Ändringar i sekretesslagen
Betänkande 1992/93:KU11
Konstitutionsutskottets betänkande
1992/93:KU11
Ändringar i sekretesslagen
Innehåll
1992/93 KU11
Sammanfattning
I detta betänkande behandlas proposition 1992/93:120 om ändring i sekretesslagen (1980:100) med anledning av EES-avtalet jämte fyra motioner som väckts med anledning av propositionen. Vidare behandlas yrkanden i tre motioner från den allmänna motionstiden 1992, vilka rör sekretessfrågor. Utskottet har tillstyrkt propositionen och har avstyrkt samtliga motioner. I en reservation (s) föreslås ett tillkännagivande till regeringen angående offentlighet, sekretess och meddelarskydd i samband med det fortsatta integrationsarbetet inom ramen för EES och vid ett medlemskap i EG. I en meningsyttring (v) har förordats avslag på propositionens förslag i vissa delar.
Propositionen
I proposition 1992/93:120 om ändring i sekretesslagen med anledning av EES-avtalet har regeringen föreslagit riksdagen att anta i propositionen framlagt förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).
Lagförslaget är intaget som bilaga till betänkandet.
Motioner med anledning av propositionen
1992/93:K15 av Bengt Hurtig m.fl. (v) vari yrkas
1. att riksdagen avslår regeringens förslag till ändring i 8kap. 6 § sekretesslagen (1980:100) enligt vad i motionen anförts om meddelarfrihet,
2. att riksdagen avslår regeringens förslag till ändring i 16 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) enligt vad i motionen anförts om meddelarfrihet.
1992/93:K16 av Sten Söderberg (-) vari yrkas att riksdagen avslår regeringens proposition 1992/93:120.
1992/93:K17 av Birgitta Hambraeus (c) vari yrkas att riksdagen avslår proposition 1992/93:120 om ändring i sekretesslagen med anledning av EES-avtalet.
1992/93:K18 av Thage G Peterson m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om offentlighet, sekretess och meddelarskydd i samband med det fortsatta integrationsarbetet inom ramen för EES och EG.
Motioner från den allmänna motionstiden
1991/92:K401 av Lena Öhrsvik (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behov av sekretess för privata donationsfonder.
1991/92:K411 av Ingrid Andersson och Anita Persson (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av ändring i sekretesslagen beträffande föräldraskap.
1991/92:K417 av Henrik S Järrel och Björn von der Esch (m) vari yrkas
1. att riksdagen hos regeringen begär en allmän översyn av sekretesslagstiftningen jämte följdföreskrifter i syfte att förstärka skyddet för den s.k. offentlighetsprincipen,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen i övrigt anförts om informations- och yttrandefrihetens betydelse för kontroll och insyn i ett öppet, demokratiskt rättssamhälle.
Utskottet
Ändring i sekretesslagen med anledning av EES-avtalet, m.m.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås ändringar i sekretesslagen till följd av EES-avtalet. En genomgång av EES-avtalets sekretessbestämmelser redovisas. Genomgången har lett till att ändringar i tre paragrafer i sekretesslagen föreslås. En av ändringarna gäller 8 kap. 6 § om sekretess för uppgift i statlig tillsynsverksamhet m.m. i fråga om näringslivet, där det föreslås att sådana uppgifter som på grund av avtalet erhållits från utländsk tillsynsmyndighet eller inhämtats inom landet skall omfattas av s.k. absolut sekretess. Den andra ändringen avser det ömsesidiga biståndet i tullfrågor där sekretessbestämmelserna i 9 kap. 3 § föreslås utvidgas till att utöver avtal med främmande stat gälla beträffande avtal med mellanfolklig organisation. Vidare föreslås en ändring i 16 kap. 1 § 3 sekretesslagen med innebörd att vissa uppgifter om tredje man, som finns hos tillsynsmyndigheten och som erhållits eller inhämtats med stöd av internationella avtal, skall vara undantagna från meddelarfriheten i enlighet med vad som gäller i dag enligt 8 kap. 6 § första stycket 2 för samma slags uppgifter. Slutligen föreslås i sekretesslagens bilaga en teknisk anpassning till ny lagstiftning om teknisk kontroll.
