Åtgärder mot den ekonomsiska brottsligheten
Betänkande 1994/95:JuU25
Justitieutskottets betänkande
1994/95:JUU25
Åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten
Innehåll
1994/95 JuU25
Sammanfattning
I detta betänkande behandlar utskottet regeringens skrivelse 1994/95:217 Samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten jämte ett stort antal motioner som väckts dels med anledning av skrivelsen, dels under den allmänna motionstiden i år.
Regeringens strategi mot ekonomisk brottslighet omfattar en mängd åtgärder på olika områden för att förebygga, upptäcka samt utreda och lagföra ekonomisk brottslighet m.m.
Utskottet har uppfattningen att utgångspunkten för samhällets samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten måste vara att det är ett gemensamt intresse för medborgarna, näringslivet och det allmänna att bekämpa denna brottslighet effektivt. Ökad tonvikt måste läggas på det förebyggande arbetet, och myndigheterna måste arbeta problemorienterat och i nära samverkan med varandra.
Utskottet, som ställer sig bakom regeringens planerade åtgärder, hemställer att skrivelsen läggs till handlingarna. Utskottet avstyrker samtliga motioner.
Till betänkandet har fogats sammanlagt tio reservationer, varav fyra från (m), två från (m, fp, kds) och två vardera från (v) och (mp).
Skrivelsen
I skrivelse 1994/95:217 har regeringen berett riksdagen tillfälle att ta del av vad som anförts i skrivelsen om en strategi för samhällets samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten.
Motionerna
Motioner väckta med anledning av skrivelsen
1994/95:Ju20 av Rolf Åbjörnsson m.fl. (kds) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om skatteflyktsklausul,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om rättssäkerhet vid beskattning,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förundersökning vid brottmål,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en central myndighet för bekämpning av ekobrott.
1994/95:Ju21 av Kia Andreasson (mp) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att ekobrott skall innefatta både ekonomiska brott och miljöbrott,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att Ekobrottsutredningen, Riksenheten mot ekobrott och länens samverkansorgan skall informeras om att miljöbrott ingår som en viktig del i ekobrott,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att miljöutbildade personer bör anställas för personalförstärkning i kampen mot ekobrott,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att utvecklingen av samverkansformer även skall gälla miljöbrott.
1994/95:Ju22 av Siw Persson och Bengt Harding Olson (fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om skatteflyktslagen.
1994/95:Ju23 av Per Rosengren och Lennart Beijer (v) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär konkreta förslag för bekämpning av den ekonomiska brottsligheten.
1994/95:Ju24 av Rolf Dahlberg m.fl. (m) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om revisorernas roll i ekobrottsbekämpningen,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om Patent- och registreringsverkets möjligheter att granska och anmäla brott,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ansvarsgenombrott.
1994/95:Ju25 av Gun Hellsvik m.fl. (m) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förutsättningen för en samlad strategi mot den ekonomiska brottsligheten,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om skatteflyktslagstiftningens hot mot den enskildes rättssäkerhet.
Motioner väckta under den allmänna motionstiden 1995
1994/95:Ju205 av Bengt Kronblad m.fl. (s) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av förebyggande insatser mot ekonomisk brottslighet,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om det brottsutredande arbetet rörande ekonomisk brottslighet.
1994/95:Ju206 av Bo Finnkvist m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av resurser för ekobrottsbekämpningen.
1994/95:Ju207 av Anita Johansson m.fl. (s) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att bekämpa ekonomisk brottslighet,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av resurser för ekobrottsbekämpningen.
1994/95:Ju212 av Rolf Åbjörnsson m.fl. (kds) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om skyndsamt inrättande av en central myndighet för bekämpning av ekonomisk brottslighet.
1994/95:Ju214 av Rinaldo Karlsson (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om åtgärder mot ekonomisk brottslighet.
1994/95:Ju216 av Karl-Gösta Svenson (m) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om de förslag som framlagts av Riksdagens revisorer avseende insatser mot ekonomisk brottslighet,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att omfördela ekobrottsutredningsresurser från polis till regionåklagarmyndigheten.
1994/95:Ju219 av Sten Andersson (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om samma syn på bidragsfusk och ekonomisk brottslighet.
1994/95:Ju220 av Leo Persson m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om bekämpandet av ekobrott m.m.
1994/95:Ju221 av Gun Hellsvik m.fl. (m) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om vidareutveckling av den borgerliga regeringens insatser mot den ekonomiska brottsligheten,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ökad myndighetssamverkan,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ökad kompetens för att kunna göra ekobrottsutredningar,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om RÅSOP,
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ett ekobrottskommando.
1994/95:Ju222 av Ingbritt Irhammar m.fl. (c) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att beslut om effektiviseringar och samordningsinsatser bör få effekt i myndigheternas verksamhet,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att berörda myndigheter skall bedriva ett intensivt utvecklings- och utvärderingsarbete,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av en översyn av hur skattetillägg fungerar i praktiken så att det inte motverkar ett förebyggande av ekonomisk brottslighet,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om forskningen av organiserad ekonomisk brottslighet, där särskilt forskningen rörande formerna för och omfattningen av penningtvätt prioriteras.
1994/95:Ju223 av Ingibjörg Sigurdsdóttir och Lilian Virgin (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att bekämpa ekonomisk brottslighet.
1994/95:Ju225 av Krister Örnfjäder m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ekokommandon på lokal nivå.
1994/95:Ju226 av Eva Persson Sellin m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ekonomisk brottslighet.
1994/95:Ju227 av Ann-Kristine Johansson och Lars Stjernkvist (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om bekämpandet av ekobrott m.m.
1994/95:Ju632 av Bengt Silfverstrand och Kurt Ove Johansson (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om skattebrottslagen.
1994/95:Ju801 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas
16. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kampen mot den ekonomiska brottsligheten,
1994/95:Sk804 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas
4. att riksdagen hos regeringen begär en utredning med uppgift att framlägga förslag om effektivare rättegångsförfarande vid ekonomisk brottslighet och skatteundandragande.
1994/95:N202 av Birger Schlaug m.fl. (mp) vari yrkas
11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av resurser till och bättre utbildning av övervakande myndigheter, polis, åklagare och domare för att förebygga, upptäcka och bekämpa ekologisk och ekonomisk brottslighet.
1994/95:N301 av Alf Svensson m.fl. (kds) vari yrkas
12. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en central myndighet som samordnar och verkställer arbete mot ekobrottslighet,
Utskottet
Bakgrund
Utskottet har under en följd av år sett med oro på utvecklingen av den ekonomiska brottsligheten, och utskottet har i olika sammanhang (se t.ex. 1990/91:JuU23) konstaterat att denna brottslighet utgör ett stort samhällsproblem. Utskottet har framhållit att den ekonomiska brottsligheten leder till en rad skadeverkningar för samhället; stora medborgargruppers lojalitet mot regelsystemet på främst skatterättens och det ekonomiska livets område i övrigt sätts på stora prov, och statens och kommunernas finanser påverkas negativt varigenom fördelningspolitiska strävanden motverkas och snedvridna konkurrenssituationer uppstår mellan olika företag så att seriöst arbetande företag slås ut. Utskottet har därför betonat att det är angeläget att samhället vidtar kraftfulla åtgärder för att motverka denna brottslighet.
Under senare tid har utskottet tagit olika initiativ i frågan om den ekonomiska brottsligheten. Under såväl år 1991 som år 1993 anordnade utskottet offentliga utfrågningar i ämnet (se 1990/91:JuU23 bil. 1 och 2 samt 1992/93:JuU21 bil. 1 och 2). Dessa fick sin fortsättning inför budgetbehandlingen avseende det innevarande budgetåret, då utskottet genomförde en icke offentlig utfrågning med ett flertal företrädare för de myndigheter som har uppgifter på området. Under nämnda budgetarbete beslutade riksdagen på utskottets initiativ att förstärka polisens resurser med 52 miljoner kronor utöver regeringens förslag för att höja polisens kompetens och effektivitet när det gäller att bekämpa ekonomisk brottslighet. Även ett förslag från utskottet om att tillföra Justitiedepartementet 10 miljoner kronor för en upplysnings- och informationskampanj beträffande ekonomisk brottslighet vann riksdagens gillande (se 1993/94:JuU19). Härutöver kan nämnas att utskottet under förra mandatperioden tog initiativ till den genomgripande översyn av åtgärderna mot den ekonomiska brottsligheten som kom att presenteras i den s.k. RÅ/RPS-rapporten (se 1990/91:JuU23). Denna rapport har legat till grund för en stor del av senare tids reformarbete när det gäller ekonomisk brottslighet. Det var också på förslag av utskottet som Finanspolisen inrättades år 1993 (se 1991/92:JuU23). Finanspolisens uppgift är att bedriva spaning för att uppdaga brott i samband med s.k. tvättning av pengar som utgör vinning av brottslig verksamhet.
Även regeringen har funnit anledning att öka sitt engagemang beträffande den ekonomiska brottsligheten. Här kan som exempel nämnas att regeringen under den föregående mandatperioden initierade översyner av skattebrottslagen och uppbördslagstiftningen samt vissa delar av aktiebolagslagstiftningen och konkurslagstiftningen, reglerna för beslag och husrannsakan samt reglerna om näringsförbud. Till en del har dessa översyner redan resulterat i ny lagstiftning. Vidare beslutade regeringen om nya och effektivare samarbetsformer mellan berörda myndigheter inom ramen för de två projekten RÅSOP (Riksåklagarens specialoperation för undersökningar i ärenden om kvalificerad ekonomisk brottslighet riktad mot banker och kreditinstitut) och Rubicon (ett samarbete mellan flera myndigheter för att ta fram nya rutiner vid brottsutredningar i samband med konkurs). Regeringen beslutade också om olika ekonomiska satsningar. Sålunda har under föregående och innevarande budgetår på regeringens initiativ satsats sammanlagt 110 miljoner kronor på polisväsendet i kampen mot den grövre kriminaliteten, bl.a. den ekonomiska brottsligheten, och antalet poliser har ökat. Vidare har åklagarväsendet tillförts 16,5 miljoner kronor för anställning av 30 nya ekoåklagare. Även skatte- och exekutionsväsendet har tillförts betydande resurser som skall användas för en effektivare skattekontroll.
Riksdagens revisorer beslöt i november 1992 att göra en granskning av samhällets insatser mot den ekonomiska brottsligheten. Granskningen resulterade i rapporten (1993/94:6) Den ekonomiska brottsligheten och rättssamhället, som beslutades av revisorerna i plenum den 24 februari 1994. Rapporten remissbehandlades. Revisorerna lade därefter på basis av rapporten och remissyttrandena fram sina förslag (1994/95:RR4) angående samhällets insatser mot den ekonomiska brottsligheten.
Revisorernas förslag sträckte sig över ett brett område och berörde i olika avsnitt det förebyggande arbetet inom näringslivet och genom utomstående organ, den brottsutredande verksamheten hos polis och åklagare samt den rättsliga proceduren i domstolarna. Avslutningsvis togs till behandling upp frågan om regeringens samlade styrning av kampen mot den ekonomiska brottsligheten.
Utskottet konstaterade vid behandlingen av revisorernas förslag i december 1994 (1994/95:JuU8, rskr. 144), i likhet med revisorerna, att samhällets insatser mot den ekonomiska brottsligheten har varit otillräckliga. Utskottet instämde i revisorernas uppfattning att det behövdes en mängd åtgärder för att komma till rätta med de problem som uppstått. Den ekonomiska brottslighetens omfattning och komplexa natur innebär att kampen mot den måste föras över ett brett fält och med både flexibilitet och uthållighet. För att insatserna skall bli effektiva krävs en förbättrad överblick och styrning från statsmakternas sida. Även informationen och kontakten mellan riksdagen och regeringen i frågan måste förbättras.
Utskottet konstaterade vidare att justitieministern hade angett riktlinjerna för regeringens kommande arbete rörande bekämpning av ekonomisk brottslighet (riksdagens prot. 1994/95:29), och att regeringens uttalade målsättning var att kraftigt öka samhällets samlade insatser när det gäller att förebygga och ingripa mot denna brottslighet.
Riksdagen beslutade att inte vidta några åtgärder i anledning av revisorernas förslag med hänvisning till vad regeringen hade givit till känna om innehållet i sin kommande strategi mot ekonomisk brottslighet.
Skrivelsens huvudsakliga innehåll
I skrivelsen framläggs en strategi för samhällets samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Regeringens avsikt är att påtagligt minska den ekonomiska brottsligheten genom åtgärder som innebär en kraftig förstärkning av samhällets samlade insatser mot sådan kriminalitet. En utveckling och effektivisering skall ske när det gäller att förebygga, upptäcka samt utreda och lagföra ekonomisk brottslighet. Ökad tonvikt skall läggas vid det förebyggande arbetet. Myndigheterna skall arbeta problemorienterat och i nära samverkan med varandra. Kompetensen hos myndigheterna skall höjas. Näringslivet måste ta ett större ansvar i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Härutöver berörs i skrivelsen bl.a. följande åtgärder: förstärkt skattekontroll och förenklad skattelagstiftning förbättrad myndighetsstruktur gemensamma kontrollaktioner från myndigheterna affärsetik, internkontroll och affärskontroll inom näringslivet snabbare utredning och process effektivare rutiner i samband med konkurs förbättrad lagstiftning om bolagsstyrelser, revisorer m.m. uppföljning av bankkrisen sanering av utsatta branscher kontroll i samband med tillståndsgivning m.m. effektivare lagstiftning om penningtvätt effektivare sanktionsregler aktivt internationellt arbete, bl.a. inom EU ökad forskning information till allmänheten effektivare styrning och uppföljning av myndigheternas verksamhet.
Begreppet ekonomisk brottslighet
Det finns ingen allmänt vedertagen definition av begreppet ekonomisk brottslighet. Justitieutskottet introducerade emellertid i början av 1980-talet (se JU 1980/81:21 s. 6 f) en definition enligt vilken till ekonomisk brottslighet bör räknas först och främst sådan kriminalitet som har ekonomisk vinning som direkt motiv. Härutöver skall brottsligheten, för att betraktas som ekonomisk kriminalitet, ha en kontinuerlig karaktär, bedrivas på ett systematiskt sätt och förövas inom ramen för näringsverksamhet som i sig inte är kriminaliserad men som i det enskilda fallet utgör själva grunden för de kriminella handlingarna. Utskottet anförde i sammanhanget också att de ekonomiska brotten ofta anses vara av kvalificerad art i den meningen att de enskilda brotten har stor omfattning, rör stora samhälleliga värden eller drabbar grupper av enskilda. Utskottets definition har kommit till användning i många sammanhang och Riksdagens revisorer utgick från den vid sin -- något utvidgade -- gränsdragning mot annan brottslighet i samband med att de lade fram sitt nyss nämnda förslag om insatser mot den ekonomiska brottsligheten.
Revisorernas definition av ekonomisk brottslighet innefattar brott som begås i näringsverksamhet eller som utnyttjar företagsformen. Den inkluderar även brott som begås i eller genom företag som inte bedriver någon företagsverksamhet i egentlig mening. Det handlar här om transaktioner som sker genom företag vars enda uppgift är att fungera som täckmantel för dessa transaktioner. Till ekonomisk brottslighet räknar revisorerna också s.k. subventionsbedrägerier, som innebär att företag tillskansar sig statliga bidrag som de inte har rätt till. Revisorernas definition omfattar alla ekonomiska brott av nu nämnda slag, även sådana som är mindre omfattande eller som inte är systematiska. Däremot ingår inte enskilda personers skattebrott och skatteundandraganden i revisorernas definition av ekonomisk brottslighet. Inte heller den organiserade brottsligheten i form av t.ex. narkotikahantering räknas av revisorerna hit.
I skrivelsen anför regeringen att utvecklingen gått därhän att också andra former av straffbara handlingar än de som nämns i utskottets definition kan räknas in i den ekonomiska brottsligheten. Regeringen konstaterar emellertid att någon ny definition som kunnat godtas av alla ännu inte har formulerats. Regeringen anför att det är klart att den ekonomiska brottsligheten kan se ut på många olika sätt. Det handlar ofta men inte alltid om brott som begås i näringsverksamhet. Andra slag av ekonomisk brottslighet kan vara t.ex. olagliga transaktioner med pengar, värdepapper el. dyl. som en person gör utan att vara företagare. På det området förefaller brottsligheten enligt regeringen att vara under snabb utveckling. Också olika former av bidragsfusk, särskilt i näringsverksamhet, är enligt regeringens uppfattning av intresse i sammanhanget. Regeringen pekar också på att ett nytt inslag är att yrkeskriminella mer än tidigare ger sig på ekonomisk brottslighet som ett av flera sätt att tjäna pengar på brott. I många fall finns kopplingar mellan ekonomisk brottslighet och annan kriminalitet, exempelvis narkotikabrottslighet och våldsbrottslighet. Det förekommer också att ett företag praktiskt taget uteslutande används som en täckmantel för ekonomisk brottslighet. I sådana fall kan sägas att brottet är själva affärsidén. Straffrättsligt faller den ekonomiska brottsligheten ofta under bestämmelser om borgenärsbrott, skattebrott eller brott mot uppbördslagstiftningen. Andra straffbestämmelser i brottsbalken eller inom specialstraffrätten kan också bli aktuella. Regeringen framhåller att miljöbrottslighet i det här sammanhanget också kan räknas till den ekonomiska brottsligheten.
Regeringens ekobrottsberedning
Åtgärder mot ekonomisk brottslighet faller inom flera departements områden. Det är en uppgift för justitieministern att samordna regeringens åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. För att biträda justitieministern med samordningen inrättade regeringen i december 1994 en särskild arbetsgrupp inom regeringskansliet, regeringens ekobrottsberedning. Ordföranden i beredningen är politiskt utsedd. I övrigt medverkar företrädare för Justitiedepartementet, Finansdepartementet och Näringsdepartementet. Andra departement medverkar i beredningens arbete efter behov. Beredningen hör organisatoriskt till Justitiedepartementet, där dess kansli också finns. Regeringen anför att den första uppgiften för ekobrottsberedningen har varit att utarbeta den strategi för kampen mot den ekonomiska brottsligheten som redovisas i den skrivelse som nu behandlas. Som ett led i arbetet har beredningen sammanträffat med företrädare för myndigheter, näringsliv, organisationer m.fl. för att inhämta fakta och synpunkter. Regeringen anför att det fortsatta arbetet inom beredningen kommer att bl.a. inriktas på att samordna de påbörjade eller planerade projekt inom skilda departement, utredningar, myndigheter m.m., som omfattas av strategin. Vissa projekt kommer att bedrivas i beredningens egen regi, exempelvis när flera departements områden berörs. En viktig utgångspunkt för strategin är, anför regeringen, de förslag som Riksdagens revisorer lagt fram i sin rapport om den ekonomiska brottsligheten.
Det är också en uppgift för regeringens ekobrottsberedning att följa upp de åtgärder som vidtas mot den ekonomiska brottsligheten. Beredningen skall även ta initiativ till ytterligare åtgärder som kan visa sig behövas, och skall svara för utarbetandet av en årlig rapport till riksdagen om den ekonomiska brottsligheten.
Yttrandena m.m.
Utskottet har i ärendet inhämtat yttranden från skatteutskottet (1994/95:SkU6y), lagutskottet (1994/95:LU3y) och näringsutskottet (1994/95:NU6y), se bilagorna 1--3.
I yttrandena har de nämnda utskotten, utifrån sina respektive utgångspunkter, huvudsakligen anlagt mera övergripande synpunkter på skrivelsen och de motioner som väckts med anledning av denna.
