Årsredovisning för staten
Betänkande 1997/98:FiU13
Finansutskottets betänkande
1997/98:FIU13
Årsredovisning för staten
Innehåll
1997/98 FiU13
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet Riksdagens revisorers förslag angående årsredovisning för staten. Revisorerna anser bl.a. att regeringen bör ta initiativ till en översyn av redovisningssystemet och dess användbarhet som makroekonomiskt analysinstrument. Utskottet konstaterar att flera av de brister som revisorerna påtalar har blivit åtgärdade i senare framlagda årsredovisningar. Regeringen har enligt utskottets mening också tagit ett samlat grepp om utvecklingen av redovisningssystemet. Det finns därför inte anledning att nu ta initiativ till en särskild översyn. I likhet med revisorerna anser emellertid utskottet att riksdagens behov av information om statens ekonomiska situation måste beaktas. Utskottet förordar därför att en parlamentarisk referensgrupp knyts till det pågående utvecklingsarbetet och föreslår att riksdagen gör ett tillkännagivande av denna innebörd. Två i sammanhanget aktuella motioner avstyrks av utskottet. Till betänkandet har fogats en reservation.
Förslaget I förslag 1996/97:RR9 angående årsredovisning för staten föreslår Riksdagens revisorer att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som sägs i avsnitt 5 i detta förslag om en översyn av det statliga redovisningssystemet.
Motionerna
1997/98:Fi1 av Birgitta Hambraeus (c) med förslag att riksdagen avslår Riksdagens revisorers förslag om en översyn av Riksrevisionsverkets årsredovisning för staten. 1997/98:Fi901 av Lars Tobisson m.fl. (m) med förslag 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om övergång till kostnadsmässig redovisning.
Utfrågning Statssekreteraren Peter Lagerblad och departementsrådet Cristina Karlstam från Finansdepartementet har inför utskottet redogjort för det arbete som bedrivs inom Regeringskansliet med att utveckla formerna för den statliga redovisningen.
Utskottet
Revisorernas förslag Riksdagens revisorer anser att en årlig samlad ekonomisk information om statens ekonomiska ställning och resultat kan vara ett viktigt komplement till annan information. Enligt deras mening bör arbetet med att utveckla en årsredovisning för staten fortfarande betraktas som en försöksverksamhet, och de betonar att årsredovisningen därför ännu inte kan sägas ha funnit sin permanenta form. Revisorerna anser dock att regeringen bör ta ett fastare grepp om det pågående utvecklingsarbetet. Revisorerna har vid sin granskning av årsredovisningen för staten funnit att den på aggregerad nivå är behäftad med sådana brister att revisorerna ifrågasätter om det är ändamålsenligt att använda det nuvarande statliga redovisningssystemet som underlag för finansiella bedömningar. Den kanske allvarligaste svagheten är enligt deras mening att redovisningen rymmer skönsmässiga bedömningar i stället för objektiva data. Vidare anser de att redovisningen är svårbegriplig för användaren, dvs. för i första hand riksdagen som är dess huvudmottagare. Redovisningen är dessutom begreppsmässigt dåligt samordnad med andra dokument som beskriver statens ekonomiska situation och utveckling. Den brister även i överensstämmelse med internationella redovisningsrekommendationer. Dessutom har tillämpade värderingsprinciper ändrats vid upprepade tillfällen, vilket försvårar jämförelser över tiden. Vidare ifrågasätter revisorerna informationsvärdet i den aggregerade resultaträkningen. De anser också att det tar för lång tid att ta fram en årsredovisning, vilket gör den mindre användbar som underlag i budgetarbetet. Till bristerna hör enligt deras mening också att årsredovisningen för staten inte blir föremål för extern granskning. Med hänsyn härtill anser revisorerna att regeringen bör ta initiativ till en översyn av redovisningssystemets användbarhet för makroekonomiska överväganden, t.ex. rörande statens finansiella situation och statens upplåningsbehov. Vid översynen bör också prövas hur redovisningssystemet kan användas som underlag för mål- och resultatstyrningen. Revisorerna betonar vikten av att riksdagens behov beaktas vid översynen. Följande förhållanden bör enligt revisorerna prövas i de fortsatta övervägandena: 1. behovet av nationell och internationell samordning av tillämpade defi- nitioner och värderingsprinciper, 2. behovet av läsbarhet och begriplighet, 3. behovet av aktualitet, 4. behovet av att årsredovisningen - eller motsvarande redovisning - så långt möjligt bygger på objektiva fakta och så litet som möjligt på be- dömningar, 5. behovet av att årsredovisningen på aggregerad nivå granskas eller re- videras. Formerna för den föreslagna översynen är en fråga för riksdag och regering, anser revisorerna som dock inte utesluter att utredningsuppdraget skulle kunna anförtros en parlamentarisk kommitté.