I propositionen framhålls att den svenska anpassningen till EES-avtalet skall bedrivas på ett sätt som är förenligt med den tradition av betydande öppenhet som så länge präglat svensk förvaltning. En alltför stor beredvillighet att gå sekretessintressena till mötes kan leda till att principen om öppenhet förbyts i sin motsats. I sammanhanget framhålls vidare att allt förhandlingsarbete, också det internationella, som regel ställer krav på viss sekretess så att t.ex. egna förhandlingspositioner inte blir tillgängliga för motparter i arbetet, vilket skulle göra att svenska intressen inte kan drivas på bästa sätt. Det är enligt propositionen svårt att hävda att Sverige skall avstå från internationellt samarbete därför att det är förknippat med krav på sekretess i verksamheten. En annan sak är att Sverige med kraft bör driva uppfattningen att offentlighet är ett viktigt värde också i det mellanfolkliga samarbetet. I propositionen hänvisas vidare till att de sekretesskrav som enligt artikel 83 i EES-avtalets huvuddel skall fastställas av EES-kommittén är att anse som folkrättsligt bindande beslut som såvitt avser svenska myndigheter måste införlivas i den svenska lagstiftningen för att bli gällande här i landet. Ett sådant införlivande får enligt departementschefen tas upp senare när EES-kommittén har fastställt reglerna.
Lagrådet har lämnat det remitterade lagförslaget utan erinran.
Motionerna
I motion K18 av Thage G Peterson m.fl. (s) understryks offentlighetsprincipens betydelse. Ett tillkännagivande till regeringen begärs i fråga om offentlighet, sekretess och meddelarskydd inför det fortsatta integrationsarbetet inom ramen för EES och EG. Motionärerna framhåller att integrationsarbetet gett upphov till en betydande oro för att offentlighetsprincipen kommer att inskränkas i en utsträckning som inte är förenlig med svenska rättstraditioner och rättsprinciper. Den svenska offentlighetsprincipen är inte förhandlingsbar. Utrikessekretessen kan endast i undantagsfall få gå före offentlighetsprincipen. Motionärerna hänvisar också till ett EG-direktiv om integritetsskydd för enskilda, vilket anses vara illavarslande med hänsyn till offentlighetsprincipen. Det är enligt motionen mycket angeläget att Datalagsutredningen behandlar denna fråga. Slutligen framhålls att det är synnerligen angeläget att frågorna kring offentlighet, sekretess och meddelarsskydd blir noggrant belysta och analyserade under det fortsatta integrationsarbetet inom ramen för EES och vid ett eventuellt framtida EG-medlemskap. Lagar och författningar i Sverige får t.ex. inte bli föremål för en slentrianmässig tillämpning av bestämmelserna om utlandssekretess.
Motion K15 av Bengt Hurtig m.fl. (v) vänder sig i första hand mot att meddelarfriheten begränsas genom regeringens förslag. Förslaget om absolut sekretess i vissa fall innebär också enligt motionärerna ett brott mot grundprincipen att allt hos en myndighet är offentligt och att handlingen först får sekretessbeläggas när en skadeprövning gjorts. Också motionerna K17 av Birgitta Hambraeus (c) och K16 av Sten Söderberg (-) vänder sig emot att området för absolut sekretess utökas och mot att meddelarfriheten kan påverkas. I motion K17 anförs vidare att det är fel att riksdagen genom att anta propositionen i förväg binder sig för de beslut som kan komma att träffas av Gemensamma EES-kommittén.
Henrik S Järrel och Björn von der Esch (m) begär i motion 1991/92:K417 ett tillkännagivande till regeringen om informations- och yttrandefrihetens betydelse för kontroll och insyn i ett öppet, demokratiskt rättssamhälle samt rörande behovet av en översyn av sekretesslagstiftningen. Motionärerna framhåller att en del sekretessbestämmelser försvårar eller omöjliggör en i grunden sund och för ett öppet, demokratiskt samhälle nödvändig kontroll och insyn. Det framstår enligt motionärerna som angeläget att se över den samlade svenska sekretesslagstiftningen i syfte att gallra och förstärka skyddet för offentlighetsprincipen.
Bakgrund
Offentlighetsprincipen definieras i propositionen som den grundsats enligt vilken samhällsorganens verksamhet skall ske under allmän insyn och kontroll. Den offentliga verksamheten måste ligga öppen för medborgarna och de nyhetsförmedlande organen på sådant sätt att dessa kan inhämta upplysningar i skilda angelägenheter efter eget val, oberoende av myndigheternas informationsgivning. Offentlighetsprincipen fyller tre huvudändamål. Den utgör en garanti för rättssäkerheten, effektivitet i förvaltningen och effektivitet i folkstyret. Principen om allmänna handlingars offentlighet och yttrandefriheten är inslag i offentlighetsprincipen. Meddelarfriheten, dvs. rätten för var och en att utom i vissa undantagsfall lämna uppgifter i vilket ämne som helst för publicering, kan också ses som en del av det regelverk genom vilket offentlighetsprincipen förverkligas.