Skatteutskottet anför i sitt yttrande bl.a. att utskottet nyligen enhälligt har understrukit behovet av ett kraftfullt agerande från statsmakternas sida mot den ekonomiska brottsligheten för att uppnå snara och märkbara förbättringar, bl.a. för att allmänhetens förtroende för myndigheterna skall bevaras och för att samhällsmoralen inte skall undergrävas ytterligare. Skatteutskottet förutsätter nu liksom tidigare att regeringen energiskt och målmedvetet driver på ansträngningarna att pressa tillbaka den ekonomiska brottsligheten. Utskottet anför vidare att det också vill upprepa att en bättre och effektivare samverkan mellan olika myndigheter som berörs av ekonomisk brottslighet behövs för att uppnå bättre resultat. I övrigt anser utskottet att det inte är meningsfullt att i detta sammanhang ta upp någon ingående diskussion om regeringens överväganden i förhållande till förslagen i motionerna, eftersom skrivelsen endast innebär en orientering och inte innefattar förslag till några aktuella åtgärder från riksdagens sida.
Skatteutskottet finner att skrivelsen och motionerna i nu behandlade delar inte bör föranleda någon riksdagens åtgärd i vad avser skatte-, tull- och avgiftsområdena utan att behandlingen av frågor på dessa områden bör anstå i avvaktan på konkreta förslag.
Lagutskottet erinrar inledningsvis om Riksdagens revisorers ovan nämnda rapport (1993/94:6) Den ekonomiska brottsligheten och rättssamhället, där revisorerna påvisade brister i fråga om samhällets åtgärder mot ekobrottsligheten. Lagutskottet menar att regeringen genom skrivelsen visat att den nu är beredd att ta ett samlat grepp i fråga om samhällets åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten, och att den i skrivelsen framlagda strategin är ett steg i rätt riktning. Enligt lagutskottet förtjänar det dock att understrykas vad revisorerna framhöll om vikten av att återupprätta etik och moral inom näringslivet. Lagutskottet anför vidare att detta också gäller samhället i stort och att det är viktigt att på alla sätt motverka sådana inslag i samhällsutvecklingen som främjar brottslighet i allmänhet. Särskilt betydelsefullt anser utskottet det vara att på ett så tidigt stadium som möjligt söka påverka barn och ungdomar i rätt riktning. Skolor och annan barn- och ungdomsverksamhet har här, anser utskottet, en viktig uppgift att fylla. Utskottet pekar i detta sammanhang på problemet med den tilltagande anonymiteten i samhället. Enligt lagutskottets mening är det mycket viktigt att vända utvecklingen så att anonymiteten minskar. Därigenom kan, anförs det, uppnås en förbättrad social kontroll, vilket i hög grad torde vara ägnat att förebygga brottslighet. I övrigt anser lagutskottet att de av regeringen aviserade lagstiftningsåtgärderna på konkursområdet bör beredas skyndsamt och snarast framläggas för riksdagen.
Lagutskottet framlägger också synpunkter på olika enskilda frågor som aktualiserats i ärendet motionsvägen. Till detta återkommer utskottet nedan vid genomgången av de föreliggande motionerna.
Näringsutskottet ansluter sig till det som sägs i skrivelsen, nämligen att näringslivet måste ta ett ökat eget ansvar för bekämpandet av den ekonomiska brottsligheten. Företagen kan därigenom, anförs det, verksamt bidra till att principen om konkurrens på lika villkor upprätthålls. Vidare anser utskottet att det är angeläget att uppföljningen av bankkrisen slutförs genom att, vilket aviseras i skrivelsen, en ny utredning ges i uppdrag att se över befintliga regler rörande bl.a. kreditgivning samt styrelsers och ledningars ansvar. Näringsutskottet betonar också att ett effektivt bekämpande av den ekonomiska brottsligheten förutsätter att berörda myndigheter har tillräckliga resurser och erforderlig kompetens samt att samarbetet mellan myndigheterna fördjupas. Näringsutskottet påtalar att missbruk av konkursinstitutet, genom s.k. bekvämlighetskonkurser, snedvrider konkurrensen till nackdel för de företag som följer gällande spelregler. Näringsutskottet understryker vikten av att konkurslagstiftningen får en sådan utformning att konkurser inte kan användas som medel i konkurrensen mellan olika företag. Avslutningsvis anför näringsutskottet att ekonomisk brottslighet i viss utsträckning torde vara följden av bristande kunskap hos enskilda företag om de krav som måste uppfyllas i olika avseenden, t.ex. när det gäller bokföring, redovisning, skatteinbetalningar m.m. Ett ökat företagskunnande kan, anför utskottet, förhindra att oegentligheter begås. Utskottet anser därför att det är viktigt, särskilt för blivande företagare och småföretagare, att det finns bred tillgång till information och utbildning om de förutsättningar som företagen arbetar under. Utöver näringslivets egna organisationer bör, enligt näringsutskottets uppfattning, Almi Företagspartner AB och de däri ingående regionala utvecklingsbolagen ha ett särskilt ansvar i detta avseende.
Utskottet vill i sammanhanget nämna att lagutskottet i sitt betänkande 1994/95:LU31 som en åtgärd mot s.k. bekvämlighetskonkurser föreslagit en ny reglering i konkurslagen (1987:672; 8 kap. 6 och 7 §§) av innebörd att en försäljning av egendom i konkursen till konkursgäldenären eller någon honom närstående i princip skall föregås av ett offentligt anbudsförfarande.
Ett större ansvar för näringslivet
Regeringens strategi innebär att näringslivet måste ta ett ökat ansvar när det gäller framför allt att förebygga ekonomisk brottslighet. I skrivelsen anförs (s. 27) att den goda vilja som finns inom näringslivet när det gäller att förebygga eller annars motverka den ekonomiska brottsligheten måste tas till vara bättre än i dag. Enligt regeringen handlar det om ett ökat engagemang på flera plan från näringslivets sida. En höjning av affärsetiken så att exempelvis affärstransaktioner i gråzonen mot det oetiska eller rentav olagliga tydligare avvisades skulle rycka undan grunden för åtminstone en del av den ekonomiska brottsligheten. Det anses vara av grundläggande betydelse att diskussionen om affärsmetoder och affärsetik hålls levande inom näringslivet. Regeringen har tagit upp en dialog i frågorna med företrädare för näringslivet, och avsikten är att fortsätta och fördjupa dialogen inom ramen för arbetet inom regeringens ekobrottsberedning. Regeringen anför att genom ett fortlöpande utbyte av erfarenheter och synpunkter bör både näringslivet och regeringen få bättre förutsättningar att utveckla effektiva åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten.
Både lagutskottet och näringsutskottet tar upp denna fråga i sina yttranden. Lagutskottet anser för sin del att vikten av att återupprätta etik och moral i näringslivet förtjänar att understrykas.
Näringsutskottet ansluter sig till det som sägs i skrivelsen, nämligen att näringslivet måste ta ett ökat eget ansvar för bekämpandet av den ekonomiska brottsligheten. Företagen kan, anförs det, verksamt bidra till att principen om konkurrens på lika villkor upprätthålls.
Även justitieutskottet anser att näringslivet måste ta ett större ansvar i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Det finns flera skäl till detta. Till att börja med drabbas näringslivet själv hårt. Det ligger alltså i näringslivets eget intresse att motverka den ekonomiska brottsligheten, och näringslivet har unika möjligheter att förebygga ekonomisk brottslighet samt att uppmärksamma och sätta stopp för den i ett tidigt skede av brottsförloppet. Den ekonomiska brottsligheten innefattar ju i många fall affärer och andra kontakter med det seriösa näringslivet. Detta bör också kunna skydda sig ganska väl exempelvis genom kontroller av blivande affärskontrahenter och genom en aktsamhet vid avtalsslut och annars i affärsförhållanden. Inom lagstiftningens ram måste näringslivet driva ett eget arbete med att utveckla affärsetik, internkontroll och affärskontroll. Näringslivets egna organisationer och de fackliga organisationerna bör här ha ett gemensamt intresse med varandra och med statsmakterna att föra frågan framåt. Givetvis skall banker och företag där staten är ägare eller har ett bestämmande inflytande föregå med gott exempel i detta utvecklingsarbete. Här spelar också, som näringsutskottet anför, informationen till företagen en stor roll.
Utskottet välkomnar att regeringen tagit upp en dialog i dessa frågor med företrädare för näringslivet. Detta måste, enligt utskottets uppfattning, vara en första förutsättning för att utveckla effektiva åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten.
Motionerna
Åtgärder mot ekonomisk brottslighet
I motionerna Ju205, Ju207, Ju214, Ju220, Ju223, Ju226 och Ju227 (alla s) understryks vikten av kraftsamling mot den ekonomiska brottsligheten genom en samlad strategi med åtgärder på bred front i form av bl.a. lagstiftningsåtgärder, förebyggande insatser, samordning, ökad tillsyn m.m.
Regeringen anför i skrivelsen att den ekonomiska brottsligheten skall minskas genom åtgärder som innebär en effektivisering i fråga om att förebygga, upptäcka, utreda och lagföra sådan brottslighet. En ökad tonvikt skall därvid läggas vid det förebyggande arbetet. Det innebär bl.a. att kontrollen skall effektiviseras och att myndigheterna skall utveckla ett problemorienterat arbetssätt. Regeringen slår fast att kampen mot den ekonomiska brottsligheten är en prioriterad verksamhet för myndigheterna. Särskild vikt skall läggas vid att samordna myndigheternas prioriteringar och utveckla myndigheternas samarbete samt att höja kunskaperna och myndighetskompetensen i fråga om ekonomisk brottslighet. Vidare framhåller regeringen att näringslivet måste ta ett ökat ansvar i kampen mot den ekonomiska brottsligheten genom att utveckla affärsetik och kontroll.
Inom ramen för den av regeringen redovisade strategin mot ekonomisk brottslighet föreslås en mängd åtgärder på olika områden för att förebygga, upptäcka samt utreda och lagföra ekonomisk brottslighet m.m. i linje med vad som efterlyses i de aktuella motionerna. Motionerna Ju205, Ju207, Ju214, Ju220, Ju223, Ju226 och Ju227 är sålunda tillgodosedda, och utskottet avstyrker bifall till dem i berörda delar.
I motion Ju219 (m) påpekas att det är lika angeläget att det tas avstånd från och vidtas åtgärder mot den som begår ekonomisk brottslighet i olika avseenden som mot den som genom s.k. bidragsfusk felaktigt tillskansar sig olika former av bidrag.
Utgångspunkten för samhällets samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten måste vara att det är ett gemensamt intresse för medborgarna, näringslivet och det allmänna att bekämpa denna brottslighet effektivt. Regeringen anför i skrivelsen (s. 17 f) att det är av grundläggande betydelse för en effektiv kamp mot den ekonomiska brottsligheten att allmänheten tar avstånd från sådan brottslighet. Ett klart och tydligt avståndstagande från medborgarna i allmänhet mot alla former av ekonomisk brottslighet skapar goda förutsättningar för att näringsliv, statsmakter och myndigheter skall kunna vidta de åtgärder som behövs. Strävan måste, enligt regeringens uppfattning, vara att åtgärderna kan få en bred uppslutning hos medborgarna, näringslivet och organisationerna.
Utskottet ansluter sig självklart till denna syn och vill tillägga att det pågående arbetet mot ekobrott har just det syfte som synes eftersträvas i motion Ju219. Motionen får därmed anses tillgodosedd, och utskottet avstyrker bifall till den.
I motion Ju216 (m) yrkas att de av Riksdagens revisorer framlagda förslagen om åtgärder mot ekonomisk brottslighet fullföljs.
I skrivelsen anförs (s. 7) att en viktig utgångspunkt för regeringens strategi mot ekonomisk brottslighet är de förslag som Riksdagens revisorer lagt fram. Även motion Ju216 är sålunda tillgodosedd, och utskottet avstyrker bifall till den.
I motion Ju23 (v) efterlyses mera konkreta förslag för bekämpning av den ekonomiska brottsligheten än den strategi som regeringen föreslår i skrivelsen.
Regeringen redovisar i skrivelsen en mängd åtgärder som kommer att vidtas i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Vissa åtgärder kräver lagstiftning som efter avslutad beredning kommer att föreläggas riksdagen medan andra innebär förändringar och effektiviseringar av annat slag, t.ex. i myndigheternas arbetssätt. Arbete med den inriktning som anges i motion Ju23 pågår alltså. Något riksdagsinitiativ med anledning av motionen är inte nödvändigt, och utskottet avstyrker bifall till den.
Myndigheternas resurser
I motion Ju206 (s) yrkas en ökning av resurserna till ekobrottsbekämpningen och i motion Ju207 (s) efterlyses förbättrade tekniska och personella resurser bl.a. genom omfördelning inom Justitiedepartementets budget m.m. I motion N202 (mp) yrkas ett tillkännagivande om att det bl.a. behövs resurstillskott till de övervakande myndigheterna polisen, åklagarmyndigheterna och domstolarna för att förebygga, upptäcka och bekämpa ekologisk och ekonomisk brottslighet.
I motionerna Ju25, Ju221 och Ju801 (alla m) framhålls vikten av att det fortsatta arbetet med att bekämpa ekonomisk brottslighet bygger vidare på det arbete och de insatser som den borgerliga regeringen påbörjade. I motionerna anförs att den borgerliga regeringen avhjälpte den polisbrist som uppkommit under 1980-talets andra hälft, och motionärerna understryker bl.a. att antalet välutbildade poliser och åklagare engagerade i utredningsarbetet inte får minska eftersom tillgången på sådana är en grundläggande förutsättning för att ekobrottsbekämpningen skall bli framgångsrik.
Myndigheterna har under senare år tillförts betydande resurser för bekämpning av ekonomisk brottslighet. Riksdagen har bl.a. beslutat (se 1993/94:JuU19) om att tillföra polisen 52 miljoner kronor för budgetåret 1994/95 som ett s.k. nivåhöjande tillskott för att utveckla kampen mot den ekonomiska brottsligheten.
Regeringen har i regleringsbrevet avseende anslaget till polisväsendet för innevarande budgetår öronmärkt 50 miljoner kronor för utveckling av den kvalificerade kriminalpolisverksamheten, bl.a. avseende ekonomisk brottslighet. Rikspolisstyrelsen (RPS) har utarbetat ett särskilt huvudprogram för detta utvecklingsarbete. Ett resultat av dessa satsningar är att samtliga ekorotlar i landet nu är helt datoriserade. Ekorotlarna har också tillförts personal. Ytterligare rekrytering av poliser, ekonomer och annan personal till ekorotlarna pågår. Åklagarväsendet har tillförts medel för 30 nya ekoåklagare. Samtliga dessa har nu tillsatts. Också enligt förslag i 1995 års budgetproposition anvisas särskilda medel för bl.a. en fortsatt satsning mot ekobrottslighet.
Vid Polishögskolan utarbetas en ny utbildning för poliser och annan personal inom polisen som arbetar med ekonomisk brottslighet. Också när det gäller bekämpning av miljöbrottslighet sker en förnyelse av utbildningen. Polishögskolan har med hjälp av särskilda medel från RPS nyligen arrangerat en åtta veckor lång utbildning i miljörelaterad brottslighet för ett tjugotal deltagare. En liknande kurs planeras till hösten.
När den nu pågående utbyggnaden har genomförts, vilket i huvudsak torde ha skett före utgången av budgetåret, kommer polisen och åklagarväsendet att i runda tal disponera följande personalresurser med inriktning på ekonomisk brottslighet: 380 poliser (utredare) 50 ekonomer inom polisen 50 andra tjänstemän inom polisen 80 åklagare (jämte ett antal åklagare som till mindre del arbetar med ekobrott, motsvarande ca 20 årsarbetskrafter) 10 ekonomer inom åklagarväsendet.
Av stor betydelse är enligt regeringen också att skatteförvaltningen har tillförts 200 miljoner kronor för utbyggnad av skattekontrollen. Också inom exekutionsväsendet och inom Tullverket sker det eller har redan skett en prioritering av ekonomisk brottslighet.
Regeringen anför vidare att den fortlöpande följer verksamheten vid myndigheterna och behovet av resurser för myndigheternas arbete. Riksdagen (1994/95:LU23) har förutsatt att frågor om myndighetsresurser för bekämpning av ekonomisk brottslighet uppmärksammas i arbetet inom den ekobrottsberedning som regeringen nyligen tillsatt. Frågan om myndigheternas resurser för bekämpning av den ekonomiska brottsligheten kommer enligt regeringen att prövas på nytt i samband med den utredning om myndighetsstrukturen som skall ske inom ramen för ekobrottsberedningen.
Regeringen anser att myndighetsverksamheten genom dessa satsningar, såvitt nu kan bedömas, i huvudsak får anses ha tillförts de resurser som för närvarande är rimliga för kampen mot den ekonomiska brottsligheten, och att det nu gäller att se till att resurserna används så effektivt som det är möjligt.
Utskottet delar regeringens bedömning av det nuvarande resursbehovet m.m. för bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten. Resursbehovet får, som regeringen anför, omprövas i samband med utredningen om myndighetsstrukturen. Utskottet avstyrker bifall till motionerna Ju206, Ju207 och N202 i behandlade delar.
Åtgärder mot ekonomisk brottslighet har vidtagits under en följd av år. Nya åtgärder har naturligen i stor utsträckning helt eller delvis byggt på tidigare åtgärder och erfarenheter vunna av dessa. Så är fallet även nu. Regeringens strategi mot ekonomisk brottslighet är en fortsättning på och en vidareutveckling av åtgärder som vidtagits av nuvarande och tidigare regeringar.
Som utskottet redogjort för i det föregående har myndigheterna tillförts de resurser som kan anses rimliga. Polis- och åklagarväsendena har tillförts betydande förstärkningar av resurserna för arbetet mot den ekonomiska brottsligheten. Regeringen framhåller i skrivelsen vidare betydelsen av att resurserna inom ekobrottsbekämpningens område blir bestående, t.ex. att de särskilda ekopoliserna inte tas i anspråk för andra uppgifter vid personalbrist m.m. Vidare slås fast att bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten skall vara en prioriterad fråga när myndigheterna skall fördela sina resurser till skilda verksamheter. Motionerna Ju25, Ju221 och Ju801 får sålunda anses tillgodosedda, och utskottet avstyrker bifall till dem.
Myndighetsstrukturen för ekobrottsbekämpning
Motionerna
I några motioner tas upp frågan om myndighetsstrukturen när det gäller bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten. I motionerna Ju20, Ju212 och N301 (alla kds) begärs sålunda att det skall inrättas en central myndighet för bekämpning av denna brottslighet. I den först nämnda motionen begärs också ett uttalande om arbetsformerna i en sådan myndighet när det gäller förundersökning.
Bakgrund
Inledningsvis följer en redovisning av arbetet inom några av de berörda myndigheterna.
Polisens organisation för bekämpning av ekonomisk brottslighet har byggts upp huvudsakligen under 1980-talet. Uppbyggnaden har haft en starkt regional prägel. I de allra flesta län finns en regional enhet med särskild inriktning på bekämpning av ekonomisk brottslighet. Organisationen och arbetsuppgifterna varierar dock. I stort sett samtliga utredningar som rör komplicerad ekonomisk brottslighet utreds vid de regionala enheterna. Utredningar angående mindre komplicerad ekonomisk brottslighet handläggs i viss utsträckning, främst på grund av bristande resurser, av polismän vid andra rotlar. På central nivå finns särskilda resurser för de mest krävande målen vid Rikskriminalpolisens ekorotel; från den 1 juli 1995 ingår denna i det s.k. ekobrottskommandot.
