Anslag till åklagarväsendet, m.m.
Betänkande 1994/95:JuU18
Justitieutskottets betänkande
1994/95:JUU18
Anslag till åklagarväsendet, m.m.
Innehåll
1994/95 JuU18
Sammanfattning
I detta betänkande behandlar utskottet regeringens förslag om anslag till åklagarväsendet och några motioner med anknytning därtill.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag och avstyrker motionerna.
Till betänkandet har fogats en reservation (mp).
ANDRA HUVUDTITELN
Propositionen
I proposition 1994/95:100 bilaga 3 (Justitiedepartementet) har regeringen föreslagit riksdagen att
till Riksåklagaren för budgetåret 1995/96 anvisa ett ramanslag på 42 962 000 kr (C 1, s. 43--44),
till Åklagarmyndigheterna för budgetåret 1995/96 anvisa ett ramanslag på 862 111 000 kr (C 2, s. 45--47).
Motioner
1994/95:Ju301 av Krister Örnfjäder (s) vari yrkas
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en fullständig översyn av åklagarväsendets organisation.
1994/95:Ju302 av Elisabeth Fleetwood och Jeppe Johnsson (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om nedläggning av åklagardistrikt.
1994/95:Ju807 av Birger Schlaug m.fl. (mp) vari yrkas
19. att riksdagen beslutar att tillföra C 2. Åklagarmyndigheterna 2 miljoner kronor för personalförstärkning och utbildningsinsatser gällande miljöbrott att tas från de 50 miljoner kronor som satsas på ekonomisk brottslighet.
Utskottet
Inledning
Åklagaren har en central roll inom rättsväsendet när det gäller att bekämpa brottslighet. Till åklagarens uppgifter hör att leda förundersökningar, fatta beslut i åtalsfrågor och föra talan om ansvar för brott vid domstol. Inom ramen för förundersökningsledningen beslutar åklagaren om personella och reella tvångsmedel av integritetskränkande natur såsom anhållande, kroppsbesiktning, reseförbud och husrannsakan. Åklagaren kan också begränsa eller lägga ned en förundersökning. En annan viktig uppgift som ankommer på åklagaren är att under vissa förutsättningar utfärda strafföreläggande och besluta om åtalsunderlåtelse.
Utskottet besökte den 15 mars 1995 Riksåklagaren för att inför budgetbehandlingen informera sig om bl.a. åklagarnas arbetssituation och organisationen av åklagarverksamheten.
Åklagarväsendets organisation m.m.
Grundläggande struktur
Åklagarväsendets grundläggande organisatoriska struktur vilar på principer som lades fast redan i samband med dess förstatligande år 1965 (prop. 1962:148, SU 183, rskr. 387 och prop. 1964:100, SU 114, rskr. 259). Den enda mera väsentliga förändring av organisationen som därefter skett är att de tidigare 21 länsåklagarmyndigheterna år 1985 lades samman till 13 regionåklagarmyndigheter samtidigt som det inrättades en särskild statsåklagarmyndighet för speciella mål (prop. 1982/83:158, 1983/84:JuU6, rskr. 35).
Den nuvarande åklagarorganisationen ser i huvudsak ut på följande sätt.
Ledningen av åklagarverksamheten i landet utövas av Riksåklagaren. Riksåklagaren är också central förvaltningsmyndighet för åklagarväsendet och allmän åklagare i Högsta domstolen.
Under Riksåklagaren finns, som nämnts, 13 regionåklagarmyndigheter som handlägger mål som är av större omfattning eller av särskild beskaffenhet eller som av annat skäl bör handläggas där. Regionåklagarmyndigheten leds av en överåklagare som närmast under Riksåklagaren har ansvaret för och ledningen av åklagarväsendet i regionerna.
Åklagarregionerna är indelade i 83 åklagardistrikt med var sin åklagarmyndighet. Chef för en sådan myndighet är en chefsåklagare.
Utanför regionindelningen står åklagarmyndigheterna i Stockholm, Göteborg och Malmö. Chef för dessa myndigheter är en överåklagare som har motsvarande ansvar och ledningsuppgifter som överåklagarna i regionerna.
Vid sidan av de nu angivna myndigheterna finns som framgått också en statsåklagarmyndighet för speciella mål, SPM, med hela riket som verksamhetsområde. Vid myndigheten handläggs mål om brott som begåtts inom flera regioner eller som med hänsyn till omfattning etc. inte bör handläggas vid annan åklagarmyndighet. Chef för myndigheten är en överåklagare.
