Arvoden enligt rättshjälpslagen, m.m.
Betänkande 1994/95:JuU26
Justitieutskottets betänkande
1994/95:JUU26
Arvoden enligt rättshjälpslagen, m.m.
Innehåll
1994/95 JuU26
Sammanfattning
I detta betänkande behandlar utskottet vissa delar av kompletteringspropositionen. Det rör sig dels om förslag till ökat anslag till Domstolarna m.m. under andra huvudtiteln, dels om förslag till nya regler för fastställande av arvoden på rättshjälpsområdet.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag, dock med ändringen att ikraftträdandetidpunkten för lagarna bestäms till den 1 augusti 1995. Ett särskilt yttrande (m) har fogats till betänkandet.
ANDRA HUVUDTITELN
Propositionen
I proposition 1994/95:150 (kompletteringspropositionen) har regeringen föreslagit att riksdagen
dels med ändring av riksdagens beslut (1994/95:JuU15, rskr. 255) till Domstolarna m.m. för budgetåret 1995/96 anvisar ett ramanslag på 3 830 692 000 kr,
dels antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i rättegångsbalken, 2. lag om ändring i rättshjälpslagen (1972:429).
Lagförslagen, som granskats av Lagrådet, har fogats till betänkandet, se bilaga.
Utskottet
Anslagsfrågor
I propositionen föreslår regeringen att anslaget till Domstolarna m.m. skall höjas med 7 875 000 kr jämfört med riksdagens tidigare beslut (1994/95:JuU15, rskr. 255) om anslag för budgetåret 1995/96. Tillskottet är avsett att täcka kostnader för två målgrupper inom de allmänna förvaltningsdomstolarna. Det gäller dels mål till följd av ny lagstiftning på jordbruksområdet (2 miljoner kronor) som trädde i kraft den 1 januari 1995 (prop. 1994/95:75, JoU7, rskr. 126), dels mål till följd av ett förslag (prop. 1994/95:218) om en ny instansordning för mål om arbetslöshetsersättning (5,875 miljoner kronor) som för närvarande behandlas i riksdagen. Sådana mål skall enligt regeringens förslag i fortsättningen överklagas från arbetslöshetskassa direkt till allmän förvaltningsdomstol.
Utskottet har ingen erinran mot förslaget. Utskottet utgår dock från att de medel som avser mål om arbetslöshetsersättning endast tas i anspråk om riksdagen beslutar i enlighet med förslaget.
Arvoden på rättshjälpsområdet
Inledning
I förevarande ärende lägger regeringen fram ett förslag om arvoden till biträden och offentliga försvarare. Förslaget bygger på ett utkast till lagrådsremiss. Ett antal myndigheter och organisationer har beretts tillfälle att lämna synpunkter på utkastet.
Lagrådet har yttrat sig över lagförslaget.
Förslagets huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås ändringar i bestämmelserna om ersättning till biträden enligt rättshjälpslagen och offentliga försvarare som i huvudsak innebär att timkostnadsnormen skall styra all ersättning för arbete på rättshjälpsområdet -- såväl inom som utom det taxesatta området -- och att regeringen skall fastställa denna norm.
Ändringarna innebär också att den betydelse vid bedömningen av ersättning för arbete som tidsåtgången bör ha -- och som den i praxis redan fått -- kommer till uttryck i lagtexten.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1995.
Bakgrund
Ersättningen till advokater och andra jurister på rättshjälpsområdet bestäms enligt fast praxis utifrån en timkostnadsnorm som årligen fastställs av regeringen på grundval av beräkningar från Domstolsverket. Dessa grundas i sin tur på självkostnaden vid de allmänna advokatbyråerna. Ersättningen skall enligt 22 § rättshjälpslagen (1972:429) vara skälig och utgå för arbete, tidsspillan och utlägg som uppdraget krävt. Timkostnadsnormen har mycket stor betydelse för de totala kostnaderna för rättshjälpen.
