Åtgärder mot bruk av narkotika samt ringa narkotikabrott
Betänkande 1992/93:JuU17
Justitieutskottets betänkande
1992/93:JUU17
Åtgärder mot bruk av narkotika samt ringa narkotikabrott
Innehåll
1992/93 JuU17
Propositionen m.m.
I proposition 1992/93:142 föreslår regeringen (Justitiedepartementet) att riksdagen skall anta genom propositionen framlagda förslag till 1. lag om ändring i brottsbalken, 2. lag om ändring i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt, 3. lag om ändring i narkotikastrafflagen (1968:64).
I samband med propositionen behandlar utskottet en med anledning av propositionen väckt motion samt yrkanden i tre under den allmänna motionstiden i år väckta motioner.
Lagförslagen, som granskats av Lagrådet, har fogats till betänkandet, se bilaga.
Motioner
Motion väckt med anledning av propositionen
1992/93:Ju18 av Lars-Erik Lövdén m.fl. (s) vari yrkas
1. att riksdagen avslår propositionens förslag till lag om ändring av 2§ narkotikastrafflagen (1968:64),
2. att riksdagen beslutar anta motionens förslag till lag om ändring i 2 § narkotikastrafflagen (1968:64).
Motioner väckta under allmänna motionstiden 1993
1992/93:Ju644 av Hans Göran Franck och Anita Johansson (s) vari yrkas att riksdagen beslutar att avslå proposition 1992/93:142 om åtgärder mot bruk av narkotika samt ringa narkotikabrott.
1992/93:Ju837 av Karl Gustaf Sjödin m.fl. (nyd) vari yrkas
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att skärpa straffen för narkotikabrott,
1992/93:So513 av Johan Brohult (-) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att det bör vara förbjudet att använda narkotika och att vara narkoman,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att man för narkomaner bör kunna utdöma avgiftning och rehabilitering i stället för fängelse.
Utskottet
Lagförslagen bygger på en inom Justitiedepartementet upprättad promemoria (Ds 1992:19) Åtgärder mot bruk av narkotika samt ringa narkotikabrott. Promemorian har remissbehandlats. Till underlag för propositionen hör också Påföljdsutredningens betänkande (SOU 1991:45) Påföljdsfrågor, som har remissbehandlats.
Bakgrund
I 1 § narkotikastrafflagen finns straffbestämmelser om uppsåtliga förfaranden med narkotika. Förfarandena tas upp under sex punkter och som gemensam förutsättning för straffbarhet gäller att narkotikahanteringen är olovlig. Inom det straffbara området faller 1. överlåtelse av narkotika, 2. framställning av narkotika som är avsedd för missbruk, 3. förvärv av narkotika i överlåtelsesyfte, 4. anskaffning, bearbetning, förpackning, transport, förvaring eller annan sådan befattning med narkotika som inte är avsedd för eget bruk, 5. utbjudande av narkotika till försäljning, förvaring eller befordran av vederlag för narkotika, förmedling av kontakter mellan säljare och köpare eller annan sådan åtgärd, om förfarandet är ägnat att främja narkotikahandel, samt 6. innehav, bruk eller annan befattning med narkotika.
Påföljden för narkotikabrott är fängelse i högst tre år. Om brottet bedöms som grovt är påföljden enligt 3 § fängelse lägst två år och högst tio år. Om ett brott är att anse som ringa skall straffet enligt 2 § bestämmas till böter eller fängelse i högst sex månader. 2 § innehåller därutöver två särskilda föreskrifter för det fallet att gärningen bestått endast i eget bruk av narkotika. Dels är straffskalan inskränkt till böter, dels gäller en regel om ansvarsfrihet när gärningen uppdagats genom att gärningsmannen har sökt eller underkastat sig vård eller någon annan behandling.