Senare års reformarbete
Åklagarväsendet har under senare tid varit föremål för ett betydande utredningsarbete.
År 1990 tillkallade regeringen en parlamentariskt sammansatt kommitté för att se över åklagarverksamheten och förundersökningsreglerna. Kommittén, som antog namnet Åklagarutredningen -90, avlämnade i juni 1992 betänkandet (SOU 1992:61) Ett reformerat åklagarväsende.
I ett ärende hösten 1994 behandlade riksdagen ett regeringsförslag om ett effektivare brottmålsförfarande som byggde på förslag i Åklagarutredningens betänkande (prop. 1994/95:23, JuU2, rskr. 40). Riksdagen antog i ärendet lagändringar som i huvudsak trädde i kraft den 1 april i år och som bl.a. syftar till att renodla åklagarrollen och förenkla åklagarnas ärendehandläggning.
Genom lagändringarna har åklagaren således befriats från de flesta uppgifter han tidigare haft som inte har direkt anknytning till förfarandet i brottmål. Det innebär att åklagare inte längre har som uppgift att föra talan om vissa viten och avgifter samt om handräckning. Lagändringarna innefattar vidare avkriminalisering av vissa brott och viss inskränkning av åtalsplikten.
När det gäller förundersökningsförfarandet har bl.a. möjligheten att underlåta förundersökning i de fall det ändå finns tillräckliga skäl för åtal utvidgats till att omfatta alla brott som inte kan antas leda till annan påföljd än böter. Vidare har området för strafföreläggande utvidgats genom att sådant föreläggande får utfärdas för alla brott där böter ingår i straffskalan. Strafföreläggande får nu även omfatta medgivna enskilda anspråk som avser betalningsskyldighet. Lagändringarna innebär också bl.a. att åklagare nu har generell rätt att besluta om förverkande utan samband med talan om ansvar för brott, om inte egendomen har betydande värde eller det finns särskilda skäl att saken prövas av rätten.
Åklagarutredningen -90 lade också fram förslag om åklagarväsendets organisation. Utredningen förordade i denna del införandet av en s.k. regionmodell, som innebär att samtliga åklagarmyndigheter inom en region läggs samman till en enda myndighet med lokala enheter på ett antal orter. Efter remissbehandling av förslaget beslöt regeringen emellertid år 1993 att inte lägga fram något förslag i denna del.
För att särskilt belysa frågan om åklagardistriktens indelning och åklagarmyndigheternas dimensionering uppdrog regeringen i stället åt Riksåklagaren att bl.a. se över indelningen i åklagardistrikt. Huvudsyftet med uppdraget var att åstadkomma en effektivare organisation och ett optimalt utnyttjande av resurserna. Våren 1994 fick Riksåklagaren tilläggsuppdraget att utreda om det finns anledning att ändra arbetsfördelningen mellan de regionala och lokala myndigheterna. I uppdraget angavs att en utgångspunkt skulle vara att åtminstone de större och medelstora myndigheterna skulle kunna handlägga i stort sett alla på respektive myndighet förekommande mål samtidigt som de fördelar som är förknippade med regionala åklagarresurser kan behållas. I uppdraget ingick även att överväga om det är möjligt och lämpligt att lokalisera de åklagare som på regional och lokal nivå främst arbetar med bekämpning av ekonomisk brottslighet i nära anslutning till polisens motsvarande funktioner.
Riksåklagaren redovisade i oktober 1994 sina båda uppdrag i rapporten (1994:2) Åklagarväsendets dimensionering och indelning på regional och lokal nivå. I rapporten föreslår Riksåklagaren bl.a. att 19 av de nuvarande 86 åklagardistrikten läggs samman till nio nya distrikt och att två regionåklagarmyndigheter läggs samman. Rapporten har remissbehandlats. Flera av remissinstanserna är negativa till förslagen rörande sammanläggning av myndigheter.