Regeringen föreslår nu lagändringar i syfte att ge regeringen de instrument som krävs för en effektiv kontroll av timersättningen till biträden och offentliga försvarare. Avsikten är att skapa möjligheter att dämpa den årliga höjningen av timersättningen som, enligt regeringen, för närvarande är mer eller mindre inbyggd i dagens system.
Bakgrunden är att riksdagen nyligen har beslutat om anslag till Rättshjälpskostnader om drygt 1 178 miljoner kronor för budgetåret 1995/96. Beslutet innebär en besparing på anslaget (12 månader) med 14 miljoner kronor (prop. 1994/95:100 bilaga 3 s. 72--73, JuU19, rskr. 265). Denna minskning bedömdes som möjlig att genomföra redan nu i avvaktan på den genomgripande översyn av rättshjälpslagen som pågår inom Rättshjälpsutredningen (dir. 1993:77) vars förslag beräknas medföra betydande kostnadsbesparingar. -- Utredningen har till uppdrag att komma med förslag som kan leda till ökad effektivitet och kostnadsbesparingar och till att rättshjälpsresurserna koncentreras till de områden där de bäst behövs. Uppdraget skall redovisas i september 1995.
Nuvarande regler
Ersättning till rättshjälpsbiträden m.fl. utgår enligt rättshjälpslagen (1972:429). Enligt lagens 22 § har som nyss nämnts biträden rätt till skälig ersättning för arbete, tidsspillan och utlägg som uppdraget krävt. Vid bedömningen av vad som är skäligt arvode skall uppdragets art och omfattning beaktas. Hänsyn skall också tas till andra omständigheter av betydelse såsom den skicklighet och omsorg som uppdraget har utförts med samt den tid som lagts ned på uppdraget. I bestämmelsen anges också att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer fastställer taxa som skall tillämpas vid bestämmande av ersättningen. En motsvarande bestämmelse om ersättning till offentliga försvarare finns i 21 kap. 10 § rättegångsbalken (RB). Bestämmelserna fick sin nuvarande utformning år 1982.
När rättshjälpslagen infördes förutsattes att ersättningen till biträden och offentliga försvarare till stor del skulle bestämmas med tillämpning av s.k. taxor, främst saktaxor där utgångspunkten var den arbetstid en genomsnittsadvokat lägger ned på ett genomsnittsärende av den ärendekategori som taxesätts (prop. 1972:4 s. 273 f). I ärendet framhölls att den timersättning som får anses skälig borde vara den genomsnittliga kostnaden per timme för advokatverksamhet. Vidare angavs att självkostnaderna vid de allmänna byråerna torde få tillmätas stor betydelse.
Endast två taxor har införts på rättshjälpsområdet; en taxa för ersättning till biträde i mål om äktenskapsskillnad efter gemensam ansökan och en taxa för ersättning till offentliga försvarare i vissa brottmål. Den viktigaste faktorn i taxesystemet är den s.k. timkostnadsnormen, dvs. den ersättning per timme som anses skälig. Normen baseras på den genomsnittliga kostnaden per timme vid de allmänna advokatbyråerna, och den har som nämnts ovan mycket stor betydelse för kostnaderna för rättshjälpen.
Timkostnadsnormen har blivit normgivande vid bestämmande av ersättning inom hela rättshjälpsområdet genom att skälig ersättning per arbetad timme i domstolarnas och andra myndigheters praxis har antagits sammanfalla med timkostnadsnormen trots att denna i och för sig saknat självständig betydelse. Högre timersättning har i brottmål bestämts i mål som rört speciella ämnesområden och svårbedömda rättsfrågor, där försvararen haft särskild kännedom om och erfarenhet av rättsområdet, och även i mål som har pågått under avsevärd tid och inneburit stor bundenhet för försvararen (se NJA 1989 s. 14 och NJA 1993 s. 237). Praxis måste emellertid betraktas som restriktiv.
Tidigare beslutades taxorna -- och därmed timkostnadsnormen -- av Domstolsverket efter delegering från regeringen. I november 1990 återtog regeringen delegationen. Från och med år 1992 har Domstolsverket återfått rätten att fastställa taxor medan regeringen behållit rätten att besluta om den timkostnadsnorm som skall ligga till grund för taxorna.