EES-avtalet och EFTA-avtalen innebär att Sverige åtar sig vissa skyldigheter på sekretessområdet. I EES-avtalets huvuddel finns sålunda två bestämmelser om sekretess. Artikel 83 gäller informationsutbytet mellan offentliga myndigheter. I detta utbyte skall EFTA-staterna ha samma rättigheter att ta emot och samma skyldigheter att ge information som EG-medlemstater samt vara underkastade de sekretessregler som skall fastställas av Gemensamma EES-kommittén. Enligt propositionen får som ovan nämnts frågor om införlivande i den svenska sekretesslagstiftningen av de sekretesskrav som enligt artikel 83 skall fastställas av EES-kommittén tas upp senare när kommittén fastställt reglerna.
I artikel 122 finns en bestämmelse som innebär att de avtalsslutande parternas ombud m.m. samt anställda som är verksamma enligt EES-avtalet även efter det att deras uppdrag har upphört skall vara förpliktade att inte lämna ut upplysningar som omfattas av sekretess. En motsvarande bestämmelse finns i 1 kap. 6 § sekretesslagen. Någon lagstiftning föreslås därför inte i detta avseende.
Särskilda bestämmelser om tystnadsplikt på konkurrensområdet finns i protokoll 23 artikel 9 och protokoll 24 artikel 9 till EES-avtalet och i vissa artiklar i protokoll 4 till övervakningsavtalet. I protokollen finns bestämmelser om informationsutbyte mellan EG-kommissionen, EFTA:s övervakningsmyndighet och de nationella tillsynsorganen. Bestämmelserna om sekretess m.m. i protokoll 4 till övervakningsavtalet återfinns i kap. II artikel 20, kap. VI artikel 27, kap. IX artikel 24, kap. XI artikel 17, kap. XIII artikel 17 och kap. XV artikel 3.2. Kapitlen har rubricerats Allmänna procedurregler för tillämpning av artiklarna 53 och 54 i EES-avtalet, Tillämpning av konkurrensregler på transport på järnväg, landsväg och inre vattenvägar, Regler för tillämpning av artiklarna 53 och 54 i EES-avtalet på sjöfarten, Proceduren för tillämpning av konkurrensreglerna på företag inom luftfartssektorn, Regler för kontroll av företagskoncentrationer samt Bestämmelser tillämpliga på företag på kol- och stålområdet; avsnitt I Allmänna bestämmelser om avtal och koncentrationer.
I bestämmelserna föreskrivs att tillsynsorganen, tjänstemän och övriga anställda vid dessa organ inte skall avslöja uppgifter som de inhämtat med stöd av protokollet och som är av sådant slag att de omfattas av sekretess. Den inhämtade informationen får inte användas för andra ändamål än vad den inhämtats för. I vissa fall utgör sekretessen inte hinder för offentliggörande av allmän information eller undersökningar som inte innehåller uppgifter om enskilda företag eller företagssammanslutningar.
Enligt 8 kap. 6 § första stycket 1 sekretesslagen gäller sekretess för uppgift om enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Presumtionen är således att uppgifterna är offentliga. Enligt första stycket 2 i nämnda paragraf gäller sekretess även för uppgift om andra ekonomiska eller personliga förhållanden för den som trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet. Sekretessen för dessa uppgifter om tredje man är absolut, dvs. något skaderekvisit är inte uppställt.
I sekretesslagen finns redan bestämmelser om absolut sekretess för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden som myndighet erhållit i enlighet med internationella avtal. Bestämmelser finns i 9 kap. 3 § och 8 kap. 5 § som rör beskattnings- och indrivningsverksamhet resp. tillsynsverksamhet på bl.a. värdepappersområdet. Hinder föreligger även för överförande av informationen till bl.a. andra myndigheter.
Till skillnad från vad som nu gäller enligt dessa bestämmelser föreslås i propositionen att sekretessen i 8 kap. 6 § andra stycket inte endast skall avse uppgifter som erhållits från utlandet utan också uppgifter som till följd av avtalet inhämtats inom landet. Samtidigt föreslås en motsvarighet i 9 kap. 3 §.