Dimensioneringen av resurser vid de regionala rotlarna bestäms av länsstyrelserna.
Bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten är inom åklagarväsendet koncentrerad främst till de 13 regionåklagarmyndigheterna och till åklagarmyndigheterna i Stockholm, Göteborg och Malmö. Från mitten av 1980-talet har särskilda resurser byggts upp för ändamålet och det finns i dag drygt 70 sådana åklagartjänster. På flertalet regionåklagarmyndigheter finns två åklagartjänster med inriktning på bekämpning av ekonomisk brottslighet, och vid de större myndigheterna finns det ännu flera sådana tjänster. Vid Statsåklagarmyndigheten för speciella mål, som bildades den 1 juli 1985 (prop. 1982/83:158, JuU 1983/84:6, rskr. 35) handläggs huvudsakligen mål om ekonomisk brottslighet. Denna enhet skall enligt bestämmelser i åklagarförordningen (1989:848) handlägga mål om brott som har begåtts inom flera regioner eller mål som med hänsyn till sin omfattning eller av andra skäl inte lämpligen bör handläggas vid en regionåklagarmyndighet eller vid en storstadsmyndighet.
Skatteförvaltningens operativa verksamhet utförs av 24 skattemyndigheter med sammanlagt 150 skattekontor. Det åligger varje skattemyndighet att inom sitt område planlägga och genomföra skattekontrollen. Vid de flesta skattemyndigheter finns vid länsskattekontoren en grupp av särskilt utbildade eko- och skattebrottsrevisorer som samarbetar med åklagare, polis och i förekommande fall tullmyndigheter samt med kronofogdemyndigheter i utredningar som omfattar såväl eko- som skattebrott. Vid de skattemyndigheter som inte har något länsskattekontor finns i sället särskilda eko- och skattebrottsrevisorer vid det lokala skattekontoret i residensstaden. Skattemyndigheternas revisionsverksamhet bedrivs vid de lokala skattekontoren och revisorerna där biträder åklagare och polis i skattebrottsutredningar.
Exekutionsväsendets operativa verksamhet bedrivs på 24 kronofogdemyndigheter, en i varje län. Särskilt komplicerade indrivningsärenden, bl.a. ärenden där det finns misstanke om ekonomisk brottslighet, handläggs vid specialindrivningsenheterna. Det finns en sådan enhet i varje län och dessa enheter förutsätts ha ett nära samarbete med åklagar-, polis-, tull- och skattemyndigheterna. Specialenheterna skall ägna de gäldenärer som förekommer i flera olika bolag med stor spridning i landet särskild uppmärksamhet och samordna indrivningen. Dessutom skall enheterna arbeta med indrivningsfall som har internationell anknytning. De flesta av landets kronofogdemydigheter är vidare även tillsynsmyndighet vid konkurser. Åtta av kronofogdemyndigheterna har till uppgift att fungera som samordnare för större verksamhetsområden bl.a. när det gäller bekämpningen av ekonomisk brottslighet.
Tidigare riksdagsbehandling
Utskottet har tidigare behandlat liknande motioner. I samband med behandlingen av 1993 års budgetproposition såvitt avsåg polisväsendet avstyrkte utskottet en motion om inrättande av en särskild myndighet för bekämpande av ekonomisk brottslighet (1992/93:JuU21 s. 15 f) med hänvisning till att ett pågående utredningsarbete om polisens organisation borde avvaktas.
Vid behandling av en likalydande motion förra året 1993/94:JuU19 s. 19 f) uttalade utskottet att det alltjämt i princip hade denna uppfattning och avstyrkte bifall till motionen. Utskottet konstaterade emellertid att när det gäller frågan om organisationen för ekobrottsbekämpningen kunde anföras att frågan, genom de senaste årens utredningsarbete, redan var väl belyst. Vad som återstod var, ansåg utskottet, genomförandet av de olika åtgärder som kan bli aktuella. I denna del konstaterade utskottet att polisen behövde en ny, mer koncentrerad och slagkraftig organisation för bekämpandet av ekonomisk brottslighet. Inriktningen borde vara att få till stånd resursförstärkningar i framför allt storstadsregionerna för att komma till rätta med de besvärande ärendebalanserna där. Dessa resursförstärkningar borde komma till stånd utan inskränkningar av ekorotlarnas verksamhet på andra håll i landet. För att få ett fungerande övergripande ledningsansvar behövdes vidare enligt utskottet nya lednings- och samrådsfunktioner med nära anknytning till förundersökningsledningen hos regionåklagarmyndigheterna. I dessa organ borde ingå åklagare, poliser, skatterevisorer, konkursförvaltare m.fl. I frågan om den rent operativa verksamheten ansåg utskottet att det borde övervägas om den i ökad utsträckning borde bedrivas i arbetslag där såväl poliser som åklagare, ekonomer, skatterevisorer och andra med specialistkompetens kunde ingå. Utskottet ansåg att regeringen skyndsamt borde vidta lämpliga åtgärder för att vad utskottet anfört beträffande polisens organisation för att bekämpa ekonomisk brottslighet kunde komma till utförande. Siktet borde enligt utskottet vara inställt på att förändringarna skulle ha kommit till stånd vid ingången av budgetåret 1994/95 och att regeringens åtgärder borde redovisas för riksdagen i 1995 års budgetproposition. Vad utskottet anfört gav riksdagen som sin mening regeringen till känna (rskr. 1993/94:229).
Som en följd av riksdagens tillkännagivande håller nu det s.k. ekobrottskommandot på att organiseras. Utskottet återkommer till det samarbetet nedan.
Riksdagens revisorer har i sitt ovan redovisade förslag (1994/95:RR4 s. 31) förespråkat överväganden om inrättandet av en organisation som är särskilt utformad för uppgiften att utreda och föra talan i mål om ekonomisk brottslighet.
Regeringens skrivelse
Enligt regeringen (s. 22 f) kan bland fördelarna med en särskild ekobrottsmyndighet anföras att den skulle kunna få en betydande slagkraft vid utredning av de mest kvalificerade ekobrottmålen, inte minst de som har internationell anknytning. Vidare kan, anför regeringen, inrättande av en särskild sådan myndighet vara ett sätt att säkra resurser för ekobrottsbekämpningen så att inte ekopoliser, vilket förekommer i dag, används som personalreserv och sätts in på andra uppgifter där det är brist på personal. Myndighetsformen skulle också kunna underlätta enhetlighet i fråga om ledning, rekrytering, kompetensförsörjning, teknikstöd och budget när det gäller utredning av ekonomisk brottslighet. En förändrad myndighetsstruktur skulle också, enligt regeringen, skapa en organisatorisk hemvist för viktiga funktioner på nationell nivå som i dag saknas när det gäller ekobrottsbekämpning. Här handlar det bl.a. om att skapa en samlad överblick över ekobrottsligheten, att analysera läget och göra realistiska prognoser samt att ge statsmakterna och myndigheterna underlag för åtgärder. Andra funktioner som kan behöva skapas, anförs det, gäller samordning av gemensamma kontrollaktioner och utvärdering av de åtgärder som vidtas mot ekobrottsligheten. Även andra förändringar i fråga om samordning, styrsystem, budget m.m. kan tänkas som komplement eller alternativ till en ny myndighet.
Regeringen aviserar att frågan om myndighetsstrukturen för ekobrottsbekämpningen kommer att utredas inom regeringens ekobrottsberedning varvid beredningen bl.a. skall studera hur verksamheten har organiserats i vissa andra länder. Målet är att en rapport skall redovisas före utgången av år 1995.
Utskottets överväganden
Utskottet anser att ekobrottsberedningens utredningsarbete bör avvaktas innan riksdagen tar ställning till om det skall inrättas en särskild myndighet för bekämpande av ekonomisk brottslighet. Utskottet vill dock understryka vikten av att frågan får sin lösning snarast möjligt. Utskottet avstyrker därför bifall till motionerna Ju20, Ju212 och N301 i nu berörda delar. Mot bakgrund av utskottets ställningstagande saknas det också enligt utskottets mening anledning för riksdagen att förorda någon särskild inriktning när det gäller arbetsformerna för en sådan myndighet, vilket eftersträvas i motion Ju20. Motionen avstyrks även i nu berörd del.
Samordning mellan myndigheter
Motionerna
I ett flertal motioner tas upp frågan om samordning när det gäller myndigheternas insatser mot ekonomisk brottslighet. I motionerna Ju205 (s), Ju221 (m), Ju222 (c) och Ju225 (s) begärs samordning av det brottsutredande arbetet på samtliga nivåer. I motion Ju21 (mp) begärs att det i skrivelsen aviserade samordnade arbetet även skall gälla miljöbrottslighet samt att information om detta skall ges till berörda myndigheter. I motion Ju216 (m) begärs att utredningsresurser skall överföras från polisväsendet till åklagarväsendet. I motion Ju221 begärs också att arbetet med det s.k. ekobrottskommandot skall fullföljas samt ett uttalande om att regeringen noggrant bör följa arbetet inom Riksåklagarens specialoperation (RÅSOP).
Bakgrund
Enligt RÅ/RPS-rapporten (s. 175 f) råder det allmänt sett ett gott samarbete mellan olika myndigheter och andra som har en aktiv roll när det gäller att bekämpa den ekonomiska brottsligheten, och det finns i stort enighet om hur man bör arbeta. Enligt rapporten finns det knappast någon åtgärd av organisatorisk eller annan natur som kan vidtas för att åstadkomma ett bättre samarbete än i dag.
Som exempel på i dag förekommande samordning mellan myndigheter på central nivå kan nämnas följande.
Som en följd av riksdagens ovan redovisade tillkännagivande när det gäller polisens organisation för bekämpande av ekonomisk brottslighet uppdrog regeringen i april 1994 åt Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen och Riksskatteverket, att under ledning av Riksåklagaren, utarbeta ett förslag till ett väsentligt fördjupat samarbete mellan Statsåklagarmyndigheten för speciella mål, Rikskriminalpolisen och berörda delar av skatteförvaltningen och exekutionsväsendet.
De berörda myndigheterna överlämnade i september 1994 en idéskiss (ÅD 375-94) med förslag om upprättandet av en central enhet för bekämpning av ekonomisk brottslighet. Enligt förslaget skall Statsåklagarmyndigheten för speciella mål samlokaliseras med Rikskriminalpolisens ekorotel och viss personal från skatteförvaltningen och exekutionsväsendet. Det operativa ledningsansvaret för enheten skall åvila överåklagaren vid Statsåklagarmyndigheten för speciella mål. Enheten skall ha som huvuduppgift att handlägga särskilt omfattande, tidskrävande och juridiskt komplicerade ärenden som rör ekonomisk brottslighet. Den skall också fungera som en föregångsmyndighet och kunskapsresurs för andra myndigheter samt allmänt verka för utvecklingen när det gäller bekämpningen av ekonomisk brottslighet. Enheten brukar benämnas ekobrottskommandot eller riksenheten mot ekobrott (REKO). Arbetet med att organisera ekobrottskommandot pågår nu och enheten skall påbörja sitt arbete senast den 1 juli 1995. Rikspolisstyrelsen skall stödja utvecklandet av samarbetet och därvid bl.a. se till att den centrala utredningsverksamheten i fråga om ekobrott på lämpligt sätt knyts samman med verksamheten vid Rikskriminalpolisen i övrigt (jfr prop. 1994/95:100 bil. 3 s. 27). I maj i år har Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen och Riksskatteverket till regeringen redovisat de återstående utredningsfrågorna om ekobrottskommandot, nämligen dels enhetens samarbete med andra myndigheter på central och regional nivå, dels enhetens kompetensförsörjning avseende ekonomer.
Här bör också nämnas den särskilda utredningsgruppen Riksåklagarens specialoperation (RÅSOP). Bakgrunden till denna utredningsgrupp är följande. I en skrivelse till regeringen i november 1992 hemställde Riksåklagaren om extra resurser för att tillskapa en särskild utredningsgrupp som under begränsad tid, två år, skulle ta sig an undersökningar i ärenden om kvalificerad ekonomisk brottslighet riktad mot banker och finansinstitut. Till den särskilda gruppen skulle knytas några högt kvalificerade åklagare och ett par ekonomiskt utbildade personer. Arbetet med att bilda en sådan utredningsgrupp påbörjades redan i december 1992. Gruppen knöts administrativt till Statsåklagarmyndigheten för speciella mål och ställdes därigenom under ledning av överåklagaren vid denna myndighet.
Riksåklagaren avgav i november 1993 och i juni 1994 delredovisningar av den verksamhet som fram till den 1 april 1994 bedrivits i utredningsgruppen, och överåklagaren för speciella mål har i en rapport (1995:1) i april i år också delredovisat arbetet i RÅSOP. Av den sistnämnda rapporten framgår att det för närvarande arbetar fyra åklagare, tre revisorer och två administrativa befattningshavare på heltid inom RÅSOP. Det bedrivs förundersökning i ett trettiotal ärenden och ytterligare några ärenden kan komma att bli föremål för förundersökning. Enligt överåklagarens mening behöver verksamheten i RÅSOP fortgå under resten av detta år och under större delen av nästa år. De ärenden som därefter återstår bedöms kunna hanteras inom ramen för Statsåklagarmyndighetens för speciella mål allmänna verksamhet.
Utskottet har på eget initiativ gjort en uppföljning av arbetet inom RÅSOP (jfr rapport 1993-12-16).
I årets budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil. 3 s. 41) anför regeringen att verksamheten inom RÅSOP bör fortgå.
På initiativ av Riksåklagaren tillsattes år 1992 också ytterligare en arbetsgrupp (Rubicon) bestående av representanter för Riksåklagaren, Riksskatteverket, kronofogdemyndigheterna, polismyndigheterna, Konkursförvaltarkollegiernas Förening och Föreningen Auktoriserade Revisorer. Arbetsgruppen har avlämnat en rapport med ett antal förslag när det gäller förbättrade rutiner vid brottsutredningar i samband med konkurser. Förslagen innebär bl.a. att konkursförvaltaren skall anmäla brottsmisstankar till åklagaren tidigare än i dag, att åklagaren skall kunna använda konkursförvaltaren som biträde samt att fortlöpande dialog under utredningen skall hållas mellan åklagare, tillsynsmyndighet och konkursförvaltare. Det föreslås också lagöversyner exempelvis i fråga om borgenärsbrott och styrelselösa aktiebolag. De flesta av förslagen, anförs det, i Rubicon-rapporten kan genomföras inom ramen för gällande lagstiftning. Det som behövs är att myndigheter och konkursförvaltare anpassar sitt samarbete i enlighet med vad Riksåklagaren och Riksskatteverket föreslagit.
Förutom den nu nämnda övergripande samordningen förekommer på lokal och regional nivå, bl.a. i Stockholm och Göteborg, olika samverkansprojekt kring konkreta fall av misstänkt ekonomisk brottslighet. I de flesta län finns redan i dag informella samverkansgrupper där polis, skattemyndighet m.fl. deltar. I Stockholms län finns exempelvis en samverkansgrupp med företrädare för både statliga och kommunala myndigheter och med landshövdingen som ordförande. Gruppen är paraplyorgan för gemensamma kontrollaktioner som Operation krogsanering och kontrollinsatser beträffande den yrkesmässiga trafiken. I sammanhanget kan nämnas att alla länsstyrelser numera, för tillsynen av restaurangbranschen, fått ett regeringens uppdrag att samordna myndighetsinsatserna på det regionala planet (Socialdepartementet; S94/II77/IFO). Länsstyrelserna skall senast den 31 december 1995 till regeringen redovisa åtgärder och erfarenheter av uppdraget.
Tidigare riksdagsbehandling
Utskottet har tidigare behandlat motioner om utökat samarbete mellan myndigheterna för att effektivisera insatserna mot den ekonomiska brottsligheten. Senast förra året behandlades frågan av utskottet (1993/94:JuU19 s. 21 f). Utskottet hänvisade då till sitt tidigare uttalande om att ett nära samarbete mellan olika myndigheter m.fl. är en förutsättning för ett effektivt bekämpande av den ekonomiska brottsligheten. Utskottet avstyrkte bifall till motionen och hänvisade vidare till sitt i betänkandet gjorda uttalande om organisationen av ekobrottsbekämpningen (jfr ovan).
Regeringens skrivelse
Regeringen aviserar i skrivelsen en systematisk och målmedveten utveckling av myndigheternas arbetsformer på alla nivåer. Enligt regeringen måste myndigheterna utveckla gemensamma strategier för sitt arbete, i vilket ligger, anförs det, bl.a. att gemensamt rikta in arbetet exempelvis mot vissa företeelser eller mot vissa utsatta branscher och att dra gemensamma slutsatser på grundval av myndigheternas sammantagna kunskaper inom området. Detta innebär, anförs det, att myndigheterna i samverkan måste utveckla funktioner för underrättelseverksamhet, analys och informationsutbyte. Verksamhetsplaneringen i fråga om bekämpning av ekonomisk brottslighet måste ske gemensamt och med utgångspunkt från ett strategiskt tänkande. Enligt regeringen skall myndigheterna utveckla ett problemorienterat arbetssätt. Gemensamma kontrollaktioner skall vara ett ordinarie inslag i myndigheternas verksamhet. Myndigheterna måste vidare utveckla former för att snabbt och smidigt kunna göra gemensamma punktinsatser allt eftersom behov uppstår. Som exempel anförs bildandet av tillfälliga projektorganisationer för att ingripa mot en viss brottslig företeelse som börjat bli vanlig eller helt enkelt för att arbeta ned en ärendebalans. Punktinsatser bör vidare, anförs det, kunna sättas in successivt mot olika områden för att störa brottsliga aktiviteter över hela fältet av ekonomisk brottslighet.
För att åstadkomma en sådan utveckling av samordningen mellan myndigheterna krävs det, enligt regeringen, bl.a. en samverkansorganisation på ledningsnivå, både centralt och regionalt, för att utarbeta gemensamma strategier, ta initiativ till gemensamma kontrollaktioner, utvärdera gjorda insatser etc. Vidare krävs en nära samverkan i konkreta ärenden, exempelvis i fasta arbetsgrupper eller i projekt där alla berörda myndigheter deltar. Det krävs vidare, anförs det, ett utvecklat informationsutbyte där myndigheterna i största möjliga utsträckning har direkttillgång till den information de behöver oavsett hos vilken myndighet informationen finns.
Regeringen har för avsikt att driva utvecklingen i denna riktning med utgångspunkt från de riktlinjer som dras upp i skrivelsen. Utvecklingsarbetet kan, anförs det, kräva regeländringar och organisationsändringar. Här aviseras bl.a. det arbete som härvidlag skall ske av regeringens ekobrottsberedning. Beredningen skall bl.a. utreda frågan om den framtida myndighetsstrukturen när det gäller den ekonomiska brottsligheten. Vidare skall beredningen göra en undersökning av om det finns sekretessregler som onödigt hindrar informationsutbyte mellan myndigheter i fråga om ekonomisk brottslighet och som därigenom försvårar ett effektivt myndighetssamarbete. Regeringen har vidare för avsikt att utfärda riktlinjer för myndigheterna om utveckling av samverkansformerna. Detta kommer att ske i planeringsdirektiv, regleringsbrev och andra instrument som styr myndigheternas verksamhet. Sådana riktlinjer har redan utfärdats i planeringsdirektiv för polisen och i myndighetsspecifika direktiv för Riksskatteverkets arbete med fördjupad anslagsframställning.
