Ändringar i passlagen
Betänkande 2004/05:JUU27
Justitieutskottets betänkande2004/05:JUU27
Ändringar i passlagen
Sammanfattning I detta betänkande behandlar utskottet regeringens proposition 2004/05:119 Ökad säkerhet i pass m.m., sex motioner som väckts med anledning av propositionen samt tre motionsyrkanden som väckts under den allmänna motionstiden år 2004. I propositionen föreslås ändringar i reglerna för svenska pass. Det rör sig främst om åtgärder för att höja säkerheten i passen. Bland annat skall passen förses med s.k. biometrisk information. Den som ansöker om pass skall vara skyldig att låta passmyndigheten ta en bild i digitalt format av hans eller hennes ansikte. Bilden sparas sedan på ett lagringsmedium i passet. I propositionen föreslås även åtgärder för att försvåra för personer som dömts till frihetsberövande påföljder att lämna landet under verkställigheten, t.ex. skall pass som förvaras av en kriminalvårdsanstalt inte annat än i undantagsfall få disponeras av den intagne. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 oktober 2005. Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens förslag och avslår motionerna. I ärendet finns två reservationer (m och kd respektive m och fp) och ett särskilt yttrande (m och fp).
Utskottets förslag till riksdagsbeslut 1. Ökad säkerhet i pass Riksdagen antar regeringens förslag tilla) lag om ändring i passlagen (1978:302),b) lag om ändring i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt, c) lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),d) lag om ändring i lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård. Därmed bifaller riksdagen proposition 2004/05:119 och avslår motionerna 2004/05:Ju219, 2004/05:Ju340 yrkande 4 och 2004/05:Ju466 yrkande 13. 2. Framställning av passbilder Riksdagen avslår motionerna 2004/05:Ju37, 2004/05:Ju38 yrkandena 1 och 2, 2004/05:Ju39, 2004/05:Ju40 och 2004/05:Ju41 yrkande 1. Reservation 1 (m, kd) 3. Passmyndighet Riksdagen avslår motionerna 2004/05:Ju41 yrkande 2 och 2004/05:Ju42. Reservation 2 (m, fp) Stockholm den 2 juni 2005 På justitieutskottets vägnar Britta Lejon Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Britta Lejon (s), Rolf Olsson (v), Margareta Sandgren (s), Beatrice Ask (m), Helena Frisk (s), Peter Althin (kd), Elisebeht Markström (s), Jeppe Johnsson (m), Göran Norlander (s), Torkild Strandberg (fp), Johan Linander (c), Joe Frans (s), Kerstin Andersson (s), Leif Björnlod (mp), Christer Erlandsson (s), Hillevi Engström (m) och Karin Granbom (fp).
Redogörelse för ärendet Ärendet och dess beredning Inom Justitiedepartementet har utarbetats en departementspromemoria, Ökad säkerhet i pass m.m. (Ds 2004:8), med förslag till ändringar i bl. a. passlagen (1978:302). Promemorian har remissbehandlats. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Justitiedepartementet (dnr Ju2004/1747/PO). Regeringen har i särskild ordning remitterat ett utkast till lagrådsremiss i fråga om vilket biometriskt underlag som bör tas in i pass. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Justitiedepartementet (dnr Ju2004/1747/PO). Lagrådet har granskat regeringens förslag. Regeringens lagförslag återfinns i bilaga 2. Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås ändringar i reglerna för svenska pass. I syfte att höja säkerheten i pass föreslås att svenska pass skall förses med s.k. biometriska uppgifter som kan utgöra underlag för datorstödd jämförelse och identifiering. Det biometriska underlaget skall bestå av en ansiktsbild i digitalt format, som lagras i passet i komprimerad form på ett lagringsmedium. Vidare föreslås att giltighetstiden för vanligt pass begränsas till fem år. I propositionen föreslås också att personer som avtjänar fängelsestraff om minst ett år eller genomgår sluten ungdomsvård om minst ett år inte skall kunna få ett nytt pass. Det föreslås dessutom att pass skall återkallas i dessa fall. Detsamma skall gälla den som överlämnats till rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning. Dessutom skall det enligt förslaget bli möjligt att i vissa fall hindra den som är intagen i kriminalvårdsanstalt eller genomgår sluten ungdomsvård att disponera sitt pass under t.ex. permissioner. Därutöver föreslås bl.a. en skyldighet för den som förfogar över pass utan att vara passinnehavare i passlagens mening att överlämna ett återkallat pass till passmyndigheten. Förändringarna föreslås träda i kraft den 1 oktober 2005.