Meddelarfrihet råder i dag för sådana uppgifter som avses i 8 kap. 6 § med undantag för första stycket 2, som således avser de uppgifter om tredje man som har absolut sekretesskydd. Propositionens förslag innebär att samma undantag från meddelarfriheten skall gälla om uppgifterna inhämtats med stöd av internationell överenskommelse.
Sekretesslagens regler om sekretess hos tillsynsorgan för områdena banker och andra kreditinstitut, värdepapper, livsmedel samt växter och utsäde uppfyller enligt propositionen redan de krav avtalet ställer. Några lagändringar i dessa avseenden behövs inte enligt propositionen.
När det gäller ömsesidigt bistånd i tullfrågor finns bestämmelser i protokoll 11 till EES-avtalet. I artiklarna 10 och 11 regleras hur mottagen information skall behandlas från sekretessynpunkt samt användningen av upplysningar. Informationen skall vara av förtrolig natur och omfattas av sekretesskydd hos de berörda staterna, men även i tillämpliga gemenskapsorgan, dvs. EG-kommissionen. För att bestämmelsen i 9 kap. 3 § sekretesslagen skall bli tillämplig på avtal också med EG måste den enligt propositionen förutom överenskommelse med främmande stat också gälla avtal med mellanfolklig organisation.
EES-utskottets behandling
Med anledning av två motioner rörande EES-avtalets konsekvenser på sekretessområdet uttalade EES-utskottet (1992/93:EU1 s. 175 f.), som inhämtat yttrande från konstitutionsutskottet, att den nu aktuella propositionen inte borde föregripas genom några uttalanden i EES-utskottets ärende. EES-utskottet hänvisade emellertid till att EES-avtalet endast påkallar en viss förstärkning av det sekretesskydd som redan gäller för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Någon utvidgning av sekretesskyddet till nya typer av uppgifter krävs inte. Inte heller behövs några inskränkningar i meddelarfriheten. EES-utskottet framhöll dock att de särskilda reglerna i sekretesslagen som gäller uppgifter rörande Sveriges förbindelser med andra länder och mellanfolkliga organisationer kan komma att tillämpas i ökad utsträckning på grund av EES-samarbetet. I praktiken kan det medföra att exempelvis uppgifter med anknytning till nya EES-regler, som skall behandlas i EES-kommittén, kan komma att skyddas av sekretess. Om motsvarande uppgifter skulle gälla ett internt svenskt lagstiftningsärende skulle däremot sekretessen inte bli aktuell. Med hänsyn till frågans vikt utgick utskottet från att regeringen följer utvecklingen och tar de initiativ som behövs för att inte offentlighetsprincipen skall urholkas på detta sätt. EES-utskottet pekade slutligen på att Grundlagsutredningen inför EG (Ju 1991:03) överväger bl.a. frågor om offentlighetsprincipen som har samband med ett svenskt medlemskap.
Utskottets bedömning
Offentlighetsprincipen är omistlig för den svenska rättsordningen och för demokratin i Sverige. Genom rätten att få ut allmänna handlingar främjas ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Handlingsoffentligheten utgör ett inslag i den medborgerliga yttrande- och informationsfriheten och är därmed en av förutsättningarna för den fria demokratiska åsiktsbildningen. Också meddelarfriheten är av central betydelse för den fria åsiktsbildningen genom massmedia. Väsentliga och viktiga samhällsintressen får inte åsidosättas genom sekretessbestämmelser, som hindrar en i grunden sund och för ett öppet demokratiskt samhälle nödvändig kontroll och insyn.
Det är enligt utskottets mening visserligen självklart att Sverige skall uppfylla de åtaganden som följer av EES-avtalet, men den svenska anpassningen måste ske på ett sätt som är förenligt med offentlighetsprincipen. Grundregeln måste vara att offentlighet gäller och att utrymmet för sekretess är undantag. Det är viktigt av vi från svensk sida i det kommande integrationsarbetet hävdar vår tradition av betydande öppenhet i förvaltningen och att man inte tillmötesgår för oss främmande sekretessintressen. Anpassningsarbetet måste mot denna bakgrund utgå från en återhållsamhet gentemot sekretessintressena.
