Anslag till rättshjälp, m.m.
Betänkande 1994/95:JuU19
Justitieutskottets betänkande
1994/95:JUU19
Anslag till rättshjälp, m.m.
Innehåll
1994/95
JuU19
Sammanfattning
I detta betänkande behandlar utskottet regeringens förslag om anslag till rättshjälp för budgetåret 1995/96. I samband därmed behandlas ett antal motioner avseende medelstilldelningen och i övrigt med anknytning till rättshjälpen.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag och avstyrker samtliga motioner.
Till betänkandet har fogats tre reservationer, varav en från (m), en från (m, kds) och en från (v) samt ett särskilt yttrande från (m).
ANDRA HUVUDTITELN
Propositionen
I proposition 1994/95:100 bilaga 3 (Justitiedepartementet) har regeringen föreslagit riksdagen att
till Rättshjälpskostnader för budgetåret 1995/96 anvisa ett förslagsanslag på 1 178 300 000 kr (F 1, s. 72--73),
till Rättshjälpsmyndigheten för budgetåret 1995/96 anvisa ett ramanslag på 18 911 000 kr (F 2, s. 74--75),
till Allmänna advokatbyråer: Uppdragsverksamhet för budgetåret 1995/96 anvisa ett förslagsanslag på 1 000 kr (F 3, s. 75--77),
till Allmänna advokatbyråer: Driftbidrag för budgetåret 1995/96 anvisa ett förslagsanslag på 16 995 000 kr (F 4, s. 77),
till Vissa domstolskostnader m.m. för budgetåret 1995/96 anvisa ett förslagsanslag på 249 475 000 kr (F 5, s. 77--78),
till Diverse kostnader för rättsväsendet för budgetåret 1995/96 anvisa ett förslagsanslag på 53 202 000 kr (F 6, s. 78).
Motionerna
1994/95:Ju405 av Gun Hellsvik m.fl. (m) vari yrkas
3. att riksdagen beslutar att under anslaget F 1. Rättshjälpskostnader inom Justitiedepartementet anvisa ett i förhållande till regeringens förslag med 66 000 000 kr minskat anslag i enlighet med vad som anförts i motionen,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om besparingsmöjligheterna i fråga om de allmänna advokatbyråerna.
1994/95:Ju702 av Ingrid Andersson m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av en översyn av vittnens situation vad gäller såväl säkerhet som regler för ekonomisk ersättning.
1994/95:Ju703 av Sten Svensson (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om åtgärder för att minska statens kostnader för advokatarvoden.
1994/95:Ju710 av Alice Åström och Tanja Linderborg (v) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag om ändring av 8 a § rättshjälpslagen enligt vad i motionen anförts.
Utskottet
Allmänt
Inledningsvis konstaterar utskottet att budgetåret 1995/96 enligt riksdagens beslut om ändring i riksdagsordningen (Förs. 1993/94:TK2, KU18, rskr. 425, 1994/95:KU2, rskr. 4, SFS 1994:1471) löper t.o.m. den 31 december 1996.
Rättshjälpskostnader
Inledning
Rättshjälp enligt rättshjälpslagen (RHL, 1972:429; omtryckt 1993:9) omfattar allmän rättshjälp, rättshjälp åt misstänkt i brottmål (bl.a. offentlig försvarare), rättshjälp genom offentligt biträde samt rådgivning.
Från anslaget till rättshjälpskostnader betalas de kostnader som enligt RHL och lagen (1988:609) om målsägandebiträde skall betalas av allmänna medel.
RHL trädde i kraft den 1 juli 1973 och har till syfte att tillgodose enskildas behov av ekonomiskt bistånd i rättsliga angelägenheter (prop. 1972:4, JuU 12, rskr. 205). Under den tid som RHL har varit i kraft har den ändrats åtskilliga gånger bl.a. i syfte att minska statens kostnader för rättshjälpen.
År 1988 trädde omfattande ändringar i RHL i kraft (prop. 1987/88:73, JuU 21, rskr. 193). Ändringarna innebar bl.a. att möjligheterna att få allmän rättshjälp utvidgades genom att inkomstgränsen höjdes. Vidare sänktes rättshjälpsavgifterna, dvs. den avgift som den enskilde själv skall bidra med. Samtidigt begränsades möjligheterna att få allmän rättshjälp i vissa särskilt kostnadskrävande ärendegrupper, bl.a. sådana där man kunde räkna med att behovet av juridiskt biträde kunde tillgodoses med försäkringar.
Avsikten med 1988 års reform var dock inte att ytterligare skära ner kostnaderna för den allmänna rättshjälpen. Reformen skulle vara kostnadsneutral, och de grundläggande målsättningarna för samhällets rättshjälp skulle stå fast. Tanken var att de begränsade resurser som står till buds för statligt rättsskydd skulle koncentreras till de områden där de bäst behövs.
Riksrevisionsverket (RRV) har på regeringens uppdrag bl.a. utvärderat 1988 års reform. Uppdraget redovisades i rapporten (F 1992:6) Rättshjälpens effektivitet -- regeringsuppdrag. I rapporten analyserades också möjligheterna att minska statens kostnader för rättshjälpen.