Motionerna I motion Fi1 begär Birgitta Hambraeus (c) att revisorernas förslag skall avslås. Birgitta Hambraeus är kritisk mot Riksdagens revisorers uppfattning att tillgångar i årsredovisningens balansräkning bör värderas enligt försiktighetsprincipen, dvs. inte värderas högre än vad en avyttring kan inbringa. Detta är ett missvisande sätt att uppskatta värdet av statens tillgångar, framhåller motionären som anser att Riksrevisionsverkets värderingsprincip verkar rimligare än den Riksdagens revisorer förordar. Framför allt ifrågasätter hon Riksdagens revisorers syn på värderingen av vägar och vissa statliga fastigheter. Moderata samlingspartiet föreslår i motion Fi901 att man skall gå över till kostnadsmässig redovisning i den statliga redovisningen (yrkande 4). Motionärerna erinrar om att en sådan redovisning innebär att kostnaden bokförs under den period den uppstått och inte vid den tidpunkt då pengarna flyttas mellan kontona. Därmed blir den sanna kostnaden av regeringens åtgärder mer uppenbar, framhåller motionärerna. De hänvisar till förhållandena i Nya Zeeland och framhåller att man där beräknar eventuella över- eller underskott enligt kostnadsmässiga principer. Det innebär att budgetsaldot inkluderar alla statens kostnader och intäkter under året oavsett om ut- och inbetalningarna faktiskt sker detta år. En kostnadsmässig redovisning skulle enligt motionärernas uppfattning öka budgetens ?genomskinlighet? och därmed även budgetdisciplinen. Motionärerna anser emellertid att en kostnadsmässig redovisning behöver kompletteras med en kassamässig beräkning av in- och utbetalningarna för att man skall få fram finansieringsbehovet och upplåningsbehovet.
Pågående utvecklingsarbete Regeringen har i budgetpropositionen för 1998 (prop. 1997/98:1, bil. 5) presenterat en samlad årsredovisning för staten avseende det 18 månader långa budgetåret 1995/96. Jämfört med tidigare innebär denna redovisning att ambitionen höjts, vilket bl.a. kommer till uttryck i utförliga noter och kommentarer. Redovisningen omfattar den juridiska personen staten, dvs. i princip myndigheter under regering och riksdag samt affärsverk. Dessutom finns en sammanställning av tillgångarna inom det något vidare begreppet den statliga sektorn. Skillnader i avgränsningen redovisas utförligt. Vidare anges om några ändringar vidtagits av redovisningsprinciper, värderingsprinciper och konsolideringsprinciper. Sedan föregående räkenskapsår har redovisningsprinciperna inte ändrats. Däremot har en väsentlig förändring gjorts av de värderingsprinciper som används vid värderingen av aktier och andelar i statliga bolag och intressebolag. Tidigare använde man i detta sammanhang en förenklad kapitalan- delsmetod, men dessa tillgångar har nu värderats i enlighet med Föreningen Auktoriserade Revisorers rekommendationer (FAR nr 12). Dessutom har en värdering gjorts av järnvägsbanorna och järnvägsanläggningar under arbete vilka tidigare inte fanns redovisade i balansräkningen. Värdet av olika typer av nationaltillgångar som t.ex. museisamlingar, bibliotek och nationalparker ingår inte i balansräkningen. Av budgetpropo- sitionen framgår emellertid att Riksrevisionsverket kommer att utreda hur dessa tillgångar skall behandlas i redovisningen samt vilka redovisningsprinciper som i sådana fall bör tillämpas. I årsredovisningen ingår en konsoliderad balansräkning, konsoliderad resultaträkning samt en finansieringsanalys för den juridiska enheten staten. För att årsredovisningen fullt ut skall tillgodose de krav som ställs är det enligt regeringen nödvändigt att ytterligare utveckla vissa delar av den. Ett sådant utvecklingsarbete bedrivs för närvarande av Riksrevisionsverket. Av intresse i sammanhanget är också att regeringen har för avsikt att utveckla ett integrerat statligt koncernsystem för prognoser, budgetering, koncernredovisning, resultatstyrning och betalningsinformation. Detta projekt, som kallas VESTA-projektet (Verktyg för Ekonomistyrning i STAten), inleddes under 1997 och leds av en styrgrupp bestående av konsulter och tjänstemän från i första hand Regeringskansliet. Enligt vad regeringen uppger i budgetpropositionen (prop. 1997/98:1, utg.omr. 2, s. 41) kommer VESTA att ge en mer komplett bas för budget-, prognos- och uppföljningsarbetet. Den monetära avkastningen av ett bättre beslutsunderlag är ytterst svår att uppskatta anser regeringen som dock räknar med att den förbättrade resultatstyrning som projektet ger upphov till på sikt bör kunna ge betydande effektivitetsvinster.
