagts fram för riksdagen. De ändringar regeringen gjort i förslaget är enligt vår mening så omfattande att ytterligare beredning är nödvändig. Konsekvenserna av det nu framlagda förslaget är svåra att överblicka. Här ser vi en uppenbar risk att grundläggande rättssäkerhetskrav sätts åt sidan. Det synes också vara tveksamt om förslaget uppfyller kraven i regeringsformen och i Europakonventionen.
Det framstår härtill alltjämt som osäkert om den föreslagna bestämmelsen kan komma att leda till att fler husrannsakningar sker hos mc-klubbarna. Till denna osäkerhet bidrar det faktum att det fortfarande saknas en tillräckligt djupgående analys av vilken slags brottslighet som de nu aktuella klubbarna ägnar sig åt och på vilket sätt de nuvarande reglerna är otillräckliga.
Vi kan mot bakgrund av det anförda inte ställa oss bakom regeringens förslag i den del som gäller husrannsakan. Vi tillstyrker alltså motionerna Ju913 och Ju1 i denna del.
Vi anser att utskottets hemställan under moment 1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande husrannsakan
att riksdagen med anledning av motionerna 1998/99:Ju913 yrkande 7 och 1998/99:Ju1 yrkande 1 avslår regeringens förslag till
1) lag om ändring i rättegångsbalken såvitt avser 28 kap. 3 §,
2) lag om ändring i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling,
2. Fortsatt utredning om husrannsakan (mom. 2)
Kia Andreasson (mp) anför:
Enligt min mening är förutsättningarna för husrannsakan enligt den nya bestämmelsen inte tillräckligt klart utformade och jag har därför yrkat avslag på regeringens förslag i denna del. Bestämmelsen måste förtydligas. Vid utformningen av en ny bestämmelse bör i stort sett de avvägningar som regeringsförslaget innehåller kunna komma till användning. För att fånga in den speciella problematik som är förknippad med mc-gängen behövs emellertid en klarare koppling till användning av vapen. Detta bör beaktas vid utformningen av förutsättningarna för husrannsakan i de fall åtgärden sker hos annan än den som inte är misstänkt för brott.
Regeringen bör återkomma till riksdagen med ett nytt lagförslag som beaktar vad jag nu anfört. Det anförda innebär att jag ställer mig bakom motion Ju1 i denna del.
Jag anser att utskottets hemställan under moment 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande fortsatt utredning om husrannsakan
att riksdagen med anledning av motion 1998/99:Ju1 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts i reservation 2.
Regeringens lagförslag