Förhållandet mellan 1 och 2 §§ narkotikastrafflagen har flera gånger varit föremål för lagstiftarens uppmärksamhet. Den nu gällande gradindelningen av narkotikabrottet har varit i kraft sedan den 1 mars 1985. Under den tid som därefter förflutit har riksdagen vid återkommande tillfällen behandlat frågan om 2 § borde ges en ny utformning (se t.ex. 1989/90:JuU30 s. 5 f och 1990/91:JuU32 s. 17 f). Kritiker av nuvarande ordning har hävdat att bestämmelsen om ringa brott tillämpas vid hantering av så pass stora mängder narkotika att brotten inte lämpligen bör kunna betecknas som ringa. Enligt deras uppfattning borde bestämmelsen därför ges en mer restriktiv utformning.
Även frågan om kriminalisering av bruk av narkotika har under senare år varit föremål för en omfattande debatt. Det egna bruket var länge straffritt men kriminaliserades genom en lagändring som trädde i kraft den 1 juli 1988. Det egna bruket särbehandlas dock, som nyss framgått, genom begränsningen av straffet i ringa fall och genom ansvarsfrihetsregeln. I propositionen uttalades bl.a. att eget bruk av narkotika måste anses ha ett förhållandevis lågt straffvärde och att det förutsattes att sådan befattning regelmässigt skulle bli att bedöma som ringa narkotikabrott (prop. 1987/88:71 s. 20). Debatten om den straffrättsliga behandlingen av bruk av narkotika har fortsatt även efter 1988 års lagändring. Bl.a. har anförts att lagstiftningen i sin nuvarande utformning inte speglar narkotikabrukets straffvärde. En omotiverad skillnad görs enligt kritikerna mellan eget bruk och andra former av narkotikahantering, t.ex. innehav av narkotika avsedd för eget bruk. En annan återkommande invändning är att de rättstillämpande myndigheterna, som en följd av den lägre straffskalan vid bruk av narkotika, saknar möjlighet att säkra bevisning beträffande detta brott med hjälp av tvångsmedel som kroppsvisitation och kroppsbesiktning. Kritiken har också gått ut på att straffskalan inte lämnar utrymme för vårdinriktade brottspåföljder (1989/90:JuU16 s. 19, JuU30 s. 4 f, 1990/91:JuU32 s. 16 f).
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås att regleringen i 2 § narkotikastrafflagen av eget bruk av narkotika och andra ringa narkotikabrott skall skärpas. Vidare föreslås att det införs större möjligheter att använda drogkontroller i kriminalvården. Förslagen syftar bl.a. till att ge möjligheter att ingripa tidigt och med kraft förhindra att unga människor fastnar i missbruk och till att förbättra behandlingen av de missbrukare som avtjänar straff.
Fängelse förs in i straffskalan för ringa fall av eget bruk av narkotika. Detta innebär att det blir möjligt att ta t.ex. urinprov för att kontrollera misstänkt narkotikabruk och att den som brukat narkotika kan dömas till en påföljd som innefattar behandling av missbruket.
Den särskilda regeln om ansvarsfrihet när bruket uppdagas vid en vård- eller behandlingskontakt föreslås utmönstrad.
I propositionen lämnas också en redogörelse för gränsdragningen mellan 1 och 2 §§ narkotikastrafflagen och motsvarande bestämmelser i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling. Det föreslås att 2 § narkotikastrafflagen tillförs nya rekvisit i syfte att främja en enhetlig och restriktiv tillämpning.
De i kriminalvårdsanstalt intagnas generella skyldigheter enligt 52 d § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt att lämna urin- och utandningsprov föreslås utvidgad till att omfatta även blodprov.
För dem som är villkorligt frigivna, dömda till skyddstillsyn eller placerade utanför anstalt enligt 34 § lagen om kriminalvård i anstalt samt undergår någon form av vård eller behandling för sitt missbruk föreslås en skyldighet att lämna blod-, urin- eller utandningsprov för att kontrollera att de inte är påverkade av beroendeframkallande medel.
De nya reglerna föreslås träda i kraft den 1 juli 1993.