I 1992 års budgetproposition (prop. 1991/92:100 bil. 3, s. 130 f) anförde justitieministern att kostnaderna för rättshjälpen stigit till en nivå som i den samhällsekonomiska situationen inte tedde sig försvarlig. I propositionen föreslogs besparingsåtgärder med 40 miljoner kronor på rättshjälpsanslaget. Riksdagen godtog förslaget (1991/92:JuU19, rskr. 183).
Mot denna bakgrund beslutade riksdagen -- efter att först ha avvisat ett förslag om sänkt övre inkomstgräns för rätt till allmän rättshjälp (1991/92:JuU26) -- i december 1992 om ett antal ändringar i bl.a. RHL i syfte att få till stånd erforderliga besparingar (prop. 1992/93:109, JuU12, rskr. 104). Ändringarna innebar bl.a. att de avgifter som de rättssökande skall betala genomgående höjdes och att återbetalningsskyldigheten för tilltalade i brottmål utvidgades.
Våren 1994 (prop. 1993/94:94, SfU11, rskr. 188) beslutade riksdagen om inskränkningar av möjligheterna till rättshjälp i form av offentligt biträde i asylärenden där det finns ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning (s.k. ny ansökan).
Regeringen anför i budgetpropositionen att reformerna på rättshjälpsområdet har varit kostnadsdämpande men att de inte på något avgörande sätt har kunnat bromsa ökningarna av statens kostnader för rättshjälpen i stort. De faktorer som styr kostnaderna är framför allt antalet ärenden, ärendenas omfattning och svårighetsgrad, ersättningsnivån till biträden och offentliga försvarare samt den andel av rättshjälpskostnaderna som betalas av den rättssökande. Kostnadsökningen under budgetåret 1993/94 förklaras främst av ett ökat antal mål, i första hand familjemål och brottmål, där biträdeskostnaderna belastar rättshjälpsanslaget, och av den höjda timersättningen till biträden och offentliga försvarare.
Regeringen anför i budgetpropositionen att besparingseffekterna av de nya reglerna om avgifter för allmän rättshjälp beräknas få full effekt under budgetåret 1995/96 och motsvara ca 4 % av anslagsbelastningen avseende den allmänna rättshjälpen. Kostnaderna för den allmänna rättshjälpen utgör ca 40 % av hela rättshjälpsanslaget.
Pågående översynsarbete
Mot bakgrund av det statsfinansiella läget och kravet på besparingar inom området för rättshjälpen fick en särskild utredare i juni 1993 i uppdrag (dir. 1993:77) att göra en mer genomgripande översyn av RHL och då särskilt villkoren för och omfattningen av rättshjälpen. Uppdraget omfattar därutöver regleringen av ersättningen till biträden enligt RHL och offentliga försvarare, den allmänna rättshjälpens förhållande till rättsskyddsförsäkringar och olika organisatoriska frågor. En särskild fråga för utredaren är att undersöka möjligheterna att överföra RHL:s reglering av offentliga biträden till den materiella lagstiftning där de aktuella ärendekategorierna regleras (se även 1992/93:JuU26 s. 11 f). Utredningsuppdraget begränsas dock inte till nu nämnda frågor. Utredaren har fria händer att föreslå andra ändringar som kan leda till ökad effektivitet och kostnadsbesparingar och till att rättshjälpsresurserna koncentreras till de områden där de bäst behövs. Uppdraget skall redovisas i september 1995.
Regeringen uttalar i budgetpropositionen att de förslag som utredningen kommer att lämna kan väntas leda till betydande besparingar. Lagändringar som rör omfattningen och villkoren för rättshjälp kan dock inte tillämpas i påbörjade mål och ärenden, utan först i sådana där rättshjälp beviljas efter det att ändringarna har trätt i kraft. Nya bestämmelser i dessa avseenden som innebär besparingar kan därför, enligt regeringen, inte få genomslag under kommande budgetår.
För att åstadkomma besparingar med tidigare genomslag än vad som kan bli fallet med de åtgärder som kan komma att föreslås av Rättshjälpsutredningen har i regeringskansliet utarbetats förslag till ändringar i bestämmelserna om ersättning till biträden enligt RHL och offentliga försvarare. Förslaget innebär i huvudsak att principen om att timkostnadsnormen skall styra all ersättning för arbete på rättshjälpsområdet lagfästs. Regeringen skall enligt förslaget fastställa timkostnadsnormen som skall gälla såväl inom som utom det taxesatta området. Förslagen har remissbehandlats och regeringen har nyligen beslutat om en lagrådsremiss.
Advokatkostnader m.m.
I motion Ju703 (m) yrkas tilläggsdirektiv till Rättshjälpsutredningen med begäran om förslag till åtgärder för att nedbringa statens utgifter för advokatarvoden.
Offentliga försvarare och biträden enligt rättshjälpslagen har enligt 21 kap. 10 § rättegångsbalken (RB) resp. 22 § RHL rätt till skälig ersättning för arbete, tidsspillan och utlägg som uppdraget har krävt. Vid bedömningen av vad som är skäligt arvode skall uppdragets art och omfattning beaktas. Hänsyn skall också tas till andra omständigheter av betydelse, såsom den skicklighet och den omsorg som uppdraget har utförts med samt den tid som har lagts ned på uppdraget. I bestämmelserna anges också att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer fastställer taxa som skall tillämpas vid bestämmande av ersättningen.
