Ändringar i skatteregisterlagen, m.m.
Betänkande 1996/97:SkU19
Skatteutskottets betänkande
1996/97:SKU19
Ändringar i skatteregisterlagen, m.m.
Innehåll
1996/97 SkU19
Sammanfattning
I betänkandet tillstyrker utskottet proposition 1996/97:116 och avstyrker två motioner som väckts med anledning av propositionen. Vid betänkandet har fogats två reservationer (m, fp, kd).
Propositionen
Regeringen (Finansdepartementet) föreslår i proposition 1996/97:116 att riksdagen antar de i propositionen framlagda förslagen till 1. lag om ändring i skatteregisterlagen (1980:343), 2. lag om ändring i lagen (1996:1344) om ändring i skatteregisterlagen (1980:343), 3. lag om ändring i lagen (1994:459) om arbetsförmedlingsregister, 4. lag om ändring i lagen (1996:1331) om ändring i kommunalskattelagen (1928:370), 5. lag om ändring i lagen (1994:1563) om tobaksskatt, 6. lag om ändring i lagen (1994:1564) om alkoholskatt, 7. lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi, 8. lag om ändring i lagen (1994:1565) om beskattning av privatinförsel av alkoholdrycker och tobaksvaror från land som är medlem i Europeiska unionen, 9. lag om ändring i lagen (1845:50 s. 1) om handel med lösören, som köparen låter i säljarens vård kvarbliva, 10. lag om ändring i växellagen (1932:130), 11. lag om ändring i checklagen (1932:131), 12. lag om ändring i lagen (1970:215) om arbetsgivares kvittningsrätt, 13. lag om ändring i aktiebolagslagen (1975:1385), 14. lag om ändring i lagen (1981:131) om kallelse på okända borgenärer, 15. lag om ändring i lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar, 16. lag om ändring i lagen (1990:314) om ömsesidig handräckning i skatteärenden, 17. lag om ändring i lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning, 18. lag om ändring i bostadsrättslagen (1991:614), 19. lag om ändring i skuldsaneringslagen (1994:334). I propositionen föreslås ändringar i skatteregisterlagen (1980:343) som inne- bär att uppgifter från andra myndigheter skall få hämtas in och registreras i det centrala skatteregistret. Uppgifterna skall användas för att genom bl.a. maskinella urvalskontroller ta fram kontrollvärda förhållanden. Flertalet av uppgifterna föreslås gallras efter två år. Vidare föreslås att skattemyndigheten inför och vid revisioner skall kunna få terminalåtkomst även till uppgifter om delägare som beskattas i annat län än det där det reviderade företaget beskattas. I propositionen föreslås vidare vissa justeringar i kommunalskattelagen (1928:370) avseende beskattning av sjömän. Dessutom lämnas förslag till vissa förändringar av bestämmelserna om ställande av säkerhet i lagen (1994:1563) om tobaksskatt, lagen (1994:1564) om alkoholskatt och lagen (1994:1776) om skatt på energi. Slutligen föreslås vissa tekniska justeringar i lagen (1994:1565) om beskattning av privatinförsel av alkoholdrycker och tobaksvaror från land som är medlem i Europeiska unionen. De nya bestämmelserna föreslås i allt väsentligt träda i kraft den 1 juli 1997. Lagförslagen har följande lydelse.
Motionerna
1996/97:Sk38 av Isa Halvarsson och Karin Pilsäter (fp) vari yrkas 1. att riksdagen avslår proposition 1996/97:116 i de delar som avser det centrala skatteregistret, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av en översyn av det centrala skatteregistret. 1996/97:Sk39 av Bo Lundgren m.fl. (m) vari yrkas 1. att riksdagen avslår regeringens förslag till ändringar i skatteregister- lagen i enlighet med vad som anförts i motionen, 2. att riksdagen hos regeringen begär en utredning om skydd av medborgarnas och företagens integritet i förhållande till skattemyndigheten i enlighet med vad som anförts i motionen, 3. att riksdagen avslår regeringens förslag till ställande av säkerhet för hamoniserade punktskatter i enlighet med vad som anförts i motionen.
Yttrande från annat utskott Konstitutionsutskottet har yttrat sig i ärendet. Yttrandet (1996/97:KU10y) fogas som bilaga till detta betänkande.