Utskottets ställningstagande Arbetet med att utveckla en årsredovisning för staten har pågått under ett antal år men har ännu inte funnit sin slutliga form. Riksdagens revisorers granskning avser framför allt den årsredovisning som lämnades för budgetåret 1993/94, vilket var den första samlade årsredovisningen för staten. Årsredovisningar har därefter lämnats för budgetåren 1994/95 och 1995/96. Utskottet konstaterar att flera av de brister som revisorerna tar upp har åtgärdats i dessa två årsredovisningar. Enligt vad utskottet erfarit kommer ytterligare åtgärder att vidtas i årsredovisningen avseende budgetåret 1997, bl.a. vad gäller analyser och redovisningsprinciper. Utskottet ser positivt på den utveckling som skett av årsredovisningen och kan konstatera att regeringen tagit ett samlat grepp om utvecklingsarbetet. Med hänsyn härtill anser utskottet att det för närvarande inte finns anledning att genomföra en särskild översyn av det statliga redovisningssystemet. Utskottet anser det dock viktigt att riksdagen bereds tillfälle att följa det fortsatta utvecklingsarbetet, för att på så sätt säkerställa att riksdagens behov av information om statens ekonomiska situation beaktas. Enligt utskottets uppfattning bör detta kunna ske genom att en parlamentarisk referensgrupp knyts till det pågående utvecklingsarbetet. Riksdagen bör göra ett tillkännagivande av denna innebörd. I motion Fi901 (m) förespråkas att man i den statliga redovisningen bör gå över till en kostnadsmässig redovisning. Utskottet vill med anledning härav erinra om att den statliga redovisningen är avsedd att tjäna många syften. En kostnadsmässig redovisning är värdefull för att man på verksamhetsnivå skall kunna ställa uppnådda mål och resultat i relation till förbrukade resurser. I andra sammanhang är emellertid en kassamässigt inriktad redovisning att föredra. Riksdagens och regeringens budgetbehandling grundas i dag i stor utsträckning på kassamässiga begrepp genom anslagsgivning, beslut om lånebemyndiganden, rörliga krediter m.m. För stora delar av den statliga budgeten, för skatter och transfereringar föreskrivs dessutom i den år 1996 antagna budgetlagen att kassamässiga principer skall gälla. På övergripande nivå har naturligtvis det kassamässigt beräknade statliga lånebehovet en central plats. Det skulle således som utskottet ser det vara olämpligt om riksdagen uttalade sig för att antingen den ena eller den andra principen bör gälla för redovisningen. Det fortsatta utvecklingsarbetet bör få utvisa på vilket sätt de olika principerna kan förenas i ett samlat redovisningssystem för staten. Med det anförda avstyrker utskottet motion Fi901 (m) yrkande 4. Den av utskottet föreslagna lösningen innebär att motion Fi1 (c) inte bör föranleda någon åtgärd från riksdagens sida. Utskottet avstyrker således även denna motion.
Hemställan
Utskottet hemställer beträffande årsredovisning för staten att riksdagen med anledning av förslag 1996/97:RR9 samt med avslag på motionerna 1997/98:Fi1 och 1997/98:Fi901 yrkande 4 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om årsredovisningen för staten och om en parlamentarisk referensgrupp.
res. (m)
Stockholm den 3 mars 1998
På finansutskottets vägnar
Jan Bergqvist
I beslutet har deltagit: Jan Bergqvist (s), Per-Ola Eriksson (c), Sören Lekberg (s), Lars Tobisson (m), Lisbet Calner (s), Bo Nilsson (s), Lennart Hedquist (m), Arne Kjörnsberg (s), Sonia Karlsson (s), Fredrik Reinfeldt (m), Carl B Hamilton (fp), Susanne Eberstein (s), Johan Lönnroth (v), Kristina Nordström (s), Per Bill (m), Roy Ottosson (mp) och Michael Stjernström (kd).