Målsägandebiträden har enligt 5 § lagen (1988:809) om målsägandebiträde rätt till ersättning enligt vad som sägs i 22 § RHL. Detsamma gäller för offentliga biträden (44 § RHL).
Bestämmelserna om ersättning till offentliga försvarare och biträden m.fl. enligt RHL fick sin nuvarande utformning år 1982 (prop. 1981/82:28, JuU19, rskr. 105). Syftet med lagändringarna var att få till stånd en striktare prövning av ersättningsanspråk samtidigt som effektivitet och skicklighet hos biträden och offentliga försvarare premierades. Bakgrunden till förändringen var den kritik som riktats mot metoden att bestämma ersättning inom rättshjälpsområdet. Bland annat hävdades att hänsynen till ett uppdrags svårighetsgrad och till den skicklighet med vilken det utförts hade eftersatts när tidsfaktorn blivit avgörande för ett arvodes storlek.
Ersättningen till biträden och offentliga försvarare regleras, som ovan antytts, i viss utsträckning med hjälp av taxor. För närvarande finns två taxor; en taxa för ersättning till offentliga försvarare i vissa brottmål i tingsrätt och hovrätt och en taxa för ersättning till biträde i mål om äktenskapsskillnad efter gemensam ansökan (DVFS 1992:15 resp. 16). Taxorna beslutas av Domstolsverket (DV) på grundval av en timkostnadsnorm som fastställs av regeringen. Som underlag för regeringens beslut om timkostnadsnorm ligger beräkningar från DV grundade på självkostnaderna vid de allmänna advokatbyråerna och synpunkter från Sveriges advokatsamfund. I rättstillämpningen har timkostnadsnormen blivit normgivande vid bestämmande av biträdesersättningar inom hela rättshjälpsområdet. Timkostnadsnormen utgör också underlag för den konkursförvaltartaxa som tillämpas när en konkurs avskrivs enligt 10 kap. 1 § konkurslagen (1987:672).
Storleken på den timkostnadsnorm som årligen bestäms är av stor betydelse för belastningen på rättshjälpsanslaget, särskilt som normen i praxis, som ovan nämnts, har kommit att bli vägledande för den ersättning som bestäms på hela rättshjälpsområdet. Redan mycket blygsamma förändringar när det gäller timersättningen ger kraftiga förändringar i den totala kostnadsnivån. Timkostnadsnormens utveckling de senaste tiotalet år har enligt regeringen varit orsak till en stor del av den ökande belastningen på rättshjälpsanslaget.
Den 11 maj 1994 bestämde regeringen timkostnadsnormen för budgetåret 1994/95 till 748 kr exkl. mervärdesskatt (935 kr inkl. mervärdesskatt).
RRV har i sin ovan nämnda rapport redovisat alternativa modeller till timkostnadsnormen och modifierade modeller av en sådan norm. Rapporten har överlämnats till Rättshjälpsutredningen.
I Rättshjälpsutredningens uppdrag ingår som nyss nämnts bl.a. att se över regleringen av ersättning till biträden i dess helhet och därvid bl.a. att undersöka om bestämmelserna angående ersättning till biträden och offentliga försvarare är ändamålsenligt utformade. I direktiven framhålls också att utredaren har fria händer att föreslå andra ändringar som kan leda till ökad effektivitet och kostnadsbesparingar och till att rättshjälpsresurserna koncentreras till de områden där de bäst behövs.
Som ovan berörts har i regeringskansliet, för att åstadkomma besparingar med tidigare genomslag än vad som kan bli fallet med de åtgärder som kan komma att föreslås av Rättshjälpsutredningen, utarbetats förslag till ändringar i bestämmelserna om ersättning till offentliga försvarare och biträden enligt RHL. Förslagen innebär att ersättningen för arbete till offentliga försvarare och biträden på rättshjälpsområdet i övrigt skall fastställas med beaktande av uppdragets art och omfattning. Den timersättning som biträden och offentliga försvarare i normalfallet har rätt till föreslås beslutas av regeringen.
I sammanhanget bör nämnas att justitieministern i ett frågesvar i riksdagen den 14 februari i år anförde att hon hade för avsikt att ge DV i uppdrag att undersöka hur reglerna om offentliga försvar tillämpas och om ökningen av antalet försvararuppdrag har fortsatt. DV skall i detta sammanhang även se över hur reglerna om byte av offentlig försvarare fungerar och om tillämpningen av reglerna har förändrats under senare år.
Arbete för att på olika sätt nedbringa statens kostnader för biträden och offentliga försvarare pågår inom Rättshjälpsutredningen och inom regeringskansliet. Tilläggsdirektiv till Rättshjälpsutredningen är enligt utskottets uppfattning inte nödvändiga. Utskottet avstyrker bifall till motion Ju703.
Rättshjälp för funktionshindrade
I motion Ju710 (v) yrkas att 8 a § RHL ändras så att det öppnas möjligheter till rättshjälp i ärenden angående socialförsäkringsersättning för funktionshindrade.
Utskottet behandlade i förra årets budgetbetänkande angående rättshjälp (1993/94:JuU20 s. 5) ett motionsyrkande rörande rättshjälp för funktionshindrade. Utskottet hänvisade bl.a. till ett tidigare ärende (1992/93:JuU26 s. 12 f) i vilket utskottet tagit ställning till ett liknande yrkande.
