Ändringar i sekretesslagen
Betänkande 1992/93:KU40
Konstitutionsutskottets betänkande
1992/93:KU40
Ändringar i sekretesslagen
Innehåll
1992/93 KU40
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 1992/93:256 om sekretess i mål om barnpornografibrott jämte två motioner som väckts med anledning av propositionen. Utskottet tillstyrker med viss språklig justering propositionens förslag men avstyrker motionerna. Utskottet utnyttjar vidare sin initiativrätt och föreslår ytterligare ändringar i sekretesslagen (1980:100) i syfte att förebygga det brott som en vidarespridning av bl.a. beslagtagna exemplar av barnpornografi och olaga våldsskildringar kan utgöra enligt bestämmelser i brottsbalken, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Dessa ändringar grundas på en framställning från Justitiekanslern.
Propositionen
I proposition 1992/93:256 om sekretess i mål om barnpornografibrott har regeringen föreslagit att riksdagen antar i propositionen framlagt förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).
Lagförslaget är intaget som bilaga 1 till betänkandet.
Motioner med anledning av propositionen
1992/93:K30 av Eva Zetterberg (v) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att ytterligare ändringar i sekretesslagen bör utredas.
1992/93:K31 av Margareta Israelsson och Ingegerd Sahlström (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om att sekretessregleringen även bör omfatta de fall av barnpornografibrott där skildringen inte bedöms vara utformad så att barnet eller den unge kan antas lida skada eller men.
Utskottet
Bakgrund
Allmänna handlingars offentlighet
Vad som utgör en allmän handling och rätten att ta del av sådana handlingar regleras i tryckfrihetsförordningen (TF). Med handling avses framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. En handling är att betrakta som allmän om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten (2 kap. 3 § TF).
Enligt 2 kap. 1 § TF skall, till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning, varje svensk medborgare ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till de intressen som närmare anges i 2 kap. 2 § TF, bl.a. intresset att förebygga eller beivra brott (första stycket 4 p.) och skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden (första stycket 6 p.). En begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar skall anges noga i bestämmelse i en särskild lag (sekretesslagen) eller i annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar.
En allmän handling som inte omfattas av sekretess skall på begäran tillhandahållas den som önskar ta del av den, så att handlingen kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Handlingen får även skrivas av, avbildas eller tas i anspråk för ljudöverföring. Den som vill ta del av en allmän handling har även rätt att mot avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut (2 kap. 12 och 13 §§ TF).
Sekretess med hänsyn till enskilds personliga förhållanden
I sekretesslagens 7 och 9 kap. finns regler om sekretess med hänsyn till enskildas personliga förhållanden. Bl.a. vid förundersökning i brottmål, i angelägenhet som avser tvångsmedel i brottmål och i åklagarmyndighets och polismyndighets verksamhet i övrigt för att förebygga och beivra brott föreligger, enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen, sekretess för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs. Sekretessen upphör emellertid att gälla enligt 9 kap. 18 § andra stycket om uppgiften lämnas över till domstol i samband med att åtal väcks, såvida inte sekretess för uppgiften skall gälla hos domstolen enligt 16 §.
Enligt 9 kap. 16 § sekretesslagen gäller sekretess hos domstol i mål om ansvar för sexualbrott, utpressning, brytande av post- eller telehemlighet, intrång i förvar eller olovlig avlyssning samt i mål om ersättning för skada med anledning av sådant brott för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs. Sekretess gäller dock inte för uppgift om vem som är tilltalad eller svarande i målet.
I 5 kap. 1 § rättegångsbalken stadgas att rätten får förordna om att en förhandling skall hållas inom stängda dörrar, om det kan antas att det vid förhandlingen kommer att förebringas uppgifter för vilka hos domstolen gäller sekretess som avses i sekretesslagen och det bedöms vara av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs. Även i annat fall får förhandling hållas inom stängda dörrar om sekretess gäller enligt bl.a. 9kap. 16§ sekretesslagen.
Sekretess med hänsyn till intresset att förebygga eller beivra brott
De sekretessbestämmelser som vilar på den i 2 kap. 2 § första stycket 4 p. TF nämnda begränsningen av rätten att ta del av allmänna handlingar om det är påkallat med hänsyn till intresset att förebygga brott har samlats i 5 kap. sekretesslagen. Enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen gäller t.ex. sekretess för uppgift som hänför sig till bl.a. förundersökning i brottmål, angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål och åklagarmyndighets och polismyndighets verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs.
Barnpornografibrott
I 16 kap. 10 a § brottsbalken stadgas att den som skildrar barn i pornografisk bild med uppsåt att bilden sprids eller som sprider sådan bild av barn döms, om inte gärningen med hänsyn till omständigheterna är försvarlig, för barnpornografibrott. Om gärningen begås genom tryckt skrift kan spridandet av bilden innefatta tryckfrihetsbrott enligt 7 kap. 4 § 12 p. TF. Om skildringen finns i en film, till vilket även videogram räknas, kan spridandet, enligt 5 kap. 1 § första stycket yttrandefrihetsgrundlagen (YGL), innebära yttrandefrihetsbrott. Om gärningen med hänsyn till omständigheterna är försvarlig är det inte fråga om brott enligt tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen.