Regeringen kommer med anledning av den ovan nämnda Rubicon-rapporten att ge de berörda myndigheterna i uppdrag att aktivt verka för att brottsutredningar i samband med konkurs effektiviseras så som föreslagits i rapporten. Utvecklingsarbetet skall bedrivas under samverkan med företrädare för konkursförvaltare och revisorer. I uppdraget ligger bl.a. att utarbeta gemensamma arbetsrutiner och att ta fram en plan för utbildning av dem som berörs. Arbetet skall utvärderas och redovisas till regeringen. Regeringens ekobrottsberedning skall nära följa utvecklingsarbetet.
I fråga om den regionala nivån anser regeringen att åtgärder bör vidtas redan på kort sikt för att få till stånd en utveckling av myndigheternas samverkan. Ett ställningstagande till en mera permanent lösning kan dock, anförs det, göras först i samband med den i skrivelsen aviserade strukturutredningen. Regeringen skall nu inom kort utfärda regler om regional myndighetssamverkan mot den ekonomiska brottsligheten. Reglerna kommer att innebära att det i varje län skall finnas ett regionalt samverkansorgan i form av en arbetsgrupp på chefsnivå. Landshövdingen skall vara ordförande i gruppen med hänsyn till dennes ställning direkt under regeringen och för att ge ökad politisk tyngd åt ekobrottsfrågorna på regional nivå. I gruppen skall vidare ingå bl.a. överåklagaren, länspolismästaren, länsskattechefen och länskronodirektören. Också kommunala företrädare och andra skall kunna delta i gruppens arbete. De berörda myndigheterna skall inom ramen för det regionala samverkansorganet utarbeta en gemensam strategi för kampen mot den ekonomiska brottsligheten i länet, ta initiativ till gemensamma kontrollaktioner och utvärdera gjorda insatser. En årlig rapport om den ekonomiska brottsligheten i länet skall redovisas till regeringen och till de centrala myndigheterna. Regeringens ekobrottsberedning skall följa upp utvecklingen av myndigheternas regionala samverkan och erfarenheterna från arbetet skall tas till vara i det ovan berörda långsiktiga strukturarbetet.
Utskottets överväganden
Som regeringen anför är en nära samverkan mellan myndigheter nödvändig för ett effektivt förebyggande och ingripande mot ekonomisk brottslighet. Närmast berörda är skattemyndigheter, åklagare, polis, tullmyndigheter och kronofogdemyndigheter. Också myndigheter med uppgifter i fråga om tillsyn, tillstånd eller förmedling av bidrag har en roll i sammanhanget. Som exempel kan nämnas Finansinspektionen, länsstyrelserna och kommunerna. Regeringens strategi innebär att myndigheterna väsentligt skall fördjupa sitt samarbete för att effektivisera kontroll, utredning och lagföring för att i ökad utsträckning kunna förebygga ekonomisk brottslighet. Samverkan skall, enligt skrivelsen, omfatta såväl statliga som kommunala myndigheter.
Även enligt utskottets mening måste myndigheterna påtagligt förbättra samarbetet i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Det gäller både i fråga om samarbetet med andra statliga myndigheter och i fråga om samarbetet med kommuner, konkursförvaltare, revisorer, näringsliv, organisationer och allmänheten.
Det handlar här inte bara om att effektivisera samarbetet i fråga om handläggning av enskilda utredningar och andra ärenden. Det är också av grundläggande betydelse att myndigheterna lägger upp gemensamma riktlinjer för arbetet med utgångspunkt från gemensamma strategier som vilar på en säker kunskap om verkligheten och en realistisk bedömning av den framtida utvecklingen. Inriktningen måste snabbt kunna anpassas när nya inslag i brottsligheten uppträder. För att uppnå detta kan det behövas förändringar i fråga om organisationsstruktur och styrmekanismer, och utskottet välkomnar de åtgärder härvidlag som aviseras i skrivelsen.
Utskottet anser att de motioner som efterlyser ett fördjupat samarbete m.m. mellan myndigheterna när det gäller den ekonomiska brottsligheten får anses tillgodosedda genom vad som anförts i skrivelsen om de åtgärder som regeringen avser att vidta och som redovisats ovan. Utskottet avstyrker således bifall till motionerna Ju205, Ju221, Ju222 och Ju225 i nu berörda delar.
När det gäller yrkandena i motion Ju21 om att de åtgärder om samordning m.m. som aviseras i skrivelsen också bör gälla miljöbrottsligheten kan utskottet konstatera att det här inte föreligger någon oenighet. Som anförs i skrivelsen (s. 6) kan miljöbrottslighet i nu aktuellt sammanhang också räknas till den ekonomiska brottsligheten, och det krävs också samordning när det gäller åtgärder mot ekobrottslighet i form av miljöbrott. Utskottet anser att motionen får anses tillgodosedd genom vad som anförs i skrivelsen när det gäller miljöbrottsligheten. Här har utskottet utgått från att berörda myndigheter erhåller erforderlig information i frågan. Utskottet avstyrker bifall till motion Ju21 i nu behandlade delar.
Utskottet vill i anledning av yrkandet i motion Ju216 om att överföra utredningsresurser från polisväsendet till åklagarväsendet anföra att detta torde vara en fråga som kommer att belysas i ekobrottsberedningens utredning om den framtida myndighetsstrukturen när det gäller ekonomisk brottslighet. Utredningen bör inte föregripas och utskottet avstyrker bifall till motion Ju216 i nu avhandlad del.
Angående yrkandet i motion Ju221 om att arbetet med ekobrottskommandot skall fullföljas anser utskottet att yrkandet får anses tillgodosett genom vad som anförs i denna del i skrivelsen. Regeringen (s. 23) anför att arbetet med att organisera ekobrottskommandot skall fortsätta, och att det arbetet kommer att ge erfarenheter som kan bidra till övervägandena om det behövs en ny myndighetsstruktur för kampen mot den ekonomiska brottsligheten. De nya former för myndighetssamarbete som håller på att utvecklas inom ekobrottskommandot kommer, anförs det, med all säkerhet att bestå även om den organisatoriska ramen skulle förändras. Motionen avstyrks i nu berörd del.
Vidkommande yrkandet i motion Ju221 om att regeringen noggrant bör följa arbetet inom RÅSOP anser utskottet även i denna del att yrkandet får anses tillgodosett genom att regeringen dels i budgetpropositionen anfört att verksamheten bör fortgå, dels i skrivelsen (s. 30) aviserat att en uppföljning av arbetet inom RÅSOP skall ske. Motionen avstyrks i nu behandlad del.
Myndigheternas kompetens
Motionerna
I några motioner tas frågan om myndigheternas kompetens avseende bekämpning av den ekonomiska brottsligheten upp. I motion Ju221 (m) begärs ett tillkännagivande om vikten av ett ökat inslag av kvalificerad expertis och högre kompetens i det brottsutredande arbetet. I motion N202 (mp) efterlyses bättre utbildning för rättsväsendet när det gäller ekonomisk brottslighet och miljöbrottslighet. I motion Ju21 (mp) efterlyses mer kompetens hos myndigheterna i form av experter när det gäller miljöbrottslighet.
Regeringens skrivelse
Regeringen aviserar i skrivelsen (s. 26 f) en kraftfull satsning för att höja myndigheternas kompetens i fråga om ekonomisk brottslighet. Här anförs vidare att också bekämpningen av miljöbrottslighet ställer särskilda kompetenskrav. Målet skall, enligt regeringen, vara att myndigheterna skall ha tillgång till minst lika god expertis som de som är föremål för kontroll eller utredning. Härför krävs, anförs det, en rad åtgärder, såsom gemensamma utbildningsprogram där myndigheternas samfällda kompetens i fråga om ekonomisk brottslighet utnyttjas. Nuvarande ordning för rekrytering och utbildningsorganisation kan därför, anförs det, behöva omprövas. Regeringen har för avsikt att ge berörda centrala myndigheter i uppdrag att planera och genomföra kompetensutveckling inom domstolsväsendet, åklagarväsendet, polisen, Tullverket, skatteförvaltningen och exekutionsväsendet i fråga om bekämpning av ekonomisk brottslighet. Åtgärderna skall planeras så att myndigheternas samlade resurser och kompetens effektivt tas till vara. Polishögskolan skall här användas som en gemensam resurs för myndigheternas kompetensutveckling.
Utskottets överväganden
Som regeringen anför ställer bekämpning av ekonomisk brottslighet särskilda krav på kunskaper och kompetens hos de berörda myndigheterna. Det handlar bl.a. om kvalificerade kunskaper i företagsekonomi, affärsförhållanden inom olika branscher samt internationella förhållanden. I juridiska frågor behövs bl.a. omfattande kunskaper i civilrättsliga frågor av ett slag som de flesta myndigheter annars inte kommer i beröring med i någon större utsträckning. Också bekämpningen av miljöbrottslighet ställer särskilda kompetenskrav, och här har utskottet noterat den utbildning om miljörelaterad brottslighet som nyligen genomförts för poliser. Utskottet välkomnar de i skrivelsen aviserade åtgärderna för att höja kompetensnivån hos berörda myndigheter och anser att nu aktuella yrkanden i motionerna Ju21, Ju221 och N202 härigenom får anses tillgodosedda. Motionerna avstyrks.
Forskning m.m. om ekonomisk brottslighet
Motionen
I motion Ju222 (c) begärs tillkännagivanden om dels ökad forskning när det gäller organiserad ekonomisk brottslighet, dels att myndigheterna skall bedriva ett intensivt utvecklings- och utvärderingsarbete när det gäller sådan brottslighet.
Regeringens skrivelse
Regeringen aviserar (s. 38) att forskningen rörande den ekonomiska brottsligheten skall öka. En ordning skall skapas för att varaktigt tillgodose behovet av forskning inom detta område. Ett regeringsuppdrag har lämnats åt Brottsförebyggande rådet (BRÅ) att genomföra viss faktainsamling, utvärdering av åtgärder m.m. som led i en informationssatsning mot ekonomisk brottslighet. Regeringen avser vidare att tillkalla en särskild utredare för att se över behovet av forskning om ekonomisk brottslighet. Målet med översynen skall vara att också på längre sikt få till stånd en forskning som kan bidra till att effektivisera kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Översynen skall belysa hur resurser som satsas på detta område bäst skall användas för en verksamhet av hög vetenskaplig kvalitet och samhällsrelevans.
I skrivelsen (s. 40) aviserar regeringen vidare en effektivare styrning och uppföljning av myndigheternas verksamhet. Det krävs, anser regeringen, ett utvecklings- och utredningsarbete hos myndigheterna i enlighet med preciserade uppdrag som regeringen har gett eller kommer att ge när det gäller kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Vid sidan härav kan, anförs det, myndigheterna i stor utsträckning själva effektivisera kampen mot den ekonomiska brottsligheten genom åtgärder som de själva kan ta initiativ till och bestämma om. Regeringen anser att det är mycket viktigt att myndigheterna sätter i gång ett sådant utvecklingsarbete där de inom ramen för sina befogenheter utvecklar och höjer sin effektivitet i fråga om ekonomisk brottslighet. Regeringen kommer att ta in riktlinjer om detta i planeringsdirektiv, regleringsbrev och andra instrument som styr myndigheternas verksamhet.
Utskottets överväganden
Utskottet delar den uppfattning som framförs i motionen och i skrivelsen om att samhällets kunskapsnivå när det gäller den ekonomiska brottsligheten måste höjas. I dag är kunskaperna otillräckliga om exempelvis den ekonomiska brottslighetens former och konsekvenser. För framtiden behövs det ett betydligt bättre underlag för att samhället fortlöpande skall kunna följa utvecklingen av den ekonomiska brottsligheten och efter hand sätta in lämpliga och effektiva motåtgärder. Utskottet välkomnar därför de i skrivelsen aviserade åtgärderna när det gäller ökad forskning. Utskottet anser att önskemålet härom i motion Ju222 får anses tillgodosett. Motion Ju222 avstyrks i nu behandlad del.
Såvitt gäller yrkandet i motionen om att myndigheterna skall bedriva ett intensivt utvecklings- och utvärderingsarbete rörande den ekonomiska brottsligheten anser utskottet i likhet med motionärerna och regeringen att detta är en viktig fråga. Något särskilt uttalande från riksdagens sida är emellertid enligt utskottets mening inte nödvändigt. Yrkandet får anses tillgodosett genom vad som anförts i skrivelsen om att regeringen har för avsikt att genom riktlinjer ge myndigheterna i uppdrag att genomföra åtgärder i enlighet med regeringens strategi. Motion Ju222 avstyrks även i nu berörd del.
Revisorernas roll m.m.
Motionen
I motion Ju24 (m) begärs att det inte skall införas någon skyldighet för revisorer att till åklagare anmäla ekonomisk brottslighet som förekommit i ett aktiebolag. I motionen begärs vidare att det bör övervägas att ge Patent- och registreringsverket förutsättningar att aktivt granska och anmäla brott i anslutning till de förhållanden som revisorn skall anmärka på i revisionsberättelsen. Inom verket bör för detta ändamål finnas jurister med erforderlig utbildning.
Bakgrund
Revisionsplikt åvilar i huvudsak aktiebolag, ekonomiska föreningar, banker och försäkringsbolag samt vissa handelsbolag.
Regler om aktiebolag finns in aktiebolagslagen (1975:1385; ABL). I aktiebolag som har ett aktiekapital överstigande en miljon kronor skall finnas fyra bolagsorgan, nämligen bolagsstämma, styrelse, verkställande direktör och revisorer. I mindre bolag behöver inte verkställande direktör utses (8 kap. 3 §). ABL:s kompetensfördelning mellan bolagsorganen är avsedd att åstadkomma en balans mellan bolagens olika organ samt mellan å ena sidan majoriteten bland aktieägarna och å andra sidan minoriteten och enskilda aktieägare. En närmare redogörelse för de olika bolagsorganens uppgifter och ansvar finns i lagutskottets betänkande 1993/94:LU32 s. 15 f.
För aktiebolag föreskrivs i aktiebolagslagen att minst en av bolagsstämman utsedd revisor skall vara auktoriserad eller godkänd revisor. Större bolag och alla börsnoterade företag skall alltid ha en auktoriserad revisor. Ett auktoriserat eller godkänt revisionsbolag kan utses i stället för auktoriserad respektive godkänd revisor. Revisorerna har till uppgift att granska styrelsens och verkställande direktörens förvaltning och bolagets räkenskaper. Revisorerna utses normalt av bolagsstämman.
Riksdagen har nyligen antagit nya regler för godkända och auktoriserade revisorer. De nya reglerna innebär bl.a. en skärpning av kraven på utbildningstidens längd för att man skall kunna få auktorisation eller godkännande som revisor. Prövningen och tillsynen av revisorerna sker i statlig regi, och en ny myndighet, Revisorsnämnden, skall inrättas och ha hand om revisorsfrågorna (prop. 1994/95:152, NU23, rskr. 315).
Patent- och registreringsverket (PRV) är en avgiftsfinansierad central förvaltningsmyndighet för ärenden om bl.a. aktiebolag och utländska företagsfilialer i Sverige samt enskilda näringsidkare, handelsbolag, kommanditbolag, ekonomiska föreningar, bostadsrättsföreningar och näringsdrivande ideella föreningar och stiftelser. Verket för även register över näringsförbud och tillfälliga näringsförbud. I proposition 1994/95:189 har föreslagits att det hos PRV skall föras ett centralt register över fysiska personers och dödsbons konkurser. Vidare föreslås att uppgifter om konkursförvaltare och tillsynsmyndighet i såväl fysiska som juridiska personers konkurser registreras hos verket. Härigenom kommer en samlad konkursregistrering att finnas hos PRV. Lagutskottet har tillstyrkt bifall till propositionen (1994/95:LU31).
Av aktiebolagslagen framgår att ett bolag är skyldigt att senast en månad efter det att resultat- och balansräkningar fastställts sända en avskrift av årsredovisningen och revisionsberättelsen till PRV.
Bestämmelserna om upprättande och offentliggörande av årsredovisning och revisionsberättelse syftar till att ge bolagets intressenter tillfälle att få upplysningar om bolagets ekonomiska förhållanden och utvecklingsmöjligheter.
Om årsredovisning och revisionsberättelse inte sänds in inom föreskriven tid kan flera olika slag av sanktioner komma i fråga. Genom ändringar i aktiebolagslagen, som trätt i kraft den 1 januari 1995, har åtgärder vidtagits för att komma till rätta med att aktiebolag inte ger in årsredovisningar eller revisionsberättelser i tid till PRV eller försummar att anmäla styrelse, verkställande direktör eller revisor för registrering i aktiebolagsregistret (prop. 1994/95:67, LU11, rskr. 111). Lagändringarna innebär bl.a. ökade möjligheter att försätta försumliga bolag i likvidation.
Aktiebolagslagen är för närvarande föremål för översyn av Aktiebolagskommittén (dir. 1990:46, 1991:89, 1991:98, 1992:18 och 1994:143). I delbetänkandet (SOU 1995:44) Aktiebolagets organisation föreslås följande anmälningsskyldighet för revisorer när det gäller bl.a. ekonomisk brottslighet. Om en revisor har anledning att anta att ett förhållande som han anmärkt på i revisionsberättelsen utgör ett brott eller led i ett brott av en styrelseledamot eller verkställande direktör och dessutom finner att det föreligger väsentlig skada eller fara för sådan skada, skall han underrätta allmän åklagare om det. Revisorn skall i underrättelsen ange grunden för misstanken. Kommittén var inte enig i betänkandet i denna del och i en reservation framförs bl.a. yrkande om att PRV ges förutsättningar att aktivt granska och anmäla brott i anslutning till de förhållanden som revisorn skall anmärka på i revisionsberättelsen.
Betänkandet skall nu, enligt vad utskottet erfarit, remissbehandlas.
Utskottets överväganden
Lagutskottet föreslår i sitt yttrande att utskottet avstyrker bifall till motion Ju24 när det gäller yrkandena rörande revisorers och PRV:s anmälningsskyldighet om ekonomisk brottslighet. Enligt lagutskottets mening bör riksdagen inte föregripa beredningen av Aktiebolagskommitténs förslag. Betänkandet skall, som framgått ovan, nu remissbehandlas och därefter beredas i regeringskansliet.
Justitieutskottet saknar anledning att ha annan uppfattning och avstyrker bifall till motion Ju24 i nu berörda delar.
Ansvarsgenombrott
Motionen
I motion Ju24 (m) begärs ett tillkännagivande om att regler om s.k. ansvarsgenombrott inte skall införas.
Bakgrund
Utmärkande för ett aktiebolag är att delägarna inte svarar personligen för bolagets åtaganden och förpliktelser, utan att borgenärerna är hänvisade till att kräva betalning ur bolagets tillgångar. Det grundläggande stadgandet härom finns i 1 kap. 1 § ABL. Från denna princip finns några i lag angivna undantag. Sålunda gäller enligt 13 kap. 2 § ABL under vissa förutsättningar ett personligt betalningsansvar för styrelseledamöter och andra -- t.ex. aktieägare -- som inte iakttar sina förpliktelser då förutsättningar för likvidation av bolaget föreligger. För bolagets obetalda skatter kan den som företräder bolaget bli personligen ansvarig enligt särskilda författningar. Vid sidan av de nämnda lagreglerna har i rättspraxis ett personligt betalningsansvar ålagts aktieägare i några enstaka fall.
Betalningsansvarskommittén tillkallades hösten 1984 på begäran av riksdagen (LU 1982/83:16, rskr. 89) med uppdrag att utreda frågor om betalningsansvar för skulder i aktiebolag och ekonomiska föreningar m.m. Kommittén avlämnade sitt betänkande (SOU 1987:59) Ansvarsgenombrott m.m. i december 1987 och föreslog därvid bestämmelser i aktiebolagslagen som innebar att det skulle bli möjligt att i vissa undantagssituationer göra avsteg -- ansvarsgenombrott -- från principen om personlig ansvarsfrihet. Något förslag till lagstiftning om ansvarsgenombrott har dock inte lagts fram för riksdagen.