Utskottet konstaterade i det tidigare ärendet att frågan om rättshjälp för funktionshindrade varit föremål för behandling av Handikapputredningen (SOU 1991:46, Handikapp, välfärd och rättvisa) men att något förslag i den delen inte lades fram i den därpå följande propositionen (1992/93:159) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Utskottet ansåg att något initiativ med anledning av motionerna inte var aktuellt och avstyrkte bifall till dem. Utskottet vidhöll denna uppfattning i förra årets ärende.
I sammanhanget bör påpekas att det i förvaltningsärenden åligger myndigheterna att sörja för att erforderlig utredning tillförs de ärenden som handläggs. Mot bl.a. denna bakgrund anses det att behov av biträde som regel inte föreligger i socialförsäkringsärenden hos försäkringskassa eller i länsrätt.
Det förtjänar också att påpekas att riksdagen -- med bl.a. avslag på motionsyrkanden rörande rättshjälp -- har beslutat om stöd och service till vissa funktionshindrade (prop. 1992/93:159, SoU19, rskr. 321).
Utskottet vidhåller sin tidigare redovisade uppfattning och avstyrker bifall till motion Ju710.
Medelsanvisningen
Regeringen har under punkt F 1 (s. 72--73) föreslagit riksdagen att till Rättshjälpskostnader för budgetåret 1995/96 anvisa ett förslagsanslag på 1 178 300 000 kr. I förslaget ligger en besparing på 14 miljoner kronor räknat på 12 månader eller 21 miljoner kronor för budgetåret 1995/96.
I det föreslagna beloppet ingår också bl.a. de medel som Statens invandrarverk och Utlänningsnämnden beräknar för rättshjälp genom offentligt biträde i ärenden enligt utlänningslagen (1989:529).
I motion Ju405 (m) yrkas, som motionen får förstås, en sänkning av anslaget med 99 miljoner kronor för budgetåret 1995/96. I motionen anges att besparingseffekter på detta belopp bör åstadkommas under den aktuella budgetperioden genom att Rättshjälpsutredningens översynsarbete bl.a. påskyndas.
Utskottet delar regeringens ovan redovisade uppfattning att de förslag till lagändringar m.m. som Rättshjälpsutredningen kan komma att föra fram i syfte att åstadkomma besparingar inom rättshjälpen inte får genomslag under budgetperioden. De av regeringen föreslagna åtgärderna med snabbare genomslag, vilka utskottet i det föregående redogjort för, torde enligt utskottets uppfattning kunna leda till betydelsefulla besparingar. Utskottet är dock inte berett att nu frångå den bedömning av medelsbehovet som görs i budgetpropositionen. Utskottet, som ansluter sig till regeringens bedömning av medelsbehovet, avstyrker bifall till motion Ju405 i nu behandlad del.
Rättshjälpsmyndigheten
Regeringen har under punkt F 2 (s. 74--75) föreslagit riksdagen att till Rättshjälpsmyndigheten för budgetåret 1995/96 anvisa ett ramanslag på 18 911 000 kr.
Regeringen anför i budgetpropositionen att Rättshjälpsmyndigheten har en ansträngd ekonomi och relativt besvärlig arbetssituation. Orsakerna härtill är att myndighetens ADB-baserade ärendehanteringssystem inte har fungerat bra. Problemen med systemet uppkom i allt väsentligt i samband med ändringar i rättshjälpslagen den 1 mars 1993 och har inneburit merkostnader i form av bl.a. programmeringskostnader.
Problemen med ärendehanteringssystemet ser enligt regeringen ut att vara avhjälpta och regeringen pekar också på att en omorganisation förväntas ge ett effektivare arbetssätt.
Till följd av den ansträngda ekonomiska situationen föreslår regeringen att Rättshjälpsmyndigheten anvisas ett anslag som är oförändrat i förhållande till innevarande budgetår.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag till medelsanvisning.
Allmänna advokatbyråer
Verksamheten m.m.
De allmänna advokatbyråernas främsta uppgift är att lämna biträde och rådgivning enligt rättshjälpslagen. Om det kan ske utan hinder för den verksamhet som bedrivs enligt rättshjälpslagen, skall byråerna även lämna annat biträde i rättsliga angelägenheter. Detta gäller såväl uppdrag utanför rättshjälpssystemet som t.ex. uppdrag enligt 3 § förordningen (1980:548) med instruktion för de allmänna advokatbyråerna som likvidator, förmyndare eller god man i fall där nödvändiga åtgärder annars inte skulle vidtas på grund av att ersättning inte kan påräknas, s.k. § 3-ärenden. I princip skall de allmänna advokatbyråerna dock vara självfinansierande och konkurrera på lika villkor med enskilda advokatbyråer. Detta innebär bl.a. att byråerna skall täcka sina kostnader och därutöver bevara det verkliga värdet av rörelsekapitalet.
Sedan den 1 oktober 1994 finns det 26 allmänna advokatbyråer, varav en har ett filialkontor på annan ort. Från och med den 1 januari 1994 får sju byråer bedriva sociala mottagningar på 15 olika mottagningsplatser. Detta innebär att kostnader för resor, uppehälle, tidsspillan m.m. ersätts från anslaget F 4. Allmänna advokatbyråer: Driftbidrag. Beslut om att mottagning skall bedrivas av sociala skäl fattas av DV. Ett beslut härom förutsätter att det finns ett klart behov av juridisk service på den aktuella orten och att avståndet från denna till närmaste advokat är stort.