Olaga våldsskildring
Den som i stillbild eller i en film, ett videogram, ett televisionsprogram eller andra rörliga bilder skildrar sexuellt våld eller tvång med uppsåt att bilden eller bilderna sprids eller som sprider en sådan skildring döms, om inte gärningen med hänsyn till omständigheterna är försvarlig, enligt 16 kap. 10b§ brottsbalken, för olaga våldsskildring. Detsamma gäller den som i rörliga bilder närgånget eller utdraget skildrar grovt våld mot människor eller djur med uppsåt att bilderna sprids eller som sprider en sådan skildring.
Om skildringen avser sexuellt våld eller tvång och finns i tryckt skrift kan spridandet av skriften innefatta tryckfrihetsbrott enligt 7kap. 4 § 13 p. TF. Tryckfrihetsbrottet är således begränsat till våldspornografiska bilder. Om skildringen sker i form av stillbilder eller rörliga bilder i en film (innefattande även videogram) kan spridandet innebära yttrandefrihetsbrott. Som yttrandefrihetsbrott anses dels gärningar som anges som tryckfrihetsbrott enligt bl.a. 7kap. 4 § TF om de begås i en film, dels även sådan olaga våldsskildring varigenom någon genom rörliga bilder närgånget eller utdraget skildrar grovt våld mot människor eller djur med uppsåt att framställningen sprids (5kap. 1 § YGL). Gärningen är inte att anse som tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott om den med hänsyn till omständigheterna är försvarlig.
Tvångsmedel och rättegången i tryckfrihets- och yttrandefrihetsmål
Enligt 7 kap. 7 § TF får tryckt skrift som innefattar tryckfrihetsbrott konfiskeras. Motsvarande bestämmelser beträffande filmer och videogram finns i 5 kap. 6 § YGL. Konfiskering innebär att alla för spridning avsedda exemplar av skriften eller filmen skall förstöras. Dessutom skall tillses att föremål som kan användas särskilt för att mångfaldiga skriften eller filmen inte skall kunna användas för att framställa ytterligare exemplar. Om det förekommer anledning att skriften eller filmen på grund av tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott kan konfiskeras, får i avvaktan på beslut därom skriften eller filmen läggas under beslag (10 kap. 1 § första stycket TF och 7 kap. 3 § första stycket YGL).
Tillsynen över tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen utövas av Justitiekanslern, som även är ensam behörig åklagare i mål om tryckfrihetsbrott och yttrandefrihetsbrott. Justitiekanslern beslutar även om tvångsmedel, t.ex. beslag, med anledning av misstanke om sådana brott. Sedan åtal väckts eller ansökan om konfiskering gjorts hos rätten förfogar domstolen över frågor om tvångsmedel. Denna skall även när målet avgörs pröva om tidigare meddelade förordnanden om tvångsmedel skall bestå eller inte.
I en rättegång i tryckfrihets- eller yttrandefrihetsmål tillämpas reglerna i rättegångsbalken om inte annat följer av tryckfrihetsförordningen, yttrandefrihetsgrundlagen eller lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden. Enligt 45 kap. 7 § rättegångsbalken skall åklagaren, då åtal väcks eller så snart som möjligt därefter, till rätten inge utskrift av protokoll eller anteckningar från förundersökningen samt de skriftliga handlingar och föremål som han vill åberopa som bevis. I tryckfrihets- och yttrandefrihetsmål torde därför, när åtal väcks, ofta den skrift, film eller liknande vars innehåll det är fråga om ges in till rätten och åberopas som bevis till styrkande av den brottsliga gärningen. Den framställning som påstås ha ett brottsligt innehåll kan därmed komma att anses som en allmän handling enligt tryckfrihetsförordningen.
Sekretess i mål om ansvar för barnpornografibrott m.m.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås att sekretesslagen ändras så att sekretess skall gälla hos domstol i mål om ansvar för barnpornografibrott eller motsvarande tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott för uppgift om barnet, om det kan antas att barnet eller någon det närstående lider skada eller men om uppgiften röjs. Propositionen grundas på en framställning till regeringen från Justitiekanslern. Ändringen föreslås ske i form av ett tillägg till sekretesslagens regler i 9 kap. 16 § om sekretess hos domstol i vissa typer av mål, bl.a. mål om ansvar för sexualbrott.
I propositionen påpekas att principen om att domstolsförhandlingar skall vara offentliga och att det material som ligger till grund för domstolens bedömning skall vara offentligt är av grundläggande betydelse för rättssäkerheten och för allmänhetens tilltro till rättsväsendet. Domstolsförhandlingar och processmaterial skall därför i största möjliga utsträckning vara offentliga. Endast om det föreligger ett mycket starkt intresse av sekretess bör ett sekretessintresse få väga över.
Den som har blivit utsatt för eller anser sig ha blivit utsatt för ett sexualbrott (målsäganden) har ofta ett sådant starkt intresse av sekretess för uppgifter som läggs fram i brottmålet eller i ett mål om skadestånd på grund av sådant brott. Skälen för sekretess i sådana mål har ansetts vara så starka att sekretessintresset fått sätta åsido huvudregeln om offentlighet.