Utskottets överväganden Ökad säkerhet i pass m.m. Utskottets förslag i korthet Utskottet föreslår att riksdagen bifaller regeringens förslag om ändringar i reglerna för svenska pass. Detta innebär att utskottet avstyrker motionsyrkanden om att även andra än passmyndigheten skall få ta passbilder. Vidare avstyrker utskottet motionsyrkanden om att personer som är intagna på kriminalvårdsanstalt inte skall ha tillgång till pass samt motionsyrkanden om att överföra passhanteringen från polisen till annan myndighet. Jämför reservationerna 1 och 2. Inledning Förfalskning och missbruk av pass och andra resehandlingar utgör ett allvarligt problem, både nationellt och internationellt. Pass kan exempelvis användas vid förmögenhetsbrott, vid människosmuggling, vid människohandel eller i samband med planering och utförande av terroristbrott. Internationellt pågår det inom ett flertal olika organ arbete för att komma till rätta med förekomsten av falska resehandlingar och för att förhindra missbruk av sådana handlingar. FN-organet International Civil Aviation Organisation (ICAO), som bl.a. har till uppgift att utfärda rekommendationer om säkerhet i resehandlingar, har antagit en rekommendation om att införa biometri i pass. Med biometri avses i detta sammanhang främst en metod för att identifiera en person eller avgöra om en påstådd identitet är riktig, baserad på mätning av fysiologiska karaktärsdrag hos den som skall identifieras. I ICAO:s rekommendation föreslås att ansiktsjämförelse skall användas som minimistandard, medan avläsning av fingeravtryck eller iris rekommenderas som frivilligt komplement. I sammanhanget kan nämnas att USA som villkor för viseringsfrihet kommer att kräva att pass utfärdade fr.o.m. den 26 oktober 2005 innehåller biometriska uppgifter i enlighet med ICAO:s rekommendationer. Även inom Europeiska unionen (EU) har det under en tid pågått ett arbete som avser biometriska kännetecken i resehandlingar. I rådets förordning (EG) nr 2252/04 av den 13 december 2004 om standarder för säkerhetsdetaljer och biometri i pass och resedokument, som återfinns i bilaga 3, föreskrivs att medlemsstaternas pass måste uppfylla vissa minimistandarder. Bland annat skall pass som utfärdas senare än 18 månader från det att de tekniska specifikationerna har antagits innehålla ett lagringsmedium (minnesenhet) med passinnehavarens ansiktsbild. I pass som utfärdas senare än 36 månader från det att de tekniska specifikationerna antagits måste även fingeravtryck finnas lagrade. Passfoton I propositionen föreslås att den som ansöker om pass skall vara skyldig att låta passmyndigheten ta en bild i digitalt format av den sökandes ansikte. Ansiktsbilden skall sparas på ett lagringsmedium i passet. I motionerna Ju37 (m), Ju38 (fp) samt Ju39 och Ju41 (båda m) yrkas att även annan än passmyndigheten skall ges möjlighet att ta fram passbilder. I motion Ju40 (v) begär motionärerna en utredning av alternativ till införandet av en exklusiv rätt för passmyndigheten att ta fram passbilder samt vilka konsekvenser de föreslagna ändringarna får för fotohandlare m.fl. De tekniska förutsättningarna för att föra in biometrisk information i pass beskrivs i propositionen (s. 22). För att lagra biometrisk information i passen skall dessa vara utrustade med ett kontaktlöst datachip. På datachipet sparas innehavarens ansiktsbild tillsammans med personuppgifter. Datachipet innehåller även en s.k. publik digital nyckel så att andra länders gränskontroller kan verifiera att innehållet i chipet inte har manipulerats. Laddningen av datachipet utförs av passtillverkaren. För att kunna införa det nya biometriska passet krävs ny utrustning och ytterligare systemstöd på landets alla passansökningsställen. Vid ansökningstillfället blir sökanden fotograferad i en fotostation, som tar flera digitala foton och automatiskt säkerställer kvaliteten på dessa. I samband därmed tas biometriska data fram ur ansiktsbilden i syfte att