Propositionen präglas också av detta synsätt. De förslag till ändringar i sekretesslagen som läggs fram innebär endast förhållandevis begränsade ingrepp i offentligheten och är förenliga med rättssystematiken. De följder för meddelarfriheten som förslaget innebär är enligt utskottets mening marginella eftersom det redan i dag inte råder någon meddelarfrihet för ifrågavarande typ av uppgifter.
Mot den angivna bakgrunden tillstyrker utskottet propositionens förslag. Motionerna K15 yrkandena 1 och 2, K16 och K17 avstyrks följaktligen. Med anledning av vad som anförts i motion K17 får utskottet hänvisa till att det i den nu aktuella propositionen inte begärs något godkännande av framtida beslut av EES-kommittén. Utskottet vill -- liksom EES-utskottet (1992/93:EU1 s. 160) -- understryka att i de fall EES-kommittén fattar beslut i en fråga som hör till riksdagens beslutsområde eller som eljest är av större vikt blir beslutet inte bindande för Sverige förrän riksdagen godkänt det.
När det gäller den i motion K18 behandlade frågan om det fortsatta integrationsarbetet inom ramen för EES och EG vill utskottet understryka det som också i skilda sammanhang framhållits av företrädare för regeringen, nämligen att den svenska offentlighetsprincipen inte är förhandlingsbar. Det finns också klara tecken på att EG rör sig mot en ökad öppenhet. Bl.a. har kommissionen ombetts att senast år 1993 lägga fram en rapport för rådet om åtgärder för att förbättra allmänhetens tillgång till information hos institutionerna. I propositionen framhålls också att Sverige med kraft bör driva uppfattningen att offentlighet är ett viktigt värde också i det mellanfolkliga samarbetet. Det är enligt propositionen ingen orealistisk linje med tanke på att den svenska offentlighetsprincipen tillhör de från början unika svenska rättsliga företeelser som sprider sig till allt fler länder. I Frankrike och Nederländerna finns en lagfäst huvudregel om insyn i myndigheternas verksamhet som påminner om det svenska systemet, även om det inte är fråga om en ovillkorlig rätt att ta del av en allmän handling. I stället kan den enskilde få nöja sig med att myndigheten lämnar information om vad handlingen innehåller. I Danmark gäller en grundläggande offentlighetsprincip.
Internationellt förhandlingsarbete ställer krav på viss sekretess. Utan sekretess kan egna förhandlingspositioner bli tillgängliga för motparter i sådana sammanhang att de svenska intressena inte kan drivas på bästa sätt. Det kan inte heller bortses från att man i internationella förhandlingar brukar ta vederbörlig hänsyn till förhandlingsmotparten. Det är emellertid enligt utskottets mening angeläget att man från svensk sida verkar för största möjliga öppenhet i förhandlingarna. Utrikessekretessen bör således tillämpas med återhållsamhet. Som EES-utskottet framhållit (s. 177) kan uppgifter med anknytning till nya EES-regler, som skall behandlas i EES-kommittén, komma att skyddas av sekretess medan motsvarande uppgifter som gäller ett internt lagstiftningsärende är offentliga. Liksom EES-utskottet förutsätter konstitutionsutskottet att regeringen mot bakgrund av frågans vikt följer utvecklingen och tar de initiativ som behövs för att offentlighetsprincipen inte skall urholkas på detta sätt.
Utskottet förutsätter vidare att Datalagsutredningen ser över de frågor som väckts med anledning av EG-kommissionens nyligen presenterade förslag till direktiv om integritetsskydd för enskilda och att integrationsarbetet på detta område sker med utgångspunkt i intresset av största möjliga offentlighet.
Även när det gäller andra områden som behandlas i det fortsatta integrationsarbetet inom ramen för EES och vid ett framtida EG-medlemskap förutsätter utskottet att frågorna kring offentlighet, sekretess och meddelarskydd blir noggrant belysta och analyserade. Mot bakgrund av den grundåskådning som tecknats i propositionen anser utskottet emellertid att något tillkännagivande till regeringen inte behövs. Utskottet vill också erinra om att Grundlagsutredningen inför EG överväger bl.a. frågor om offentlighetsprincipen som har samband med ett svenskt medlemskap. Utskottet anser inte heller att det behövs ett tillkännagivande till regeringen om informations- och yttrandefrihetens betydelse för kontroll och insyn i ett öppet demokratiskt samhälle. Motion K18 och K417 yrkande 2 avstyrks följaktligen. Utskottet är vidare inte berett att nu förorda en allmän översyn av sekretesslagstiftningen jämte följdföreskrifter, varför även motion K417 yrkande 1 avstyrks. Uppgifter om föräldraskap
Motionen
Ingrid Andersson och Anita Persson (båda s) föreslår i motion K411 att 7 kap. 4 § sekretesslagen ändras så att det aldrig skall vara möjligt att samhället har uppgifter om en människas föräldrars identitet utan att kunna lämna ut dem till den det berör. Denna förändring bör enligt motionärerna ske skyndsamt.