Regeringen anför i budgetpropositionen (s. 40 f) att de i Riksåklagarens rapport föreslagna förändringarna i viss mån bör kunna medföra en rationellare resursanvändning. Vad som föreslagits är emellertid enligt regeringens mening inte tillräckligt långtgående för att skapa en effektiv åklagarorganisation. Frågan har enligt regeringen för övrigt nära anknytning till de frågor om decentralisering av beslutandeansvaret som Riksåklagaren har för avsikt att utreda våren 1995. Regeringen anför därför att den avser att ge Riksåklagaren i uppdrag att i anslutning till den översyn av beslutandestrukturen som han avser att göra också se över organisationen i dess helhet. I avvaktan på resultatet av utredningens arbete anser regeringen att det inte nu bör genomföras någon sammanläggning av distrikt och regioner.
Här bör också nämnas att det i februari 1994 tillsattes en arbetsgrupp inom Justitiedepartementet med uppgift att se över bl.a. tjänstestrukturen inom åklagarväsendet. Arbetsgruppen redovisade sina överväganden och förslag i promemorian (Ds 1994:95) Tjänstestrukturen för åklagare m.m. I promemorian föreslås bl.a. att det som avslutning på åklagarutbildningen införs ett andra prövningstillfälle i likhet med vad som gäller inom domstolsväsendet, att befordringsmöjligheterna utökas, att det anställs biträdande överåklagare och biträdande chefsåklagare samt att åklagartitlarna ses över. Dessutom behandlas ett antal frågor som Riksåklagaren själv beslutar om, bl.a. åklagarutbildningens utformning. Förslagen har vid remissbehandling tillstyrkts av flertalet remissinstanser.
Regeringen anför i budgetpropositionen (s. 41) att förslagen rörande åklagarutbildningen och därtill hörande frågor avser åtgärder som bör genomföras så snart som möjligt. Regeringen kommer därför att göra de författningsändringar som behövs med anledning av förslagen. Riksåklagaren bör därefter själv se över åklagarutbildningen. Frågan om på vilket sätt övriga förslag bör genomföras får, anför regeringen, anstå till dess att den översyn av organisationen som Riksåklagaren skall göra möjliggör en samlad och slutlig bedömning av den framtida tjänstestrukturen i åklagarväsendet.
De av regeringen aviserade författningsändringarna har ännu inte kommit till stånd.
Regeringen uppdrog den 22 december 1994 åt Riksåklagaren att se över åklagarväsendets organisation i dess helhet. Målet skall enligt regeringen vara att det skapas en organisation som på bästa sätt kan anpassa verksamheten till vad som behövs på den lokala och regionala nivån. Resultatet skall redovisas senast den 1 juni 1995.
Riksåklagaren har i en promemoria (AD 566-94) den 19 januari 1995 angett riktlinjerna för den beställda organisationsöversynen. Till de problem som nu bör lösas permanent hör enligt Riksåklagaren bl.a. att många små myndigheter innebär höga kostnader för ledning och administration av verksamheten, att organisationsstrukturen skapar en inflexibel resursanvändning, en sårbarhet och en oförmåga att anpassa och utveckla verksamheten till förändrade och nya förhållanden samt att för små myndigheter inte ger möjligheter till utveckling och omväxling i arbetet. Riksåklagaren anför vidare att det vid vissa mindre myndigheter på grund av bristen på specialistkompetens saknas möjlighet att hantera större eller mer komplicerade mål. Riksåklagaren pekar också bl.a. på att små myndigheter inte rimligen kan uppfylla de krav som ställs på en reell självständighet och på eget ansvar för verksamheten; de passar således dåligt in i ett framtida system med mål- och resultatorienterad styrning där det fulla ledningsansvaret ligger på myndighetschefen.
Mot bl.a. den angivna bakgrunden är det enligt Riksåklagaren i första hand tre olika alternativa organisationsstrukturer som bör övervägas.
Ett alternativ är enligt Riksåklagaren att behålla den nuvarande regionala indelningen med det antal lokala myndigheter inom varje region som överåklagaren bestämmer. Fördelarna med detta alternativ är enligt Riksåklagaren att det på den regionala nivån läggs ett odelat ansvar för hela verksamheten samtidigt som det ges förutsättningar att bibehålla och utveckla en väl fungerande lokal åklagarverksamhet som är anpassad till lokala och regionala förhållanden men där hänsyn också kan tas till olika finansiella förutsättningar.