verifiera att det nyss tagna fotografiet är användbart som underlag för verifiering av ansiktsbiometri. Ett digitalt fotografi används dels för att lasergravera ansiktsbilden i passet, dels för att i komprimerad form sparas på datachipet i passet. I propositionen anförs att det är viktigt att svenska pass håller en sådan teknisk standard och kvalitet att förfalskningar och annat missbruk försvåras. Genom att passmyndigheten tar en bild av sökanden, i stället för som i dag en fotograf eller sökanden själv i en fotoautomat, säkerställs att bilden i passet verkligen avbildar rätt person. Ett sådant förfarande säkerställer också att passbilden har en sådan kvalitet att den kan användas för datorstödd verifiering vid en gränskontroll. Den nya ordningen får självfallet konsekvenser för de fotohandlare m.fl. som i dag tillhandahåller fotografering för passansökan. Enligt regeringens mening väger emellertid behovet av att öka säkerheten i pass tyngre än de men den nya ordningen kan medföra för den privata marknaden. Andra alternativ bedöms av både tekniska och praktiska omständigheter inte vara möjliga. Det är därför inte möjligt att behålla den nuvarande ordningen att passökanden lämnar in fotografier i samband med passansökan. Utskottet anser att det är viktigt att öka säkerhetsnivån i svenska pass. Att skydda samhället och den enskilde mot att passet används för brottsliga syften är ett angeläget intresse i en rättsstat. De krav som ställs internationellt innebär också att den nuvarande ordningen med ett vanligt fotografi i pass är otillräcklig. När det gäller möjligheten att låta även andra än passmyndigheten ta passbilder anser utskottet att en sådan ordning skulle innebära en större risk för att fel person avbildas i passet. Utskottet delar regeringens bedömning att behovet av att öka säkerheten i pass väger tyngre än de men den nya ordningen kan medföra för näringslivet, och utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens förslag om ändringar i passlagen i denna del. Härav följer att utskottet avstyrker motionerna Ju37, Ju38, Ju39, Ju40 och Ju41 i denna del. Pass på kriminalvårdsanstalt m.m. I propositionen föreslås vissa åtgärder som syftar till att försvåra för personer som dömts till frihetsberövande straff att lämna landet under verkställigheten. Bland annat skall den som avtjänar fängelsestraff om minst ett år eller genomgår sluten ungdomsvård om minst ett år inte kunna få pass, och hans eller hennes pass skall återkallas. Detsamma gäller för den som genomgår rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning. Vidare skall pass som förvaras av en kriminalvårdsanstalt inte annat än i undantagsfall få disponeras av den intagne. De situationer som avses undantas är t.ex. då den intagne fått tillstånd att åka utomlands under en permission. En liknande reglering föreslås för den som undergår sluten ungdomsvård. I motionerna Ju219 (m), Ju340 (fp) och Ju466 (kd) framhålls att intagna på kriminalvårdsanstalt inte skall ha tillgång till pass. För att underlätta anpassningen i samhället kan en intagen på kriminalvårdsanstalt enligt 32 § första stycket lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (KvaL) beviljas tillstånd att lämna anstalten för viss kort tid (normalpermission), om det inte finns påtaglig fara för fortsatt brottslig verksamhet eller avsevärd fara för annat missbruk. Permission får enligt 32 § andra stycket också beviljas om någon annan särskild anledning föreligger (särskild permission). För permission får ställas de villkor som anses erforderliga beträffande vistelseort, anmälningsskyldighet eller annat. Om noggrann tillsyn behövs kan det föreskrivas att den intagne under permissionen skall stå under bevakning. I Kriminalvårdsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd för verkställighet i anstalt (KVVFS 2004:13) anges att ett villkor för beviljande av permission kan vara att den intagne lämnar in sitt pass till anstalten (9 kap. 