Utskottet
Skatteregisterlagen I propositionen anförs att en viktig del av skattemyndigheternas kontroll- arbete är den som riktar sig mot företag och avser skyldigheten att redovisa och betala mervärdesskatt, källskatt, arbetsgivaravgifter samt debiterad pre- liminär skatt. Skattemyndigheterna har emellertid i dag svårigheter att finna företag som driver sin näringsverksamhet utan att lämna uppgift om detta till skattemyndigheten. Studier av telefonkatalog och reklam ger ett begränsat och slumpmässigt resultat. Med mer information och automatiska urvalsmetoder finns det enligt vad som anförs i propositionen möjlighet att tidigt fånga upp dessa näringsidkare. Genom att man snabbt upptäcker misstänkta brottsliga förfaranden kan bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten såväl intensifieras som göras effektivare. I propositionen föreslås att vissa uppgifter från andra myndigheter skall få hämtas in och registreras i det centrala skatteregistret. Avsikten är att uppgifterna skall användas för att förbättra skattemyndigheternas möjligheter att med maskinella urvalsmetoder fånga upp företag som inte redovisar skatt. Det rör sig om uppgifter om trafiktillstånd m.m. från Vägverket, om innehållet i aktiebolagsregistret och handels- och föreningsregistret från Patent- och registreringsverket, om tillstånd enligt alkohollagen, m.m. från Alko- holinspektionen, om beslut och utbetalning av olika arbetsmarknadspolitiska stöd från länsarbetsnämnderna, om mervärdesskatt vid import och exportvärden från Generaltullstyrelsen och tullmyndigheterna samt om försäkring mot kostnader för sjuklön från Riksförsäkringsverket. Vidare skall uppgift om företagsledare i fåmansföretag kunna registreras. Det skall enligt förslaget också finnas en möjlighet att göra en särskild bevakningsmarkering om en granskning planeras. Samtliga skattemyndigheter föreslås få terminalåtkomst till de uppgifter som skall hämtas in från Patent- och registreringsverket. I fråga om övriga uppgifter skall en skattemyndighet endast ha terminalåtkomst till uppgifterna i den mån de avser en skattskyldig som beskattas i länet. Skattemyndigheten skall vidare få möjlighet att vid och inför revision ha terminalåtkomst till uppgifter om ett företags delägare som är bosatt i annat län än det där det reviderade företaget beskattas. I motion Sk39 av Bo Lundgren m.fl. (m) hemställer motionärerna att förslaget avslås (yrkande 1). Det finns enligt motionärerna en risk för missförstånd när information samlas ihop från olika myndigheter och läggs in i ett centralt register eftersom uppgifterna ursprungligen samlats in för andra ändamål och bygger på begreppsdefinitioner som många gånger kräver specialistkunskap. Det kommer enligt motionärerna också att bli svårt att hålla uppgifterna aktuella. Risken är att skattemyndigheterna utan grund pekar ut olika kategorier företagare som mer brottsbenägna än andra. En så genomgripande förändring av registrets innehåll som nu föreslås bör enligt motionärerna inte genomföras utan att det säkerställs att den enskilde medborgarens rättigheter och integritet inte försämras. Motionärerna anser att en allsidigt sammansatt utredning bör ges i uppgift att belysa den enskilde medborgarens och företagets ställning och integritet när det gäller tillämpningen av skatterätten (yrkande 2). Också i motion Sk38 av Isa Halvarsson och Karin Pilsäter (fp) hemställer motionärerna att förslaget avslås (yrkande 1). Enligt motionärerna har skatte- registret fått en helt annan karaktär än när det ursprungligen infördes 1980. Nästan alla ändringar har enligt motionärerna inneburit att registret utvidgats eller att integrationen med andra register ökat. Samtidigt har förändringarna inneburit en ökad belastning för företagarna. Enligt motionärerna bör registret bli föremål för en ordentlig genomlysning vad gäller intergitet, säkerhet och sårbarhet innan några ytterligare förändringar genomförs (yrkande 2). Konstitutionsutskottet har yttrat sig över förslaget och har gjort följande bedömning.
Utskottet anser att det är viktigt att skattemyndigheterna kan bedriva ett effektivt kontrollarbete. Genom en effektivare skattekontroll kan dels den ekonomiska brottsligheten förebyggas, dels kan upptäcktsrisken vid överträ- delser öka. Från integritetssynpunkt finns det enligt utskottet inte några skäl mot att tillåta de föreslagna registreringarna. Utskottet, som inhämtat att Datainspektionen inte har något att erinra mot regeringens förslag, tillstyrker därför regeringens förslag till ändringar i skatteregisterlagen. Utskottet anser att motionerna Sk38 (fp) och Sk39 (m) yrkandena 1 och 2 bör avstyrkas. Enligt utskottets mening finns det ett behov att förbättra skattemyndig- heternas möjligheter att finna de företag som väljer att bedriva närings- verksamhet utan att betala skatt. Eftersom det rör sig om företag som över huvud taget inte lämnar några uppgifter till skattemyndigheterna måste en kontroll bygga på information som hämtas från annat håll. Merparten av de uppgifter som skall få registeras enligt förslaget får redan i dag hämtas in av skattemyndigheten och gäller den verksamhet som företaget eller personen bedriver. När det gäller många av dessa uppgifter torde det också vara uppenbart för den enskilde att de kan användas av andra myndigheter i kontrollsyfte. I dessa fall kan någon egentlig integritetskränkning inte anses föreligga enbart på den grunden att uppgifterna kontrolleras mot andra uppgifter i det centrala skatteregistret. Resultatet av en urvalskontroll kommer inte i sig att föranleda att skatte- myndigheterna fattar ett beslut, utan avsikten är att resultatet skall utgöra ett underlag för att bedöma om en särskild utredning eller kontroll skall genomföras eller ej. Innan beslut fattas kommer således skattemyndigheterna att utreda förhållandena i det enskilda fallet. Som regeringen framhåller är det viktigt att eventuella urvalsträffar utreds noga innan några ytterligare åtgärder vidtas mot enskilda personer. Enligt utskottets mening väger det behov av förbättrade möjligheter till en effektiv kontroll som finns på detta område tyngre än de risker från integri- tetssynpunkt som registreringen kan medföra. Utskottet tillstyrker propositio- nen i denna del och avstyrker motionsyrkandena.