En annan modell som Riksåklagaren anser bör övervägas är den förstnämnda men med ett mindre antal regioner. Detta ger enligt Riksåklagaren bättre förutsättningar att bygga upp en kraftfullare regional nivå och därmed skapa förutsättningar för en än mer långtgående decentralisering av uppgifter från central nivå. En väg kan enligt Riksåklagaren vara att samordna åklagarväsendets regioner till hovrättsområdena, vilket skulle underlätta kontakt och samarbete rent generellt med domstolarna. Modellen skapar också, anser Riksåklagaren, goda förutsättningar för att öka kvalitet och kvantitet på chefs- och specialistnivå liksom i fråga om ledningsfunktioner.
En tredje möjlighet som Riksåklagaren vill ha belyst är att inordna eller ta bort den regionala nivån till förmån för en struktur av lokala myndigheter som hör direkt under Riksåklagaren. Antalet sådana myndigheter skulle väsentligt kunna understiga dagens antal lokala myndigheter. Myndighetscheferna skulle i denna modell ha samma uppgifter och befogenheter som de regionala cheferna enligt de ovanstående alternativen eller som överåklagarna i dag har vid storstadsmyndigheterna. Fördelen med denna modell menar Riksåklagaren är att det sker en reduktion med en nivå, vilket kan uppfattas som en rationalisering.
Som ett ytterligare alternativ bör enligt Riksåklagaren för jämförelse också studeras den s.k. regionmodellen som föreslogs av Åklagarutredningen -90.
Förutom organisationsstrukturen skall i utredningsarbetet också tas ställning till hur beslutsstrukturen och tjänstestrukturen bör vara uppbyggd inom åklagarväsendet.
I motion Ju301 (s) begärs en översyn av åklagarväsendets organisation i syfte att få till stånd sammanläggningar av åklagardistrikt. I motion Ju302 (m) anförs i stället att antalet åklagardistrikt inte bör minskas.
Utskottet konstaterar att regeringen har uppdragit åt Riksåklagaren att se över åklagarväsendets organisation och vissa därmed sammanhängande frågor. Det pågående utredningsarbetet bör inte föregripas av riksdagen med något initiativ med anledning av motionerna Ju301 och Ju302. Motionerna avstyrks.
Medelsanvisningen m.m.
Regeringen föreslår att riksdagen anvisar ramanslag på dels 42 962 000 kr till Riksåklagaren, dels 862 111 000 kr till åklagarmyndigheterna.
I budgetpropositionen föreslår regeringen besparingar inom rättsväsendet under budgetåret 1995/96 om 400 miljoner kronor (tolv månader).
Det statsfinansiella läget kräver enligt vad regeringen anför (s. 44) stora krav på besparingar på alla områden inom den offentliga sektorn. Den ekonomiska situationen inom åklagarväsendet är enligt regeringen emellertid ansträngd. Mot denna bakgrund och då Riksåklagaren under det kommande budgetåret skall göra en omfattande översyn av åklagarorganisationen och förändra vissa delar av åklagarutbildningen anser regeringen att Riksåklagaren inte bör åläggas något besparingskrav.
Utskottet, som inte gör någon annan bedömning än regeringen i denna del, tillstyrker regeringens förslag till medelstilldelning för Riksåklagaren.
När det gäller åklagarväsendet i övrigt kräver enligt regeringens bedömning det statsfinansiella läget att rationaliseringar och effektiviseringar görs till ett belopp om 10 miljoner kronor. Samtidigt påtalar regeringen vikten av att det sker en intensifiering och fortsatt satsning mot ekobrottslighet. Regeringen anser det också nödvändigt att våldsbrott och narkotikabrott även i fortsättningen prioriteras. För dessa ändamål avsätts i regeringsförslaget 6 miljoner kronor. Vidare anser regeringen att 4 miljoner kronor bör avsättas för att höja kvaliteten på åklagarutbildningen i enlighet med vad som föreslagits i den nyss nämnda promemorian om tjänstestrukturen m.m. inom åklagarväsendet. Sammantaget innebär detta att regeringen anser att anslaget till åklagarmyndigheterna skall vara oförändrat budgetåret 1995/96. Vid beräkningen av anslaget har en minskning med 5,1 miljoner kronor skett till följd av bl.a. lägre hyresnivåer. Vidare har anslaget tillförts 12,15 miljoner kronor från polisväsendets anslag i syfte att samtliga åklagarmyndigheter framöver själva skall upphandla tjänster för t.ex. lokalvård och telefonväxel som polisen i vissa fall tidigare har stått för.