Bakgrund
I 7 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100) finns bestämmelser om sekretess inom socialtjänsten. Inom socialtjänsten gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon som står honom nära lider men. Regeringsrätten har med stöd av denna bestämmelse i en dom den 7 juni 1989 vägrat en vuxen person att få del av uppgifter i en barnavårdsakt som utvisar vem som kunde vara personens fader.
Utskottet har vid tre tidigare tillfällen under de senaste åren behandlat den fråga motionären tar upp. I ett yttrande till socialutskottet våren 1990 anfördes att det är angeläget att intresset av att en person skall kunna få tillgång till uppgifter om sin börd i möjligaste utsträckning kan tillgodoses. Utskottet hänvisade till att barnets intresse av att få sådan vetskap beaktats i inseminationslagen (1984:1140) och uttalade att det fanns anledning för regeringen att i lämpligt sammanhang överväga en ändring av sekretesslagen för att tillgodose det nämnda intresset (1989/90:KU8y). Socialutskottet delade konstitutionsutskottets inställning (1989/90:SoU28). Frågan togs åter upp vid påföljande riksmöte (1990/91:KU10), varvid utskottet hänvisade till yttrandet till socialutskottet. Hösten 1991 behandlades frågan på nytt (1991/92:KU11). Utskottet hänvisade då till att det i Justitiedepartementet pågick ett arbete med frågan om sekretess för uppgift om faderskap.
Utskottets bedömning
Enligt vad utskottet inhämtat kommer en promemoria som tar upp den aktuella frågan att bli föremål för remissbehandling inom de närmaste månaderna. Enligt utskottets mening bör det pågående utredningsarbetet inte föregripas. Motion K411 avstyrks följaktligen.
Privata donationsfonder
Motionen
I motion K401 av Lena Öhrsvik (s) begärs ett tillkännagivande till regeringen angående behovet av sekretess för privata donationsfonder. Motionären hänvisar till ett beslut av JO den 24 februari 1989 (1989/90 s. 370). I beslutet anfördes att sekretesslagen inte är tillämplig på handlingar hos privat donationsfond som förvaltas av ett offentligt organ. I motionen framhålls att personer som söker bidrag ur fonderna ofta tvingas redogöra för sina personliga och ekonomiska förhållanden. Det är enligt motionären beklagligt att en ansökan om bidrag blir allmän handling när den kommer in till myndigheten.
Utskottets bedömning
Av det uttalande av JO som motionären tar upp framgår att en privat donationsfond inte kan anses som myndighet. Att den förvaltas av ett offentligt organ påverkar enligt JO inte bedömningen. Offentlighetsprincipen och de inskränkningar i denna som gäller till följd av sekretesslagen avser endast handlingar och uppgifter hos myndighet. Sekretesslagen är därför inte tillämplig på en privat fonds handlingar.
JO anser således att ansökningar till en privat donationsfond inte är allmänna handlingar även om de förvaltas av ett offentligt organ. Någon skyldighet att lämna ut sådana ansökningshandlingar finns därför inte. Mot denna bakgrund finns enligt utskottets mening inte anledning förorda ett sådant tillkännagivande till regeringen som begärs i motionen. Motion K401 avstyrks följaktligen.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande sekretessen hos de konkurrensövervakande organen
att riksdagen med avslag på motionerna 1992/93:K15 yrkandena 1 och 2, 1992/93:K16 i denna del samt 1992/93:K17 i denna del antar regeringens förslag till ändring i sekretesslagen (1980:100) såvitt avser 8 kap. 6 § och 16 kap. 1 §,
res. (s) - delvis men. (v)
2. beträffande lagförslaget i övrigt att riksdagen med avslag på motionerna 1992/93:K16 i denna del och 1992/93:K17 i denna del antar regeringens förslag till ändring i sekretesslagen (1980:100) i den mån det inte omfattas av vad utskottet hemställt under mom. 1,
res. (s) - delvis
3. beträffande offentlighetsprincipen
att riksdagen avslår motionerna 1991/92:K417 yrkande 2 och 1992/93:K18,
res. (s) - delvis
4. beträffande översyn av sekretesslagen m.m.
att riksdagen avslår motion 1991/92:K417 yrkande 1,
5. beträffande uppgift om föräldraskap
att riksdagen avslår motion 1991/92:K411,
6. beträffande privata donationsfonder
att riksdagen avslår motion 1991/92:K401.