För att om möjligt precisera förutsättningarna för ansvarsgenombrott ytterligare beslutade den dåvarande regeringen i september 1991 om tilläggsdirektiv (dir. 1991:89) med denna innebörd till Aktiebolagskommittén.
Den förra regeringen beslutade hösten 1991 genom ytterligare tilläggsdirektiv till Aktiebolagskommittén att frågan om ansvarsgenombrott inte längre skulle ingå i kommitténs uppdrag (dir. 1991:98).
Den nuvarande regeringen har emellertid genom nya tilläggsdirektiv till Aktiebolagskommittén beslutat att kommittén skall lämna förslag till bestämmelser om ansvarsgenombrott (dir. 1994:143). Aktiebolagskommittén skall därvid ta ställning till vilka olika företeelser som bör föranleda ansvarsgenombrott och även i övrigt söka precisera förutsättningarna för att ansvarsgenombrott skall kunna komma i fråga. Resultatet av kommitténs överväganden skall redovisas före utgången av juni 1996.
Tidigare riksdagsbehandling
Lagutskottet har i vår behandlat (1994/95:LU24) en motion i vilken motionärerna motsatte sig att regler om ansvarsgenombrott införs. Lagutskottet avstyrkte i sitt av riksdagen godkända betänkande bifall till motionen. I sin motivering underströk lagutskottet grundsatsen om personlig ansvarsfrihet för bolagets förpliktelser och dess betydelse för företagen och näringslivet. Det kunde dock, enligt lagutskottet, i vissa situationer av uppenbart missbruk vara befogat att personer som står bakom ett aktiebolag kan göras personligt betalningsansvariga för bolagets skulder. Högsta domstolen har också, anförde lagutskottet, tillämpat principen om ansvarsgenombrott, och liknande regler finns i många andra länder. Det blir alltmer uppenbart, anförde lagutskottet vidare, att förutsättningarna för ansvarsgenombrott behöver preciseras när det gäller kvalificerat missbruk av aktiebolag. Lagutskottet välkomnade därför att regeringen gett Aktiebolagskommittén i uppdrag att lämna förslag till regler om ansvarsgenombrott.
Utskottets överväganden
Lagutskottet föreslår att utskottet avstyrker bifall till motion Ju24 när det gäller frågan om ansvarsgenombrott. Här anför lagutskottet att det fullständigt saknas skäl för utskottet att nu göra annan bedömning än vad utskottet gjorde i mars i år i det ovan redovisade ärendet.
Justitieutskottet saknar anledning att ha annan uppfattning och avstyrker bifall till motion Ju24 i nu berörd del.
Skatteflykt, m.m.
År 1980 infördes en lag mot skatteflykt (prop. 1980/81:17, SkU8, rskr. 27, SFS 1980:865). Lagstiftningen tog sikte på sådana skatteflyktsförfaranden som innebär att den skattskyldige vid genomförandet av ekonomiska affärer skaffar sig skatteförmåner som inte är avsedda av lagstiftaren genom att använda förfaranden som från kommersiella och liknande synpunkter utgör omvägar. Lagen tidsbegränsades till att gälla i fråga om rättshandlingar som företogs under åren 1981 t.o.m. 1985. Tidsbegränsningen motiverades med att lagen mot slutet av femårsperioden skulle utvärderas från rättssäkerhetssynpunkt och kunna omprövas.
Efter ett par år utvidgades lagens tillämpningsområde till att även gälla förfaranden som, utan att kunna karakteriseras som omvägar, tillkommit uteslutande för att den skattskyldige skall uppnå skatteförmåner (prop. 1982/83:84, SkU20, rskr. 139, SFS 1983:75). Lagens giltighetstid förlängdes i olika omgångar t.o.m. utgången av år 1993.
Lagen har varit föremål för en översyn av Skatteflyktsutredningen. Utredningens betänkande (SOU 1989:81) Ny generalklausul mot skatteflykt föranledde dock inte några ändringar i lagstiftningen.
Skatteflyktslagen upphävdes fr.o.m. januari 1993 (prop. 1992/93:127, SkU14, rskr. 148, SFS 1992:1600). Den upphävda lagen tillämpas alltjämt på rättshandlingar som företagits under tiden den 1 januari 1981--den 31 december 1992.
Regeringen har tillkallat en kommitté för att utforma en ny lagstiftning mot skatteflykt (dir. 1995:11). Uppdraget skall vara slutfört före utgången av år 1995. I avvaktan på resultatet av utredningens arbete har riksdagen (prop. 1994/95:209, SkU30, rskr. 348) beslutat att, med en teknisk justering, återinföra den upphävda lagen fr.o.m. den 1 juli 1995.
I motionerna Ju20 (kds), Ju22 (fp) och Ju25 (m) yrkas att skatteflyktslagen inte återinförs.
Vid utskottsbehandlingen av frågan om ett återinförande av skatteflyktslagen anförde skatteutskottet bl.a. att utskottet delade uppfattningen att de skäl som den borgerliga regeringen anförde för att upphäva skatteflyktslagen, nämligen att lagen stärkte det allmännas ställning gentemot den enskilde på ett orimligt sätt och att den medförde svårigheter för den enskilde att bedöma skattekonsekvenserna av olika rättshandlingar, inte var hållbara. Utskottet instämde också i regeringens uppfattning att några negativa effekter av lagen inte har kunnat påvisas, och att lagen haft en väsentlig preventiv funktion och utgjort ett betydelsefullt redskap för att förhindra skatteflyktsförfaranden.
I sitt yttrande till justitieutskottet anför skatteutskottet rörande den särskilda frågan om att återinföra lagen mot skatteflykt bl.a., att utskottet nyss behandlat frågan och tillstyrkt regeringens förslag härom och att skäl saknas att nu gå in på denna fråga.
Utskottet saknar anledning att inta någon annan ståndpunkt än den skatteutskottet givit uttryck för, och utskottet avstyrker bifall till motionerna Ju20, Ju22 och Ju25 i nu behandlade delar.
Rättssäkerhet vid beskattningen m.m.
I motion Ju20 (kds) yrkas ett riksdagsuttalande om att Rättssäkerhetskommitténs arbete inte bör revideras. Som motionen måste förstås grundas yrkandet på uppfattningen att det är viktigt att slå vakt om de förbättringar av rättssäkerheten vid beskattningen som har blivit resultatet av Rättssäkerhetskommitténs arbete.
År 1992 tillkallade dåvarande regeringen en kommitté för att se över rättssäkerheten vid beskattningen (dir. 1992:27), Rättssäkerhetskommittén. Kommittén lade i juni 1993 fram betänkandet (SOU 1993:62) Rättssäkerheten vid beskattningen. Betänkandet lades till grund för genomgripande lagändringar (prop. 1993/94:151, SkU31, rskr. 335) som trädde i kraft den 1 juli 1994. Bevissäkringslagen (1975:1027) för skatte- och avgiftsprocessen upphävdes och ersattes med en ny lag, lagen (1994:466) om särskilda tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet. Revisionsreglerna ändrades i väsentliga avseenden, bl.a. genom att möjligheten att besluta om s.k. tredjemansrevision slopades och ersattes av en kontrolluppgiftsskyldighet och genom att reglerna om efterkontroll i tullagen (1987:1065) utformades efter motsvarande bestämmelser i taxeringslagen (1990:324). Vidare ändrades bl.a. lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter samt lagen (1989:479) om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt, m.m.
Kommittén med uppdrag att utforma en ny lagstiftning mot skatteflykt skall enligt sina direktiv (1995:11) ompröva de nya reglerna mot bakgrund av de erfarenheter som vunnits under den tid lagstiftningen varit i kraft och föreslå de lagändringar som behövs för att få en ändamålsenlig lagstiftning på kontrollområdet. Därvid skall intresset av att skatte- och tullmyndigheterna har instrument till sitt förfogande för att utöva en effektiv kontroll av att skatte- resp. tullagstiftningen efterlevs sammanvägas med kravet att lagstiftningen tillgodoser rimliga rättssäkerhetsgarantier.
När skatteutskottet i samband med det ovan redovisade ärendet om skatteflyktslagen behandlade en liknande motion anförde utskottet bl.a. att enighet råder om att den enskildes berättigade krav på rättssäkerhet vid beskattningen bör tillgodoses. Utskottet framhöll att denna fråga sedan länge har uppmärksammats i samband med det fortlöpande lagstiftningsarbetet på skatteområdet och i strävandena att underlätta deklarationsförfarandet, förbättra taxeringen i första instans och taxeringsprocessen. Samtidigt framhöll utskottet att kraven på rättssäkerhet inte bör leda till åtgärder som försämrar möjligheterna att ingripa mot skatteundandraganden i olika former och att åstadkomma en likformig och rättvis taxering. Skatteutskottet avstyrkte den i det ärendet aktuella motionen.
Utskottet delar den av skatteutskottet redovisade ståndpunkten och avstyrker bifall till motion Ju20 i nu behandlad del.
Skattebrott, m.m.
I motion Ju632 (s) yrkas en skärpning av skattebrottslagen. I motionen understryks att det är angeläget att det kraftfullt markeras att brott mot gemensamma samhällsintressen skall leda till kännbara straff.
Utskottet behandlade våren 1994 en liknande motion om skärpning av skattebrottslagen (1993/94:JuU17, s. 8 f). Utskottet konstaterade därvid bl.a. att regeringen den 25 februari 1993 beslutat om direktiv (1993:23) för en översyn av skattebrottslagen och sanktionssystemet i övrigt på skatte- och avgiftsområdet. Utskottet avstyrkte bifall till den då aktuella motionen med hänvisning till att det pågående arbetet skulle redovisas före utgången av år 1994.
Utredningen, 1993 års skattebrottsutredning, har avgivit delbetänkandet (SOU 1995:10) Översyn av skattebrottslagen.
Utredningen föreslår bl.a. att flertalet av de straffbestämmelser på skatteområdet som i dag finns i andra författningar inarbetas i skattebrottslagen och att lagen i princip bör vara tillämplig på alla utskylder till det allmänna som betecknas som skatter. Utredningen föreslår också att de centrala skattebrotten omkonstrueras från effektbrott till farebrott. Ett effektbrott är att anse som fullbordat vid den tidpunkt då t.ex. beslut fattas om debitering eller kreditering av skatt eller avgift till nackdel för det allmänna. Ett farebrott är fullbordat när en oriktig uppgift har lämnats till skattemyndigheten och fara för skatteundandragande därmed uppstår. Betänkandet är föremål för remissbehandling.
Skattebrottslagen har nyligen setts över. Utskottet anser att resultatet av 1993 års skattebrottsutredning bör avvaktas. Utskottet avstyrker bifall till motion Ju632.
Skattetillägg
I motion Ju222 (c) yrkas en översyn av reglerna om skattetillägg så att dessa inte motverkar ett förebyggande av ekonomisk brottslighet.
Skattetillägg kan enligt 5 kap. taxeringslagen (1990:324) påföras den som i deklaration eller annat skriftligt meddelande till ledning för sin taxering lämnat oriktiga uppgifter, som skulle ha lett till för låg skatt om de hade godtagits. Skattetillägg tas ut även om deklaration inte har lämnats eller om inkomst eller förmögenhet på grund av brister i deklarationen eller i underlaget för denna måste uppskattas efter annan grund, s.k. skönstaxering.
Tanken bakom de skatteadministrativa sanktionerna, till vilka skattetillägg hör, var att de skulle öka trycket på de skattskyldiga att iaktta de åligganden som föreskrivs i vissa skatte- och avgiftsförfattningar. De skulle också göra det möjligt att från handläggning i judiciell ordning ta undan vissa som lindrigare ansedda fall av skattebrott. Dessa brott skulle på så sätt ändå bli föremål för reaktion. Ett administrativt förfarande skulle bli snabbare, enklare och billigare för det allmänna än handläggning i domstol, och den enskilde skulle besparas kostnader och besvär.
De administrativa och straffrättsliga sanktionssystemen är avsedda att tillämpas jämsides med varandra. Påföljder enligt skattebrottslagen kan komma i fråga också i de fall skatte- eller avgiftstillägg påförts. 1993 års skattebrottsutredning har behandlat frågor som rör administrativa sanktioner på skatte- och avgiftsområdet. Utredningen har bl.a. undersökt hur ordningen med dubbla sanktioner fungerat i praktiken och föreslagit att systemet bör behållas.
I sammanhanget bör påpekas att regeringens strategi mot den ekonomiska brottsligheten bl.a. innebär att skattekontrollen skall stärkas för att förebygga brottslighet och öka upptäcktsrisken för överträdelser.
Frågor rörande hur det administrativa och det straffrättsliga sanktionssystemet fungerat i praktiken har behandlats av 1993 års skattebrottsutredning. Beredning av utredningens förslag pågår. Utskottet anser att resultatet härav bör avvaktas, och utskottet avstyrker bifall till motion Ju222 i nu behandlad del.
Särskilda skattedomstolar
I motion Sk804 (v) begärs en utredning med uppgift att lägga fram förslag om effektivare rättegångsförfarande vid ekonomisk brottslighet och skatteundandragande. Motionärerna förordar särskilda skattedomstolar som skulle handlägga både skatte- och skattebrottmål.
Domstolsorganisationen i nu aktuellt hänseende innebär i huvudsak att de allmänna domstolarna, dvs. tingsrätt, hovrätt och Högsta domstolen, handlägger mål om ansvar för brott, t.ex. skattebrott, medan de allmänna förvaltningsdomstolarna, som utgörs av länsrätt, kammarrätt och Regeringsrätten, handlägger överklaganden av förvaltningsmyndigheters beslut om skattläggning.
Domstolsutredningen, som hade i uppdrag att utreda domstolarnas framtida uppgifter, arbetssätt och organisation, fann i sitt betänkande (SOU 1991:106 del A s. 209) Domstolarna inför 2000-talet att den nuvarande fördelningen av mål mellan allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar ytterst bygger på en hävdvunnen uppdelning mellan rättskipning och förvaltning. Utredningen konstaterade att överprövningen förvaltningsvägen i växande utsträckning har ersatts eller byggts ut med prövning i förvaltningsdomstol under 1900-talet. Mot denna bakgrund fann utredningen att målfördelningen mellan de båda domstolsorganisationerna i de flesta hänseenden framstod som logisk och överskådlig och att det knappast fanns anledning att göra en förutsättningslös översyn. Utredningen lade heller inte fram några ändringsförslag beträffande domstolsorganisationen när det gäller brottmåls- och skatteprocessen.
Här kan också nämnas att frågan om värdet av specialdomstolar för olika ändamål har varit föremål för diskussion under en lång följd av år (se bl.a. 1992/93:JuU33 s. 6 f med där gjorda hänvisningar).
Regeringens strävan under föregående mandatperiod var att minska antalet specialdomstolar. Således fattade riksdagen under mandatperioden på regeringens förslag beslut om nedläggning av Försäkringsöverdomstolen (prop. 1992/93:215, JuU33, rskr. 372) och Bostadsdomstolen (prop. 1993/94:200, JuU31, rskr. 431).
I det sistnämnda ärendet (s. 9 i betänkandet) anförde utskottets majoritet att den delade den uppfattning som regeringen uttalat i propositionen, nämligen att specialdomstolar i möjligaste mån bör avskaffas. I en reservation uttalade ledamöterna från Socialdemokraterna bl.a. att den restriktiva syn på specialdomstolar som redovisades i propositionen inte var motiverad. Varje specialdomstols fortsatta verksamhet borde enligt reservanterna bedömas efter dess egna meriter och inte utifrån principiella ståndpunkter.
Utskottet avstyrkte i sitt av riksdagen godkända betänkande en motion liknande den här aktuella i samband med att utskottet hösten 1994 behandlade Riksdagens revisorers förslag om insatser mot den ekonomiska brottsligheten (1994/95:RR4, JuU8 s. 17 f).
I det ärendet förelåg yttrande bl.a. från skatteutskottet som anförde att förslaget om att inrätta speciella skattedomstolar inte var realistiskt. Skatteutskottet pekade i stället på möjligheten att inom ramen för nuvarande domstolsorganisation öka effektiviteten i det brottsutredande arbetet och förenkla och förbättra den rättsliga proceduren, något som enligt skatteutskottet borde övervägas närmare. Syftet med motionen fick enligt skatteutskottet anses väsentligen tillgodosett genom utskottets positiva ställningstagande till revisorernas förslag.
Regeringen uttalar i skrivelsen att dess strategi innebär att brottmålshanteringen skall snabbas upp genom effektivare brottsutredning och en modernisering av rättsprocessen. I många fall bör det dock enligt regeringen vara möjligt att åstadkomma en snabbare handläggning inom ramen för gällande lagstiftning genom att ta till vara den erfarenhet som finns på området bland domare, åklagare och andra. Regeringen kommer att ge berörda myndigheter i uppdrag att genomföra ett projekt med den inriktningen. Regeringen kommer också att överväga behovet av en lagstiftningsreform mot bakgrund bl.a. av vad som kommer fram vid projektet om en snabbare handläggning inom ramen för gällande regelverk.
Utskottet, som inte finner skäl att nu inta någon annan ståndpunkt än den utskottet gav uttryck för senast frågan behandlades, avstyrker bifall till motion Sk804.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande kraftsamling m.m. mot den ekonomiska brottsligheten att riksdagen avslår motionerna 1994/95:Ju205 yrkande 1, 1994/95:Ju207 yrkande 1, 1994/95:Ju214, 1994/95:Ju220, 1994/95:Ju223, 1994/95:Ju226 och 1994/95:Ju227,
2. beträffande ekonomisk brottslighet och bidragsfusk att riksdagen avslår motion 1994/95:Ju219,
3. beträffande fullföljande av Riksdagens revisorers förslag att riksdagen avslår motion 1994/95:Ju216 yrkande 1,
4. beträffande konkreta förslag att riksdagen avslår motion 1994/95:Ju23, res. 1 (v)
5. beträffande myndigheternas resurser att riksdagen avslår motionerna 1994/95:Ju206, 1994/95:Ju207 yrkande 2 och 1994/95:N202 yrkande 11 i denna del,
6. beträffande fortsättning av den borgerliga regeringens arbete att riksdagen avslår motionerna 1994/95:Ju25 yrkande 1, 1994/95:Ju221 yrkande 1 och 1994/95:Ju801 yrkande 16, res. 2 (m)
7. beträffande central myndighet för ekobrottsbekämpning att riksdagen avslår motionerna 1994/95:Ju20 yrkandena 3 och 4, 1994/95:Ju212 och 1994/95:N301 yrkande 12,
8. beträffande samordning mellan myndigheter m.m. att riksdagen avslår motionerna 1994/95:Ju205 yrkande 2, 1994/95:Ju221 yrkande 3, 1994/95:Ju222 yrkande 1 och 1994/95:Ju225, res. 3 (m)
9. beträffande samordning m.m. rörande miljöbrottslighet att riksdagen avslår motion 1994/95:Ju21 yrkandena 1, 2 och 4, res. 4 (mp)
10. beträffande överföring av utredningsresurser från polis till åklagare att riksdagen avslår motion 1994/95:Ju216 yrkande 2,
11. beträffande fullföljande av ekobrottskommandot att riksdagen avslår motion 1994/95:Ju221 yrkande 6,
12. beträffande uppföljning av RÅSOP att riksdagen avslår motion 1994/95:Ju221 yrkande 5,
13. beträffande ökad kompetens i det brottsutredande arbetet att riksdagen avslår motionerna 1994/95:Ju21 yrkande 3, 1994/95:Ju221 yrkande 4 och 1994/95:N202 yrkande 11 i denna del, res. 5 (mp)
14. beträffande forskning m.m. att riksdagen avslår motion 1994/95:Ju222 yrkandena 2 och 4,
15. beträffande revisorernas roll m.m. att riksdagen avslår motion 1994/95:Ju24 yrkandena 1 och 2, res. 6 (m)
16. beträffande ansvarsgenombrott att riksdagen avslår motion 1994/95:Ju24 yrkande 3, res. 7 (m)
17. beträffande lagen mot skatteflykt att riksdagen avslår motionerna 1994/95:Ju20 yrkande 1, 1994/95:Ju22 och 1994/95:Ju25 yrkande 2, res. 8 (m, fp, kds)
18. beträffande översyn av Rättssäkerhetskommitténs arbete att riksdagen avslår motion 1994/95:Ju20 yrkande 2, res. 9 (m, fp, kds)
19. beträffande skärpning av skattebrottslagen att riksdagen avslår motion 1994/95:Ju632,
20. beträffande översyn av reglerna om skattetillägg att riksdagen avslår motion 1994/95:Ju222 yrkande 3,
21. beträffande särskilda skattedomstolar att riksdagen avslår motion 1994/95:Sk804 yrkande 4, res. 10 (v)
22. beträffande regeringens skrivelse 1994/95:217 Samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten att riksdagen beslutar lägga skrivelsen till handlingarna.