Säkerhet för harmoniserade punktskatter I propositionen föreslås att skyldigheten att ställa säkerhet för betalning av punktskatt på varor som är under tillverkning, bearbetning eller lagring pre- ciseras genom att det införs en schablon för säkerhetens storlek. Samtidigt får skattemyndigheterna en möjlighet att sätta ned kravet, så att säkerheten inte blir större än vad som kan anses nödvändigt i det enskilda fallet. När det gäller bestämmelsen om att upplagshavare skall ställa säkerhet för obeskattade varor under transport föreslås av praktiska skäl att denna kompletteras med en regel om hur säkerheten skall beräknas. I motion Sk39 yrkande 3 av Bo Lundgren m.fl. (m) hemställer motionärerna att förslaget avslås, eftersom det finns en risk att reglerna fått en utformning som missgynnar bryggerinäringen i dess konkurrens med importerade bryggeriprodukter. För att belysa detta förhållande bör regeringen återkomma med en redogörelse för hur konkurrensneutraliteten kan påverkas av förslaget. Enligt utskottets mening innebär EU:s regler att det skall ställas en säker- het för varor som är under transport som är fullgod och att kravet på säkerhet i övrigt kan anpassas till risken för skattebortfall. De svenska reglerna har redan i dag en utfomning som överensstämmer med dessa principer, och de förändringar som regeringen föreslår innebär att reglerna blir enklare att tillämpa, samtidigt som möjligheten kvarstår att anpassa kravet på säkerhet till vad som är rimligt i det enskilda fallet. När det gäller konkurrensneutraliteten innebär reglerna att det görs skillnad mellan å ena sidan hantering av obeskattade varor under transport och å andra sidan hanteringen av varor för vilka skattskyldighet inträtt. Denna skillnad beror på att risken för skattebortfall vid transport av obeskattade varor är betydligt större än hantering av varor i övriga fall och kan enligt utskottets mening inte ses som en konkurrenssnedvridning. Inte heller i övrigt finns det enligt utskottets mening grund för ett antagande att de föreslagna förändringarna skulle medföra konkurrenssnedvridningar. Med det anförda tillstyrker utskottet propositionen i denna del och avstyr- ker motionsyrkandet.
Propositionen i övrigt I övrigt föreslås i propositionen bl.a. ett förtydligande av kommunalskatte- lagens bestämmelser om sjöinkomst. Utskottet har inte funnit någon anledning till erinran mot de övriga förslag som läggs fram och tillstyrker därför propositionen även i övriga delar.
Lagförslagen Den ändring som föreslås i 12 kap. 1 § lagen (1994:1776) om skatt på energi bör samordnas med den ändring i samma paragraf som föreslås i proposition 1996/97:29 om en fördubbling av koldioxidskatten för industrin och växt- husnäringen. Lagförslaget har därför överlämnats till finansutskottet. Vidare bör den ändring som föreslås i lagen (1996:1344) om ändring i skatteregisterlagen (1980:343) samordnas med den ändring i motsvarande lagrum som föreslås i proposition 1996/97:100 om ett nytt system för skatte- betalningar, m.m. Detta förslag kommer att behandlas av utskottet senare i vår.
Hemställan
Utskottet hemställer 1. beträffande ändringar i skatteregisterlagen att riksdagen med bifall till proposition 1996/97:116 i denna del och med avslag på motionerna 1996/97:Sk38 yrkandena 1 och 2 och 1996/97:Sk39 yrkandena 1 och 2 godtar regeringens förslag i denna del, res. 1 (m, fp, kd) - delvis 2. beträffande ställande av säkerhet för harmoniserade punktskatter att riksdagen med bifall till proposition 1996/97:116 i denna del och med avslag på motion 1996/97:Sk39 yrkande 3 godtar regeringens förslag i denna del, res. 2 (m) - delvis 3. beträffande propositionen i övrigt att riksdagen med bifall till proposition 1996/97:116 i denna del godtar regeringens förslag i denna del, 4. beträffande lagförslagen att riksdagen till följd av vad utskottet ovan anfört och hemställt och med bifall till proposition 1996/97:116 i denna del antar de vid propo- sitionen fogade förslagen till 1. lag om ändring i skatteregisterlagen (1980:343), 2. (lagförslaget utgår), 3. lag om ändring i lagen (1994:459) om arbetsförmedlingsregister, 4. lag om ändring i lagen (1996:1331) om ändring i kommunalskattelagen (1928:370), 5. lag om ändring i lagen (1994:1563) om tobaksskatt, 6. lag om ändring i lagen (1994:1564) om alkoholskatt, 7. lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi, med den ändringen att 12 kap. 1 § utgår, 8. lag om ändring i lagen (1994:1565) om beskattning av privatinförsel av alkoholdrycker och tobaksvaror från land som är medlem i Europeiska unionen, 9. lag om ändring i lagen (1845:50 s.1) om handel med lösören, som köparen låter i säljarens vård kvarbliva, 10. lag om ändring i växellagen (1932:130), 11. lag om ändring i checklagen (1932:131), 12. lag om ändring i lagen (1970:215) om arbetsgivares kvittningsrätt, 13. lag om ändring i aktiebolagslagen (1975:1385), 14. lag om ändring i lagen (1981:131) om kallelse på okända borgenärer, 15. lag om ändring i lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar, 16. lag om ändring i lagen (1990:314) om ömsesidig handräckning i skatteärenden, 17. lag om ändring i lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning, 18. lag om ändring i bostadsrättslagen (1991:614), 19. lag om ändring i skuldsaneringslagen (1994:334). res. 1 (m, fp, kd) - delvis res. 2 (m) - delvis
Stockholm den 7 maj 1997
På skatteutskottets vägnar
Lars Hedfors
I beslutet har deltagit: Lars Hedfors (s), Anita Johansson (s), Sverre Palm (s), Karl-Gösta Svenson (m), Lisbeth Staaf-Igelström (s), Rolf Kenneryd (c), Björn Ericson (s), Carl Fredrik Graf (m), Isa Halvarsson (fp), Inger Lundberg (s), Per Rosengren (v), Ulla Wester-Rudin (s), Jan-Olof Franzén (m), Holger Gustafsson (kd), Lars U Granberg (s) och Carl Erik Hedlund (m).