De allmänna advokatbyråernas verksamhetsresultat har försämrats sedan budgetåret 1991/92. För det budgetåret visade verksamhetsresultatet ett överskott om 3,8 miljoner kronor medan för budgetåret 1992/93 resultatet blev 0 miljoner kronor. För budgetåret 1993/94 visades ett underskott om 0,2 miljoner kronor. Domstolsverket bedömer att verksamhetsresultatet för budgetåret 1994/95 kommer att innebära ett litet överskott om ca 0,1 miljoner kronor.
Den allmänna konjunkturnedgången har medfört en ökad konkurrens för de allmänna advokatbyråerna. Detta och förändringar i rättshjälpsreglerna har lett till en minskad ärendetillströmning. Även produktiviteten har under en fyraårsperiod minskat. Domstolsverket förklarar nedgången i produktivitet med den minskade ärendetillströmningen samt att ärendena genomsnittligt har blivit mer krävande att handlägga.
Regeringen uttalar i budgetpropositionen att verksamhetsresultatet för budgetåret 1993/94, även om de allmänna advokatbyråerna sammantagna fortfarande är lönsamma, inte är fullt tillfredsställande mot bakgrund av att byråerna bedriver en konkurrensutsatt verksamhet. Arbetsproduktiviteten har minskat, och även om det kan finnas förklaringar till denna minskning anser regeringen att utvecklingen är oroväckande och att det är angeläget att resultatet förbättras. Regeringen anför att den kommer att noga följa utvecklingen för de allmänna advokatbyråerna.
I motion Ju405 (m) yrkas att riksdagen ger regeringen till känna att arbetet med att privatisera de allmänna advokatbyråerna bör fortsätta.
I samband med utskottets handläggning av ärendet rörande anslag till rättshjälp våren 1993 (prop. 1992/93:100 bil. 3, JuU26 s. 16 f, rskr. 291) behandlade utskottet utförligt bl.a. regeringens förslag om bemyndigande för regeringen att avveckla allmänna advokatbyråer som har rekryteringssvårigheter eller som de anställda önskar ta över. För bakgrund m.m. hänvisas dit.
Utskottet hänvisade i det angivna ärendet bl.a. till departementspromemorian (Ds 1992:51) De allmänna advokatbyråerna; principförslag om avveckling av det statliga engagemanget. Promemorian utarbetades mot bakgrund av att statsmakterna har slagit fast att konkurrensutsatt verksamhet inte bör bedrivas i myndighetsform om det inte finns särskilda skäl för det och i normalfallet heller inte av staten (prop. 1991/92:100 bil. 1 s. 40 f, FiU20, rskr. 128). I promemorian föreslås att systemet med allmänna advokatbyråer avvecklas.
Promemorian innehåller en redogörelse för de allmänna advokatbyråernas bildande. De tre motiv som låg till grund för de allmänna advokatbyråernas inrättande -- dvs. att tillgodose den ökade efterfrågan på advokattjänster, att ge den enskilde möjlighet att välja mellan en statlig och en privat advokat samt att ge staten kostnadsinsyn i advokatverksamheten -- analyseras. Enligt promemorian har de ursprungliga motiven inte längre någon bärkraft.
Utskottet tillstyrkte förslaget i propositionen att riksdagen skulle bemyndiga regeringen att lägga ned advokatbyråer som har rekryteringssvårigheter eller som de anställda önskar ta över. I sammanhanget kan nämnas att verksamheten vid den allmänna advokatbyrån i Kalmar övertogs av en privat byrå den 1 oktober 1993 och att regeringen den 30 juni 1994 fattade beslut om att verksamheten vid Allmänna advokatbyrån i Sundsvall skulle avvecklas per den 30 september 1994.
Utskottet finner för sin del att den minskande produktiviteten och lönsamheten hos de allmänna advokatbyråerna ger anledning till bekymmer och att det, som regeringen anför, finns skäl att följa utvecklingen.
I ekonomiskt hänseende bör målet för de allmänna advokatbyråerna enligt utskottets mening vara att de är självfinansierande, något som man under senare år i stort lyckats med -- utskottet bortser då från de särskilda sociala verksamheterna.
Som nyss framgått har ett par allmänna advokatbyråer privatiserats under senare år och i motion Ju405 begärs att privatiseringen skall fortsätta. Förslaget innebär att de allmänna byråerna på sikt helt eller delvis upphör.
Enligt utskottets mening är frågan om huruvida de allmänna advokatbyråerna bör avvecklas eller drivas vidare inte enbart en ekonomisk fråga; också andra faktorer måste vägas in. Det gäller bl.a. betydelsen av de sociala verksamheterna och av att det finns tillgång till advokat på fler orter än vad som annars skulle vara fallet. Man kan inte heller bortse från att det är av betydelse för staten att få direkt insyn i advokatverksamheten, särskilt som denna i stor utsträckning finansieras med allmänna medel. Utskottet är alltså inte berett att rikta någon kritik mot systemet med allmänna advokatbyråer. Samtidigt vill utskottet tillägga att vad utskottet nu anfört i och för sig inte får hindra att byråer som saknar förutsättningar att drivas vidare läggs ned eller överlåts.
