Arkeologiska frågor
Betänkande 1995/96:KrU5
Kulturutskottets betänkande
1995/96:KRU05
Arkeologiska frågor
Innehåll
1995/96 KrU5
Sammanfattning
I betänkandet behandlas tre motioner som rör arkeologiska frågor, nämli- gen dels de övergripande frågorna om kostnadsansvaret för undersökning- ar vid fynd av fornlämningar och om kostnadernas storlek, dels frågan om länsstyrelserna vid upphandling av arkeologiska tjänster är skyldiga att följa bestämmelserna i lagen om offentlig upphandling.
Utskottet avstyrker motionerna.
Motionerna
1994/95:Kr258 av Karl-Göran Biörsmark (fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kostnads- ansvar vid fynd av fornlämningar.
1994/95:Kr266 av Birgitta Wistrand (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om utredning av kulturminnesvården.
1994/95:Kr275 av Jan Backman och Lennart Fridén (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av ett klargörande gällande lagstiftning vid upphandling av arkeologiska tjänster.
Utskottet
Ärendets beredning
Ärendets beredning
Nämnden för offentlig upphandling (NOU) har på utskottets begäran yttrat sig över motion 1994/95:Kr275.
Vissa bakgrundsuppgifter
Kulturminneslagen, m.m.
Lagbestämmelser om fornminnesvården finns i 2 kap. lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. (kulturminneslagen, KML).
Fasta fornlämningar är skyddade enligt kulturminneslagen (1 § första stycket). I lagen preciseras närmare vilka lämningar som är fasta fornläm- ningar (se närmare härom 1 § andra och tredje styckena).
Enligt 6 § är det förbjudet att utan tillstånd rubba, ta bort, gräva ut, täcka över eller genom bebyggelse, plantering eller på annat sätt ändra eller skada en fast fornlämning.
I 7-9 §§ regleras de befogenheter med fornlämningar som tillkommer Riksantikvarieämbetet (RAÄ) och länsstyrelserna.
Regler om ingrepp i fast fornlämning finns i 10-15 §§.
Utgångspunkten för reglerna är att tillstånd till sådant ingrepp får ges bara om det vid en noggrann intresseavvägning kan anses finnas skäl för ingrepp som är mycket tunga i förhållande till fornlämningens betydelse. Varje ingrepp bör begränsas så mycket som möjligt.
Bestämmelserna innehåller sammanfattningsvis följande. Länsstyrelsen är tillståndsmyndighet. Denna skall göra en sådan intresseavvägning som angetts ovan. Som villkor för tillstånd får ställas skäliga krav på att företa- garen bekostar särskild undersökning för dokumentation av fornlämningen eller särskilda åtgärder för att bevara den. Den som planerar ett arbetsföre- tag bör i god tid ta reda på om någon fast fornlämning, efter vad som är känt, berörs av företaget. Vid större markexploateringar skall den exploate- rande bekosta en särskild utredning, om en sådan är befogad, för att ta reda på om någon fornlämning, känd eller dittills okänd, kan beröras av företa- get. Innan länsstyrelsen beslutar om tillstånd till och villkor för ingrepp i en fast fornlämning skall länsstyrelsen ha möjlighet att på företagarens bekostnad göra en arkeologisk förundersökning av fornlämningen för att få ett tillfredsställande beslutsunderlag. Länsstyrelsen bör, så långt det är möjligt, kostnadsberäkna sådana särskilda åtgärder som ställs som villkor för tillstånd. Denna beräkning skall ha betydelse för företagarens kost- nadsansvar. De omständigheter som medför att företagaren - i motsats till normalfallet - inte skall ha ansvar för arkeologiska undersökningskostna- der eller motsvarande åtgärder anges i 2 kap. 14 § andra stycket kultur- minneslagen. Företagaren svarar inte för kostnad som
1. hänför sig till en fornlämning som inte förut varit känd,
2. väsentligt överstiger vad länsstyrelsen angett i beslut om tillstånd,
3. hänför sig till arkeologisk förundersökning, om länsstyrelsen inte lämnar tillstånd till ingrepp i fornlämningen, eller
4. hänför sig till arkeologisk förundersökning eller särskild undersök- ning, om det visar sig att någon fornlämning inte berörs av arbetsföretaget.