Utskottet hemställer att ärendet avgörs efter endast en bordläggning.
Stockholm den 1 juni 1995
På justitieutskottets vägnar
Gun Hellsvik
I beslutet har deltagit: Gun Hellsvik (m), Lars-Erik Lövdén (s), Birthe Sörestedt (s), Göran Magnusson (s), Sigrid Bolkéus (s), Märta Johansson (s), Margareta Sandgren (s), Anders G Högmark (m), Ann-Marie Fagerström (s), Alice Åström (v), Pär Nuder (s), Lars Björkman (m), Kia Andreasson (mp), Göran R Hedberg (m), Bengt Harding Olson (fp) och Tuve Skånberg (kds).
Reservationer
1. Konkreta förslag (mom. 4)
Alice Åström (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 13 som börjar med "Regeringen redovisar" och slutar med "till den" bort ha följande lydelse:
Utskottet anser, i likhet med vad som anförs i motion Ju23, att regeringens skrivelse bort innehålla förslag på konkreta åtgärder i kampen mot den ekonomiska brottsligheten i stället för en redogörelse för tidigare gjorda bedömningar och konstateranden rörande denna brottslighet. Utskottet är sålunda kritiskt till skrivelsen och anser att regeringen utan dröjsmål skall återkomma till riksdagen med konkreta förslag för bekämpning av den ekonomiska brottsligheten. Vad utskottet med tillstyrkan av motion Ju23 nu anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under moment 4 bort ha följande lydelse:
4. beträffande konkreta förslag att riksdagen med bifall till motion 1994/95:Ju23 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
2. Fortsättning av den borgerliga regeringens arbete (mom. 6)
Gun Hellsvik, Anders G Högmark, Lars Björkman och Göran R Hedberg (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 15 som börjar med "Som utskottet" och slutar med "till dem" bort ha följande lydelse:
Under de borgerliga regeringsåren skedde en uppbyggnad av poliskåren som hade minskat kraftigt under 1980-talets andra hälft. Enligt utskottets uppfattning är det nu av avgörande betydelse att slå vakt om resultatet av det arbete och de insatser som den borgerliga regeringen genomförde, bl.a. uppbyggnaden av poliskåren. Om detta arbete fullföljs kommer det att finnas goda förutsättningar att minska den ekonomiska brottsligheten.
Utskottet ser nu uppenbara risker i att de besparingskrav som drabbat framför allt polisen leder till att antalet poliser minskar. Enligt utskottets uppfattning är det av utomordentlig vikt att så inte sker, och det åligger regeringen att tillse att de poliser som arbetar med brottsutredningar, t.ex. på ekobrottsområdet, inte blir färre till följd av besparingarna inom polisväsendet. Vad utskottet med anledning av motionerna Ju25, Ju221 och Ju801 nu anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under moment 6 bort ha följande lydelse:
6. beträffande fortsättning av den borgerliga regeringens arbete att riksdagen med anledning av motionerna 1994/95:Ju25 yrkande 1, 1994/95:Ju221 yrkande 1 och 1994/95:Ju801 yrkande 16 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
3. Samordning mellan myndigheter m.m. (mom. 8)
Gun Hellsvik, Anders G Högmark, Lars Björkman och Göran R Hedberg (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 23 börjar med "Det handlar" och på s. 24 slutar med "berörda delar" bort ha följande lydelse:
De samverkansformer som aviseras i skrivelsen bör genomföras. Yrkandena i motionerna Ju205, Ju222 och Ju225 om ytterligare samarbete mellan myndigheterna i detta avseende är således tillgodosedda.
Utskottet vill här med anledning av vad som framförs i motion Ju221 understryka att det är av central betydelse för ekobrottsbekämpningen att de samverkansformer som redan skapats mellan myndigheterna får bestå och att samarbetet mellan polis, åklagare, skattemyndigheter, kronofogdemyndigheter och tullmyndigheter effektiviseras oavsett vad övervägandena om myndighetsstrukturen leder till. När det gäller frågan om inrättande av en särskild central myndighet för ekobrottsbekämpning vill utskottet här markera sin stora tveksamhet; en bättre lösning synes vara att utvidga och fördjupa samarbetet mellan berörda myndigheter. Det fortsatta utredningsarbetet bör ske med den utgångspunkten. Vad utskottet nu anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under moment 8 bort ha följande lydelse:
8. beträffande samordning mellan myndigheter m.m. att riksdagen med avslag på motionerna 1994/95:Ju205 yrkande 2, 1994/95:Ju222 yrkande 1 och 1994/95:Ju225 och med anledning av motion 1994/95:Ju221 yrkande 3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
4. Samordning m.m. rörande miljöbrottslighet (mom. 9)
Kia Andreasson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 24 som börjar med "När det" och slutar med "behandlade delar" bort ha följande lydelse:
När det gäller yrkandena i motion Ju21 om att de åtgärder om samordning m.m. som aviseras i skrivelsen också bör gälla miljöbrottsligheten vill utskottet anföra följande. Utskottet vill för sin del understryka att miljöbrott utgör en väsentlig del av den ekonomiska brottsligheten, och utskottet anser i likhet med motionären att miljöbrottsligheten fått alltför litet utrymme när det gäller de i skrivelsen aviserade åtgärderna mot ekobrottsligheten. Regeringen måste i sina kontakter med berörda myndigheter och organ med kraft understryka att det krävs aktiv samordning också när det gäller miljöbrott. Här vill utskottet särskilt peka på att den regionala samverkan mellan myndigheter som förutskickas i skrivelsen också skall avse miljöbrottsligheten. Det får ankomma på regeringen att snarast vidta de åtgärder som utskottet nu efterlyst. Vad utskottet här med anledning av motion Ju21 anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under moment 9 bort ha följande lydelse:
9. beträffande samordning m.m. rörande miljöbrottslighet att riksdagen med anledning av motion 1994/95:Ju21 yrkandena 1, 2 och 4 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
5. Ökad kompetens i det brottsutredande arbetet (mom. 13)
Kia Andreasson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 25 som börjar med "Som regeringen" och slutar med "Motionerna avstyrks" bort ha följande lydelse:
Som regeringen anför ställer bekämpning av ekonomisk brottslighet särskilda krav på kunskaper och kompetens hos de berörda myndigheterna och utskottet välkomnar de i skrivelsen aviserade åtgärderna. Att höja kompetensnivån bör, enligt utskottets mening, vara en prioriterad uppgift för myndigheterna.
Utskottet vill dock understryka att även bekämpningen av miljöbrottsligheten ställer särskilda kompetenskrav som inte tillgodoses genom de aviserade åtgärderna. Som anförs i motion N202 bör utbildningen i miljörätt för rättsväsendet därför öka. Utskottet anser vidare, vilket framförs i motion Ju21, att det är nödvändigt att det ingår miljöutbildade personer inom polis- och åklagarväsendet vid bekämpning av miljöbrottslighet.
Det får ankomma på regeringen att se till att åtgärder vidtas för att efterkomma vad utskottet nu efterlyst. Vad utskottet nu med anledning av motionerna Ju21, Ju221 och N202 anfört bör ges regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under moment 13 bort ha följande lydelse:
13. beträffande ökad kompetens i det brottsutredande arbetet att riksdagen med anledning av motionerna 1994/95:Ju21 yrkande 3, 1994/95:Ju221 yrkande 4 och 1994/95:N202 yrkande 11 i denna del som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
6. Revisorernas roll m.m. (mom. 15)
Gun Hellsvik, Anders G Högmark, Lars Björkman och Göran R Hedberg (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 29 som börjar med "Justitieutskottet saknar" och slutar med "berörda delar" bort ha följande lydelse:
Utskottet kan i nu aktuella spörsmål instämma i vad som anförts i den avvikande meningen till lagutskottets yttrande (1993/94:LU3y). När det gäller revisorernas roll i samband med ekonomisk brottslighet är utskottet sålunda mycket kritiskt mot Aktiebolagskommitténs förslag om en skyldighet för revisorer att anmäla brottsmisstanke till åklagare. En sådan lagstadgad anmälningsskyldighet innebär ett långtgående ingrepp i revisorns tystnadsplikt, och effekterna härav har inte analyserats av utredningen. Om en anmälningsskyldighet skall införas måste enligt utskottets mening konsekvenserna för särskilt små och medelstora företag först utredas. I avvaktan på en sådan analys bör andra åtgärder vidtas för att bekämpa den ekonomiska brottsligheten. Som framförs i motion Ju24 bör Patent- och registreringsverket (PRV) ges förutsättningar att aktivt granska och till åklagare anmäla brott i anslutning till de förhållanden som revisorerna skall anmärka på i revisionsberättelsen. Inom verket bör för detta ändamål finnas jurister med erforderlig utbildning. Vidare bör aktiebolagslagen kompletteras med en bestämmelse om att revisorn skall anmäla till PRV att "oren" revisionsberättelse avgivits i de fall bolaget inte insänder årsredovisning inom föreskriven tid. Det får ankomma på regeringen att genast vidta de åtgärder som kan krävas för att genomföra vad utskottet här uttalat med anledning av motion Ju24. Detta bör ges regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under moment 15 bort ha följande lydelse:
15. beträffande revisorernas roll m.m. att riksdagen med anledning av motion 1994/95:Ju24 yrkandena 1 och 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
7. Ansvarsgenombrott (mom. 16)
Gun Hellsvik, Anders G Högmark, Lars Björkman och Göran R Hedberg (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 30 som börjar med "Justitieutskottet saknar" och slutar med "berörd del" bort ha följande lydelse:
Även i denna fråga delar utskottet den uppfattning som kommit till uttryck i den avvikande meningen till lagutskottets yttrande 1994/95:LU3y. Utskottet vill sålunda, i likhet med vad lagutskottet tidigare givit uttryck för, understryka principen om personlig ansvarsfrihet för bolagets förpliktelser och dess betydelse för företagen och näringslivet. Utskottet vill också framhålla att de fall då principen genombrutits i rättspraxis är få till antalet och avser speciella situationer. Som påpekas i motion Ju24 torde en generell reglering av ansvarsgenombrott ha negativ inverkan på viljan att satsa kapital i företagande, och det finns skäl anta att redan regeringens uppdrag till Aktiebolagskommittén att föreslå sådana regler verkar hämmande på investeringsviljan. Utskottet anser också att regler om ansvarsgenombrott kan komma att försvåra önskvärda företagsrekonstruktioner. Utskottet vill erinra om att det ingår i såväl Aktiebolagskommitténs som Redovisningskommitténs (Ju1991:07) uppdrag att se över regler som berör ansvarsförhållandena i aktiebolag. Mot bakgrund härav bör ytterligare utredningsarbete inte läggas ned på frågan om ansvarsgenombrott annat än om nämnda utredningsarbete visar sig otillräckligt. Utskottet anser sålunda att Aktiebolagskommittén i nuvarande situation inte bör överväga frågan om att införa ansvarsgenombrott. Det får ankomma på regeringen att genom tilläggsdirektiv till kommittén se till att så inte sker. Vad utskottet nu med anledning av motion Ju24 anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under moment 16 bort ha följande lydelse:
16. beträffande ansvarsgenombrott att riksdagen med anledning av motion 1994/95:Ju24 yrkande 3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
8. Lagen mot skatteflykt (mom. 17)
Gun Hellsvik (m), Anders G Högmark (m), Lars Björkman (m), Göran R Hedberg (m), Bengt Harding Olson (fp) och Tuve Skånberg (kds) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 31 som börjar med "Utskottet saknar" och slutar med "behandlade delar" bort ha följande lydelse:
Rättssäkerheten kräver enligt utskottets uppfattning regler som är så fasta och klara att medborgarna kan förutse och förstå konsekvenserna av sina handlingar och bedöma var gränsen går mellan vad som är tillåtet och vad som är förbjudet. Det skall också klart framgå vilka sanktioner som kommer i fråga om bestämmelser i lag överträds. Den tidigare lagen mot skatteflykt hade i dessa hänseenden enligt utskottets uppfattning en oacceptabel utformning, och motsvarande regler bör inte införas på nytt. Utskottet föreslår sålunda, med anledning av motionerna Ju20, Ju22 och Ju25 i aktuella delar, att riksdagen beslutar att lagen mot skatteflykt samt en till denna lag knuten följdändring i lagen (1951:442) om förhandsbesked i taxeringsfrågor, vilka promulgerats, inte skall träda i kraft.
dels att utskottets hemställan under moment 17 bort ha följande lydelse:
17. beträffande lagen mot skatteflykt att riksdagen med anledning av motionerna 1994/95:Ju20 yrkande 1, 1994/95:Ju22 och 1994/95:Ju25 yrkande 2 antar följande lagförslag
1. Förslag till Lag om upphävande av lagen (1995:575) mot skatteflykt
Härigenom föreskrivs att lagen (1995:575) mot skatteflykt inte skall träda i kraft.
2. Förslag till Lag om upphävande av lagen (1995:582) om ändring i lagen (1951:442) om förhandsbesked i taxeringsfrågor
Härigenom föreskrivs att lagen (1995:582) om ändring i lagen (1951:442) om förhandsbesked i taxeringsfrågor inte skall träda i kraft.
9. Översyn av Rättssäkerhetskommitténs arbete (mom. 18)
Gun Hellsvik (m), Anders G Högmark (m), Lars Björkman (m), Göran R Hedberg (m), Bengt Harding Olson (fp) och Tuve Skånberg (kds) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 32 som börjar med "Utskottet delar" och slutar med "behandlad del" bort ha följande lydelse:
När bättre metoder och system inom beskattningen för att motverka skatteundandraganden och effektivisera kampen mot ekonomisk brottslighet arbetas fram är det enligt utskottets uppfattning viktigt att rättssäkerheten vid beskattningen inte får stå tillbaka för effektivitetshänsyn eller annat. Skattekontroll och revision m.m. måste ske på ett från rättssäkerhetssynpunkt godtagbart sätt. Allmänheten måste få förtroende för skattemyndigheternas sätt att arbeta. Rättssäkerhetskommittén gjorde en kvalificerad genomgång av de faktorer som bör vägas mot varandra vid avvägningen mellan rättssäkerheten och en effektiv skatteuppbörd. Den lagstiftning som blev följden av kommitténs arbete har inte varit i kraft ens ett år. Utskottet delar den uppfattning som framförs i motion Ju20 att det är helt obehövligt att nu se över de nya reglerna. Det ankommer på regeringen att se till att arbetet omgående avbryts. Vad utskottet med anledning av motion Ju20 nu anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under moment 18 bort ha följande lydelse:
18. beträffande översyn av Rättssäkerhetskommitténs arbete att riksdagen med anledning av motion 1994/95:Ju20 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
10. Särskilda skattedomstolar (mom. 21)
Alice Åström (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 35 som börjar med "Utskottet, som" och slutar med "motion Sk804" bort ha följande lydelse:
För att på ett effektivt sätt bekämpa den ekonomiska brottsligheten behövs förutom en effektiv gransknings- och kontrollorganisation även en effektiv och kompetent organisation för det judiciella förfarandet. Den uppdelning av handläggningen av skattebrott på förvaltningsdomstolar och allmänna domstolar som f.n. gäller är olycklig och ägnad att minska effektiviteten vid lagföringen av ekonomisk brottslighet.
Utskottet anser, i likhet med vad som anförs i motion Sk804, att den judiciella handläggningen av skattebrottmålen bör effektiviseras. De aktuella frågorna måste få en genomgripande genomlysning. En sådan översyn bör enligt utskottets uppfattning ske med inriktning på införande av en ordning med särskilda skattedomstolar som handlägger såväl skattemål som skattebrottmål. Det ankommer på regeringen att se till att den av utskottet nu skisserade översynen genomförs med den inriktning som utskottet angivit. Vad utskottet med tillstyrkan av motion Sk804 nu anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under moment 21 bort ha följande lydelse:
21. beträffande särskilda skattedomstolar att riksdagen med bifall till motion 1994/95:Sk804 yrkande 4 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
Skatteutskottets yttrande 1994/95:SkU6y
Bilaga 1
Samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten
Till justitieutskottet
Justitieutskottet har berett bl.a. skatteutskottet tillfälle att avge yttrande över regeringens skrivelse 1994/95:217 om samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten samt eventuella motioner med anledning av skrivelsen. Med anledning av skrivelsen har väckts motionerna 1994/95:Ju25 av Gun Hellsvik m.fl. (m), 1994/95:Ju24 av Rolf Dahlberg m.fl. (m), 1994/95:Ju22 av Siw Persson och Bengt Harding Olson (båda fp), 1994/95:Ju23 av Per Rosengren och Lennart Beijer (båda v), 1994/95:Ju21 av Kia Andréasson (mp) och 1994/95:Ju20 av Rolf Åbjörnsson m.fl. (kds). Skatteutskottet begränsar sitt yttrande till att avse de överväganden om åtgärder mot ekonomisk brottslighet på skatte-, tull- och avgiftsområdena som redovisas i skrivelsen eller som har tagits upp i motionerna.
I skrivelsen redovisas regeringens syn på den ekonomiska brottsligheten och vilka åtgärder och insatser som för närvarande övervägs för att bekämpa den. I huvudsak går strategin ut på att förbättra möjligheterna att förebygga, upptäcka, utreda och lagföra ekonomisk brottslighet. Särskild tonvikt läggs vid det förebyggande arbetet. Stor vikt läggs också vid ökad samverkan mellan och en förhöjd kompetens hos de myndigheter som är särskilt involverade i kampen mot ekonomisk brottslighet. Hit hör närmast skattemyndigheter, åklagare, polis, tullmyndigheter och kronofogdemyndigheter samt myndigheter med uppgifter i fråga om tillsyn, tillstånd eller förmedling av bidrag, t.ex. Finansinspektionen, länsstyrelserna och kommunerna. Denna samverkan skall inriktas på dels en samverkansorganisation på central och regional nivå, dels en nära samverkan i konkreta ärenden och dels ett utvecklat informationsutbyte.