Reservationer
1. Ändringar i skatteregisterlagen och lagförslagen (mom. 1 och 4) Karl-Gösta Svenson (m), Carl Fredrik Graf (m), Isa Halvarsson (fp), Jan-Olof Franzén (m), Holger Gustafsson (kd) och Carl Erik Hedlund (m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 40 börjar med ?Enligt utskottets? och på s. 41 slutar med ?avstyrker motionsyrkandena.? bort ha följande lydelse: Det är ur säkerhetssynpunkt tvivelaktigt att bygga upp ett stort, centralt register som baseras på så många olika uppgiftsbaser. Det kommer att bli svårt att hålla aktuellt och är driftsmässigt sårbart. Ett stort upplagt register med syfte att totalkontrollera skattesubjekten, dvs. medborgarna, kommer att kräva mycket stora kostnader för systemutveckling och underhåll. Majoriteten av uppgifterna kommer inte heller att behöva användas. Risken för olycksfall i arbetet är uppenbar. Även om det i propositionen understryks att resultatet av en urvalskontroll inte i sig kommer att föranleda att skattemyndigheten fattar ett beslut i beskattningsärendet och att det är viktigt att eventuella urvalsträffar utreds noga innan några ytterligare åtgärder vidtas mot enskilda personer, riskerar förfaringssättet att peka ut kategorier av företagare som mer brottsbenägna än andra. Detta är inte acceptabelt i ett rättssamhälle. Förändringarna bör ses i perspektivet att skattemyndigheten under de senaste åren på olika sätt fått allt större makt i förhållande till medborgarna. Den stora floran av olika deklarationer och uppgiftslämnande samt beräkningar av skatter är redan i dag en tung uppgift för företagen. De utökningar av skattemyndighetens befogenheter som genomförts eller planeras har av en del inte ansetts som särskilt omfattande, men samlat ger de en bild av en starkt förändrad inställning till den enskilde medborgarens ställning i samhället. Skattemyndigheten får alltmer karaktären av ?skatteindrivningsapparat?, där målet i första hand är att få in så mycket skatteintäkter som möjligt. Den enskilde medborgarens eller företagets ställning har i motsvarande mån inskränkts. Många mindre företagare upplever administrationen runt sin egen verksamhet som alltför omfattande. Regler, förordningar, bokföring, deklarationer, uppgiftslämnande till myndigheter, lagar och avtal, allt tar tid och kraft ifrån det företagaren egentligen vill ägna sig åt, nämligen den egna verksam- heten. Utöver de faktiska svårigheterna upplever många företagare just miss- troendet mot dem som påfrestande. Få politiska uppgifter är så angelägna i dag som att skapa förutsättningar för fler människor att starta företag. Sverige behöver fler kreativa entrepenörer och fler växande företag. Det handlar inte bara om konkreta förändringar, egentligen förenklingar, i det regelverk som omgärdar näringslivet. Det handlar också om att åstadkomma en attitydförändring gentemot enskilda företagare, som till exempel att den som vill gå in i företagarrollen inte känner sig utpekad som potentiell skattesmitare. När det centrala skatteregistret tillkom 1980 var ambitionen att registret skulle vara stabilt, förutsebart och mycket svårt att ändra. Sedan dess har inte mindre än 40 lagändringar genomförts. Nästan alla ändringar har inneburit att registret utvidgats eller att integrationen i förhållande till andra register har ökat. Samtidigt har förändringarna inneburit ökade belastningar i företagen genom mer och mer omfattande uppgiftslämnarskyldighet. På senare tid har det varit fråga om en fortlöpande utvidgad kontrollskyldighet rörande bland annat förmåner, uppbördsregler, säkerhetsställande och momsinbetalningar i förtid. Innan nya förändringar sker bör enligt utskottets mening hela registret bli föremål för en ordentlig genomlysning vad gäller integritet, säkerhet och sårbarhet. Dessutom bör företagen ges en uttrycklig rätt till insyn i vilka uppgifter som hämtats in och registrerats. Inriktningen bör vara att åstad- komma förenklade regler och en begränsning av uppgiftsinlämningen, särskilt med hänsyn till de små och medelstora företagens situation. Enligt utskottets mening bör riksdagen avslå förslaget och som sin mening ge regeringen det anförda till känna. dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse: 1. beträffande ändringar i skatteregisterlagen att riksdagen med avslag på proposition 1996/97:116 i denna del och med bifall till motionerna 1996/97:Sk38 yrkandena 1 och 2 och 1996/97:Sk39 yrkandena 1 och 2 avslår regeringens förslag i denna del och som sin mening ger regeringen till känna vad ovan anförts, dels att utskottets hemställan under 4 bort ha följande lydelse: 4. beträffande lagförslagen såvitt avser ändringar i skatteregisterlagen att riksdagen till följd av vad ovan anförts och hemställts och med avslag på proposition 1996/97:116 i denna del avslår de vid propositionen fogade förslagen till 1. lag om ändring i skatteregisterlagen (1980:343), 2. lag om ändring i lagen (1996:1344) om ändring i skatteregisterlagen (1980:343), 3. lag om ändring i lagen (1994:459) om arbetsförmedlingsregister.