De nya reglerna har ersatt den tidigare obillighetsregeln i fornminnesla- gen, som varit föremål för tolkning av Högsta domstolen i det s.k. Kran- senmålet från Uppsala (NJA 1982 s. 547).
Vid behandlingen av lagförslaget år 1988 tog utskottet - i sitt av riksda- gen godkända betänkande KrU 1987/88:21 - med anledning av en motion upp frågan om ansvaret för de höga kostnaderna för arkeologiska utgräv- ningar som drabbar exploatörer vid byggföretag i Sigtuna, Skara, Visby och andra städer med medeltidskärnor. Bl.a. framhölls i motionen att det i sista hand är de blivande hyresgästerna som drabbas av kostnaderna. Mo- tionärerna ansåg att statsmakterna skulle låta utarbeta nya riktlinjer för arkeologiska utgrävningar som syftade till att begränsa verksamhetens totala omfattning. En precisering borde ske av vad som i framtiden skulle anses vara av riksintresse, och staten borde ensam svara för kostnaderna, när detta riksintresse skulle hävdas genom en arkeologisk utgrävning. Det fick i ökad utsträckning överlåtas till kommande generationer att svara för de utgrävningar som med hänsyn till de samhällsekonomiska konsekven- serna inte kunde komma till stånd under de närmaste åren.
Utskottet anförde i angivna sammanhang år 1988 följande (s. 13).
Som utskottet framhöll förra året, då en motion med likartat innehåll be- handlades, synes förslaget om riktlinjer med det innehåll som ovan redovi- sats stå i strid med såväl de principer som den nuvarande fornminneslagen bygger på som de förslag som arkeologiutredningen lagt fram och som fått stöd av det stora flertalet remissinstanser (KrU 1986/87:15 s. 7). Riksda- gen uttalade år 1979, då översynen av fornminneslagen initierades, att någon saklig försämring av skyddet för fornlämningar inte borde komma i fråga. De förslag som läggs fram i propositionen tillgodoser enligt utskot- tets mening riksdagens önskemål. Ett bifall till motionsförslaget skulle däremot kunna leda till en försämring av skyddet för fornlämningar. Som kulturministern framhöll i budgetpropositionen 1987 (bil. 10 s. 388) skulle ett väsentligt utökat kostnadsansvar också resultera i en ökad statlig plane- ring och styrning av den arkeologiska undersökningsverksamheten och därmed påverka kommunernas och exploatörernas planering. Utskottet vill liksom förra året uttala sin anslutning till vad arkeologiutredningen anfört av innehåll att det är ett nationellt intresse att bevara fornlämningarna, medan det allmänt sett inte är något riksintresse att låta ta bort dem. Den för vars skull fornlämningen måste avlägsnas bör därför bekosta den ar- keologiska undersökningen.
I enlighet med det anförda ansåg utskottet att riksdagen borde godta de principer på vilka regeringens lagförslag i här aktuell del byggde.
Likaledes med anledning av motionskrav behandlades i lagstiftningsären- det även möjligheten att begränsa undersökningskostnaderna för arbetsfö- retagen utan att staten drabbas av någon motsvarande kostnadsökning. Utskottet anförde följande (s. 14).
Utskottet vill med anledning av motionsönskemålen hänvisa till vad som anfördes i budgetpropositionen 1987 (bil. 10 s. 394-395) och i utskottets ovan nämnda betänkande KrU 1986/87:15 (s. 8-9). I propositionen fram- hölls bl.a. att det är angeläget att de möjligheter som finns att rationalisera verksamheten väl tas till vara i vad gäller förändringar av de fältarkeolo- giska metoderna. Det är också angeläget att resultaten från tidigare under- sökningar kan bearbetas och utvärderas med sikte på att bl.a. i möjligaste utsträckning reducera omfattningen av undersökningarna, t.ex. beträffande fornlämningstyper som tidigare väl utforskats. I propositionen framhölls vidare att det är angeläget att de kunskaper som löpande vinns genom de arkeologiska undersökningarna kan ligga till grund för länsstyrelsernas beslut och bedömningar av erforderliga undersökningar vid tillstånd till borttagande av fornlämningar. Det är en viktig del av RAÄ:s uppgift som central myndighet för kulturminnesvården att stödja länsstyrelsernas kun- skapsuppbyggnad i dessa avseenden.