Som framgått ovan pågår ett omfattande utredningsarbete som inte minst berör villkoren för de advokater som arbetar inom rättshjälpsområdet, däribland advokaterna vid de allmänna advokatbyråerna. Utskottet är mot den bakgrunden inte berett att nu göra några ytterligare uttalanden med anledning av den fråga som aktualiseras i motion Ju405. Resultatet av utredningsarbetet bör avvaktas. Motionen avstyrks.
Medelsanvisningen
Regeringen har under punkt F 3 (s. 75--77) föreslagit riksdagen att för budgetåret 1995/96 till Allmänna advokatbyråer: Uppdragsverksamhet anvisa ett förslaganslag på 1 000 kr och att under punkt F 4 (s. 77) till Allmänna advokatbyråer: Driftbidrag anvisa ett förslaganslag på 16 995 000 kr.
Från det senare anslaget betalas bl.a. kostnaderna för den sociala mottagningsverksamheten och för verksamheten med de ovan angivna § 3-ärendena.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag till medelsanvisning.
Vissa domstolskostnader m.m.
Ersättning till vittnen
I motion Ju702 (s) yrkas riksdagens tillkännagivande att det behövs en översyn av vittnens situation vad gäller bl.a. ersättning.
Enligt 36 kap. 24 § RB har vittne som hörs i domstol rätt till ersättning. Till vittne som åberopats av enskild part betalas ersättningen primärt av parten. Om denne har rättshjälp, eller om vittnet åberopas av åklagaren i brottmål, utgår ersättning av allmänna medel. Så är också fallet om rätten självmant kallat in vittnet i ett indispositivt tvistemål eller i mål om brott som hör under allmänt åtal. Här kan också nämnas att ersättning till målsägande som skall höras med anledning av åklagarens talan enligt 37 kap. 3 § RB betalas av allmänna medel enligt vad som sägs i 36 kap 24 § RB.
Ersättning som av allmänna medel skall betalas till vittnen m.fl. beräknas enligt förordningen (1982:805; senast ändrad 1994:1767) om ersättning av allmänna medel till vittnen, m.m. Den ersättning som kan komma i fråga kan avse nödvändiga kostnader för resa (reseersättning) och uppehälle (traktamente) samt ersättning för förlorad inkomst eller annan ekonomisk förlust (ersättning för tidsspillan).
Enligt förordningen utgår ersättning för närvarande huvudsakligen enligt följande. Reseersättning betalas för resa med tåg med belopp som motsvarar avgiften i andra klass och resa med egen bil ersätts med 120 öre per kilometer. Traktamente utgår med högst 60 kr per dag; utgift för nattlogi ersätts i regel med högst 400 kr per natt. Ersättning för tidsspillan utgår med det belopp som svarar mot den faktiska förlusten, dock högst 300 kr per dag. Den ersättning som utgår enligt förordningen är sedan den 1 januari 1987 skattefri (prop. 1985/86:150 bil. 1, SkU50, rskr. 360). De i vittnesersättningen ingående beloppen justerades uppåt år 1986 och en höjning av ersättningsnivån för tidsspillan företogs år 1988.
Utskottet har vid åtskilliga tillfällen behandlat frågan om vittnesersättning (se JuU 1989/90:26 s. 5 f med där gjord hänvisning).
Utskottet uttalade senast frågan behandlades att skyldigheten att vittna vilar på en lagstadgad vittnesplikt (se JuU 1984/85:21 s. 6 f) och att denna vittnesplikt i rättskipningens intresse åvilar var och en (se 36 kap. rättegångsbalken). Vidare anförde utskottet att skyldigheten att inställa sig som vittne aktualiseras för ett relativt litet antal personer; i de flesta fall endast vid något eller några tillfällen. Vissa yrkeskategorier förekommer dock förhållandevis ofta som vittnen, t.ex. poliser. Detta talade enligt utskottets uppfattning i och för sig för en viss varsamhet vid bedömningen av krav på uppräkning av vittnesersättningen. Utskottet betonade samtidigt att, som utskottet även tidigare uttalat, regleringen om ersättning till vittnen m.fl. har en inte oväsentlig betydelse för en väl fungerande rättsordning, och att det är angeläget att ersättningsbeloppens storlek inte får en negativ inverkan på allmänhetens beredvillighet att vittna. Kostnader eller inkomstbortfall, t.ex. löneavdrag, bör vittnet, som utskottet tidigare också uttalat, i princip få full ersättning för. Utskottet anförde vidare att det redan av processekonomiska skäl, enligt utskottets mening, inte kan få förekomma att rättegångar måste ställas in på grund av att vittnen underlåter att hörsamma vittneskallelser under åberopande av att de inte kan erhålla gottgörelse för sina med inställelsen förenade kostnader.
Utskottet uttalade vidare att det mot den angivna bakgrunden enligt utskottets mening, för att åstadkomma en anpassning till utvecklingen, kunde finnas skäl att göra en översyn av reglerna om ersättning till vittnen. Utskottet utgick från att regeringen skulle göra detta utan något uttalande därom från riksdagen.