Överväganden
Missbruket av narkotika har under de senaste decennierna utvecklats till ett av samhällets allvarligaste och mest svårlösta problem. Det åsamkar direkt och indirekt svåra lidanden och missbruket ger upphov till många personliga tragedier. I missbrukets spår följer dessutom kriminalitet, ofta av mycket allvarligt slag. Det allmänna avsätter också stora resurser för att bekämpa narkotikamissbruket inom en rad olika samhällssektorer. Det handlar då inte enbart om behandlingsinsatser för missbrukare utan även t.ex. om förebyggande åtgärder i skolorna och inom socialtjänstens ram och om polisens och tullens arbete för att förhindra den illegala narkotikahanteringen och annan brottslighet som sammanhänger med den.
Utöver behandlingsinsatser och förebyggande arbete spelar det straffrättsliga sanktionssystemet en central roll i narkotikabekämpningen. Det är, som anförs i propositionen, av stor betydelse att reglerna om de mindre allvarliga narkotikabrotten får en ändamålsenlig avgränsning och utformning. Ofta är det vid de mindre allvarliga brotten man kommer närmast själva missbruket och har de största möjligheterna att komma till rätta med ett begynnande narkotikaberoende. Betydelsen av möjligheten till hjälp och stöd åt en etablerad missbrukare bör heller inte underskattas.
I motion Ju644 yrkas att riksdagen skall avslå propositionen. Motionärerna anser att narkotikamissbruket är ett, relativt sett, begränsat problem och att den föreslagna straffskärpningen inte är motiverad.
Förslagen i propositionen syftar till att göra en tydligare avgränsning mellan ringa narkotikabrott och brott av normalgraden och till att förbättra möjligheterna att ingripa mot bruk av narkotika. Utskottet, som delar uppfattningen i propositionen om strafflagstiftningens betydelse härvidlag, kan ställa sig bakom förslaget i princip. Det sagda innebär att utskottet avstyrker bifall till motion Ju644 om avslag på propositionen.
Till enskildheter i lagförslagen återkommer utskottet i det följande.
Särregleringen vid eget bruk av narkotika
I propositionen föreslås att särregleringen vid eget bruk av narkotika i 2 § narkotikastrafflagen skall utmönstras.
I motion Ju18 yrkas, såsom motionen får förstås, avslag på propositionen i denna del. Motionärerna anför bl.a. att införandet av fängelse i straffskalan vid eget bruk av narkotika och ansvarsfrihetsregelns avskaffande innebär en avgörande förändring av samhällets narkotikapolitik och medför risker för den frivilliga narkomanvården.
Frågan om konsekvenserna för den frivilliga narkomanvården har behandlats vid ett stort antal tillfällen. Redan i förarbetena till narkotikastrafflagen framfördes farhågor om att en kriminalisering av narkotikainnehav avsett för eget bruk skulle göra missbrukare obenägna att söka vård för sitt narkotikaberoende (prop. 1968:7 s. 107 f, 112, 2LU:1 s. 46; jfr prop. 1969:13 s. 9). Även vid kompletteringen av gärningsformerna år 1983, (prop. 1982/83:141 s. 12, JuU:37 s. 16), och vid ändringar av narkotikastrafflagen år 1985, (prop. 1984/85:46, JuU:12 s. 27 ff), var frågan föremål för diskussion. Därefter aktualiserades frågan motionsvägen vid flera tillfällen (se t.ex. 1986/87:JuU15). Den sålunda förda debatten ledde till ett lagstiftningsärende år 1988.
När det egna bruket av narkotika kriminaliserades år 1988 (prop. 1987/88:71, JuU13, rskr. 280) anförde departementschefen bl.a. att den tyngst vägande invändningen mot en kriminalisering var risken för en negativ inverkan på narkotikamissbrukarnas ambitioner och ansträngningar att söka eller underkasta sig vård. En kriminalisering av det egna bruket måste därför utformas så att inte enskildas eller myndigheters vårdansträngningar motarbetades. Det var i avsikt att minska dessa risker som den särskilda straffskalan togs in i lagförslaget. En hantering som inskränkte sig till eget bruk ansågs dessutom ha ett förhållandevis lågt straffvärde. Departementschefen utgick från att gärningen regelmässigt skulle bedömas som ringa brott. Intresset av att missbrukare sökte vård frivilligt utgjorde också motiv för den särskilda regeln om ansvarsfrihet.