Utskottet vill understryka angelägenheten av att dessa uttalanden uppmärk- sammas i det fortsatta arbetet rörande kulturminnesvården. Utskottet vill också hänvisa till vad som i nämnda utskottsbetänkande redovisades om ökade möjligheter för RAÄ att i vissa fall bekosta fördjupade inventering- ar och arkeologiska prospekteringar.
Utskottet har även efter år 1988 vid flera tillfällen behandlat arkeo- logiska frågor av det slag som tas upp i de nu aktuella motionerna (se bet. 1989/90:KrU1, 1990/91:KrU11 och 1992/93:KrU1, se även bet. 1993/94:KrU25, som behandlas i följande avsnitt). Utskottet har intagit samma ståndpunkt som år 1988 då det gäller kostnadsansvaret och i fråga om vikten av att kostnaderna för undersökningarna begränsas. Utskottet har också behandlat frågor om anbudsförfarande vid arkeologiska under- sökningar (se härom främst bet. 1990/91:KrU11).
Här bör vidare nämnas att det vid halvårsskiftet 1991 i kulturminnesla- gen infördes en uttrycklig föreskrift om att det är länsstyrelsen som, i sam- band med att den beslutar att en särskild utredning, en arkeologisk förun- dersökning eller en särskild undersökning skall utföras, också skall utse den som skall utföra utredningen resp. undersökningen (2 kap. 11 och 13 §§).
Utskottet vill här slutligen nämna att det i betänkandet (SOU 1992:137) Arkeologi och exploatering av den s.k. HUR- utredningen finns en utförligare redovisning för innehållet i kulturminneslagen i här aktuellt avseende, för förordningen (1988:1188) om kulturminnen m.m. och för förordningen (1988:1189) om bidrag till kostnader för undersökning av fast fornlämning. Betänkandet innehåller också en utförlig redo- visning för tidigare riksdagsbehandling av arkeologiska frå- gor av det slag som tas upp i de nu aktuella motionerna. I följande avsnitt redovisas riksdagsbehandlingen av HUR- utredningens förslag.
Riksdagsbehandling våren 1994 av vissa arkeologiska frågor
I 1994 års budgetproposition (bil. 9 s. 74-78, se även s. 208-217) tog regeringen ställning till de förslag som lämnats av Utredningen om hu- vudmannaskapet för Riksantikvarieämbetets arkeologiska undersöknings- verksamhet m.m., den s.k. HUR-utredningen, i betänkandet (SOU 1992:137) Arkeologi och exploatering.
Enligt regeringens synsätt borde upphandlingen av arkeologiska uppdrag ses som ett instrument både för att skapa undersökningar av god kvalitet och för att undvika att de kostar mer än vad som är motiverat. Regeringen delade HUR-utredningens bedömning att länsstyrelserna bör ombesörja upphandlingen. Reglerna i KML medger redan, konstaterades det i pro- positionen, att upphandling sker. Det behövdes således inte ytterligare något lagstöd för att detta skulle ske i större omfattning.
Utskottet behandlade regeringens förslag i sitt av riksdagen godkända betänkande 1993/94:KrU25 (s. 4).
Utskottet framhöll bl.a. att de kulturmiljövårdande myndigheterna mot- satt sig att anbud och upphandling tillämpades då de ansågs strida mot KML:s bevarandefilosofi. En utbredd uppfattning bland remissinstanserna var att anbudskonkurrensen slog sönder det samarbete och informationsut- byte som fanns mellan samtliga aktörer. Enligt utskottets mening fanns det starka skäl för den kritik som framförts. Utskottet kunde inte ansluta sig till den bedömning som på grundval av HUR-utredningens förslag gjorts i propositionen då det gäller upphandling av arkeologiska uppdrag. I kon- sekvens härmed hade utskottet avstyrkt resursförstärkning till länsstyrel- serna i den omfattning som regeringen föreslagit.