Barnpornografibrott utgör emellertid brott mot allmän ordning, och det finns således inte någon enskild målsägande i mål om ansvar för sådant brott. För att styrka att barnpornografibrott har begåtts kan det krävas att handlingar, bilder eller filmer ges in till domstolen bl.a. för att företes vid domstolsförhandlingen. I propositionen framhålls att detta i sin tur kan innebära att de barn som har utsatts för den kränkning som framställningen skildrar ytterligare förnedras genom att skildringen, t.ex. videogrammmet, blir tillgängligt för allmänheten. Därmed inträder frågan om behov av skydd för enskilds integritet även i ett mål om ansvar för brott mot allmän ordning.
Enligt föredragande statsrådet väger hänsynen till dessa barns integritet på samma sätt som i mål om ansvar för sexualbrott tyngre än huvudprincipen om att domstolsförhandling och processmaterial till alla delar skall vara offentligt. Vidare vore det, enligt propositionen, olämpligt om en åklagare nödgades väga in hänsynen till ett barns integritet i frågan om det över huvud taget skall väckas åtal för barnpornografibrott. Ett sådant hänsynstagande skulle nämligen ytterst leda även till det anstötliga resultatet att åklagaren måste avstå från att låta ett under förundersökningen gjort beslag av t.ex. videogram med barnpornografi bestå och i stället låta det beslagtagna materialet återlämnas till den misstänkte. Bestämmelser som gör det möjligt att förhindra att barnens integritet kränks på detta sätt bör därför införas.
Med hänsyn till det stora behovet av att snabbt komma till rätta med det förhållande som ansetts föreligga föreslår regeringen att en ändring i sekretesslagen nu sker. Detta låter sig snabbast göras genom ett tillägg till 9 kap. 16 § sekretesslagen. En sådan ändring, påpekas det, ligger nära till hands också med beaktande av att barnet kan betraktas som ett offer för det sexuella övergrepp som skildras. Det föredragande statsrådet förordar därför att en bestämmelse om sekretess motsvarande den som redan finns i 9 kap. 16 § om sekretess hos domstol i mål om ansvar för sexualbrott införs till skydd för barnets identitet. Det i 9kap. 16 § s.k. raka skaderekvisitet, att sekretess föreligger om det kan antas att den unge lider skada eller men om uppgiften röjs, motiveras av att det är fråga om ett domstolsförfarande och att grundprincipen är att rättegångar i domstol skall vara offentliga (jfr 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen). Bestämmelsen föreslås bli tillämplig så snart ett barn går att identifiera, oavsett om det i det enskilda fallet är svårt att göra en sådan identifiering, t.ex. därför att det finns anledning att tro att barnet finns i något annat land. Lagtexten bör vidare utformas så att inte bara den omfattas som är barn i den betydelse detta ord har i ansvarsbestämmelserna om barnpornografibrott, utan även en sådan ungdom som vid tillämpningen av dessa inte anses vara barn. I propositionen sägs att detta kan ske genom att den skyddade personen anges som "den unge" och inte "barnet". Liksom i mål om ansvar för sexualbrott bör sekretess även kunna gälla om någon närstående till den unge skulle antas kunna lida skada eller men om uppgift om den unge röjs.
Genom ett tillägg i 9 kap. 16 § sekretesslagen kan, utan annan följdändring i lag, domstol hålla förhandling inom stängda dörrar med stöd av 5kap. 1§ rättegångsbalken och förundersökningssekretessen komma att bestå när åtal har väckts (9kap. 18§ andra stycket sekretesslagen). Det framhålls vidare att, om sekretess enligt den föreslagna bestämmelsen skall bestå under hela rättegången och även efter denna, reglerna i 12 kap. 3 och 4 §§ sekretesslagen om fortsatt sekretess hos domstol måste vara tillämpliga, vilket kan kräva särskilda beslut av domstolen.
Slutligen påpekas att samma problemställning som finns i mål om ansvar för barnpornografibrott också infinner sig i mål om ansvar för olaga våldsskildring som också kan utgöra tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott, men att detta brott inte låter sig infogas lika lätt i 9 kap. 16 § sekretesslagen, eftersom det mera sällan kan vara tal om att skydda något brottsoffer. Det som i detta fall skulle motivera sekretess är intresset att förhindra brott som består i att en våldsskildring sprids sedan den lämnats ut som allmän handling. Det har därför, enligt det föredragande statsrådet, inom ramen för det synnerligen brådskande lagstiftningsärende som nu lagts fram inte varit möjligt att behandla brottet olaga våldsskildring, eftersom det inte omfattades av den framställning som Justitiekanslern lämnade till regeringen om sekretess i mål om barnpornografibrott.