Stockholm den 3 december 1992
På konstitutionsutskottets vägnar
Thage G Peterson
I beslutet har deltagit: Thage G Peterson (s), Bertil Fiskesjö (c), Birger Hagård (m), Hans Nyhage (m), Catarina Rönnung (s), Kurt Ove Johansson (s), Hans Göran Franck (s), Stig Bertilsson (m), Torgny Larsson (s) Ingvar Svensson (kds), Harriet Colliander (nyd), Odd Engström (s), Inger René (m), Lisbeth Staaf-Igelström (s) och Ingela Mårtensson (fp).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Bengt Hurtig (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Reservation
Sekretessen hos de konkurrensövervakande organen m.m. (mom.1--3)
Thage G Peterson, Catarina Rönnung, Kurt Ove Johansson, Hans Göran Franck, Torgny Larsson, Odd Engström och Lisbeth Staaf-Igelström (alla s) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 6 som börjar med "Offentlighetsprincipen är" och som på s. 8 slutar med "2 avstyrks följaktligen" bort ha följande lydelse:
Offentlighetsprincipen är omistlig för den svenska rättsordningen och för demokratin i Sverige. Sveriges unika och generösa offentlighetsprincip slås fast på olika ställen i våra grundlagar. Genom rätten att få ut allmänna handlingar främjas ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning i det svenska samhället. Denna rätt till offentliga handlingar utgör ett mycket viktigt inslag i den medborgerliga yttrande- och informationsfriheten och är en av förutsättningarna för den fria demokratiska åsiktsbildningen. Meddelarfriheten är också av central betydelse för den fria åsiktsbildningen genom massmedia. Väsentliga och viktiga allmänintressen får inte åsidosättas genom sekretessbestämmelser, som hindrar en i grunden sund och för ett öppet demokratiskt samhälle nödvändig kontroll och insyn.
Det är enligt utskottets mening självklart att Sverige skall uppfylla de åtaganden som följer av EES-avtalet. Men den svenska integrationen måste ske på ett sätt som är förenligt med offentlighetsprincipen. Grundregeln måste vara att offentlighet gäller och att sekretess är undantag. Det är viktigt att vi från svensk sida i det kommande integrationsarbetet hävdar vår tradition av betydande öppenhet i förvaltningen och att man inte tillmötesgår för oss främmande sekretessintressen. Risken är annars att huvudregeln om offentlighet blir ett undantag.
De förslag till ändringar i sekretesslagen som nu läggs fram innebär ingrepp i offentligheten och i meddelarfriheten. Ändringarna får dock inte anses gå längre än som är nödvändigt för att uppfylla Sveriges åtaganden. Mot den angivna bakgrunden tillstyrker utskottet propositionens förslag. Men detta får självklart inte leda till slutsatsen att Sverige i framtiden måste underordna sig en allmän inskränkning av offentlighetsprincipen. Tvärtom vill utskottet kraftigt understryka att samarbetet inom EES och längre fram eventuellt inom EG inte får leda till sådana inskränkningar.
Motionerna K15 yrkandena 1 och 2, K16 och K17 avstyrks således. Med anledning av vad som anförts i motion K17 får utskottet hänvisa till att det i den nu aktuella propositionen inte begärs något godkännande av framtida beslut av EES-kommittén. Utskottet vill -- liksom EES-utskottet (1992/93:EU1 s. 160) -- understryka att i de fall EES-kommittén fattar beslut i en fråga som hör till riksdagens beslutsområde eller som eljest är av större vikt blir beslutet inte bindande för Sverige förrän riksdagen godkänt det. Det betyder sålunda att det slutliga avgörandet kommer att ligga i riksdagens hand.
När det gäller den i motion K18 behandlade frågan om det fortsatta integrationsarbetet inom ramen för EES och EG vill utskottet starkt understryka att den svenska offentlighetsprincipen inte är förhandlingsbar. Denna uppfattning har också framhållits av företrädare för regeringen. Det är enligt utskottets mening nödvändigt att en deklaration med denna innebörd görs av regeringens förhandlare redan när integrationsarbetet startar.