Utskottet avstyrkte också av regeringen framlagt förslag om ändring av 2 kap. 14 § KML så att det klart skulle framgå att företagaren skall svara för konserveringskostnaden. Enligt propositionen borde konserveringskostna- derna täckas genom omfördelningar eller rationaliseringar inom under- sökningskostnaderna i övrigt. Det underströks i propositionen att det var av stor vikt att det förhållandet att - vid bifall till regeringens förslag - konserveringskostnaderna i framtiden skulle bäras av företagaren inte medförde en kostnadsökning för denne. Regeringen avsåg att uppdra åt RAÄ att uveckla kostnadsuppföljningen av arkeologiverksamheten i landet på ett sådant sätt att det kunde säkerställas att så inte sker.
I en reservation av företrädare för Moderata samlingspartiet, Centern, Folkpartiet och Kristdemokraterna tillstyrktes regeringens förslag.
I samma ärendet behandlade utskottet även två motioner som i första hand avsåg den mer övergripande frågan om och i vad mån staten skall svara för de arkeologiska undersökningskostnaderna.
I denna del av ärendet intog utskottet samma ståndpunkt som vid tidiga- re riksmöten. Som framgår av redovisningen under avsnittet kulturmin- neslagen, KML, m.m. var utskottet inte berett att förorda en ändring av den princip på vilken lagstiftningen vilar.
Förslag av RAÄ rörande kostnader i samband med arkeolo- gisk fyndhantering och konservering
RAÄ har i slutet av maj i år till Kulturdepartementet avrapporterat ett uppdrag att inkomma med förslag till ansvar för kostnader i samband med arkeologisk fyndhantering och konservering. Enligt RAÄ:s mening bör kostnadsansvaret för fyndhantering och konservering bäras av det arbets- företag som förorsakar en arkeologisk undersökning. Enligt RAÄ:s upp- fattning innebär förslaget en relativt begränsad förändring i förhållande till nuvarande ordning. I följande avsnitt berörs denna fråga.
RAÄ:s förslag har remissbehandlats.
Kostnaderna för arkeologiska undersökningar och förunder- sökningar m.m.
För att illustrera effekterna av det förslag som redovisats i föregående avsnitt har RAÄ sammanställt kostnaderna för arkeologiska undersök- ningar och förundersökningar som redovisats i länsstyrelsernas beslut för budgetåret 1992/93. Sådana kostnader anger den beräknade arkeologikost- naden och redovisas som en högsta beräknad kostnad. Grovarbetstid och kringkostnader som bodar etc. ingår inte i detta belopp. Däremot är den verkliga kostnaden för arkeologin ofta lägre. Trots att även andra felkällor kan förekomma bör den sammantagna fördelningen av kostnaderna mellan stat, kommun och enskilda ge en tämligen rättvisande bild av förhållande- na.
Arkeologiska utredningar, kontroller, schaktövervakningar, etc. har inte medräknats eftersom dessa tjänster normalt inte genererar arkeologiskt fyndmaterial i någon nämnvärd omfattning och således inte kan anses relevanta för beräkningen av fyndhanteringskostnaderna.
Den statliga andelen av de arkeologiska undersökningskostnaderna ut- görs nästan uteslutande av de stora trafikföretagen, Vägverket och Banver- ket. Av de kommunala kostnaderna står Malmö kommun för den största enskilda posten. En betydande del av de kostnader som redovisas för en- skilda exploatörer utgörs av kostnader för Mälarbanans projektering i Uppsala län, där de arkeologiska kostnaderna budgetåret 1992/93 uppgick till drygt 13 miljoner kronor. Projekteringen sker genom konsortiet Mälar- banans Intressenter AB (MIAB), där ägarna utgörs av landsting, kommu- ner och länstrafikbolag.
Den totala kostnaden för arkeologiska undersökningar och förunder- sökningar uppgick budgetåret 1992/93 till omkring 183 miljoner kronor. Fördelningen av dessa framgår av följande tabell.
Antal undersökningar Totalkostnad för undersökningar
Stat 176 143,6 mkr
Kommun 143 11,2 mkr
Enskilda 332 28,3 mkr
Summa 653 183,1 mkr
De arkeologiska uppdragens fördelning på stat, kommun och enskilda visar tydligt att den föreslagna reformen i dagsläget i stor omfattning inne- bär en omfördelning av kostnaderna mellan olika statliga parter, dvs. från museerna till trafikföretagen. Bilden blir än tydligare med beaktande av att MIAB - som ovan redovisats som ett enskilt företag - till sin art är ett trafikföretag samt att statliga bidrag utgått till arkeologikostnader för un- dersökningar som föranstaltats av bostadsbyggande. Budgetåret 1992/93 var detta belopp 2,6 miljoner kronor.