Motionerna
I motion 1992/93:K30 av Eva Zetterberg (v) anförs att den i propositionen aviserade kommande analysen av avvägningen mellan tryckfrihetsförordningens regler och hänsynen till integriteten hos de barn som utsatts för övergrepp genom barnpornografiska filmer måste leda till mer långtgående förändringar på detta område. Enligt motionären har Vänsterpartiet tidigare föreslagit kriminalisering av innehav av barnpornografiska alster. Motionären anser att absolut sekretess bör övervägas, eftersom det inte finns någon anledning att domstolar över huvud taget skall lämna ut beslagtagna filmer, även om barnet i fråga inte kan identifieras. Det kan gälla barn som i filmerna har ansiktet täckt eller barn utan anknytning till Sverige. Det påpekas att i alla dessa filmer barnen uppenbarligen har kränkts och att det inte ligger i rättskipningens intresse att dessa filmer får ytterligare spridning. Med hänsyn till det anförda bör därför ytterligare ändringar i sekretesslagen utredas.
I motion 1992/93:K31 av Margareta Israelsson och Ingegerd Sahlström (s) påpekas att propositionen inte belyser problemet när barnets identitet inte kan röjas i det barnpornografiska alstret. Barnets ansikte kan på olika sätt vara dolt eller inte synas i bild. Motionärerna tillägger att ett barns identitet naturligtvis kan röjas på annat sätt än genom en identifiering av just ansiktet. Enligt motionärerna har propositionen den begränsningen att en målsägande måste finnas, dvs. att ett barn kan sägas lida skada eller men. Motionärerna menar att det måste stå utom allt tvivel att ett barn som utsätts för sexuella övergrepp och dessutom fotograferas eller filmas under detta naturligtvis lider men vid varje visning av det barnpornografiska alstret. Detta borde man ha tagit hänsyn till i propositionen. Motionärerna anser därför att sekretessregleringen också bör omfatta de fall av barnpornografibrott där skildringen inte bedöms vara utformad så att barnet eller den unge antas lida men eller skada. Det sägs vidare att regeringen i en kommande analys bör uppmärksamma kopplingen mellan sexuella övergrepp och barnpornografi. Produktionen och distributionen av barnpornografi kräver nämligen att barn utnyttjas sexuellt, och man måste därför kunna döma till någon form av medgärningsmannaskap. Vidare bör, enligt motionen, innehav av barnpornografiska alster kriminaliseras. Med hänvisning till det anförda anser motionärerna att regeringen bör ges till känna att sekretessregleringen även bör omfatta de fall av barnpornografibrott där skildringen inte bedöms vara utformad så att barnet eller den unge kan antas lida skada eller men.
Lagrådets yttrande
Utskottet har inhämtat Lagrådets yttrande över lagförslaget. Yttrandet bifogas som bilaga 2 till betänkandet.
Utskottets bedömning
Allmänhetens i grundlag värnade rätt att ta del av allmänna handlingar har gamla traditioner i Sverige. Offentlighetsprincipen i dess olika beståndsdelar utgör en omistlig del av vårt demokratiska samhälle. I tryckfrihetsförordningen ställs därför upp de begränsningar i rätten att få ta del av allmänna handlingar som kan komma i fråga. Ett intresse som ansetts berättiga till en sådan begränsning är hänsynen till enskilds personliga förhållanden. En sådan begränsning skall därvid anges noga, i princip i sekretesslagen.
Sekretesslagen innehåller begränsningar att ta del av uppgifter om en enskilds personliga förhållanden i bl.a. mål om ansvar för sexualbrott. De hänsyn som i denna typ av mål tas till skyddet för bl.a. den enskilde målsägandens integritet kan sägas göra sig lika starkt gällande beträffande de barn som förekommer i barnpornografiska skildringar. Utskottet anser därför i likhet med regeringen att hänsynen till dessa unga personers integritet väger så tungt att huvudprincipen om offentlighet måste få vika. Utskottet tillstyrker därför regeringens förslag om ett tillägg till 9 kap. 16 § sekretesslagen så att sekretess gäller även i mål om ansvar för barnpornografibrott eller motsvarande tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott.
Lagrådet har vid sin granskning föreslagit att det i lagförslaget använda uttrycket "den unge" byts ut mot "en ung person som skildras i pornografisk bild". Genom den av Lagrådet föreslagna ändringen klargörs på ett tydligare sätt vem som avses att skyddas av nämnda sekretessregel. Utskottet, som instämmer med Lagrådet, förordar därför att uttrycket "den unge" byts ut på det sätt som Lagrådet föreslagit samt att lagtexten i 9 kap. 16 § sekretesslagen får den utformning som framgår av utskottets förslag i bilaga 3 i betänkandet.
De problem som tas upp i motionerna får sin lösning genom det förslag till en ny sekretessbestämmelse i 5kap. som utskottet lägger fram i det följande. Syftet med motionerna får därigenom i allt väsentligt anses tillgodosett, och något tillkännagivande till regeringen från riksdagens sida är därför inte nödvändigt. Motionerna avstyrks följaktligen.
Sekretess i mål om ansvar för olaga våldsskildring m.m.
Inledning
I anslutning till utskottets behandling av regeringens proposition 1992/93:256 har Justitiekanslern i en skrivelse till utskottet föreslagit att utskottet med utnyttjande av sin initiativrätt föreslår att en ändring sker i sekretesslagen även beträffande mål om ansvar för olaga våldsskildring m.m. för att komma till rätta med problemet med olaga våldsskildringar som hålls tillgängliga enligt offentlighetsprincipen i en rättegång.