2. Ställande av säkerhet för harmoniserade punktskatter och lagförslagen (mom. 2 och 4) Karl-Gösta Svenson, Carl Fredrik Graf, Jan-Olof Franzén och Carl Erik Hedlund (alla m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 41 börjar med ?Enligt utskottets? och på s. 42 slutar med ?avstyrker motionsyrkandet.? bort ha följande lydelse: Det är i och för sig önskvärt att kravet på ställande av säkerhet för punkt- skatter regleras i lag, så att det blir en enhetlig behandling av liknande ärenden. Punktskatterna inom EU kommer med stor säkerhet att harmoniseras ytterligare i syfte att inte försvåra den fria varuhandeln inom den inre mark- naden. Det är därför av stor betydelse att de regler som Sverige inför inte alltför mycket avviker från i första hand våra grannländers inom EU. Konkurrensneutraliteten skall enligt utskottet vara normen, men i proposi- tionen finns ingen analys av förslagets effekter i detta hänseende, och rege- ringens kommentarer till yttranden från berörda branscher ger ingen ytter- ligare vägledning. Enligt utskottets mening kan det finnas en risk för att t.ex. svensk brygge- rinäring missgynnas i förhållande till importen. För att belysa denna fråga bör regeringen återkomma med en redogörelse för hur konkurrensneutraliteten kan påverkas av förslaget, och utskottet avstyrker därför propositionen i denna del. dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse: 2. beträffande ställande av säkerhet för harmoniserade punktskatter att riksdagen med avslag på proposition 1996/97:116 i denna del och med bifall till motion 1996/97:Sk39 yrkande 3 avslår regeringens förslag i denna del, dels att utskottets hemställan under 4 bort ha följande lydelse: 4. beträffande lagförslagen såvitt avser ställande av säkerhet för harmoniserade punktskatter att riksdagen till följd av vad ovan anförts och hemställts och med avslag på proposition 1996/97:116 i denna del avslår de vid propositionen fogade förslagen till 5. lag om ändring i lagen (1994:1563) om tobaksskatt, 6. lag om ändring i lagen (1994:1564) om alkoholskatt, 7. lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi.
Konstitutionsutskottets yttrande 1996/97:KU10y
Ändringar i skatteregisterlagen, m.m.
Till skatteutskottet Skatteutskottet har den 10 april 1997 beslutat att bereda konstitutionsutskot- tet tillfälle att yttra sig över proposition 1996/97:116 Ändringar i skatteregisterlagen, m.m. jämte motioner. Två motioner har väckts med anledning av propositionen. Utskottet behandlar endast de delar av propositionen som avser ändringar i skatteregisterlagen (1980:343). Propositionen innehåller även förslag till justeringar i kommunalskattelagen (1928:370) och i lagen (1994:1565) om beskattning av privatinförsel av alkoholdrycker och tobaksvaror från land som är medlem i Europeiska unionen samt förslag till ändringar i bestämmelserna om ställande av säkerhet i lagen (1994:1563) om tobaksskatt, lagen (1994:1564) om alkoholskatt och lagen (1994:1776) om skatt på energi.
Utskottet
Propositionen
Bakgrund Riksskatteverket (RSV) har påbörjat utvecklingen av ett maskinellt urvalssy- stem med vars hjälp skattemyndigheten kan ta fram de företag som bör granskas närmare. Med hjälp av det nya systemet skall aktuell information från andra myndigheter kunna jämföras med den information som redan finns i det centrala skatteregistret om fysiska och juridiska personer. Syftet med uppgiftsinhämtandet är att förbättra skattemyndighetens möjligheter att i ett tidigt skede fånga upp företag som inte redovisar och betalar skatter och avgifter i rätt tid och med rätt belopp. RSV lade i en promemoria den 25 oktober 1996 fram förslag till ändringar i bl.a. skatteregisterlagen (1980:343) för att möjliggöra inhämtande och registrering i det centrala skatteregistret av uppgifter från andra myndigheter i syfte att utveckla ett maskinellt urvalssystem. Promemorian har remissbehandlats. RSV:s förslag omfattade inhämtande av uppgifter från bl.a. Vägverket, Alkoholinspektionen, Generaltullstyrelsen och länsarbetsnämnderna. RSV föreslog också att uppgifter om näringsförbud, domar i brottmål och misstanke om brott skulle få registreras. Flertalet remissinstanser tillstyrkte eller hade inget att erinra mot förslaget. Datainspektionen avstyrkte att RSV:s promemoria lades till grund för lagstiftning.
Ändringar i skatteregisterlagen En viktig del av skattemyndigheternas kontrollarbete riktar sig mot företag och avser skyldigheten att redovisa och betala mervärdesskatt, källskatt, arbetsgivaravgifter samt debiterad preliminär skatt. Ett effektivt kontrollarbete förutsätter enligt regeringen att det bedrivs i nära anslutning till att en skattepliktig omsättning har skett, en avgiftsgrundande ersättning har betalats ut eller ett skatteavdrag har gjorts. De företag som i dag fångas upp i kontrollarbetet är huvudsakligen de som redan är registrerade. Det finns ett behov av att fånga upp även de företag som bedriver verksamhet men som aldrig lämnar uppgift om detta till skattemyndigheten. I dag har skattemyn- digheten begränsade möjligheter att hitta dessa företag. Frågan om att inhämta uppgifter från andra myndigheter för bearbetning med uppgifter i skatteregistret rymmer emellertid även andra aspekter än effektivitet. En avvägning måste göras mellan verksamhetsmässiga skäl för ett utvidgat innehåll i det centrala skatteregistret och de risker från integri- tetssynpunkt som registreringen kan medföra. Genom ett utökat uppgiftslämnande och registrering av uppgifterna finns förutsättningar att ta fram kon- trollvärda förhållanden med hjälp av skatteregistret. När det gäller merparten av uppgifterna anser regeringen att någon egentlig integritetskränkning inte kan anses föreligga