Huvudproblemet kan enligt regeringens uppfattning i dag inte sägas vara bristen på resurser för bekämpning av ekonomisk brottslighet utan snarare att resurserna inte används på effektivast möjliga sätt. Avsikten är att öka myndigheternas effektivitet framför allt genom att förbättra samarbetet påtagligt och utveckla kompetensen kraftigt när det gäller bekämpning av ekonomisk brottslighet.
Vad särskilt gäller beivrandet av skattefusk och skatteundandragande går de åtgärder som aviseras i skrivelsen i huvudsak ut på en förstärkt och effektivare skattekontroll, särskilt med avseende på momsen, samt förbättrade och enklare regler som skall göra det svårare att fuska med skatten. I skrivelsen nämns också att regeringen under våren gett en kommmitté i uppdrag att utarbeta ett förslag till en ny lag mot skatteflykt och i väntan härpå föreslagit riksdagen att återinföra den gamla skatteflyktslagen.
Utskottet har nyligen enhälligt understrukit behovet av ett kraftfullt agerande från statsmakternas sida mot den ekonomiska brottsligheten för att uppnå snara och märkbara förbättringar, bl.a. för att allmänhetens förtroende för myndigheterna skall bevaras och för att samhällsmoralen inte skall undergrävas ytterligare. Skatteförvaltningen har här en central roll. Av skrivelsen och av motionerna framgår att det även nu föreligger en politisk samstämmighet om denna målsättning, vilket utskottet konstaterar med tillfredsställelse. När det gäller metoderna för att bekämpa den ekonomiska brottsligheten redovisas i motionerna några olika ståndpunkter som i vissa centrala frågor avviker från regeringens skrivelse, bl.a. i fråga om en generalklausul mot skatteflykt. Med åberopande av rättssäkerhetsskäl avvisas i motionerna Ju25 (m), Ju22 (fp) och Ju20 (kds) tanken på ett återinförande av skatteflyktslagen, och i den förstnämnda motionen tas dessutom avstånd från det pågående arbetet med att ta fram ny lagstiftning mot skatteflykt. Vidare innehåller kds-motionen bl.a. kritik mot den nyligen igångsatta omprövningen av den lagstiftning som var resultatet av den tidigare Rättssäkerhetskommitténs arbete, och i motion Ju23 (v) efterlyses konkreta förslag för bekämpning av ekonomisk brottslighet och ytterligare resurser till de myndigheter som berörs av denna uppgift.
Nu liksom tidigare förutsätter utskottet att regeringen energiskt och målmedvetet driver på ansträngningarna att pressa tillbaka den ekonomiska brottsligheten. Utskottet vill också upprepa att en bättre och effektivare samverkan mellan olika myndigheter som berörs av ekonomisk brottslighet behövs för att uppnå bättre resultat. I övrigt anser utskottet att det inte är meningsfullt att i detta sammanhang ta upp någon ingående diskussion om regeringens överväganden i förhållande till förslagen i motionerna, eftersom skrivelsen endast innebär en orientering och inte innefattar förslag till några aktuella åtgärder från riksdagens sida.
Vad gäller den särskilda frågan om att återinföra lagen mot skatteflykt har utskottet nyss behandlat denna fråga och tillstyrkt regeringens förslag härom (prop. 1994/95:209, bet. 1994/95:SkU30). I en reservation till utskottets betänkande har m, fp och kds motsatt sig att lagen återinförs. Avsikten är att riksdagen skall besluta i ärendet den 17 maj 1995. Skäl saknas för att nu gå in på denna fråga.
Utskottet finner således att skrivelsen och motionerna i nu behandlade delar inte bör föranleda någon riksdagens åtgärd i vad avser skatte-, tull- och avgiftsområdena utan att behandlingen av frågor på dessa områden bör anstå i avvaktan på konkreta förslag.
Stockholm den 11 maj 1995
På skatteutskottets vägnar
Lars Hedfors
I beslutet har deltagit: Lars Hedfors (s), Bo Lundgren (m), Anita Johansson (s), Sverre Palm (s), Karl-Gösta Svenson (m), Rolf Kenneryd (c), Björn Ericson (s), Carl Fredrik Graf (m), Inger Lundberg (s), Ulla Rudin (s), Jan-Olof Franzén (m), Ronny Korsberg (mp), Michael Stjernström (kds), Lars U Granberg (s), Ingibjörg Sigurdsdóttir (s), Karin Pilsäter (fp) och Per Rosengren (v).
Särskilt yttrande
Per Rosengren (v) anför följande:
För att bekämpa den ökande ekonomiska brottsligheten och skattesmitningen har vi inom Vänsterpartiet tidigare krävt högre anslag till bl.a. skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna än vad regeringen och riksdagsmajoriteten har velat gå med på. Vänsterpartiet vidhåller att dessa myndigheter är i behov av ökade resurser, och i det sammanhanget bör framhållas att väl avvägda resursförstärkningar för en förbättrad skattekontroll bidrar till en nettoförstärkning av statsfinanserna genom att skatteinkomsterna ökar. Det bör dessutom påpekas att den kompetenshöjning bland personalen på myndigheterna som regeringen enligt skrivelsen fäster stort avseende vid inte torde kunna åstadkommas utan att man skjuter till rejält med extra resurser för detta ändamål. Vi tror inte att statsmakterna kan komma undan behovet att tilldela skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna mera resurser genom att tillgripa ytterligare omorganisationer eller att det finns några större rationaliseringsvinster att hämta hos myndigheterna. En intensifierad ekobrottsbekämpning kommer enligt vår mening helt klart att nödvändiggöra en ökad resurstilldelning till bl.a. skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna.
Motsvarande gäller i fråga om Tullverket som också har behov av resursförstärkningar för att öka insatserna mot den ekonomiska brottsligheten.
I anslutning till kompletteringspropositionen har Vänsterpartiet väckt motionsyrkanden om ökade anslag till skattemyndigheterna, kronofogdemyndigheterna och Tullverket med respektive 140 miljoner kronor, 71 miljoner kronor och 75 miljoner kronor för det budgetår som börjar den 1 juli i år (mot. 1994/95:Fi33). Eftersom anslagsfrågan genom Vänsterpartiets försorg inom kort kommer att behandlas av riksdagen avstår vi från att nu föreslå ett uttalande av riksdagen av allmän karaktär rörande resurstilldelningen till skatte-, kronofogde- och tullmyndigheterna. Vi kommer givetvis att återkomma med de yrkanden som vi finner motiverade när resursfrågan rörande de aktuella myndigheterna åter är aktuell i riksdagen.
Lagutskottets yttrande 1994/95:LU3y Bilaga 2 Samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten
Till justitieutskottet
Justitieutskottet har den 25 april 1995 beslutat att bereda bl.a. lagutskottet tillfälle att senast den 18 maj 1995 avge yttrande över regeringens skrivelse 1994/95:217 Samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten samt eventuella motioner som kan komma att väckas med anledning av skrivelsen.
Skrivelsen har föranlett motionerna 1994/95:Ju20--Ju25.
Lagutskottet, som har beslutat att avge yttrande i ärendet, får anföra följande.
Inledning
Skrivelsens huvudsakliga innehåll
I skrivelsen framläggs en strategi för samhällets samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten.
Regeringens avsikt är att påtagligt minska den ekonomiska brottsligheten genom åtgärder som innebär en kraftig förstärkning av samhällets samlade insatser mot sådan kriminalitet.
En utveckling och effektivisering skall ske när det gäller att förebygga, upptäcka samt utreda och lagföra ekonomisk brottslighet. Ökad tonvikt skall läggas vid det förebyggande arbetet.
Myndigheterna skall arbeta problemorienterat och i nära samverkan med varandra. Kompetensen hos myndigheterna skall höjas.
Näringslivet måste ta ett större ansvar i kampen mot den ekonomiska brottsligheten.
Härutöver berörs i skrivelsen bl.a. följande åtgärder:
förstärkt skattekontroll och förenklad skattelagstiftning förbättrad myndighetsstruktur gemensamma kontrollaktioner från myndigheterna affärsetik, internkontroll och affärskontroll inom näringslivet snabbare utredning och process effektivare rutiner i samband med konkurs förbättrad lagstiftning om bolagsstyrelser, revisorer m.m. uppföljning av bankkrisen sanering av utsatta branscher kontroll i samband med tillståndsgivning m.m. effektivare lagstiftning om penningtvätt effektivare sanktionsregler aktivt internationellt arbete, bl.a inom EU ökad forskning information till allmänheten effektivare styrning och uppföljning av myndigheternas verksamhet.
Utskottets bedömning
Utskottet vill inledningsvis erinra om Riksdagens revisorers rapport (1993/94:6) Den ekonomiska brottsligheten och rättssamhället. I rapporten påvisade revisorerna brister i fråga om samhällets åtgärder mot ekobrottsligheten. En huvudanledning till bristerna var enligt revisorerna att det inte fanns någon samlad styrning av åtgärderna. Revisorerna betonade att den ekonomiska brottsligheten måste bekämpas med många olika slags åtgärder såsom lagstiftning, myndighetssamarbete, arbetsmetoder, kompetensutveckling m.m. Det var vidare enligt revisorerna viktigt att återupprätta etik och moral inom näringslivet. Riksdagen beslutade i december 1994 att inte vidta några åtgärder med anledning av revisorernas rapport med hänvisning till vad regeringen hade givit till känna om innehållet i sin kommande strategi mot ekonomisk brottslighet (bet. 1994/95:JuU21).
Enligt utskottets mening har regeringen genom förevarande skrivelse visat att man nu är beredd att ta ett samlat grepp i fråga om samhällets åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Utskottet finner således att den i skrivelsen framlagda strategin är ett steg i rätt riktning. Det förtjänar dock enligt utskottet att understrykas vad revisorerna framhöll om vikten av att återupprätta etik och moral inom näringslivet. Detta gäller också i samhället i stort, och det är därför viktigt att på alla sätt motverka sådana inslag i samhällsutvecklingen som främjar brottslighet i allmänhet. Särskilt betydelsefullt är enligt utskottets mening att på ett så tidigt stadium som möjligt söka påverka barn och ungdomar i rätt riktning. Skolor och annan barn- och ungdomsverksamhet har därvidlag en viktig uppgift att fylla. Utskottet vill i detta sammanhang också peka på problemet med den tilltagande anonymiteten i samhället. Det är enligt utskottets mening mycket viktigt att vända utvecklingen så att anonymiteten minskar. Därigenom kan en förbättrad social kontroll uppnås, vilket i hög grad torde vara ägnat att förebygga brottslighet.
Utskottet övergår därmed till att under skilda rubriker ta upp de frågor i skrivelsen och motionerna som direkt berör lagutskottets beredningsområde. Vad särskilt gäller frågan om kronofogdemyndigheternas resurser vill utskottet dock hänvisa till vad utskottet anför i sitt yttrande 1994/95:LU4y till finansutskottet med anledning av ett motionsyrkande, som föranletts av proposition 1994/95:150 (kompletteringspropositionen).
Aktiebolagsrättsliga frågor
Inom ramen för regeringens strategi framhålls i skrivelsen att en effektivisering av företagens internkontroll också har en mycket stor betydelse. Det handlar bl.a. om intern- och externrevisorernas roll men också om chefers och styrelsers ansvar för att revisorernas iakttagelser och anmärkningar verkligen blir beaktade.
I skrivelsen framhålls vidare att externrevisorerna har en viktig uppgift när det gäller att förebygga ekonomisk brottslighet. I ett delbetänkande från Aktiebolagskommittén, som läggs fram inom kort, behandlas frågan om möjlighet och eventuell skyldighet för revisorerna att anmäla misstänkt brottslighet till åklagare.
Regeringen framhåller i skrivelsen att Aktiebolagskommittén i det nyss berörda delbetänkandet behandlar också frågor om bolagsledningens ansvar och uppgifter. Kommitténs slutbetänkande skall redovisas senast i juni 1996. Där kommer bl.a. att behandlas frågor om styrelselösa aktiebolag och om s.k. ansvarsgenombrott, dvs. aktieägares ansvar för bolagets affärer.
I skrivelsen påpekas även att genom ändringar i aktiebolagslagen (1975:1385), som trätt i kraft den 1 januari 1995, har åtgärder vidtagits för att komma till rätta med att aktiebolag inte ger in årsredovisningar eller revisionsberättelser i rätt tid till Patent- och registreringsverket eller försummar att anmäla styrelse, verkställande direktör eller revisor för registrering i aktiebolagsregistret (prop. 1994/95:67, bet. 1994/95:LU11, rskr. 1994/95:111). Lagändringarna innebär bl.a ökade möjligheter att försätta försumliga bolag i likvidation.
Det i regeringens skrivelse aviserade delbetänkandet från Aktiebolagskommittén har numera avlämnats. I betänkandet (SOU 1995:44) Aktiebolagets organisation föreslås när det gäller revisorernas roll i samband med ekonomisk brottslighet att om en revisor riktat anmärkning mot ett förhållande i revisionsberättelsen och dessutom har anledning att anta att detta utgör ett brott eller ett led i ett brott samt innebär väsentlig skada eller fara för sådan skada, skall han vara skyldig att underrätta åklagaren om det.
I motion 1994/95:Ju24 av Rolf Dahlberg m.fl. (m) kritiseras Aktiebolagskommitténs förslag att införa en skyldighet för revisorerna att anmäla misstanke om ekonomisk brottslighet till åklagare. Enligt motionärerna innebär en sådan anmälningsskyldighet ett långtgående ingrepp i revisorernas tystnadsplikt som i förlängningen kan medföra allvarliga skadeverkningar. Dessutom anser motionärerna att regeringens förväntade effekter av förslaget framstår som orealistiska, eftersom de bygger på att oseriösa företagsledare och -- i den mån det förekommer -- oseriösa revisorer självmant förväntas anmäla misstanke om brott. Åtgärden torde därför närmast framstå som ett verkningslöst slag i luften. I motionen framhålls att revisorernas värdefulla kunskaper i stället skulle kunna tas till vara genom att de fungerar som expertbiträden till åklagare i förundersökningar om ekonomisk brottslighet som uppdagats i samband med exempelvis konkurser. Motionärerna begär i yrkande 1 ett tillkännagivande i enlighet med det anförda. I motionen framhålls vidare att det bör övervägas att ge Patent- och registreringsverket (PRV) förutsättningar att aktivt granska och anmäla brott i anslutning till de förhållanden som revisorn skall anmärka på i revisionsberättelsen. Inom verket bör för detta ändamål finnas jurister med erforderlig utbildning. I den utsträckning "orena" revisionsberättelser förekommer kan dessa översändas till åklagarmyndigheten. Vidare anser motionärerna att aktiebolagslagen bör kompletteras med en bestämmelse om att revisorn, i de fall bolaget inte skickar in årsredovisningen i tid, skall anmäla till PRV att "oren" revisionsberättelse avgivits. I yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om PRV:s möjligheter att granska och anmäla brott i enlighet med det sagda. I motionen kritiseras vidare regeringens under år 1994 antagna tilläggsdirektiv till Aktiebolagskommittén att utforma regler om ansvarsgenombrott. Motionärerna motsätter sig sådana regler och begär i yrkande 3 ett tillkännagivande härom.
När det gäller revisorernas roll i samband med ekonomisk brottslighet vill utskottet framhålla att Aktiebolagskommitténs förslag i sedvanlig ordning skall remissbehandlas och beredas inom regeringskansliet. Enligt utskottets mening bör riksdagen inte föregripa denna beredning genom att nu göra några uttalanden i frågan. Motion Ju24 yrkandena 1 och 2 bör således avstyrkas.
Vad därefter gäller frågan om ansvarsgenombrott vill utskottet erinra om att spörsmålet -- med anledning av motioner med samma inriktning som den nu aktuella -- helt nyligen behandlats av utskottet i sitt av riksdagen godkända betänkande 1994/95:LU24. Utskottet underströk därvid grundsatsen om personlig ansvarsfrihet för bolagets förpliktelser och dess betydelse för företagen och näringslivet. Utskottet framhöll vidare att det dock i vissa situationer av uppenbart missbruk kan vara befogat att personer som står bakom ett aktiebolag kan göras personligt betalningsansvariga för bolagets skulder. Högsta domstolen har också tillämpat principen om ansvarsgenombrott, och liknande regler finns i många andra länder. Såsom utskottet framhöll blir det alltmer uppenbart att förutsättningarna för ansvarsgenombrott behöver preciseras när det gäller kvalificerat missbruk av aktiebolag. Utskottet välkomnade därför att regeringen gett Aktiebolagskommittén i uppdrag att lämna förslag till regler om ansvarsgenombrott. Motionerna avstyrktes följaktligen. Enligt utskottets mening saknas det fullständigt skäl för utskottet att nu -- knappt två månader senare -- göra en annan bedömning. Utskottet föreslår således att också yrkande 3 i motion Ju24 avstyrks.
Det anförda innebär att utskottet inte har någon erinran mot regeringens skrivelse i denna del.
Effektivare rutiner i samband med konkurs
Regeringens strategi innebär att rutinerna i samband med konkurs skall effektiviseras väsentligt bl.a. genom ett närmare samarbete mellan konkursförvaltare och berörda myndigheter, främst åklagare, polis och tillsynsmyndighet (kronofogdemyndighet).
I skrivelsen redovisas förslag om åtgärder för att effektivisera brottsutredning i samband med konkurs som har lagts fram i februari 1994 i en rapport från Riksåklagaren och Riksskatteverket, den s.k. Rubicon-rapporten. (Rubicon står för Rutiner, brottsutredningar i konkurs.) Förslagen innebär bl.a. att konkursförvaltaren skall anmäla brottsmisstankar till åklagaren tidigare än i dag, att åklagaren skall kunna använda konkursförvaltaren som biträde samt att fortlöpande dialog under utredningen skall hållas mellan åklagare, tillsynsmyndighet och konkursförvaltare. Det föreslås också lagöversyner exempelvis i fråga om borgenärsbrott och styrelselösa aktiebolag.
Regeringen konstaterar i skrivelsen att de flesta av förslagen i Rubicon-rapporten kan genomföras inom ramen för gällande lagstiftning. Det behövs bara att myndigheter och konkursförvaltare anpassar sitt samarbete i enlighet med vad Riksåklagaren och Riksskatteverket har föreslagit. Regeringen kommer att ge de berörda myndigheterna i uppdrag att aktivt verka för att brottsutredningar i samband med konkurs effektiviseras så som föreslagits i Rubicon-rapporten. Utvecklingsarbetet skall bedrivas under samverkan med företrädare för konkursförvaltare och revisorer. I uppdraget ligger bl.a. att utarbeta gemensamma arbetsrutiner och att ta fram en plan för utbildning av dem som berörs. Arbetet skall utvärderas och redovisas till regeringen. Regeringens ekobrottsberedning kommer att nära följa utvecklingsarbetet.
I skrivelsen anförs vidare att Rubicon-rapporten också innehåller vissa förslag till översyn av lagstiftningsfrågor. Dessa frågor behandlas för närvarande i olika utredningar eller i andra sammanhang. Sålunda övervägs frågor om styrelselösa bolag m.m. av Aktiebolagskommittén. Andra frågor hanteras inom Redovisningskommittén och Skattebrottsutredningen. Vissa frågor om sekretess i samband med konkurs behandlas i departementspromemorian Sekretess i samband med ungdomsbrott och ekobrott, som efter remissbehandling bereds vidare inom Justitiedepartementet.