De föreslagna ändringarna återfinns i 5kap. 6§ och 12kap. 3§ första stycket sekretesslagen i den som bilaga 3 betecknade bilagan till betänkandet.
Justitiekanslerns förslag till ändringar i sekretesslagen
Förslaget innebär att det införs en regel om sekretess i syfte att förebygga det brott som vidarespridning av bl.a. beslagtagna exemplar av olaga våldsskildringar m.m. kan utgöra enligt bestämmelser i brottsbalken, tryckfrihetsförordningen resp. yttrandefrihetsgrundlagen. Bestämmelsen tar närmast sikte på att hindra att kopior av beslagtaget, förverkat eller konfiskerat material lämnas ut av domstolen. Regleringen har utformats i syfte att kravet på allmänhetens möjlighet till insyn i domstolarnas och åklagarnas verksamhet, dvs. kravet på domstolsoffentlighet, skall tillgodoses. Vidare föreslås en följdändring i 12 kap. 3§ första stycket sekretesslagen.
I förslaget påpekas att principen att domstolsförhandlingar skall vara offentliga och att det material som ligger till grund för domstolens bedömning skall vara offentligt är av grundläggande betydelse för rättssäkerheten och allmänhetens tilltro till rättsväsendet. I fråga om brottet olaga våldsskildring kan det därför, enligt Justitiekanslern, knappast hävdas att intresset att värna den personliga integriteten i fråga om de vuxna människor som förekommer i skildringarna generellt väger lika tungt som i fråga om barn och unga i barnpornografiska skildringar. Mot denna bakgrund är det inte på samma sätt motiverat att lägga fram förslag om inskränkningar i offentligheten så som skett beträffande barnpornografibrottet såvitt gäller ett sådant brott som olaga våldsskildring.
Justitiekanslern menar emellertid att det föreligger ett starkt samhälleligt intresse av att söka förhindra vidare brottslig spridning av det material som omfattas av beslag eller konfiskation i denna typ av mål. Samma intresse kan för övrigt sägas gälla även i mål om ansvar för barnpornografibrott i de undantagsfall där den i regeringens proposition föreslagna regeln i 9 kap. 16 § sekretesslagen inte kan tillämpas, därför att skildringen inte bedömts vara sådan att den unge kan antas lida men eller skada om uppgiften röjs. För att tillgodose intresset att förebygga brottslig spridning finns i 6 kap. 3 § andra stycket TF och 3kap. 13 § fjärde stycket YGL bestämmelser som kriminaliserar vidarespridning av sådant material som lagts under beslag eller förklarats konfiskerat.
Förhållandet mellan å ena sidan reglerna i tryckfrihetsförordningen om allmänna handlingar och om rätten att erhålla kopior av sådana handlingar (2 kap. 12 och 13 §§ TF) och å andra sidan reglerna om beslag och konfiskation i tryckfrihetsförordningen (till vilka yttrandefrihetsgrundlagen hänvisar) framgår inte uttryckligen av tryckfrihetsförordningen, och frågan har inte behandlats i samband med tillkomsten av nu gällande tryckfrihetsförordning eller yttrandefrihetsgrundlagen. Inte heller synes frågeställningen ha fått någon belysning i den juridiska litteraturen. Justitiekanslern menar, liksom även har framförts i proposition 1992/93:256, att saken allmänt sätt förtjänar en närmare belysning. Emellertid räcker det, enligt Justitiekanslern, att här konstatera att det samhälleliga intresset att söka förhindra den brottsliga verksamhet som en vidarespridning av beslagtaget eller konfiskerat material av barnpornografisk natur eller i form av olaga våldsskildring kan utgöra gör sig särskilt starkt gällande. Inte minst gäller detta när sådan vidarespridning skulle äga rum med moderna tekniska hjälpmedel såsom videobandspelare och färgkopiatorer samt i kommersiella former.
I förslaget framförs att problemet borde lösas generellt på grundlagsnivå, inte minst med hänsyn till andra än de i detta sammanhang behandlade typerna av tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott. Justitiekanslern vill dock påpeka att i yttrandefrihetsgrundlagen förekommer på några punkter en särbehandling av barnpornografibrottet och brottet olaga våldsskildring (5 kap. 6 § första stycket samt 7 kap. 1 § andra stycket och 5 § YGL). Mot denna bakgrund synes det beträffande dessa brott vara möjligt att -- i avvaktan på en lösning på grundlagsnivå -- söka nå en snabb lösning på de här diskuterade problemställningarna i vanlig lag, nämligen sekretesslagen.
En av de sekretessgrunder som i 2 kap. 2 § TF anges kunna motivera undantag från huvudregeln om handlingsoffentlighet är intresset att förebygga brott. De i dag gällande sekretessbestämmelserna som vilar på detta intresse har samlats i 5 kap. sekretesslagen. En regel med syfte att förebygga det brott som vidarespridning av beslagtaget eller konfiskerat material kan utgöra enligt tryckfrihetsförordningen, yttrandefrihetsgrundlagen och 16 kap. 10 a och 10 b §§ brottsbalken borde därför kunna föras in i 5 kap. sekretesslagen i en ny 6 §. Justitiekanslern menar att regeln även bör vara tillämplig på t.ex. liknande material som inte tagits i beslag utan frivilligt överlämnats till en domstol.