Timkostnadsnormens konstruktion behandlades i regeringens proposition 1992/93:109 om ändring i rättshjälpslagen m.m. (s. 40 f). I propositionen föreslogs inga ändringar när det gällde beräkningen av timkostnadsnormen men regeringen anmärkte att den inte är tvingad att vid fastställandet av timkostnadsnormen utgå enbart från självkostnaderna vid de allmänna advokatbyråerna. Regeringen ansåg att det fanns ett utrymme för en friare bedömning än den som utvecklats under den tid Domstolsverket fastställde taxorna.
Regeringen fastställde därefter i november 1992 timkostnadsnormer i brottmål respektive i mål om äktenskapsskillnad efter gemensam ansökan till belopp som understeg Domstolsverkets beräkningar om självkostnaden vid de allmänna byråerna. För brottmålens del innebär beslutet en sänkning av normen med omkring 5 % medan i äktenskapsskillnadsmålen gällande nivå förblev oförändrad.
Högsta domstolen prövade under år 1993 flera fall om ersättning i brottmål. Det rörde sig om såväl taxebundna som icke taxebundna mål. Här skall i korthet beröras ett par beslut. I ett fall där brottmålstaxan inte var tillämplig fann Högsta domstolen att försvararen inte fick skälig ersättning om timersättningen beräknades efter timkostnadsnormen; i stället bestämdes timersättningen till den av Domstolsverket beräknade självkostnaden (NJA 1993 s. 114). I ett annat fall inom det taxebundna området prövade Högsta domstolen om brottmålstaxan var behäftad med ett sådant uppenbart fel som avses i 11 kap. 14 § regeringsformen och därmed kunde åsidosättas. Högsta domstolen fann att taxan var bindande inom sitt tillämpningsområde och anförde att skälig ersättning är ett så vagt begrepp att det kan finnas utrymme för olika beräkningsmetoder när det gäller att bestämma ersättningsnivån. Det senare beslutet var inte enhälligt.
I april 1993 bestämde regeringen en ny timkostnadsnorm som var gemensam för brottmål och mål om äktenskapsskillnad efter gemensam ansökan. Normen låg i nivå med Domstolsverkets beräkningar. Nya taxor som gäller till utgången av juni 1995 fastställdes därefter för ett år sedan. Den bygger på en timkostnadsnorm om 935 kr inklusive mervärdesskatt.
Överväganden
All ersättning för arbete som skall lämnas till offentliga försvarare och till biträden på rättshjälpsområdet i övrigt skall enligt förslaget bestämmas med tillämpning av en timkostnadsnorm som beslutas av regeringen. Ersättningen skall bestämmas med utgångspunkt i den tidsåtgång som kan anses rimlig med hänsyn till uppdragets art och omfattning. Timersättningen får avvika från timkostnadsnormen t.ex. om arbete har utförts på ett mindre skickligt eller ett särskilt skickligt sätt.
Utskottet konstaterar att förslaget innebär en kodifiering av rådande praxis samtidigt som möjligheten att göra en friare bedömning av skälig ersättning lyfts fram genom en språklig omredigering av lagtexten. Denna bedömning kan avse såväl den tidsåtgång för vilken ersättning begärs som kvaliteten på det utförda arbetet. Förslaget innebär således att såväl tidsåtgången som snabbheten och skickligheten skall inverka på ersättningens storlek. Det är inte heller meningen att den tid som faktiskt lagts ned på ett uppdrag okritiskt skall läggas till grund för ersättningen. I denna del bör det tvärtom understrykas att det är den tidsåtgång som kan anses rimlig med hänsyn till uppdragets art och omfattning som berättigar till ersättning. Samma ordning gäller för övrigt redan nu; skillnaden är att det nu lagregleras hur den i en kostnadsräkning angivna tidsåtgången skall bedömas.