Utskottet ställde sig bakom här redovisade uttalanden i propositionen (1987/88:JuU13 s. 9 f). -- En minoritet ansåg dock att det inte var motiverat med en särskild straffskala för eget bruk (s. 19 f). Den framhöll bl.a. det angelägna i att straffet för ett brott speglade dess straffvärden och fann det självklart att konsumtion av en viss mängd narkotika inte hade ett lägre straffvärde än innehav av samma mängd. I en annan reservation framfördes bl.a. att regeln om ansvarsfrihet var främmande för rättssystemet eftersom den var kopplad till omständigheter som saknade anknytning till gärningen. I de fåtaliga situationer som var aktuella fick man i stället, enligt reservanterna, lita till reglerna om åtalsunderlåtelse och påföljdseftergift.
I det nu aktuella lagförslaget anförs i propositionen bl.a. att den gällande straffskalan i 2 § för eget bruk inte speglar brottets straffvärde. Departementschefen anser att det bör finnas utrymme för en mer differentierad påföljdspraxis även om huvudregeln alltjämt bör vara att eget bruk skall bestraffas med böter. En mer differentierad påföljdspraxis förutsätter emellertid att fängelse ingår i straffskalan. I propositionen görs en jämförelse med straffskalan för innehav av narkotika för eget bruk. Det konstateras att innehav av narkotika för eget bruk bedöms mildare än en hantering som syftar till eller innefattar spridning av narkotika men att detta förhållande inte kommer till uttryck i straffskalorna utan i stället beaktas vid straffmätning och påföljdsval inom de allmänt tillämpliga straffskalorna. Det anförs vidare att även om det är naturligt att innehavsbrottet i påföljdshänseende kan behandlas något strängare än eget bruk så kan skillnaden knappast anses vara så betydande att det motiverar olika straffskalor. Det anförda talar, enligt propositionen, för att den allmänna straffskalan i 2 § med böter eller fängelse i högst sex månader skall gälla även för eget bruk av narkotika och att den särskilda straffskalan därför skall utmönstras.
Beträffande farhågorna för att den frivilliga narkomanvården skulle bli lidande om särregleringen tas bort anförs i propositionen att det inte finns anledning att anta att de rättstillämpande myndigheterna vid ett ringa narkotikabrott skulle agera på ett sådant sätt att möjligheterna till vård skulle spolieras.
Det framhålls vidare att reglerna om åtalsunderlåtelse i rättegångsbalken och i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare ger åklagaren stort utrymme att underlåta åtal i de fall som omfattas av den nuvarande ansvarsfrihetsregeln. Enligt departementschefens bedömning torde det beträffande dessa fall knappast uppkomma någon skillnad i lagföringshänseende över huvud taget. Departementschefen framhåller vidare att en vårdsökande i de flesta fall av förevarande slag skyddas av sekretesslagen (1980:100) mot att uppgift som angår misstanke om brott lämnas till åklagare, polis eller annan utredande myndighet.
Enligt departementschefen talar därför övervägande skäl för att också regeln om ansvarsfrihet bör upphävas, i synnerhet som den är främmande för det straffrättsliga systemet eftersom den inte är knuten till några omständigheter vid brottet utan till förhållanden som kan inträffa senare.
Här kan anmärkas att samma farhågor för konsekvenserna för den frivilliga narkomanvården som nyss redovisats anfördes vid kriminaliseringen av sådana narkotikainnehav där narkotikan var tänkt för innehavarens eget bruk. Intresset av en kriminalisering vägde dock tyngre och lagstiftaren ansåg att eventuella nackdelar för narkomanvården fick begränsas med hjälp av reglerna om påföljdsval och åtalsunderlåtelse (prop. 1968:7, s. 107 f och 112, 2LU:1 s. 46).