7 §). Utskottet har vid flera tillfällen tidigare behandlat motionsyrkanden liknande de nu aktuella, senast våren 2004 (bet. 2003/04:JuU18 s. 20 f. ). Utskottet avstyrkte bifall till motionsyrkandena samt anförde bl.a. att intresset av att förhindra att den intagne lämnar landet i många fall torde tillgodoses genom möjligheten att uppställa som villkor för permission att den intagne lämnar ifrån sig passet. Utskottet hänvisade också till den då pågående beredningen av departementspromemorian Ökad säkerhet i pass m.m. (Ds 2004:8) och anförde att beredningen av promemorian inte borde föregripas. Utskottet anser att det är viktigt att ha ett system där verkställigheten av utdömda straff kan genomföras på ett säkert sätt. Inte minst för att upprätthålla förtroendet för rättsväsendet är det viktigt att förhindra att de som dömts till fängelse olovligen lämnar landet under den tid de skall verkställa sina straff. Genom att begränsa dömda personers tillgång till pass torde risken för att de undandrar sig verkställighet minska. Utskottet tillstyrker regeringens förslag till ändringar i passlagen i denna del samt förslagen till ändring i lagen om kriminalvård i anstalt och i lagen om verkställighet av sluten ungdomsvård. Genom utskottets ställningstagande får motionärernas önskemål i stort anses tillgodosedda, och utskottet avstyrker motionerna Ju219, Ju340 och Ju466 i här behandlade delar. Lagförslagen i övrigt I propositionen föreslås också andra ändringar i passlagen som syftar till att öka säkerheten i passen. Här föreslås att giltighetstiden sänks för ett vanligt pass från tio till fem år också för personer över arton år. Skyldigheten att återlämna ett återkallat pass utvidgas till att omfatta även den som inte är passinnehavare i passlagens mening. Så kallade särskilda pass skall återkallas när de skäl som föranlett att passet utfärdats inte längre finns. Vissa ytterligare åtgärder föreslås också. Vidare föreslås en ändring i sekretesslagen (1980:100) som innebär att sekretess gäller hos en passmyndighet för sådan uppgift om enskilds personliga förhållanden som hänför sig till ärenden enligt passlagen, under förutsättning att det kan antas att den enskilde eller någon närstående lider men om uppgiften röjs. Utskottet föreslår att riksdagen antar också dessa förslag. Passmyndighet I motionerna Ju41 (m) och Ju42 (fp) begärs en utredning av möjligheten att överföra passhanteringen från polisen till annan myndighet. Av 2 § passlagen framgår att polismyndighet är passmyndighet inom riket. Före ikraftträdandet av passlagen var länsstyrelsen landets passmyndighet. I Polisverksamhetsutredningens betänkande Polisverksamhet i förändring (SOU 2002:70) görs bedömningen att passhanteringen borde vara kvar hos polisen (s. 172 f.). I betänkandet konstaterar utredningen att arbetsuppgifterna med passhantering till allra största delen saknar polisiär relevans och därför, i linje med utredningens principiella ståndpunkter, borde föras över till en annan huvudman. Utredningen anser emellertid att ett överförande av passärendena skulle innebära så stora konsekvenser för framför allt poliskontoren i glesbygdsområden att det skulle få orimliga konsekvenser ur servicesynpunkt. Utredningen anser därför att passärendena även fortsättningsvis bör handläggas av polismyndigheterna. Betänkandet bereds i Justitiedepartementet. Utskottet har vid flera tillfällen tidigare behandlat yrkanden som i likhet med de nu aktuella syftar till en renodling av polisens arbetsuppgifter, senast i februari 2004 (bet. 2003/04:JuU15 s. 12 f.). Utskottet anförde att polisens verksamhet i huvudsak skall koncentreras till dess kärnuppgifter. Med hänvisning bl.a. till att utskottet inte ville föregripa beredningen i Regeringskansliet förelåg enligt utskottet inte skäl för något uttalande från utskottets sida. Utskottet är alltjämt av samma uppfattning, och utskottet avstyrker motionen Ju42 och motionen Ju41 i nu behandlad del.