Konsekvenser för större arbetsföretag torde enligt RAÄ innebära en omedelbar kostnadsökning för oundvikliga arkeologiska undersökningar med i snitt 7 %. På sikt bör kostnadsökningen kunna minskas genom pla- nerade insatser för att rationalisera verksamheten. En ökad kostnad innebär samtidigt ytterligare ett incitament för en omsorgsfull planering som tar sikte på att undvika fornlämningar.
Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (LOU)
I rubricerade lag finns regler för hur offentliga myndigheter m.m. så kalla- de upphandlande enheter (u.e.), skall gå till väga när de upphandlar varor, tjänster och byggentreprenader.
Reglerna för större upphandlingar i LOU (upphandlingar av varor och tjänster som värde- mässigt överstiger 1,6 miljoner kronor för de s.k. klassiska direktiven och 3,2 respektive 4, 8 miljo- ner kronor för försörjningssektorerna samt 40 miljoner kronor för byggentreprenader) baserar sig på EG-direktiv. I LOU finns även regler för upphandlingar under tröskelvärden. Dessa regler baserar sig inte på EG-direktiv, utan är i huvudsak nationella regler. Emellertid gäller huvudprinci- perna i lagen för upphandling både över och under tröskelvärdena.
Yttrande av Nämnden för offentlig upphandling (NOU)
Yttrande av Nämnden för offentlig upphandling (NOU)
I sitt yttrande till kulturutskottet över motion 1993/94:Kr275 anför NOU att arkeologisk utgrävning enligt nämndens mening torde vara att betrakta som en tjänst som omfattas av avdelning B i bilagan till LOU och att där- för 6 kap. LOU skall tillämpas vid upphandlingen. Nämnden påpekar att LOU inte innehåller något undantag beträffande upphandling av arkeolo- giska tjänster. Enligt huvudprincipen i LOU (1 kap. 4 §) gäller att all upp- handling skall vara objektiv, affärsmässig och ske med utnyttjande av befintlig konkurrens. NOU anför vidare i sitt yttrande följande.
Myndighetsutövning eller ej
NOU delar uppfattningen i motionen att länsstyrelsens beslut om särskild utredning, särskild undersökning och arkeologisk förundersökning är myndighetsutövning. Länsstyrelsen har ensamrätt på att utse leverantör samt att fastställa kostnaden för den arkeologiska undersökningen.
I likhet med motionärerna anser NOU emellertid att länsstyrelsens beslut om leverantör inte är myndighetsutövning, så länge länsstyrelsen inte har befogenhet att ålägga någon leverantör av arkeologiska tjänster att utföra ett visst arbete.
Något som också talar för att beslutet om leverantör av arkeologiska un- dersökningar skall föregås av en offentlig upphandling enligt upphand- lingsreglerna i LOU, är att staten skall undersöka marknaden. I och med att det inte synes föreligga hinder mot att privata enheter antas som leverantö- rer av arkeologiska tjänster, anser NOU att staten genom att upphandla enligt reglerna i LOU kan erhålla bästa möjliga resultat av de arkeologiska undersökningarna till en så låg kostnad som möjligt för sökan- den/anmälaren.
Staten tillgodogör sig resultaten
Staten har ett ansvar enligt KML att bevara och skydda kulturarvet, vilket bland annat utgörs av fornlämningar.
I KML stadgas att fornlämningar som saknar ägare när de hittats och som påträffas i eller vid en fast fornlämning och har samband med denna tillfal- ler staten. I en del fall känner staten till att det förekommer fornminnen, men har på olika grunder valt att inte göra en arkeologisk undersökning. I andra fall är upptäckterna helt nya.