Timkostnadsnormen skall enligt förslaget bestämmas på grundval av Domstolsverkets beräkningar av självkostnaderna vid de allmänna advokatbyråerna. Som regeringen anför innebär detta emellertid inte att självkostnaderna ensamma skall vara avgörande för timkostnadsnormen; de skall tjäna som utgångspunkt och regeringen bör, när normen bestäms, kritiskt granska och justera de olika poster som ingår i underlaget såväl i sänkande som i höjande riktning.
Utskottet vill avslutningsvis understryka, vilket också direkt framgår av lagförslaget, att ett biträde eller en offentlig försvarare alltid har rätt till skälig ersättning för arbete. Det kan således inte ifrågakomma att timkostnadsnormen, t.ex. i besparingssyfte, fastställs till ett belopp som understiger vad som är skälig ersättning.
Sammanfattningsvis konstaterar utskottet att utskottet inte har någon erinran mot förslaget. Utskottet tillstyrker alltså propositionen i denna del. Med hänsyn till den tid som åtgår för riksdagsbehandlingen samt utfärdande och kungörande av de nya bestämmelserna bör ikraftträdandet dock skjutas fram till den 1 augusti 1995.
Till sist vill utskottet erinra om Rättshjälpsutredningens arbete. Det förslag som utskottet nu tillstyrkt kan således ganska snart komma att bli föremål för ändringar med anledning av utredningens förslag.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande anslag till Domstolarna m.m. att riksdagen med ändring av sitt tidigare beslut (1994/95:JuU15, rskr. 255) till Domstolarna m.m. för budgetåret 1995/96 anvisar ett ramanslag på 3 830 692 000 kr,
2. beträffande arvoden på rättshjälpsområdet att riksdagen antar i propositionen framlagda förslag till lag om ändring i rättegångsbalken och lag om ändring i rättshjälpslagen (1972:429), dock med den ändringen att ikraftträdandetidpunkten för lagarna bestäms till den 1 augusti 1995.
Stockholm den 1 juni 1995
På justitieutskottets vägnar
Gun Hellsvik
I beslutet har deltagit: Gun Hellsvik (m), Lars-Erik Lövdén (s), Birthe Sörestedt (s), Göran Magnusson (s), Sigrid Bolkéus (s), Märta Johansson (s), Margareta Sandgren (s), Anders G Högmark (m), Ann-Marie Fagerström (s), Alice Åström (v), Pär Nuder (s), Lars Björkman (m), Kia Andreasson (mp), Göran R Hedberg (m), Bengt Harding Olson (fp) och Tuve Skånberg (kds).
Särskilt yttrande
Gun Hellsvik, Anders G Högmark, Lars Björkman och Göran Hedberg (alla m) anför:
Vi vill erinra om att vi föreslog att riksdagen för budgetåret 1995/96 till Domstolarna m.m. skulle anslå ett 72 miljoner kronor högre belopp än vad regeringen föreslog och riksdagen senare beslutade om (1994/95:JuU15). Bakgrunden till vårt förslag var -- vid sidan av ett ökande antal brottmål och det pågående reformarbetet inom domstolarna -- bl.a. att måltillströmningen till de allmänna förvaltningsdomstolarna kunde förväntas öka som en följd av medlemskapet i EU. Detta har, som framgår av det nu aktuella ärendet, genast bekräftats.
I fråga om ändringarna i rättshjälpslagen konstaterar vi att regeringsförslaget, som vi tillstyrker, ligger väl i linje med de förslag i besparingssyfte som vi förde fram redan i budgetsammanhang (1994/95:JuU19). Regeringen borde emellertid nu ha gått längre och fört fram förslag om att ändra också i andra delar av rättshjälpssystemet. En allmän sänkning av inkomstgränsen och ett införande av en ny grundavgift vid överklagande hade mycket väl kunnat genomföras redan nu. Detta tillsammans med andra åtgärder som vi föreslog vid budgetbehandlingen skulle ha möjliggjort en besparing på rättshjälpsanslaget för nästa budgetår på 120 miljoner kronor i stället för 21 miljoner kronor som riksdagen på regeringens förslag beslutade om.
Regeringens lagförslag
Bilaga