enbart på den grunden att uppgifterna kontrolleras mot andra uppgifter i det centrala skatteregistret. Regeringen anser att det behov som finns av att förbättra möjligheterna till en effektiv kontroll väger tyngre än de risker från integritetssynpunkt som registrering av uppgifter kan medföra. Beträffande sekretesskyddade uppgifter som tas in i skatteregistret innebär sekretessen i 9 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) att uppgifterna kommer att omfattas av den stränga sekretess som finns på skatteområdet. RSV:s förslag innebar också att uppgifter om misstanke om brott, domar i brottmål m.m. skulle få registreras i det centrala skatteregistret. Regeringen lägger inte fram detta förslag. Datainspektionen har under hand förklarat att inspektionen därmed godtar de förslag som regeringen lägger fram. I dag får uppgift om delägare i fåmansföretag registreras i det centrala skatteregistret. Enligt regeringens mening är det naturligt att även uppgift om företagsledare i fåmansföretag får registreras. Företagsledare i fåmansföretag är ett centralt begrepp inom skattelagstiftningen och omfattas av ett flertal skatteregler. Uppgiften är nödvändig för beskattningsverksamheten och bör därför finnas i det centrala skatteregistret. Regeringen föreslår att uppgift om företagsledare skall få registreras i det centrala skatteregistret. Bestämmelser om detta bör tas in i 7 § 1 skatteregisterlagen (1980:343). Innehav av trafiktillstånd och biluthyrningstillstånd är ett tecken på att verksamhet bedrivs, vilket i sin tur ger indikationer på att företaget bör vara registrerat för mervärdesskatt, att anställda kan förekomma och att arbetsgivaravgifter och preliminär skatt därmed skall betalas. Enligt regeringens mening finns det för beskattningsverksamheten behov av att registrera uppgift om trafiktillstånd och biluthyrningstillstånd i det centrala skatteregistret. Genom att uppgift om tillstånden finns registrerad möjliggörs en förbättrad kontroll av att den som fått tillstånd fullgör sina skyldigheter gentemot det allmänna. Uppgifterna kan inte anses vara av integritetskänslig natur, och de avser företag eller enskilda personer i deras egenskap av näringsidkare. Bestämmelser om detta bör enligt regeringen tas in i 7 § 19 skatteregisterlagen. Uppgifter i Patent- och registreringsverkets (PRV) aktiebolagsregister om styrelseledamöter, verkställande direktör, firmatecknare och revisor skall enligt regeringen få registreras i det centrala skatteregistret. Detsamma skall gälla uppgifter om att årsredovisning inte lämnats i tid, om att styrelsen inte är fulltalig och om företagsrekonstruktion och fusion. Vidare skall enligt regeringen uppgifter i handels- och föreningsregistret om firmatecknare, revisorer och företagsrekonstruktion få registreras. Ifrågavarande uppgifter är redan i dag tillgängliga för skattemyndigheten genom terminalåtkomst eller genom avisering från PRV. Uppgifterna används t.ex. vid handläggning av ansökningar om F-skattebevis och ansökningar om registrering av mervärdesskatt. Uppgifterna omfattas inte av någon sekretess. Det förhållandet att uppgifterna även registreras i det centrala skatteregistret kan enligt regeringen inte anses leda till otillbörligt intrång i den enskildes personliga integritet. Bestämmelser om detta skall tas in i en ny punkt 25 i 7 § skatteregisterlagen. Alkoholinspektionen utfärdar tillverkningstillstånd, partihandelstillstånd och inköpstillstånd enligt alkohollagen (1994:1738). Kommunerna utfärdar tillstånd till servering av spritdrycker, vin och starköl. Alkoholinspektionen, som är central tillsynsmyndighet, för ett register med uppgifter om meddelade tillstånd. Även uppgifter om rörelsen får registreras. Genom de s.k. re- staurangrapporterna kommer registret att innehålla uppgifter om bl.a. om- sättningen på restauranger. Uppgifterna ger indikationer på att företaget bör vara registrerat för mervärdesskatt m.m. Regeringen föreslår att uppgifter om vilka som fått tillstånd enligt alkohollagen samt uppgift om redovisad om- sättning i s.k. restaurangrapporter skall få registreras i det centrala skatteregistret. Bestämmelserna om detta bör tas in i en ny punkt 26 i 7 § skatteregisterlagen. Arbetsmarknadsstyrelsen verkar genom länsarbetsnämnderna som administrerar olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Bland dessa kan nämnas rekry- teringsstöd, vikariatsstöd, utbildningsstöd, lönebidrag och starta-eget- bidrag. I skattemyndigheternas kontrollarbete har uppmärksammats att vissa arbetsgivare som erhållit stöd inte redovisar och betalar de arbetsgivaravgifter och den innehållna A-skatt som belöper på de lönebelopp för vilka bidrag utbetalats. Samtidigt har uppmärksammats att arbetsgivare inte har lämnat kontrolluppgifter, vilket resulterar i att de anställda inte beskattats för inkomsten. För att kunna följa upp att arbetsgivare som erhållit olika former av stöd fullgör sina skyldigheter behöver skattemyndigheten löpande få inhämta uppgifter om stöd som beviljats. Bestämmelserna om att dessa uppgifter skall få registreras i det centrala skatteregistret föreslås tas in i en ny punkt 27 i 7 § skatteregisterlagen. Sveriges medlemskap i EU har medfört att beskattningen av varor som förs in från andra EU-länder har flyttat från tullmyndigheterna till skattemyndig- heterna. Vid import från länder utanför EU (tredje land) hanterar dock fortfa- rande tullmyndigheterna tulldeklarationer och fastställer tull m.m. I deklara- tionen med redovisning för mervärdesskatt som lämnas till skattemyndigheten medges, enligt de allmänna reglerna för avdragsrätt, avdrag för den mer- värdesskatt som påförts vid importen. Med hänsyn till det behov för be- skattningsverksamheten