Eftersom en sekretessregel inte bör vara mer omfattande än nödvändigt har, enligt förslaget, bestämmelsen i den nya 5 kap. 6 § sekretesslagen konstruerats på ett sådant sätt att den inte hindrar möjligheten att med stöd av offentlighetsprincipen ta del av skildringarna på stället. Detta uppnås genom att sekretess inträder endast vid fara för att uppgiften sprids vidare. Någon sådan fara uppstår, enligt Justitiekanslern, inte när någon tar del av materialet endast på stället. Lagregleringen medför även att en domstolsförhandling på grund av innehållet i en våldsskildring endast rent undantagsvis kommer att hållas inom stängda dörrar.
Med hänsyn till att den föreslagna paragrafens syfte är att förhindra brott genom att kopia av en allmän handling lämnas ut anser Justitiekanslern det motiverat att sekretessen -- i form av begränsningar i rätten att kunna få ut kopior av materialet -- även kan bestå efter det att materialet förebringats vid en offentlig förhandling hos en domstol. Justitiekanslern föreslår därför ett tillägg till bestämmelsen om domstolsoffentlighet i 12 kap. 3 § sekretesslagen. Principen om domstolsoffentlighet inskränks härigenom, enligt Justitiekanslern, inte i något nämnvärt avseende. Möjligheten att i vissa fall med stöd av 5kap. 1 § rättegångsbalken förordna om stängda dörrar när t.ex. en film visas vid en förhandling införs visserligen med den föreslagna 6 §. En förutsättning för stängda dörrar i detta fall är dock att det är av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs. Detta menar Justitiekanslern kan mera sällan anses vara fallet beträffande denna typ av uppgifter.
I den av regeringen föreslagna ändringen av 9 kap. 16 § sekretesslagen är förutsättningen för sekretess utformad med ett s.k. rakt skaderekvisit, vilket ofta är fallet i sekretesslagen. Ett sådant rekvisit innebär en presumtion för offentlighet. Med ett s.k. omvänt skaderekvisit avses å andra sidan regler enligt vilka sekretess gäller, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan fara för ett visst skyddat intresse. Ett sådant rekvisit innebär en presumtion för sekretess.
Vid avvägningen av vilket skaderekvisit som bör användas i den föreslagna 5 kap. 6 § sekretesslagen har Justitiekanslern gjort den bedömningen att ett omvänt skaderekvisit bäst får antas tjäna det med regeln avsedda syftet att förebygga riskerna för brottslig vidarespridning. Något krav på att fara för spridning är för handen i det enskilda fallet, som är förutsättningen vid ett rakt skaderekvisit, kan knappast ställas upp. Det skulle, enligt Justitiekanslern, nämligen leda till att kopior fick lämnas ut i sådan omfattning att regeln skulle bli tämligen verkningslös.
Så som 5 kap. 6 § sekretesslagen utformats i förslaget anses det således vara möjligt för en journalist att med tillgång till här avsett material göra ett undersökande reportage om olaga våldsskildring som samhällsfenomen eller med andra ord ge en rätt för företrädare för massmedierna, forskare, ideella organisationer m.fl. att få ut uppgifter ur skildringarna för sin verksamhet. Detta kan ske, eventuellt om det bedöms nödvändigt med förbehåll enligt 14 kap. 9 §, t.ex. i form av lån av en kopia av här aktuella skildringar för att möjliggöra nyhetsrapportering, debatt eller forskning på området. Beträffande frågan om bedömningen huruvida en person som uppger sig vara forskare verkligen har ett sådant syfte och detta är att anse som seriöst erinrar Justitiekanslern om möjligheten att inhämta synpunkter om forskningens karaktär från de vetenskapliga forskningsrådens etiska nämnder. Försvararens eventuella behov av en kopia kan, enligt förslaget, tillgodoses med tillämpning av bestämmelserna i 14 kap.
Lagrådets yttrande
Utskottet har inhämtat Lagrådets yttrande över lagförslaget. Yttrandet finns intaget i bilaga 2 till betänkandet.
Utskottets bedömning
Vid riksdagsbehandlingen av proposition 1989/90:70 om våldsskildringar i rörliga bilder m.m. uttalade utskottet att uttryck för en rå och ohämmad spekulation i våld och människoförnedring inte kan accepteras i ett samhälle som värnar om människors lika värde och hänsyn mellan människor (1989/90:KU7y). Denna uppfattning bildar utgångspunkten för kriminaliseringen av spridning av sådana skildringar. Tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen innehåller som nämnts också bestämmelser som kriminaliserar vidarespridning av material som omfattas av beslag eller konfiskation i mål om ansvar för sådana brott.