Kriminaliseringen av narkotikainnehav synes för övrigt inte ha medfört några påtagliga nackdelar för narkomanvården. Här kan också tilläggas att det av statistiska uppgifter framgår att det ringa brottet i praktiken oftast består av innehav. Så lagfördes t.ex. under år 1991 totalt 4 563 personer för ringa narkotikabrott. Av dessa dömdes 3 570 för innehav av narkotika och 105 för eget bruk av narkotika (SCB, Kriminalstatistik 1991).
Utskottet delar de bedömningar som görs i propositionen angående avskaffandet av särregleringen i 2 § narkotikastrafflagen vid eget bruk av narkotika. Utskottet avstyrker bifall till motion Ju18 i denna del och tillstyrker regeringsförslaget.
Precisering av ringa narkotikabrott
I propositionen föreslås att bestämmelsen i 2 § första meningen narkotikastrafflagen preciseras så att det i lagtexten anges vilka huvudsakliga omständigheter som kan medföra att ett brott bedöms som ringa. I förslaget nämns uttryckligen som sådana omständigheter arten och mängden narkotika men också andra omständigheter skall kunna beaktas vid bedömningen av brottets svårhetsgrad.
I motion Ju18 yrkas, såsom motionen får förstås, bifall till förslaget.
Utskottet anser i likhet med justitieministern att det finns anledning att genom ändring och förtydligande av rekvisiten för ringa narkotikabrott säkerställa att bedömningen av när ett narkotikabrott skall anses ringa sker enhetligt och med tillbörlig restriktivitet.
Utskottet tillstyrker regeringsförslaget. Motionen får härigenom anses tillgodosedd.
Övriga frågor
I motion So513 yrkas att eget bruk av narkotika skall kriminaliseras och att påföljden för eget bruk skall kunna bestämmas till avgiftning och rehabilitering i stället för till fängelse.
I motion Ju837 yrkas att straffet för narkotikabrott, särskilt ringa narkotikabrott, skall skärpas och att fängelse skall införas i straffskalan för eget bruk av narkotika.
Eget bruk av narkotika har, såsom ovan framgått, varit kriminaliserat sedan år 1988. Den i motion So513 efterlysta ordningen gäller således redan, och utskottet avstyrker bifall till motionen i denna del.
Det nu aktuella förslaget till ändring i narkotikastrafflagen innebär en allmän skärpning av den straffrättsliga regleringen av ringa narkotikabrott. Påföljden för ringa narkotikabrott bestående i eget bruk föreslås skärpt genom att fängelse förs in i straffskalan. Detta gör det också möjligt att bestämma påföljden till skyddstillsyn, vilken vid behov kan förenas med föreskrift om vård eller behandling mot missbruk. Utskottet som, som ovan framgått, tillstyrker regeringsförslaget anser att önskemålen i motionerna So513 och Ju837 därmed får anses tillgodosedda, och utskottet avstyrker bifall till dem.
I övrigt har utskottet ingenting att anföra med anledning av propositionen och motionerna.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande avslag på proposition 1992/93:142 att riksdagen avslår motion 1992/93:Ju644,
2. beträffande särregleringen vid eget bruk av narkotika att riksdagen med bifall till regeringens förslag i denna del och med avslag på motion 1992/93:Ju18 yrkande 1 godkänner vad utskottet anfört, res. 1 (s)
3. beträffande precisering av ringa narkotikabrott att riksdagen med bifall till regeringens förslag i denna del och med anledning av motion 1992/93:Ju18 yrkande 2 godkänner vad utskottet anfört,
4. beträffande lagbestämmelsen om ringa narkotikabrott att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i narkotikastrafflagen (1968:64), res. 2 (s) - villk. res. 1
5. beträffande kriminalisering av eget bruk att riksdagen avslår motion 1992/93:So513 yrkande 1,
6. beträffande påföljden för eget bruk att riksdagen avslår motionerna 1992/93:So513 yrkande 2 och 1992/93:Ju837 yrkande 2,
7. beträffande övriga lagförslag att riksdagen antar regeringens förslag till
a) lag om ändring i brottsbalken,
b) lag om ändring i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt.