som finns av uppgifterna om debiterad mervärdesskatt vid import, exportvärden och antal export- och importtillfällen samt den period som uppgifterna avser anser regeringen att dessa uppgifter, i fråga om företag som handlar med tredje land, bör få registreras i det centrala skatte- registret. Bestämmelserna bör tas in i en ny punkt 28 i 7 § skatteregisterla- gen. I dag är arbetsgivare skyldiga att betala sjuklön under en anställds första 28 sjukdagar. Arbetsgivare kan hos försäkringskassan försäkra sig mot kostnader för sjuklön till anställda. Uppgift om att ett företag har tecknat företagar- försäkring kan användas vid urval för registreringskontroll. Har företaget en företagarförsäkring tyder det på att det har anställda och bör vara registrerat som arbetsgivare. Den som är försäkrad och inskriven hos allmän försäkringskassa har enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring rätt till sjukpenning om den sjuk- penninggrundande inkomsten uppgår till minst 6 000 kr. Har en person anmält till försäkringskassan att han har sjukpenninggrundande inkomst av annat förvärvsarbete indikerar det att personen bedriver näringsverksamhet. Uppgift om datum för registrering av sådan inkomst kan användas vid jämförelse med förekomsten av debiterad skatt, anmälan om registrering för mervärdesskatt och eventuell arbetsgivarregistrering. För denna kontroll behöver skattemyndigheten uppgifter om egenföretagarens personnummer och datum för anmäld sjukpenninggrundande inkomst. Uppgifterna är i dag tillgängliga för skattemyndigheten i taxeringsarbetet, dvs. efter inkomstårets slut. Enligt regeringen kan det förhållandet att uppgifterna även hämtas in under be- skattningsåret inte anses utgöra ett sådant intrång i den personliga integriteten att hinder mot inhämtande föreligger. Regeringen föreslår att uppgifterna får registreras i det centrala skattere- gistret. Bestämmelserna bör tas in i en ny punkt 29 i 7 § skatteregisterlagen. I samband med bl.a. urval av kontrollobjekt avses en bevakningsmarkering i vissa fall registreras på de företag som valts ut. Markeringen kommer inte att sättas dit automatiskt utan först sedan en handläggare gjort en bedömning av förhållandena i ärendet. En markering kan föras in i skatteregistret t.ex. om ett företag fått sin F-skattesedel återkallad och skattemyndigheten vill kon- trollera att företaget inte fortsätter att åberopa den trots att den är återkallad. Ett system med bevakningsmarkeringar kan enligt regeringens mening på ett enkelt sätt effektivisera skattemyndighetens arbete. Enligt regeringen kan en sådan markering inte anses leda till otillbörligt intrång i de registrerades personliga integritet. Enligt 7 § 6 skatteregisterlagen får de administrativa och tekniska uppgifter som behövs för beskattningen registreras. Med administrativ uppgift förstås bl.a. sådana uppgifter som i första hand hänför sig till myndighetens verksamhet och inte till den skattskyldige. Markeringen utgör enligt regeringen en sådan administrativ uppgift. Någon ändring i skatteregisterlagen behövs därför inte. Samtliga skattemyndigheter skall enligt regeringen få ha terminalåtkomst till de uppgifter som skall hämtas från PRV. I fråga om övriga uppgifter skall en skattemyndighet endast ha terminalåtkomst till uppgifterna i den mån de avser en skattskyldig som beskattas i länet. Skattemyndigheten skall få möjlighet att vid och inför revision ha terminalåtkomst till uppgifter om ett företags delägare som är bosatt i annat län än det där det reviderade företaget beskattas. Regeringen skall få föreskriva vilka uppgifter som skall omfattas av terminalåtkomsten. Förslaget föranleder ändringar i 10 § skatteregisterla- gen. Uppgifter om företagsledare i fåmansföretag samt de uppgifter som avses hämtas från PRV skall gallras enligt vanliga regler, dvs. efter sju år. Övriga uppgifter skall gallras när två år gått efter utgången av det år då de registrerades.
Motionerna I motion 1996/97:Sk38 av Isa Halvarsson och Karin Pilsäter (fp) begärs att riksdagen avslår proposition 1996/97:116 i de delar som avser det centrala skatteregistret (yrkande 1) samt att riksdagen ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av en översyn av det centrala skatteregistret (yrkande 2). Regeringen anser att förslagen kommer att underlätta och effek- tivisera skattemyndighetens kontrollarbete. Det kan kanske vara en riktig bedömning, men förslaget bör enligt motionärerna inte genomföras. Frågor som rör datasäkerhet och personlig integritet berörs nästan inte alls i propo- sitionen. Förslaget tycks vara utformat från en enda utgångspunkt - skatte- myndighetens behov av att kontrollera de skattskyldiga - och hela skrivningen tycks präglad av inställningen att alla företagare är presumtiva fifflare. Den naturliga utgångspunkten måste enligt motionärerna vara att uppgifter hämtas från den som ett ärende gäller. Kan de uppgifter som behövs, t.ex. ett trafiktillstånd, hämtas från den det berör så är det den vägen myndigheten bör hämta in uppgiften. Det nuvarande skatteregistret har en annan karaktär än vad som avsågs vid riksdagsbehandlingen år 1980. Innan nya förändringar sker borde därför hela registret bli föremål för en ordentlig genomlysning vad gäller integritet, säkerhet och sårbarhet. I motion 1996/97:Sk39 av Bo Lundgren m.fl. (m) hemställs att riksdagen avslår regeringens förslag till ändringar i skatteregisterlagen i enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 1) samt att riksdagen hos regeringen begär en utredning om skydd av medborgarnas och företagens integritet i förhållande till skattemyndigheten i enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 2). Om uppgifterna från olika register samlas