Genom tryckfrihetsförordningens bestämmelser om rätten att erhålla kopior av allmänna handlingar kan material av detta slag emellertid komma att spridas på ett sätt som motverkar intresset av att förhindra den brottsliga verksamhet som kan utgöras av vidarespridning av beslagtaget eller konfiskerat material av barnpornografisk natur eller i form av olaga våldsskildring. Som anförs i den nu aktuella propositionen kan emellertid den uppkomna frågan ses i ett vidare perspektiv inte minst med hänsyn till andra än de i detta sammanhang aktuella tryck- och yttrandefrihetsbrotten. I propositionen anmärker också det föredragande statsrådet att frågorna är komplicerade och att de förtjänar att få en närmare belysning, vilket fordrar en genomgång av hur gällande bestämmelser förhåller sig till varandra och ingående överväganden av möjligheterna till förtydliganden eller ändringar av gällande regler, som till stor del är av grundlagskaraktär.
Utskottet har inhämtat att en sådan genomgång är att vänta under hösten. Om genomgången skulle leda till ett sådant resultat att grundlagsändringar krävs, förutsätter utskottet att riksdagen föreläggs förslag härom under innevarande mandatperiod inom den tid som anges i 8kap. 15§ första stycket regeringsformen. Enligt utskottets mening är det emellertid redan nu angeläget att snabbast möjligt komma till rätta med problemet med spridning av filmer och andra bildframställningar som innefattar barnpornografibrott eller olaga våldsskildring och som förekommer i mål om ansvar för sådana brott. Justitiekanslerns förslag till den nya sekretessbestämmelsen i 5 kap. sekretesslagen har detta syfte. Bestämmelsen tar närmast sikte på att hindra att kopior av visst material lämnas ut av domstol. Som Lagrådet har anfört syftar bestämmelsen alltså egentligen främst till att hindra en av de former för röjande som avses i 1 kap. 1 § sekretesslagen och inte så mycket att hindra att en uppgift över huvud taget lämnas ut. Lagrådet har anfört att en på sådant sätt begränsad inriktning inte står i överensstämmelse med de syften som bär upp de övriga bestämmelserna i 5 kap. Enligt Lagrådet kan det för övrigt ifrågasättas om den föreslagna bestämmelsen i själva verket hör hemma i sekretesslagen. Lagrådet har emellertid inte motsatt sig att förslaget genomförs men anfört att den föreslagna lagändringen får anses som en temporär åtgärd för att genast komma till rätta med problem som ansetts akuta.
I avvaktan på en mer generell lösning av den uppkomna frågan anser utskottet att problemet med barnpornografiska skildringar och olaga våldsskildringar, som hålls tillgängliga enligt offentlighetsprincipen i en rättegång, bör kunna lösas med en sekretessreglering av det slag som Justitiekanslern har förordat. När det gäller den närmare utformningen av sekretessregeln får utskottet anföra följande.
Principen att domstolsförhandlingar skall vara offentliga och att det material som ligger till grund för domstolens bedömning skall vara offentligt är av grundläggande betydelse för rättssäkerheten och allmänhetens tilltro till rättsväsendet. Principen om domstolsoffentlighet kommer också till uttryck i 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen.
Som Justitiekanslern anfört kan beträffande brottet olaga våldsskildring knappast hävdas att intresset att värna den personliga integriteten i fråga om de personer som förekommer i skildringarna generellt väger lika tungt som i fråga om barn och unga i barnpornografiska skildringar. Utskottet delar därför Justitiekanslerns uppfattning att det inte på samma sätt är motiverat att föreslå inskränkningar i offentligheten när det gäller brott som olaga våldsskildring. Det innebär att det inte bör göras någon inskränkning i rätten att ta del av materialet i ett sådant mål genom att det läses, avlyssnas eller uppfattas på annat sätt. Domstolens förhandlingar på grund av innehållet i våldsskildringarna bör också endast undantagsvis kunna hållas inom stängda dörrar. Som framgått av det föregående bör regleringen i stället ta sikte på att hindra att skildringarna sprids i strid med brottsbalken, tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen.
Justitiekanslerns förslag innebär att materialet skall omfattas av sekretess, om det inte står klart att det kan lämnas ut utan fara för att det sprids vidare i strid med nämnda lagstiftning. Något krav på att fara för spridning är för handen i det enskilda fallet ställs sålunda inte upp. Enligt Justitiekanslern skulle nämligen ett sådant krav leda till att kopior fick lämnas ut i en sådan omfattning att regeln skulle bli tämligen verkningslös.
Enligt utskottets mening är det viktigt, inte minst för att allmänhetens förtroende för rättsväsendet skall kunna bevaras, att åklagarens och domstolarnas ställningstaganden skall kunna debatteras offentligt. Mot den föreslagna utformningen av skaderekvisitet kan hävdas att den skulle kunna försvåra detta genom att den leder till en praxis som alltför mycket inskränker möjligheterna att få ut kopior för nyhetsförmedlingens och samhällsdebattens behov. I detta sammanhang bör dock erinras om det s.k. försvarlighetsrekvisitet i bestämmelserna om barnpornografibrott och olaga våldsskildring samt de motsvarande tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrotten. Det innebär att ett återgivande inte är straffbart, om det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt. Den föreslagna sekretessbestämmelsen skall således göra det möjligt för t.ex. en journalist, en forskare eller en ideell organisation med humanitär inriktning att efter särskild prövning få tillgång till materialet för att göra reportage eller undersökningar om olaga våldsskildring som samhällsfenomen. Detta skall kunna ske t.ex. i form av lån av en kopia av skildringarna för att möjliggöra nyhetsrapportering, debatt eller forskning på området. Om det bedöms nödvändigt, kan utlämnandet förenas med förbehåll enligt 14 kap. 9 § sekretesslagen. Utskottet finner således att lagförslagets utformning bör kunna tillgodose kravet på insyn i och kontroll av rättskipningen i den fria åsiktsbildningens intresse. Utskottet förordar därför att riksdagen antar det förslag till lag om ändring i sekretesslagen som framgår av bilaga 3 till betänkandet.