Vidare hänvisas i skrivelsen till regeringens proposition (1994/95:189) Konkursgäldenären, vari behandlas bl.a. frågor om innehållet i konkursbouppteckningar och om räckvidden av konkursgäldenärers bouppteckningsed. De föreslagna reglerna kommer att öka möjligheterna att reda ut konkursbon och att spåra upp tillgångar som illojala konkursgäldenärer vill dölja. Vidare föreslås att det vid Patent- och registreringsverket skall föras ett register över fysiska personers och dödsbons konkurser. Tillsammans med de konkursuppgifter som redan finns i Aktiebolagsregistret och andra register hos Patent- och registreringsverket tillgodoses därmed behovet av en central registrering av alla konkurser.
Regeringen framhåller slutligen i detta avsnitt att åtskilliga förslag om att förbättra tillsynen vid konkurs har lagts fram av Riksrevisionsverket i rapporten (1994:13) Tillsyn vid konkurs. Dessa och andra frågor om konkurshanteringen bereds för närvarande inom Justitiedepartementet.
Utskottet kan för sin del konstatera att proposition 1994/95:189 Konkursgäldenären jämte motioner nu är föremål för behandling i utskottet och utskottets ställningstaganden kommer att redovisas i betänkande 1994/95:LU31. Därutöver vill utskottet framhålla vikten av att de i skrivelsen aviserade åtgärderna som föranleder lagstiftning bereds skyndsamt och snarast framläggs för riksdagen.
Stockholm den 18 maj 1995
På lagutskottets vägnar
Agne Hansson
I beslutet har deltagit: Agne Hansson (c), Anita Persson (s), Bengt Kronblad (s), Rolf Dahlberg (m), Carin Lundberg (s), Rune Berglund (s), Stig Rindborg (m), Karin Olsson (s), Eva Arvidsson (s), Birgit Henriksson (m), Bengt Harding Olson (fp), Inger Segelström (s), Sven-Erik Österberg (s), Birgitta Carlsson (c), Eva Björne (m) och Per Rosengren (v).
Avvikande mening
1. Revisorernas roll och ansvarsgenombrott
Rolf Dahlberg, Stig Rindborg, Birgit Henriksson och Eva Björne (alla m) anser att den del av utskottets yttrande som börjar med "När det" och slutar med "denna del." bort ha följande lydelse:
När det gäller revisorernas roll i samband med ekonomisk brottslighet är utskottet mycket kritiskt mot Aktiebolagskommitténs förslag om en skyldighet för revisorer att anmäla brottsmisstanke till åklagare. En sådan lagstadgad anmälningsskyldighet innebär ett långtgående ingrepp i revisorns tystnadsplikt, och effekterna härav har inte analyserats av utredningen. Om en anmälningsskyldighet skall införas måste enligt utskottets mening först konsekvenserna för särskilt små och medelstora företag utredas. I avvaktan på en sådan analys bör andra åtgärder vidtas för att bekämpa den ekonomiska brottsligheten. Sålunda borde Patent- och registreringsverket (PRV) ges förutsättningar att aktivt granska och anmäla brott i anslutning till de förhållanden som revisorerna skall anmärka på i revisionsberättelsen. Vidare anser utskottet att aktiebolagslagen bör kompletteras med en bestämmelse att revisorn, i de fall bolaget inte insänder årsredovisning inom föreskriven tid, skall anmäla till PRV att oren revisionsberättelse avgivits.
Vad därefter gäller frågan om ansvarsgenombrott vill utskottet i likhet med sina tidigare ställningstaganden under senare år (se bet. 1992/93:LU14 och LU40, 1993/94:LU32 och 1994/95:LU24) åter understryka principen om personlig ansvarsfrihet för bolagets förpliktelser och dess betydelse för företagen och näringslivet. Utskottet vill också åter framhålla att de fall då principen genombrutits i rättspraxis är få till antalet och avser speciella situationer. Som påpekas i motionen torde en generell reglering av ansvarsgenombrott ha negativ inverkan på viljan att satsa kapital i företagande, och det finns skäl att anta att redan regeringens uppdrag till Aktiebolagskommittén att föreslå sådana regler verkar hämmande på investeringsviljan. Utskottet delar också motionärernas farhågor att regler om ansvarsgenombrott kan komma att försvåra önskvärda företagsrekonstruktioner. Utskottet vill erinra om att det ingår i såväl Aktiebolagskommitténs som Redovisningskommitténs (Ju 1991:07) uppdrag att se över regler som berör ansvarsförhållandena i aktiebolag. Mot den nu angivna bakgrunden bör ytterligare utredningsarbete inte läggas ned på frågan om ansvarsgenombrott annat än om nämnda utredningsarbete visar sig otillräckligt.
Sammanfattningsvis anser utskottet att riksdagen med bifall till motion Ju24 yrkandena 1--3 som sin mening bör ge regeringen till känna vad utskottet anfört.
Särskilt yttrande
Per Rosengren (v) anför:
När det gäller resurser till kronofogdemyndigheterna för kampen mot ekonomisk brottslighet vill jag hänvisa till min avvikande mening i lagutskottets yttrande 1994/95:LU4y till finansutskottet.
Näringsutskottets yttrande 1994/95:NU6y Bilaga 3 Samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten
Till justitieutskottet
Justitieutskottet har berett näringsutskottet tillfälle att yttra sig över regeringens skrivelse 1994/95:217 om samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten jämte motioner.
Näringsutskottet
Skrivelsen
I skrivelsen presenteras regeringens strategi för samhällets samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Strategins huvudinriktning är att minska brottsligheten genom åtgärder som innebär ökad effektivitet i fråga om att förebygga, upptäcka, utreda och lagföra ekonomisk brottslighet. Särskild vikt skall läggas vid att samordna myndigheternas prioriteringar och utveckla myndigheternas samarbete samt att höja kunskaperna och kompetensen när det gäller ekonomisk brottslighet. Det betonas också att näringslivet måste ta ett ökat ansvar i kampen mot brottsligheten genom att utveckla affärsetik och kontroll. En central uppgift för statsmakterna är att tillhandahålla en lagstiftning som gör att den ekonomiska brottsligheten kan bekämpas på ett effektivt och rättssäkert sätt och som utgör ett stöd för den seriösa näringsverksamheten.
De delar av skrivelsen som avser näringsutskottets beredningsområde är främst avsnitten om näringslivets ansvar och uppföljningen av bankkrisen. Dessa frågor berörs inte i något av de motionsyrkanden som väckts med anledning av skrivelsen.
Då det gäller den del av strategin som framhäver behovet av ett större ansvar för näringslivet, betonas i skrivelsen betydelsen av att diskussionen om affärsmetoder och affärsetik hålls levande inom näringslivet. Vidare understryks vikten av en effektivisering av företagens internkontroll. Ekonomisk brottslighet kan också förebyggas genom affärskontroll, sägs det i skrivelsen. Med detta avses en kontroll av att ett affärsprojekt är realistiskt och av att affärspartnern är seriös. Regeringen har inlett en dialog i dessa frågor med företrädare för näringslivet, påpekas det.
I skrivelsen anförs att ekonomisk brottslighet förekom i samband med bankkrisen och bidrog till de stora kreditförlusterna. Såväl lagar som interna bankregler och bankpraxis åsidosattes vid lånetransaktioner, heter det vidare. I många ärenden har det visat sig svårt för åklagare att få fram tillräckligt underlag för att grunda ett åtal. I andra fall, anförs det, kan man måhända tala om beteenden som inte för närvarande är straffbara enligt svensk lag, men som borde vara det. I skrivelsen omtalas att regeringen avser att tillkalla en kommitté med uppgift att se över regler för rörelse och tillsyn inom bankområdet. Det erinras om att Danmark har lagstiftning mot vårdslös kreditgivning, och det sägs att kommittén skall analysera om vissa typer av lånetransaktioner bör straffbeläggas.
Tidigare behandling och pågående beredning
Hösten 1994 lade Riksdagens revisorer fram ett förslag (1994/95:RR4) angående insatser mot den ekonomiska brottsligheten. Revisorerna lämnade förslag inom fyra områden: förebyggande insatser, det brottsutredande arbetet, den rättsliga proceduren och regeringens samlade styrning. I sitt yttrande (1994/95:NU2y) till justitieutskottet över förslagen framhöll näringsutskottet att utgångspunkten för statsmakterna måste vara att all ekonomisk brottslighet skall bekämpas. Utskottet påtalade att sådan brottslighet kan snedvrida konkurrensen och fäste därvid särskilt uppmärksamheten på problemet med s.k. bekvämlighetskonkurser. Därmed avses konkurser som är planerade på det sättet att den tidigare ägaren har för avsikt att efter konkursen driva rörelsen vidare med i stort sett oförändrad omfattning, men med väsentligt lägre skuldsättningsgrad. Konkursens ekonomiska konsekvenser drabbar i dessa fall endast borgenärerna, främst de oprioriterade. För att komma till rätta med detta krävs regeländringar, anförde näringsutskottet och hänvisade till att regeringen aviserat propositioner beträffande konkurslagstiftningen.
Lagutskottet tog i sitt yttrande (1994/95:LU2y) över revisorernas förslag också upp frågan om bekvämlighetskonkurser och erinrade om att utskottet våren 1994 (bet. 1993/94:LU20) anfört att det är otillfredsställande att konkursinstitutet många gånger missbrukas av gäldenärer för att t.ex. bli kvitt vissa oprioriterade skulder och sedan driva rörelsen vidare i stort sett på samma vis. Förfarandet sker på bekostnad av bl.a. leverantörer och innebär otillbörliga konkurrensfördelar, påpekade lagutskottet. Också lagutskottet konstaterade att hithörande frågor övervägdes inom regeringskansliet och fann att någon åtgärd från riksdagens sida därför inte var påkallad.
Regeringen har nyligen avlämnat proposition 1994/95:189 om konkursgäldenären. I denna proposition berörs också frågor som har betydelse för bekvämlighetskonkurser, främst reglerna rörande försäljning av egendom i konkurs. I departementspromemorian Konkursgäldenären (Ds 1994:96), som har legat till grund för nämnda proposition, har föreslagits en regel om att försäljning av konkursegendom till konkursgäldenären eller honom närstående person skall föregås av ett offentligt anbudsförfarande. Regeringen föreslår emellertid inga ändringar i denna riktning med hänvisning bl.a. till att ett sådant förfarande redan förekommer i viss utsträckning och att den föreslagna regeln inte skulle få någon större praktisk betydelse. I två motioner (m; v) med anledning av propositionen framförs dock yrkanden om att en föreskrift om anbudsförfarande i enlighet med vad som föreslagits i promemorian skall införas. Propositionen och motionerna bereds för närvarande av lagutskottet (bet. 1994/95:LU31).
Kompletterande uppgifter
I februari 1993 tillsatte regeringen den s.k. Bankkriskommittén (Fi 1993:02), som skulle utreda bankkrisens orsaker och eventuella brister i tillsyn och lagstiftning samt föreslå åtgärder. Under hösten 1994 upplöstes kommittén utan att ha slutfört sitt arbete. Den har låtit publicera tre skrifter, Bankerna och pressen, Bankkrisen samt Bankerna under krisen. I den sistnämnda skriften ingår rapporten Brottslig och vårdslös kreditgivning 1980--. Rapporten, som har utarbetats av kommitténs sekreterare hovrättsassessor Gustaf Sjöberg, baseras på genomgångar av domar, stämningsansökningar och utredningar som gäller ifrågasatt brottslighet i samband med kreditgivning. I rapporten beskrivs fall där handlingsnormerna vid kreditgivning har överträtts, medvetet eller av vårdslöshet. Vidare belyses ärenden där bankerna blivit medvetet vilseledda att ge kredit.
Av rapporten framgår att Finansinspektionen genomfört s.k. ekobrottsundersökningar i flera banker. Granskningen inriktades i första hand på de kreditengagemang från år 1990 och framåt som förorsakat stora kreditförluster. Material rörande de undersökta instituten överlämnades till Riksåklagarens arbetsgrupp för utredning av brott inom bank- och finansvärlden (RÅSOP). Materialet omfattade 156 kreditengagemang med kreditbelopp på 37,8 miljarder kronor. Den sammanlagda förlusten på engagemangen angavs vara ca 17 miljarder kronor. Det bedömdes att endast en del av de överlämnade ärendena kunde förväntas leda till fördjupad granskning från åklagarmyndigheten.
I rapporten görs bedömningen att brottsligheten inte kan anses ha haft någon del av betydelse i krisens uppkomst eller någon nämnvärd inverkan på dess förlopp. Möjligen kan sägas att brottsligheten var ett symtom på missförhållanden som i sin tur kan ha medverkat till krisen, heter det i rapporten. Författaren har försökt att göra en kartläggning av omfattningen av brottslig och vårdslös kreditgivning, men därvid mött betydande problem med att få tillräckliga uppgifter från åklagarmyndigheterna och bankerna. Det har därför varit svårt att göra någon samlad bedömning av omfattningen. En grov uppskattning av de fall som undersökts ger vid handen att det sammanlagda bruttokreditbelopp som betalats ut till följd av brottslighet uppgår till 3,5 miljarder kronor. De bruttokreditbelopp som är följden av oaktsamma kreditbeslut i de enskilda fall som presenteras i rapporten uppskattas av författaren till mellan 10 och 15 miljarder kronor. Beträffande båda beloppen understryks att osäkerheten är stor eftersom underlaget är bristfälligt. Det enda som med säkerhet går att säga är att den samlade brottsligheten och vårdslösheten är större än vad de angivna beloppen visar. Även om beloppen är stora utgör de en liten del av den totala kreditvolymen, konstateras det i rapporten.
Beträffande vad som sägs i regeringens skrivelse om att bl.a. interna bankregler åsidosattes i samband med lånetransaktioner kan nämnas att Finansinspektionen har gjort en samlad genomgång av den interna kontrollen hos bankerna. Därvid konstaterades brister i en rad avseenden. En viktig slutsats som inspektionen dragit av kartläggningen är att internrevisorernas ställning och roll måste stärkas. I november 1994 utfärdade inspektionens styrelse allmänna råd avseende styrning, intern information och intern kontroll inom kredit- och värdepappersinstitut samt beträffande försäkringsföretag (jfr bet. 1993/94:NU18 och 1994/95:NU17).
Näringsutskottets ställningstagande
Näringsutskottet ansluter sig till vad som anförs i skrivelsen när det gäller att näringslivet måste ta ett ökat eget ansvar för bekämpandet av den ekonomiska brottsligheten. Företagen kan därigenom verksamt bidra till att principen om konkurrens på lika villkor upprätthålls. Vidare anser utskottet att det är angeläget att uppföljningen av bankkrisen slutförs genom att en ny utredning ges i uppdrag att se över befintliga regler rörande bl.a. kreditgivning samt styrelsens och ledningens ansvar. Utskottet vill också betona att ett effektivt bekämpande av den ekonomiska brottsligheten förutsätter att berörda myndigheter har tillräckliga resurser och erforderlig kompetens samt att samarbetet mellan myndigheterna fördjupas.
Utskottet vill vidare ånyo påtala att missbruk av konkursinstitutet, genom s.k. bekvämlighetskonkurser, snedvrider konkurrensen till nackdel för de företag som följer gällande spelregler. Härutöver vill näringsutskottet -- i likhet med vad utskottet anförde i sitt tidigare nämnda yttrande i detta ämne -- understryka vikten av att konkurslagstiftningen får en sådan utformning att konkurser inte kan användas som medel i konkurrensen mellan olika företag.
Bekvämlighetskonkurser, där den tidigare ägaren köper tillbaka tillgångarna från konkursboet, torde i flertalet fall förutsätta extern finansiering, vanligen i form av lån från ett kreditinstitut. Utskottet har erfarit att vissa banker beslutat att i princip inte medverka med krediter som gör det möjligt för den tidigare ägaren att återköpa en i stort sett oförändrad rörelse efter en konkurs. I den fortsatta beredningen av frågor om hur den ekonomiska brottsligheten kan bekämpas finns det anledning, menar utskottet, att uppmärksamma förekomsten av kreditgivning i samband med återköp efter konkurser.
Ekonomisk brottslighet torde i viss utsträckning vara följden av bristande kunskap hos enskilda företag om de krav som måste uppfyllas i olika avseenden t.ex. när det gäller bokföring, redovisning, skatteinbetalningar m.m. Ett ökat företagskunnande kan förhindra att oegentligheter begås. Utskottet anser därför att det är viktigt, särskilt för blivande företagare och småföretagare, att det finns bred tillgång till information och utbildning om de förutsättningar som företagen arbetar under. Utöver näringslivets egna organisationer bör, enligt näringsutskottets uppfattning, Almi Företagspartner AB och de däri ingående regionala utvecklingsbolagen ha ett särskilt ansvar i detta avseende.
Stockholm den 18 maj 1995
På näringsutskottets vägnar
Christer Eirefelt
I beslutet har deltagit: Christer Eirefelt (fp), Bo Finnkvist (s), Per Westerberg (m), Mats Lindberg (s), Sylvia Lindgren (s), Kjell Ericsson (c), Barbro Andersson (s), Chris Heister (m), Marie Granlund (s), Lennart Beijer (v), Dag Ericson (s), Ola Karlsson (m), Göran Hägglund (kds), Laila Bäck (s), Lars G Linder (s), Sten Tolgfors (m) och Ronny Korsberg (mp).
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1 Skrivelsen 1 Motionerna 2 Motioner väckta med anledning av skrivelsen 2 Motioner väckta under den allmänna motionstiden 1995 3 Utskottet 5 Bakgrund 5 Skrivelsens huvudsakliga innehåll 7 Begreppet ekonomisk brottslighet 8 Regeringens ekobrottsberedning 9 Yttrandena m.m. 9 Ett större ansvar för näringslivet 11 Motionerna 12 Åtgärder mot ekonomisk brottslighet 12 Myndigheternas resurser 14 Myndighetsstrukturen för ekobrottsbekämpning 16 Motionerna 16 Bakgrund 16 Tidigare riksdagsbehandling 17 Regeringens skrivelse 18 Utskottets överväganden 19 Samordning mellan myndigheter 19 Motionerna 19 Bakgrund 19 Tidigare riksdagsbehandling 21 Regeringens skrivelse 21 Utskottets överväganden 23 Myndigheternas kompetens 25 Motionen 25 Regeringens skrivelse 25 Utskottets överväganden 25 Forskning m.m. om ekonomisk brottslighet 26 Motionerna 26 Regeringens skrivelse 26 Utskottets överväganden 26 Revisorernas roll m.m. 27 Motionen 27 Bakgrund 27 Utskottets överväganden 29 Ansvarsgenombrott 29 Motionen 29 Bakgrund 29 Tidigare riksdagsbehandling 30 Utskottets överväganden 30 Skatteflykt, m.m. 30 Rättssäkerhet vid beskattningen m.m. 31 Skattebrott, m.m. 32 Skattetillägg 33 Särskilda skattedomstolar 34 Hemställan 35 Reservationer 37 1. Konkreta förslag (mom. 4) 37 2. Fortsättning av den borgerliga regeringens arbete (mom. 6) 37 3. Samordning mellan myndigheter m.m. (mom. 8) 38 4. Samordning m.m. rörande miljöbrottslighet (mom. 9) 38 5. Ökad kompetens i det brottsutredande arbetet (mom. 13) 39 6. Revisorernas roll m.m. (mom. 15) 40 7. Ansvarsgenombrott (mom. 16) 40 8. Lagen mot skatteflykt (mom. 17) 41 9. Översyn av Rättssäkerhetskommitténs arbete (mom. 18) 42 10. Särskilda skattedomstolar (mom. 21) 43 Bilagor 1. Skatteutskottets yttrande 44 2. Lagutskottets yttrande 47 3. Näringsutskottets yttrande 54