Enligt vad NOU förstår tillfaller resultaten av de av länsstyrelsen beslutade arkeologiska undersökningarna, i form av protokoll, ritningar m.m. samt fysiska föremål som upphittats, staten. Det kan därför hävdas att staten tillgodogör sig det arbete som en arkeologisk undersökning innebär. Ytter- ligare stöd för att de aktuella arkeologiska undersökningarna görs för att ta till vara statlig egendom, är att sökanden/anmälaren inte behöver betala för undersökningarna i vissa, i KML, angivna situationer.
Det är således enligt NOU:s uppfattning inte fråga om upphandling åt annan. Den arkeologiska undersökningen initieras av sökanden/anmälaren, men staten tillgodogör sig undersökningens resultat.
Ensamrätt
Sverige har infört ensamrätt för länsstyrelsen att utse vilken leverantör som skall utföra ett visst arbete vad avser arkeologiska undersökningar.
Upphandling och avtal
Det tycks i dag vara så att det är sökanden/anmälaren som är den som ingår avtal med leverantör av arkeologiska tjänster.
I prop. 1987/88:104 om kulturmiljövård anges på s. 38 att länsstyrelsen kan lämna tillstånd till vetenskapliga arkeologiska undersökningar. Vidare ansåg inte departementschefen att det fanns skäl att ändra de dåvarande reglerna, eftersom kulturminnesvårdande myndighet borde ha rätt att un- dersöka eller låta undersöka en fast fornlämning. Det anges också att Riks- antikvarieämbetet (RAÄ) och länsstyrelsen får undersöka en plats där fornfynd påträffats och att länsstyrelsen även får låta annan vidta en sådan undersökning.
I prop. 1990/91:123, s. 16 lämnas motiveringen till att länsstyrelsen skall utse den som skall utföra arkeologisk undersökning. Skälen anges bland annat vara följande: "Regeringen har härvid uttalat, att det får anses åligga länsstyrelsen att besluta om vem som skall utföra undersökningen. Skälet till detta är att det är länsstyrelsen som beslutar om undersökningen och som har ansvar för att den blir utförd på ett sätt som är objektivt och ve- tenskapligt korrekt. För att länsstyrelsen skall kunna ta ansvar för att den arkeologiska undersökningen blir riktigt utförd måste det åligga den att avgöra vem som skall utföra utredningen/undersökningen. Ett annat skäl till att länsstyrelsen skall utse den som skall utföra utredning- en/undersökningen är att utredningen/undersökningen måste utföras av en person eller institution som inte står i ett sådant beroendeförhållande till sökanden/anmälaren att utredningens/undersökningens objektivitet kan sättas i fråga."
NOU anser bland annat med hänvisning till ovanstående uttalanden att det är lämpligt att det är länsstyrelsen som upphandlar tjänsten och som träffar avtal med leverantören. Länsstyrelsen har ansvar för att utredning- en/undersökningen blir utförd på ett sätt som är objektivt och vetenskapligt korrekt. Detta kan knappast säkerställas om sökanden/anmälaren är den som utformar förfrågningsunderlaget för upphandlingen och ingår avtalet, även om detta sker efter samråd med länsstyrelsen om vilka krav som skall ställas. Länsstyrelsen bör fastställa krav avseende kunskap, erfarenhet, metod, projektledning, dokumentation etc. för att säkerställa att den arkeo- logiska undersökningen verkligen blir utförd på ett sätt som är objektivt och vetenskapligt korrekt.
Vidare torde länsstyrelsen vara den bäst lämpade att göra utvärderingen av lämnade anbud, eftersom det är länsstyrelsen som enligt KML skall utse leverantör.
I länsstyrelsens ansvar ligger också att följa upp att den arkeologiska un- dersökningen blir riktigt utförd. NOU anser att någon reell uppföljning av en arkeologisk undersökning inte är möjlig, i de fall länsstyrelsen inte är en part i avtalet med leverantören. I avtalet bör regleras de villkor som säkerställer länsstyrelsens tillsyn. Länsstyrelsen bör ha möjlighet att avbry- ta en arkeologisk undersökning som inte utförs i enlighet med ställda villkor. Att sökanden/anmälaren är den som organisatoriskt ansvarar för den arkeologiska undersökningen, såsom för samordningsansvar med annan verksamhet och för säkerhet på arbetsplatsen m.m., hindrar inte heller att länsstyrelsen är avtalspart i förhållande till den som utför den arkeologiska undersökningen.