I departementspromemorian (Ds 1995:1) Vittnen och målsägande i domstol föreslås dels höjningar av ersättningsnivåerna, dels vissa ändringar av reglerna för beslut i ersättningsfrågor. När det gäller ersättningsnivåerna föreslås att den maximala ersättningen för tidsspillan höjs från 300 till 600 kr per dag och att ersättningen för hotellkostnad höjs från 400 kr per natt till en mera realistisk nivå. Promemorian bereds vidare i Justitiedepartementet.
Frågan om ersättning till vittnen bereds i Justitiedepartementet. Anledning saknas till någon riksdagens åtgärd. Utskottet avstyrker bifall till motion Ju702.
Medelsanvisningen
Regeringen har under punkt F 5 (s. 77--78) föreslagit riksdagen att till Vissa domstolskostnader m.m. för budgetåret 1995/96 anvisa ett förslagsanslag på 249 475 000 kr.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag till medelsanvisning.
Diverse kostnader för rättsväsendet
Regeringen har under punkt F 6 (s. 78) föreslagit riksdagen att till Diverse kostnader för rättsväsendet för budgetåret 1995/96 anvisa ett förslagsanslag på 53 202 000 kr.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag till medelsanvisning.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande advokatkostnader att riksdagen avslår motion 1994/95:Ju703,
2. beträffande rättshjälp för funktionshindrade att riksdagen avslår motion 1994/95:Ju710, res. 1 (v)
3. beträffande anslag till rättshjälpskostnader att riksdagen med avslag på motion 1994/95:Ju405 yrkande 3 och med bifall till regeringens förslag till Rättshjälpskostnader för budgetåret 1995/96 anvisar ett förslagsanslag på 1 178 300 000 kr, res. 2 (m)
4. beträffande anslag till Rättshjälpsmyndigheten att riksdagen med bifall till regeringens förslag till Rättshjälpsmyndigheten för budgetåret 1995/96 anvisar ett ramanslag på 18 911 000 kr,
5. beträffande privatisering av allmänna advokatbyråer att riksdagen avslår motion 1994/95:Ju405 yrkande 4, res. 3 (m, kds)
6. beträffande anslag till allmänna advokatbyråer: uppdragsverksamhet att riksdagen med bifall till regeringens förslag till Allmänna advokatbyråer: Uppdragsverksamhet för budgetåret 1995/96 anvisar ett förslagsanslag på 1 000 kr,
7. beträffande anslag till allmänna advokatbyråer: driftbidrag att riksdagen med bifall till regeringens förslag till Allmänna advokatbyråer: Driftbidrag för budgetåret 1995/96 anvisar ett förslagsanslag på 16 995 000 kr,
8. beträffande ersättning till vittnen m.m. att riksdagen avslår motion 1994/95:Ju702,
9. beträffande anslag till vissa domstolskostnader m.m. att riksdagen med bifall till regeringens förslag till Vissa domstolskostnader för budgetåret 1995/96 anvisar ett förslagsanslag på 249 475 000 kr,
10. beträffande anslag till diverse kostnader för rättsväsendet att riksdagen med bifall till regeringens förslag till Diverse kostnader för rättsväsendet för budgetåret 1995/96 anvisar ett förslagsanslag på 53 202 000 kr.
Utskottet hemställer att ärendet avgörs efter endast en bordläggning.
Stockholm den 4 april 1995
På justitieutskottets vägnar
Gun Hellsvik
I beslutet har deltagit: Gun Hellsvik (m), Lars-Erik Lövdén (s), Birthe Sörestedt (s), Sigrid Bolkéus (s), Göthe Knutson (m), Märta Johansson (s), Görel Thurdin (c), Margareta Sandgren (s), Anders G Högmark (m), Siw Persson (fp), Ann-Marie Fagerström (s), Pär Nuder (s), Lars Björkman (m), Kia Andreasson (mp), Rolf Åbjörnsson (kds), Helena Frisk (s) och Tanja Linderborg (v).