<1Reservation
Årsredovisning för staten (m) Lars Tobisson, Lennart Hedquist, Fredrik Reinfeldt och Per Bill (alla m) anser dels att texten under rubriken Utskottets ställningstagande bort ha följande lydelse: Riksdagens revisorer kritiserar från olika utgångspunkter det statliga redovisningssystemet och föreslår att regeringen bör se över dess nuvarande utformning. På aggregerad nivå är årsredovisningen för staten behäftad med sådana brister att revisorerna ifrågasätter om redovisningen kan användas som underlag för finansiella bedömningar. Det statliga redovisningssystemet bygger huvudsakligen på bokföringsmässiga grunder, dvs. in- och utbetalningar periodiseras och hänförs till den redovisningsperiod då de ekonomiska händelser som föranlett betalningen har inträffat. Betalningar bokförs men påverkar inte resultatet. I ett sådant system bokförs kostnaderna för varje departement och varje större åtgärd i en resultaträkning. Därmed blir den sanna kostnaden av regeringens åtgärder mer uppenbar. Redovisningen blir mer ?genomskinlig?. En satsning på en ny arbetsmarknadsutbildning får exempelvis bära såväl den kassamässiga kostnaden i form av lön till lärare och bidrag till den arbetslösa som kapitalkostnader i form av lokaler och utrustning. Kapitalkostnaden måste redovisas oavsett om det gäller en nyanskaffning eller ej, eftersom kapitalet antas ha en alternativ användning. En annan fördel med kostnadsmässig redovisning är att man utifrån denna kan göra en balansräkning över varje myndighets tillgångar och skulder. Därmed blir det ännu mer uppenbart om regeringen och enskilda departement har finansierat sina utgifter genom att avyttra tillgångar. I Nya Zeeland har man gått över till en fullständig kostnadsmässig redovisning. Eventuella över- eller underskott i budgeten beräknas också enligt kostnadsmässiga principer. Det innebär att budgetsaldot inkluderar alla statens kostnader och intäkter under året oavsett om ut- och inbetalningarna faktiskt har skett detta år. Det utesluter däremot alla ut- och inbetalningar hänförliga till köp och försäljningar av statens tillgångar. Oavsett när en kostnad uppstår måste den finansieras när själva betalningen sker. Det innebär att förutom det kostnadsmässigt beräknade budgetsaldot måste även en kassamässig beräkning av ut- och inbetalningar göras för att få fram finansierings/upplåningsbehovet. Detta mått som framför allt är av intresse för de finansiella marknaderna redovisas i Nya Zeeland i ett separat dokument. Riksrevisionsverket har i rapporten En ny struktur för statens budget (RRV 1995:54) föreslagit att man efter förebild från Nya Zeeland skall ersätta den nuvarande statsbudgeten med en förvaltningsbudget som bygger på kostnadsmässig redovisning. Denna förvaltningsbudget skall kompletteras med en finansbudget som bygger på kassamässig redovisning för att åstadkomma en koppling mellan statens budgetsaldo och upplåningsbehovet. I likhet med vad Moderata samlingspartiet föreslår i motion Fi901 anser utskottet att regeringen bör genomföra en sådan övergång till kostnadsmässig redovisning. Det skulle öka budgetens ?genomskinlighet? och därmed även budgetdisciplinen. Det utvecklingsarbete som bedrivs inom ramen för VESTA- projektet bör ges en sådan inriktning. Vad utskottet här sagt med anledning av Moderata samlingspartiets förslag bör riksdagen ge till känna för regeringen. dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse: beträffande årsredovisning för staten att riksdagen med bifall till motion 1997/98:Fi901 yrkande 4 och med anledning av förslag 1996/97:RR9 samt med avslag på motion 1997/98:Fi1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om en övergång till kostnadsmässig redovisning enligt nyzeeländsk modell.
Innehållsförteckning
Sammanfattning......................................0 Förslaget...........................................0 Motionerna..........................................0 Utfrågning..........................................0 Utskottet...........................................0 Hemställan 0 Reservation.........................................0 Årsredovisning för staten (m) 0