Reservationer Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet. 1. Framställning av passbilder, punkt 2 (m, kd) av Beatrice Ask (m), Peter Althin (kd), Jeppe Johnsson (m) och Hillevi Engström (m). Förslag till riksdagsbeslut Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse: Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om framställning av passbilder. Därmed bifaller riksdagen delvis motionerna 2004/05:Ju37, 2004/05:Ju38 yrkandena 1 och 2, 2004/05:Ju39, 2004/05:Ju40 och 2004/05:Ju41 yrkande 1. Ställningstagande Det torde vara tekniskt möjligt för andra än passmyndigheten att ta fram underlag för biometriska pass. I den mån det är möjligt att med bibehållna säkerhetskrav låta t.ex. fotohandlare ta fram underlag för de nya passen anser vi att de skall ges möjlighet att göra detta. I stället för att ge passmyndigheten en exklusiv rätt bör det anges vilka säkerhetskrav fotohandlare och andra måste uppfylla för att vara behöriga att ta fram underlag för biometriska pass. Regeringen bör ges i uppdrag att utreda hur en sådan förändring kan genomföras. 2. Passmyndighet, punkt 3 (m, fp) av Beatrice Ask (m), Jeppe Johnsson (m), Torkild Strandberg (fp), Hillevi Engström (m) och Karin Granbom (fp). Förslag till riksdagsbeslut Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse: Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om passmyndighet. Därmed bifaller riksdagen motionerna 2004/05:Ju41 yrkande 2 och 2004/05:Ju42. Ställningstagande Enligt vår uppfattning måste polisens uppgifter renodlas så att polisen i större utsträckning kan ägna sig åt rent polisiära uppgifter, dvs. kärnverksamheten. Polismyndighetens hantering av pass är inte en sådan uppgift. Passhanteringen bör därför flyttas över till någon annan myndighet, t.ex. till Skatteverket. Det får ankomma på regeringen att återkomma till riksdagen med ett förslag. Särskilt yttrande Ökad säkerhet i pass, punkt 1 (m, fp) Beatrice Ask (m), Jeppe Johnsson (m), Torkild Strandberg (fp), Hillevi Engström (m) och Karin Granbom (fp) anför: Det är angeläget att personer som dömts till fängelse inte lämnar landet innan de skall avtjäna sitt straff. Vi har motionsvägen drivit denna fråga under flera år. Det är mot denna bakgrund glädjande att regeringen nu lagt fram ett förslag som syftar till att säkerställa att verkställigheten kan genomföras. Vi har därför valt att inte reservera oss till förmån för motion Ju219 samt motionerna Ju340 och Ju466 i denna del.
Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Propositionen Proposition 2004/05:119 Ökad säkerhet i pass m.m.: Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i passlagen (1978:302), lag om ändring i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt, lag om ändring i sekretesslagen (1980:100), lag om ändring i lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård. Följdmotioner 2004/05:Ju37 av Jeppe Johnsson och Anders G Högmark (båda m): Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att överföra framställandet av passbilder i ett offentligt monopol. 2004/05:Ju38 av Anna Grönlund Krantz och Gunnar Nordmark (båda fp): 1. Riksdagen avslår propositionen i den del som gäller passmyndighetens exklusiva rätt att ta passbilder och att 6 § passlagen ges en lydelse i enlighet med vad som anförs i motionen. 2. Riksdagen beslutar om ändring i 6 § passlagen enligt vad som anförs i motionen. 2004/05:Ju39 av Cecilia Widegren och Ulf Sjösten (båda m): Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att Polismyndigheten skall genomföra en formell upphandling av framställandet av passbilder för de nya säkra passen. 2004/05:Ju40 av Camilla Sköld Jansson m.fl. (v): Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om behovet av konsekvensbeskrivningar och redovisningar av alternativa förslag vad gäller utfärdandet av fotografier för pass. 2004/05:Ju41 av Beatrice Ask m.fl. (m): 1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att sökanden av pass skall vara skyldig att inlämna eller låta passmyndigheten ta en bild i digitalt format av sökandens ansikte. 2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att regeringen skall låta utreda möjligheterna att överföra passhanteringen från polisen till annan myndighet. 2004/05:Ju42 av Johan Pehrson m.fl. (fp): Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att pröva möjligheten att annan myndighet än polisen blir passmyndighet. Motioner från allmänna motionstiden hösten 2004 2004/05:Ju219 av Rolf Gunnarsson (m): Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att de intagna på anstalt skall fråntas sitt pass. 2004/05:Ju340 av Johan Pehrson m.fl. (fp): 4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om dömda personers rörelsefrihet. 2004/05:Ju466 av Peter Althin m.fl. (kd): 13. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om tillgången till pass vid permissioner.
Bilaga 2 Regeringens lagförslag Bilaga 3 Rådets förordning (EG) nr 2252/04