Stockholm den 11 mars 1993
På justitieutskottets vägnar
Britta Bjelle
I beslutet har deltagit: Britta Bjelle (fp), Jerry Martinger (m), Göthe Knutson (m), Birthe Sörestedt (s), Nils Nordh (s), Birgit Henriksson (m), Göran Magnusson (s), Karl Gustaf Sjödin (nyd), Sigrid Bolkéus (s), Siw Persson (fp), Anders Svärd (c), Kjell Eldensjö (kds) och Alf Eriksson (s).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Berith Eriksson (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Reservationer
1. Särregleringen vid eget bruk av narkotika (mom.2)
Birthe Sörestedt, Nils Nordh, Göran Magnusson, Sigrid Bolkéus och Alf Eriksson (alla s) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar med "Utskottet delar" och slutar med "tillstyrker regeringsförslaget" bort ha följande lydelse:
Det nu aktuella lagförslaget om att i 2 § narkotikastrafflagen införa fängelse i straffskalan för eget bruk av narkotika skulle enligt utskottets mening innebära en avgörande förändring av samhällets narkotikapolitik som utskottet inte kan tillstyrka.
Utskottet vill här hänvisa till de ställningstaganden som gjordes i 1988 års lagstiftningsärende. De skäl som där anförs för en särreglering vid eget bruk av narkotika har enligt utskottets mening alltjämt bärighet.
Utskottet vill i korthet sammanfatta sin ståndpunkt sålunda.
Rättsväsendets insatser mot narkotikamissbruket måste utformas så att de inte motverkar utan i stället understödjer samhällets ansträngningar att erbjuda vård åt vårdbehövande missbrukare. Det är olämpligt att i princip all narkomanvård från samhällets sida skall kunna ske under tvång eller straffhot. Detta innebär betydande risker för att enskildas och myndigheters vårdansträngningar spolieras. Enligt utskottets uppfattning bör ansvaret för vården av missbrukare i princip åvila socialtjänsten och sjukvården och frågan om vård under tvång avgöras inom ramen för den socialrättsliga lagstiftningen. Ett slopande av ansvarsfrihetsregeln medför risk för att den som behöver vård för sitt missbruk avhåller sig från att söka sådan vård för att slippa ange sig själv för brott. Att vårdgivaren med stöd av vårdsekretessen i vissa fall skulle kunna låta bli att göra en anmälan förändrar knappast den saken. Vad utskottet här anfört ställer särskilda krav som uppfylls av den gällande lagstiftningen. Utskottet motsätter sig en förändring av den.
Utskottet som tillstyrker bifall till motion 1992/93:Ju18 yrkande 1 avvisar regeringens förslag om att införa fängelse i straffskalan för eget bruk av narkotika och förslaget om att avskaffa ansvarsfrihetsregeln.
dels att utskottets hemställan under moment 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande särregleringen vid eget bruk av narkotika att riksdagen med bifall till motion 1992/93:Ju18 yrkande 1 godkänner vad utskottet anfört.
2. Lagbestämmelsen om ringa narkotikabrott (mom.4)
Under förutsättning av bifall till reservation 1
Birthe Sörestedt, Nils Nordh, Göran Magnusson, Sigrid Bolkéus och Alf Eriksson (alla s) anser att utskottets hemställan under moment 4 bort ha följande lydelse:
4. beträffande lagbestämmelsen om ringa narkotikabrott att riksdagen med bifall till motion 1992/93:Ju18 yrkande 2 antar förslaget till lag om ändring i narkotikastrafflagen (1968:64) med följande tillägg till 2 §: Bestod ändringen endast i eget bruk av narkotika, döms till böter. Om en sådan gärning har uppdagats genom att gärningsmannen sökt eller underkastat sig vård eller någon annan behandling, skall inte dömas till ansvar.
Bilaga