Internationellt förhandlingsarbete ställer ofta krav på viss sekretess. Utan sekretess kan egna förhandlingspositioner bli tillgängliga för motparter i sådana sammanhang att de svenska intressena inte kan drivas på bästa sätt. I internationella sammanhang brukar man också ta vederbörlig hänsyn till förhandlingsmotparten. Det är dock enligt utskottets mening angeläget att man från svensk sida verkar för största möjliga öppenhet i förhandlingarna. Bestämmelserna om utrikessekretess bör således som konstitutionsutskottet tidigare framhållit tillämpas med utgångspunkt från att största möjliga öppenhet skall gälla (KU 1988/89:30 s. 19). Som EES-utskottet framhållit (s. 177) kan uppgifter med anknytning till nya EES-regler som skall behandlas i EES-kommittén komma att skyddas av sekretess medan motsvarande uppgifter som gäller ett internt svenskt lagstiftningsärende är offentliga. Liksom EES-utskottet anser konstitutionsutskottet att regeringen mot bakgrund av frågans vikt bör följa utvecklingen och ta de initiativ som behövs för att offentlighetsprincipen inte skall inskränkas. Det material som t.ex. kommer att ligga till grund för lagar och andra författningar i vårt land får sålunda inte bli föremål för en slentrianmässig tillämpning av bestämmelserna om utrikessekretess. Det ankommer på regeringen att noga bevaka denna fråga.
Utskottet förutsätter vidare att Datalagsutredningen ser över de frågor som väckts med anledning av EG-kommissionens nyligen presenterade förslag till direktiv om integritetsskydd för enskilda och att integrationsarbetet på detta område sker med utgångspunkt i intresset av största möjliga offentlighet.
När det gäller det fortsatta integrationsarbetet inom ramen för EES och vid ett EG-medlemskap anser utskottet sammanfattningsvis att det är mycket angeläget att frågorna kring offentlighet, sekretess och meddelarskydd blir noggrant belysta och analyserade. I förhandlingsarbetet krävs enligt utskottets mening att regeringen agerar på ett kraftfullt sätt för att försvara den svenska offentlighetsprincipen och att regeringen starkt markerar att denna princip inte är förhandlingsbar.
Enligt utskottets mening bör riksdagen med bifall till motion K18 och med anledning av motion K417 yrkande 2 som sin mening ge regeringen till känna vad utskottet anfört om offentlighet, sekretess och meddelarskydd i samband med det fortsatta integrationsarbetet inom ramen för EES och vid ett medlemskap i EG.
dels att utskottets hemställan under 1--3 bort ha följande lydelse:
1. beträffande sekretessen hos de konkurrensövervakande organen
att riksdagen med avslag på motionerna 1992/93:K15 yrkandena 1 och 2, 1992/93:K16 i denna del samt 1992/93:K17 i denna del antar regeringens förslag till ändring i sekretesslagen (1980:100) såvitt avser 8 kap. 6 § och 16 kap. 1 §,
2. beträffande lagförslaget i övrigt att riksdagen med avslag på motionerna 1992/93:K16 i denna del och 1992/93:K17 i denna del antar regeringens förslag till ändring i sekretesslagen (1980:100) i den mån det inte omfattas av vad utskottet hemställt under mom. 1,
3. beträffande offentlighetsprincipen att riksdagen med bifall till motion 1992/93:K18 och med anledning av motion 1991/92:K417 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet, eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.
Bengt Hurtig (v) anför:
Sekretessen hos de konkurrensövervakande organen (mom. 1)
Propositionens lagförslag går längre än vad som krävs för att uppfylla EES-avtalet. Uppgifter som en svensk tillsynsmyndighet inhämtat inom landet får inte omfattas av absolut sekretess. Det är ett brott mot den grundprincip som säger att allt hos en myndighet är offentligt och att handlingen först får hemligstämplas när en skadeprövning gjorts. Det är i första hand meddelarfriheten som naggas i kanten om förslaget går igenom.
Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottet under mom. 1 borde ha hemställt:
1. beträffande sekretessen hos de konkurrensövervakande organen att riksdagen med bifall till motion 1992/93:K15 yrkandena 1 och 2, 1992/93:K16 i denna del och 1992/93:K17 i denna del avslår regeringens förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) såvitt avser 8 kap. 6 § samt 16 kap. 1 §.
Bilaga