I motion Ju807 (mp) föreslås en ökning av anslaget till åklagarmyndigheterna med 2 miljoner kronor att användas för personalförstärkningar och utbildning när det gäller miljöbrott.
De aspiranter som antas till åklagarutbildningen har alla för att få juris kandidatexamen deltagit i utbildning i bl.a. miljörätt. Härutöver behandlas miljöbrottslighet under ett eget avsnitt i åklagarkurs 1 i åklagarväsendets aspirantutbildning.
Miljöbrottslighet har inte sällan ett samband med ekonomisk brottslighet. För att förbättra åklagarväsendets möjligheter att bekämpa den ekonomiska brottsligheten förstärktes föregående år budgetramen för åklagarmyndigheterna med 16,3 miljoner kronor för anställning av 30 nya ekoåklagare.
Utskottet är inte berett att förorda att åklagarmyndigheterna anvisas ytterligare medel utöver vad regeringen föreslagit. Utskottet förutsätter att det inom åklagarväsendet vid de nödvändiga prioriteringar som måste göras avsätts lämpliga resurser för utbildning om och utredning av miljöbrottslighet. Med det anförda tillstyrker utskottet även regeringens förslag till medelstilldelning för åklagarmyndigheterna och avstyrker bifall till motion Ju807.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande åklagarväsendets organisation att riksdagen avslår motionerna 1994/95:Ju301 yrkande 2 och 1994/95:Ju302,
2. beträffande anslag till Riksåklagaren att riksdagen till Riksåklagaren för budgetåret 1995/96 anvisar ett ramanslag på 42 962 000 kr,
3. beträffande anslag till Åklagarmyndigheterna att riksdagen med avslag på motion 1994/95:Ju807 yrkande 19 till Åklagarmyndigheterna för budgetåret 1995/96 anvisar ett ramanslag på 862 111 000 kr. res. (mp)
Utskottet hemställer att ärendet avgörs efter endast en bordläggning.
Stockholm den 4 april 1995
På justitieutskottets vägnar
Gun Hellsvik
I beslutet har deltagit: Gun Hellsvik (m), Lars-Erik Lövdén (s), Birthe Sörestedt (s), Sigrid Bolkéus (s), Göthe Knutson (m), Märta Johansson (s), Görel Thurdin (c), Margareta Sandgren (s), Anders G Högmark (m), Siw Persson (fp), Ann-Marie Fagerström (s), Pär Nuder (s), Lars Björkman (m), Kia Andreasson (mp), Rolf Åbjörnsson (kds), Helena Frisk (s) och Tanja Linderborg (v).
Reservation
Anslag till Åklagarmyndigheterna (mom. 3)
Kia Andreasson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 7 börjar med "Utskottet är" och slutar med "motion Ju807" bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets uppfattning är det alldeles för få miljöbrott som beivras av rättsväsendet. En viktig orsak till detta är brister i förundersökningsförfarandet som leder till att många misstänkta miljöbrott inte blir utredda på ett acceptabelt sätt. Utskottet anser därför att åklagarväsendets förmåga att utreda misstänkta miljöbrott måste förbättras. Utskottet tillstyrker mot denna bakgrund förslaget i motion Ju807 att åklagarmyndigheterna anvisas 2 miljoner kronor utöver vad regeringen föreslagit eller 864 111 000 kr. Dessa medel bör enligt utskottets mening tas från de medel som ställts till polisväsendets förfogande för att bekämpa ekonomisk brottslighet och användas för utbildningsinsatser och personalförstärkningar när det gäller utredningar av misstänkt miljöbrottslighet.
dels att utskottets hemställan under mom. 3 bort ha följande lydelse:
3. beträffande anslag till Åklagarmyndigheterna att riksdagen med bifall till motion 1994/95:Ju807 yrkande 19 till Åklagarmyndigheterna för budgetåret 1995/96 anvisar ett ramanslag på 864 111 000 kr.
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1 ANDRA HUVUDTITELN 1 Propositionen 1 Motioner 1 Utskottet 2 Inledning 2 Åklagarväsendets organisation m.m. 2 Grundläggande struktur 2 Senare års reformarbete 3 Medelsanvisningen m.m. 6 Hemställan 7 Reservation 8 Anslag till Åklagarmyndigheterna (mom. 3) 8