Reservationer
1. Rättshjälp för funktionshindrade (mom. 2)
Tanja Linderborg (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 7 som börjar med "Utskottet vidhåller" och slutar med "motion Ju710" bort ha följande lydelse:
Många människor har svårt att själva driva sina ärenden hos förvaltningsmyndigheter, och de anser sig inte klara uppgiften utan ett biträde även om myndigheterna i och för sig är skyldiga att bistå med vägledning, råd och annan hjälp. På grund av de höga kostnaderna för ett biträde drar sig många människor för att driva ärenden om t.ex. socialförsäkringsersättning om de inte beviljas rättshjälp. Det gäller bl.a. personer med olika funktionshinder som är beroende av ersättningar från socialförsäkringen. Allmän rättshjälp beviljas emellertid i synnerligen begränsad omfattning i sådana ärenden. Enligt utskottets uppfattning bör mot bakgrund härav i 8 a § rättshjälpslagen införas en bestämmelse som utökar möjligheterna till rättshjälp för funktionshindrade som för talan om ersättning ur socialförsäkringarna. Det ankommer på regeringen att till riksdagen snarast återkomma med förslag till lagstiftning med det innehåll som utskottet nu angivit. Vad utskottet med anledning av motion Ju710 nu anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under moment 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande rättshjälp för funktionshindrade att riksdagen med anledning av motion 1994/95:Ju710 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
2. Anslag till rättshjälpskostnader (mom. 3)
Gun Hellsvik, Göthe Knutson, Anders G Högmark och Lars Björkman (alla m) anser:
dels att den del av utskottets yttrande på s. 7 som börjar med "Utskottet delar" och slutar med "behandlad del" bort ha följande lydelse:
Utskottet delar regeringens ovan redovisade uppfattning att de förslag till lagändringar m.m. som Rättshjälpsutredningen kan komma att föra fram i syfte att åstadkomma besparingar inom rättshjälpen inte får genomslag under budgetperioden. Utskottet anser att arbetet i utredningen bör påskyndas så att besparingseffekter kan tillgodogöras under budgetperioden. Utredningen bör åläggas att pröva om inte ytterligare grupper av mål och ärenden kan undantas från rättshjälp och föreslå skärpningar i fråga om den del som den enskilde har att bära. Av intresse i detta sammanhang är bl.a. rätten till offentligt biträde i vissa invandrarärenden, den återbetalningsskyldighet i fråga om kostnad för offentlig försvarare som åligger den dömde i brottmål, en allmän sänkning av inkomstgränsen och införande av en ny grundavgift vid överklagande. Besparingseffekten av dessa ändringar kan, genomförda fullt ut, beräknas uppgå till minst 80 miljoner kronor per år eller 120 miljoner kronor under budgetperioden. På sikt bör, som ett resultat av Rättshjälpsutredningens arbete, sådana strukturella förändringar genomföras inom rättshjälpen att ytterligare betydande besparingar kan uppnås. Det sagda innebär att besparingar för budgetåret bör beräknas till ett 99 miljoner kronor högre belopp än vad regeringen föreslagit. Anslaget till Rättshjälpskostnader för budgetåret 1995/96 bör således i enlighet med vad som yrkas i motion Ju405 bestämmas till 1 079 300 000 kr.
dels att utskottets hemställan under moment 3 bort ha följande lydelse:
3. beträffande anslag till rättshjälpskostnader att riksdagen med bifall till motion 1994/95:Ju405 yrkande 3 till Rättshjälpskostnader för budgetåret 1995/96 anvisar ett förslagsanslag på 1 079 300 000 kr,
3. Privatisering av allmänna advokatbyråer (mom. 5)
Gun Hellsvik, Göthe Knutson, Anders G Högmark, Lars Björkman (alla m) och Rolf Åbjörnsson (kds) anser:
dels att den del av utskottets yttrande på s. 9 som börjar med "I ekonomiskt" och slutar med "sociala verksamheterna" bort utgå,
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 9 börjar med "Enligt utskottets" och på s. 10 slutar med "Motionen avstyrks" bort ha följande lydelse:
Arbete med att finna former för att privatisera de allmänna advokatbyråerna bör fortsätta. Den oroande utvecklingen av byråernas arbetsproduktivitet och kostnader gör en hållbar långsiktig planering med syfte att helt avveckla dessa byråer än mer angelägen. På sikt finns här inte obetydliga besparingar att hämta. Utskottet vill i sammanhanget anföra att det är väsentligt att i avvecklingsarbetet finna former för att privat advokatverksamhet skall finnas tillgänglig. Det ankommer på regeringen att vidta de åtgärder som krävs för att den av utskottet förordade avvecklingen av de allmänna advokatbyråerna genomförs med den inriktning som utskottet nu skisserat. Vad utskottet nu med anledning av motion Ju405 i behandlad del anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under moment 5 bort ha följande lydelse:
5. beträffande privatisering av allmänna advokatbyråer att riksdagen med anledning av motion 1994/95:Ju405 yrkande 4 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Särskilt yttrande
Advokatkostnader (mom. 1)
Gun Hellsvik, Göthe Knutson, Anders G Högmark och Lars Björkman (alla m) anför:
Statens kostnader för rättshjälpen ökar kraftigt. En mycket stor andel av dessa kostnader utgörs av advokatarvoden. Samtidigt kan konstateras att flera fall av mycket kraftigt nedprutade advokatarvoden har uppmärksammats på senare tid.
Det är enligt vår mening angeläget att på olika sätt ingripa mot illojala och felaktiga debiteringar. Samtidigt kräver det samhällsekonomiska läget att de totala kostnaderna för rättshjälpen minskas.
Vi vidhåller vår uppfattning att Rättshjälpsutredningen bör ges tilläggsdirektiv med begäran om sådana förslag att statens utgifter för rättshjälpen nedbringas.
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1 ANDRA HUVUDTITELN 1 Propositionen 1 Motionerna 2 Utskottet 2 Allmänt 2 Rättshjälpskostnader 2 Inledning 2 Pågående översynsarbete 4 Advokatkostnader m.m. 4 Rättshjälp för funktionshindrade 6 Medelsanvisningen 7 Rättshjälpsmyndigheten 7 Allmänna advokatbyråer 8 Verksamheten m.m. 8 Medelsanvisningen 10 Vissa domstolskostnader m.m. 10 Ersättning till vittnen 10 Medelsanvisningen 12 Diverse kostnader för rättsväsendet 12 Hemställan 12 Reservationer 13 1. Rättshjälp för funktionshindrade (mom. 2) 13 2. Anslag till rättshjälpskostnader (mom. 3) 14 3. Privatisering av allmänna advokatbyråer (mom. 5) 14 Särskilt yttrande 15 Advokatkostnader (mom. 1) 15