Hemställan
Utskottet hemställer
att riksdagen med anledning av regeringens proposition 1992/93:256 och med avslag på motionerna 1992/93:K30 och 1992/93:K31 antar det i bilaga 3 av utskottet framlagda förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).
Stockholm den 28 maj 1993
På konstitutionsutskottets vägnar
Thage G Peterson
I beslutet har deltagit: Thage G Peterson (s), Bertil Fiskesjö (c), Birger Hagård (m), Hans Nyhage (m), Catarina Rönnung (s), Ylva Annerstedt (fp), Kurt Ove Johansson (s), Ingvar Johnsson (s), Hans Göran Franck (s), Ingvar Svensson (kds), Harriet Colliander (nyd), Torgny Larsson (s), Inger René (m), Lisbeth Staaf-Igelström (s) och Björn von der Esch (m).
Bilaga 1
Bilaga 2
Av utskottet framlagt förslag till Lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) Bilaga 3 Härigenom föreskrivs i fråga om sekretesslagen (1980:100)1
dels att 9 kap. 16 § och 12 kap. 3 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 5 kap. 6 §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 kap.
6 §
Sekretess gäller i mål
om ansvar för
barnpornografibrott eller
olaga våldsskildring eller
för motsvarande
tryckfrihets- eller
yttrandefrihetsbrott för
uppgift i skildring som har
beslagtagits, förverkats
eller konfiskerats i målet
eller annars förekommer i
detta, om det inte står
klart att uppgiften kan
röjas utan fara för att
den sprids vidare i strid med
brottsbalken,
tryckfrihetsförordningen
eller
yttrandefrihetsgrundlagen.
9 kap.
16 §
Sekretess gäller hos Sekretess gäller hos
domstol i mål om ansvar domstol i mål om ansvar
för sexualbrott, för sexualbrott,
utpressning, brytande av post- utpressning, brytande av post-
eller telehemlighet, eller telehemlighet,
intrång i förvar eller intrång i förvar eller
olovlig avlyssning samt i olovlig avlyssning samt i
mål om ersättning för mål om ersättning för
skada med anledning av skada med anledning av
sådant brott, för sådant brott, för
uppgift om enskilds personliga uppgift om enskilds personliga
eller ekonomiska eller ekonomiska
förhållanden, om det kan förhållanden, om det kan
antas att den enskilde eller antas att den enskilde eller
någon honom någon honom
närstående lider skada närstående lider skada
eller men om uppgiften eller men om uppgiften
röjs. Sekretessen gäller röjs. Sekretess gäller
dock inte för uppgift om hos domstol även i mål
vem som är tilltalad eller om ansvar för
svarande i målet. barnpornografibrott eller
motsvarande tryckfrihets-
eller yttrandefrihetsbrott
för uppgift om en ung
person som skildras i
pornografisk bild, om det kan
antas att denne eller någon
denne närstående lider
skada eller men om uppgiften
röjs. Sekretessen enligt
denna paragraf gäller inte
för uppgift om vem som
är tilltalad eller svarande
i målet.
1 Lagen omtryckt 1992:1474.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.
12 kap.
3 §
Sekretess för uppgift i Sekretess för uppgift i
mål eller ärende i mål eller ärende i
domstols rättskipande eller domstols rättskipande eller
rättsvårdande verksamhet rättsvårdande verksamhet
upphör att gälla i upphör att gälla i
målet eller ärendet, om målet eller ärendet, om
uppgiften förebringas vid uppgiften förebringas vid
offentlig förhandling i offentlig förhandling i
samma mål eller ärende. samma mål eller ärende.
Detta gäller dock inte
sekretess enligt 5 kap. 6
§.
Förebringas sekretessbelagd uppgift som avses i första stycket vid förhandling inom stängda dörrar, består sekretessen under den fortsatta handläggningen, om domstolen inte förordnar annat. Sedan domstolen har skilt målet eller ärendet från sig, består sekretessen endast om domstolen i domen eller beslutet har förordnat om det. Sådant förordnande skall alltid meddelas för uppgift för vilken sekretess gäller enligt 9 kap. 3 § andra stycket, om det skulle strida mot avtal som avses där att uppgiften röjs.
Fullföljs talan i mål eller ärende vari domstol har meddelat förordnande om att sekretess för uppgift skall bestå, skall den högre rätten pröva förordnandet när den skiljer målet eller ärendet från sig.
Denna lag träder i kraft dagen efter den dag då den kommit ut från trycket i Svensk författningssamling.