i skattemyndigheternas register finns stor risk att missförstånd kan uppstå, vilket ytterst drabbar den enskilde medborgaren. Dessutom är det ur säkerhetssynpunkt mycket tvivelaktigt att bygga upp ett stort, centralt register som baseras på så många olika uppgiftsbaser. Det kommer att bli dels svårt att hålla aktuellt, dels driftsmässigt sårbart. Ett stort upplagt register med syfte att totalkontrollera skattesubjekten, dvs. medborgarna, kommer att kräva mycket stora kostnader för systemutveckling och underhåll. Det naturliga tillvägagångssättet borde i stället vara att uppgifter inhämtas från den som ärendet gäller och inte som föreslås att skattemyndigheten ges rätt att från andra myndigheter ta in uppgifter som eventuellt kan få betydelse för beskattningen. Den stora relevanta frågan, som regeringen behandlar ytterst kortfattat, är den enskilde medborgarens integritet i förhållande till staten. I stället framhålls betydelsen av att skattemyndighetens kontrollmöjligheter ökar. De utökningar av skatteregisterlagen som föreslås kan vid första anblicken verka tämligen små. Förändringarna bör emellertid ses i perspektivet att skattemyndigheten under de senaste åren på olika sätt fått allt större makt i förhållande till medborgarna. Förutsättningarna för en effektiv skattekontroll måste naturligtvis finnas. Det är därvid av betydelse att skattemyndigheterna har lämpliga hjälpmedel till sitt förfogande, men upprättande av det skatteregister av den omfattning och form som nu föreslås bör enligt motionärerna inte beslutas. Medborgarnas rättigheter gentemot staten i form av skattemyndigheten måste betraktas som en fråga av stor principiell betydelse för demokratins ställning i Sverige, och därför måste det säkerställas att den enskilde medborgarens rättigheter och integritet inte försämras. Föreslagna ändringar i skatteregisterlagen kan utan olägenheter uppskjutas. Motionärerna anser att en allsidigt sammansatt utredning bör ges i uppgift att belysa den enskilde medborgarens och företagens ställning och integritet när det gäller tillämpningen av skatterätten. I avvaktan på en sådan genomlysning bör inga utökningar av skattemyndigheternas register genomföras.
Utskottets bedömning Utskottet anser att det är viktigt att skattemyndigheterna kan bedriva ett effektivt kontrollarbete. Genom en effektivare skattekontroll kan dels den ekonomiska brottsligheten förebyggas, dels kan upptäcktsrisken vid överträ- delser öka. Från integritetssynpunkt finns det enligt utskottet inte några skäl mot att tillåta de föreslagna registreringarna. Utskottet, som inhämtat att Datainspektionen inte har något att erinra mot regeringens förslag, tillstyrker därför regeringens förslag till ändringar i skatteregisterlagen. Utskottet anser att motionerna Sk38 (fp) och Sk39 (m) yrkandena 1 och 2 bör avstyrkas.
Stockholm den 24 april 1997
På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s), Catarina Rönnung (s), Anders Björck (m), Axel Andersson (s), Barbro Hietala Nordlund (s), Birgitta Hambraeus (c), Pär-Axel Sahlberg (s), Jerry Martinger (m), Mats Berglind (s), Kenneth Kvist (v), Frank Lassen (s), Inger René (m), Peter Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp), Nikos Papadopoulos (s) och Nils Fredrik Aurelius (m).
Avvikande meningar 1. Birgit Friggebo (fp), Anders Björck (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m), Håkan Holmberg (fp) och Nils-Fredrik Aurelius (m) anser att utskottets yttrande bort ha följande lydelse: Propositionens förslag till ändringar i skatteregisterlagen innebär en ökad risk för att den personliga integriteten kränks. De uppgifter som skatte- myndigheten behöver för behandlingen av ett ärende bör enligt utskottet inhämtas från den som ärendet gäller och inte, som föreslås i propositionen, genom att skattemyndigheten ges rätt att i det centrala skatteregistret samla uppgifter från andra myndigheter. Förutsättningar för en effektiv skattekon- troll måste naturligtvis finnas. Det är av stor betydelse att skattemyndigheterna i detta arbete har lämpliga hjälpmedel till sitt förfogande. Ett skatteregister av den omfattning och form som regeringen föreslår bör dock inte finnas. Enligt utskottet bör, innan ytterligare ändringar i skatteregisterlagen genomförs, en allsidigt sammansatt utredning ges i uppdrag att se över det centrala skatteregistret. Med bifall till motionerna Sk38 (fp) och Sk39 (m) yrkandena 1 och 2 avstyrker utskottet propositionens förslag till ändringar i skatteregisterlagen.
2. Birgitta Hambraeus (c) anser att utskottets yttrande bort ha följande lydelse: Med nu gällande alltför omfattande och därmed integritetskränkande skat- tebestämmelser för småföretagen innebär propositionens förslag om lättare tillgång till andra myndigheters datoriserade register att skattemyndigheten får lättare att kontrollera att företagen fullgör sina skyldigheter, utan att ytterligare behöva belasta företagarna med frågor. Utskottet tillstyrker därför regeringens förslag till ändringar i skatteregisterlagen. Utskottet anser vidare att motionerna Sk38 (fp) och Sk39 (m) yrkandena 1 och 2 bör avstyrkas.
Innehållsförteckning
Sammanfattning........................................1 Propositionen.........................................1 Motionerna...........................................39 Utskottet............................................39 Skatteregisterlagen 39 Säkerhet för harmoniserade punktskatter 41 Propositionen i övrigt 42 Lagförslagen 42 Hemställan 42 Reservationer........................................44 1. Ändringar i skatteregisterlagen (mom. 1) 44 2. Ställande av säkerhet för harmoniserade punktskatter (mom. 2) 45 Bilaga Konstitutionsutskottets yttrande 1996/97:KU10y.......47