NOU anser att ordalydelsen i KML och dess för- arbeten gör det fullt möjligt för länsstyrelsen att vara den som ingår avtalet om arkeologisk under- sökning.
Utskottet
De arkeologiska frågor som behandlas i betänkandet är dels de övergri- pande frågorna om kostnadsansvaret för undersökningar vid fynd av fornlämningar och om kostnadernas storlek, dels frågan om länsstyrelserna vid upphandling av arkeologiska tjänster är skyldiga att följa bestämmel- serna i lagen om offentlig upphandling.
Frågan om kostnadsansvaret tas upp i motionerna Kr258 (fp) och Kr266 (m).
Med utgångspunkt i gällande princip om att markexploatören är ensam ansvarig för de kostnader som kan uppstå vid sådan arkeologisk under- sökning som bedöms nödvändig framhåller motionären i förstnämnda motion att sådana undersökningar ofta är mycket tidskrävande och därmed dyrbara och kan äventyra ett helt byggprojekt och kanske ruinera byggher- ren. Det finns därför stor risk för att exploatören, för att undgå stora under- sökningskostnader, frestas att mycket snabbt förstöra påträffat fornfynd genom att gräva eller spränga bort det. Det är inte rimligt, anför motionä- ren, att avgörandet huruvida ett kulturhistoriskt fynd skall kunna bevaras åt kommande generationer skall vara avhängigt dessa omständigheter. Det måste vara en riksangelägenhet att se till att inte värdefulla fornfynd för- störs för kommande generationer. För att förhindra att så sker borde ett delat ekonomiskt ansvar mellan exploatör, stat och kommun finnas. Mo- tionären pekar slutligen på möjligheten att inrätta en fond som skulle kun- na lämna bidrag till exploatörer som får dryga kostnader.
Även i den andra motionen, Kr266, framhålls att investeringsprojekt ofta försenas och fördyras som en följd av kulturminneslagens krav på arkeologiska undersökningar. Motionären pekar särskilt på de krav lagen kommer att ställa under de kommande årens stora infrastruktursatsningar. Kostnaderna borde kunna minskas. Motionären vill ha en utredning som skulle få i uppgift att se över kulturminnesvården vid sådana satsningar.
Utskottet vill inledningsvis nämna att Riksantikvarieämbetet (RAÄ) ti- digare i år redovisat ett uppdrag från regeringen att inkomma med förslag till ansvar för kostnader i samband med arkeologisk fyndhantering och konservering. RAÄ har föreslagit viss vidgning av kostnadsansvaret för det arbetsföretag som förorsakar en arkeologisk undersökning. Förslaget har remissbehandlats.
Kulturutskottet gör följande bedömning.
Utskottet är inte berett att med anledning av de här behandlade motio- nerna ompröva den princip som lagts fast av riksdagen, nämligen att den för vars skull en fornlämning måste avlägsnas bör bekosta den arkeologis- ka undersökningen. Samtidigt vill utskottet tillägga att det med hänsyn till vad i det föregående redovisats om ett förslag i kostnadsfrågan från RAÄ finns anledning räkna med att riksdagen inom en nära framtid får anled- ning att pröva omfattningen av exploatörens kostnadsansvar. Regeringens prövning av RAÄ:s förslag bör inte föregripas.
Med hänsyn till vad som anförs i motion Kr266 finns det också skäl att här beröra frågan om kostnadernas storlek vid arkeologiska undersökning- ar. Utskottet anslöt sig år 1987 till uttalanden i budgetpropositionen att det var angeläget att begränsa undersökningskostnaden för arbetsföretagen utan att staten drabbas av motsvarande kostnadsökning. Som närmare utvecklas i nämnda proposition (prop. 1986/87:100 bil. 10 s. 394) kan detta ske bl.a. genom att resultatet från tidigare undersökningar bearbetas och utvärderas med sikte på att bl.a. i möjligaste utsträckning reducera omfattningen av undersökningarna t.ex. beträfffande fornlämningstyper som tidigare väl utforskats. Likaväl som i tidigare sammanhang kan det finnas skäl att understryka angelägenheten av att de åsyftade uttalandena uppmärksammas i det fortsatta arbetet rörande kulturminnesvården. Det är enligt utskottets mening samtidigt viktigt att strävan att begränsa arkeolo- gikostnaderna inte försämrar förutsättningarna för en omsorgsfull rappor- tering, dokumentation och hantering av fynd från undersökningarna. Ut- skottet vill också nämna att angelägenheten av att kostnaderna för de ar- keologiska undersökningarna hålls nere har uppmärksammats av RAÄ i den ovan angivna redovisningen.
Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet motionerna Kr258 och Kr266.
I den tredje motionen, Kr275 (m), tas upp frågan om huruvida länssty- relsen vid upphandling med stöd av kulturminneslagen av arkeologiska tjänster då fornfynd påträffas är skyldig att följa bestämmelserna i lagen om offentlig upphandling. Om sådan skyldighet föreligger, skall upphand- lingen göras med iakttagande av bl.a. huvudprinciperna i nämnda lag om att upphandlingen skall vara objektiv, affärsmässig och ske med utnyttjan- de av befintlig konkurrens. Man kan också i korthet uttrycka det förelig- gande problemet på det sättet att det gäller att ta ställning till om upphand- ling som görs med stöd av kulturminneslagen för länsstyrelsens del uteslu- tande är att betrakta som myndighetsutövning eller om det i länsstyrelsens beslut ingår åtgärder som skall företas med iakttagande av bestämmelserna i lagen om offentlig upphandling.
På hemställan av utskottet har Nämnden för offentlig upphandling yttrat sig över motionen. Nämnden anser att länsstyrelsens beslut om leverantör och om fastställande av kostnad för den arkeologiska undersökningen bör föregås av ett upphandlingsförfarande enligt lagen om offentlig upphand- ling. Kulturminneslagen utgör enligt Nämndens bedömning inte något hinder mot att länsstyrelsen genomför upphandling av arkeologiska tjäns- ter enligt nämnda lag.
Utskottet har inhämtat att en informell arbetsgrupp har tillsatts inom Kulturdepartementet för att överväga rättsliga frågor i anslutning till förfa- randet i ärenden om arkeologiska undersökningar. Därvid kommer bl.a. frågan om tillämpning av lagen om offentlig upphandling i sådana ärenden att uppmärksammas. Utskottet utgår från att det yttrande som avgetts av Nämnden för offentlig upphandling kommer att ingå i det material på vilket arbetsgruppen grundar sina överväganden. Utskottet har också in- hämtat att arbetsgruppen beräknas ha slutfört sin uppgift vid det komman- de årsskiftet, då övervägandena och eventuella förslag till författtnings- ändringar kommer att presenteras i en departementspromemoria.
Kulturutskottet anser det angeläget att den av motionärerna upptagna frågan analyseras ingående och att, om det pågåen- de utredningsarbetet - och eventuell remissbehandling - föranleder detta, regeringen lägger fram förslag till lagänd- ringar som undanröjer oklarheten då det gäller relationen mellan de båda här aktuella lagarna, nämligen kulturmin- neslagen och lagen om offentlig upphandling. Utskottet anser med hänsyn till det pågående utredningsarbetet att det inte är nödvändigt med något riksdagens initiativ med anledning av motionen.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande kostnadsansvaret m.m. vid arkeologiska under- sökningar
att riksdagen avslår motionerna 1994/95:Kr258 och 1994/95:Kr266,
2. beträffande upphandlingen av arkeologiska tjänster
att riksdagen avslår motion 1994/95:Kr275.
Stockholm den 19 oktober 1995
På kulturutskottets vägnar
Åke Gustavsson
I beslutet har deltagit: Åke Gustavsson (s), Elisabeth Fleetwood (m), Berit Oscarsson (s), Anders Nilsson (s), Leo Persson (s), Björn Kaaling (s), Monica Widnemark (s), Lennart Fridén (m), Carl-Johan Wilson (fp), Ag- neta Ringman (s), Charlotta L Bjälkebring (v), Annika Nilsson (s), Jan Backman (m), Ewa Larsson (mp), Fanny Rizell (kds), Erik Arthur Eger- värn (c) och Elizabeth Nyström (m).
Innehållsförteckning
Gotab, Stockholm 1995