Ändringar i massförstörelselagen m.m.
Betänkande 1992/93:UU12
Utrikesutskottets betänkande
1992/93:UU12
Ändringar i massförstörelselagen m.m.
Innehåll
1992/93 UU12
Ärendet
I detta betänkande behandlas regeringens proposition 1992/93:154 om ändring i lagen (1991:341) om förbud mot utförsel av vissa produkter som kan användas i massförstörelsesyfte, m.m. samt om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.
Inga motioner har väckts i anledning av propositionen.
Sammanfattning
Regeringens förslag innebär att massförstörelselagens tillämpningsområde utvidgas till att omfatta a) alla missiler och obemannade luftfarkostsystem som kan utnyttjas som bärare av massförstörelsevapen, b) biologiska agenser som kan användas i biologiska vapen samt c) utrustning som kan användas för tillverkning av biologiska vapen, kemiska vapen, biologiska agenser, kemiska prekursorer och vissa kärntekniska produkter. Vidare föreslås i propositionen en utvidgad reglering av d) förmedling av produkter som finns i utlandet samt av e) upplåtelse och överlåtelse av tillverkningsrätt.
Som en följd av ovan nämnda förslag föreslår regeringen även en ändring i lagen om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag till ändringar vad avser både massförstörelselagen och kärntekniklagen.
Propositionen
Regeringen föreslår att riksdagen antar förslagen till 1. lag om ändring i lagen (1991:341) om förbud mot utförsel av vissa produkter som kan användas i massförstörelsesyfte, m.m.; 2. lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.
Bakgrund
Av existerande överenskommelser avseende massförstörelsevapen är Sverige bundet av fyra stycken: icke-spridningsavtalet (NPT; från 1968), 1971 års fördrag om förbud mot placering av kärnvapen och andra massförstörelsevapen på havsbotten, 1925 års Genève-protokoll om förbud mot användning av biologiska eller kemiska vapen samt 1972 års konvention om totalförbud mot biologiska vapen.
Vid sidan av existerande konventioner har en rad samarbetsprojekt av mindre formaliserad karaktär inletts i syfte att införa ytterligare begränsningar av spridningen av produkter som kan användas i massförstörelsesyfte m.m. Bland dessa märks främst Missile Technology Control Regime (MTCR), den s.k. Australiengruppen samt Nuclear Suppliers Group (NSG).
Missile Technology Control Regime (MTCR), även kallad sjustatsöverenskommelsen, går tillbaka till 1987 då Canada, Frankrike, Italien, Japan, Storbritannien, Tyskland och USA genom samtidiga nationella uttalanden tillkännagav att man, var för sig, beslutat anta en ny politik för begränsning av spridningen av missiler och missilteknologi. Bakgrunden till detta var att en ökad spridning av system med obemannade luftfarkoster, något som inte regleras i NPT, börjat uppfattas som ett problem ur nedrustningssynpunkt.
MTCR är uppbyggt på så sätt att kontroll av teknologiöverföring regleras i den omfattning den nationella lagstiftningen i de olika deltagarländerna medger det. Enligt gemensamt utformade riktlinjer skall vissa principer iakttas, exempelvis vid prövningen av om utförsel kan tillåtas. Resultaten av samarbetet traktatsfästs däremot ej.
Den 1 juli 1991 införde Sverige, genom lagen (1991:341) om förbud mot utförsel av vissa produkter som kan användas i massförstörelsesyfte, m.m. (massförstörelselagen), bestämmelser som motsvarar MTCR-regimen. Sedan september 1991 deltar Sverige i MTCR-samarbetet (prop. 1990/91:97, UU13, rskr. 227). Detta samarbete omfattar nu 22 stater, däribland de nordiska.
Australiengruppen, som består av samma länder som ingår i MTCR, har, i avvaktan på en internationell konvention om totalförbud för kemiska vapen, sedan 1985 agerat tillsammans för att hindra spridningen av s.k. kemiska prekursorer, vilka kan användas för framställning av kemiska vapen (kemvapen). Med olika nationell lagstiftning som grund har alla i gruppen ingående stater infört någon form av utförselkontroll för 50 prekursorer. Inom kort kommer ytterligare 4 prekursorer att göras till föremål för kontroll. Därutöver har man enats om kontroll av biologisk och kemisk tillverkningsutrustning samt av biologiska agenser (utlösande faktor; härlett ur latinets "ago" = driva, sätta i gång, handla; inom medicinen vanligen smittämne, s.k. infektiös agens, exempelvis bakterier, virus, rickettsier och toxiner).
I massförstörelselagen ges sedan den 1 juli 1991 möjlighet att kontrollera exporten såväl av utrustning vilken kan användas vid framställning av kemiska vapen som av kemiska prekursorer. Sverige deltar sedan september 1991 i Australiengruppens arbete.
Även på kärnteknikområdet förekommer det internationella ansträngningar att skapa kontrollregimer avseende utrustning och viss teknologi som har en civil användning men som också kan användas i massförstörelsesyfte. Den s.k. Nuclear Suppliers Group (NSG; tidigare kallad Londongruppen) vilken nu har 27 medlemmar, arbetar sedan 1975 som ett samverkansorgan för länder som exporterar kärnteknik och som önskar tillämpa likartade exportregler. Sverige deltar sedan 1976 i gruppens arbete. Kärnteknikområdet är i Sverige reglerat genom lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen).
I mars 1991 inledde NSG överläggningar rörande utvidgade kontrollregimer. Avsikten har varit att inom kärnteknikområdet skapa ett samarbete som har samma uppbyggnad som det inom MTCR. Detta innebär bl.a., att de deltagande staterna inför utförselkontroll också för utrustning, material och teknologi som inte särskilt konstruerats för kärnteknisk verksamhet men som kan vara av betydelse för uppbyggandet av ett avancerat kärntekniskt program eller för framställning av kärnladdningar. Regeringen beslöt i februari 1992 att delta i detta utvidgade samarbete. Huvuddelen av de stater som ingår i gruppen införde överenskommen exportkontroll från och med den 1 januari 1993.
I Sverige finns sedan länge lagstiftning som reglerar olika förhållanden rörande krigsmateriel, detta oavsett om den kan användas i massförstörelsesyfte eller ej.
Krigsmateriellagstiftningen omfattar huvudsakligen produkter som är utformade för militärt bruk, s.k. single use-produkter. Kärntekniklagen har varit förmål för utredning varvid frågan om hur s.k. dual use-produkter (produkter med möjlighet till både civil och militär användning) skall regleras. I utredningens betänkande (SOU 1991:95) föreslås att kontrollen över sådana dual use-produkter som är av väsentlig betydelse för framställning av kärnladdningar överförs till massförstörelselagen.
Det förslag regeringen nu lägger fram (prop. 1992/93:154) bygger dels på förslag till åtgärder som diskuterats fram inom MTCR, Australiengruppen och NSG, dels på betänkandet (SOU 1991:95) av utredningen om översyn av kärntekniklagstiftningen. Därutöver föreslås ett antal (huvudsakligen redaktionella) ändringar avsedda att harmonisera massförstörelselagstiftningen med den nyligen ändrade krigsmateriellagstiftningen (prop. 1991/92:174, utrikesutskottets betänkande 1992/93:UU1, rskr.1992/93:61).
Förslagets huvudsakliga innebörd
1. En väsentlig del av regeringens förslag är att regeringen bemyndigas utvidga tillämpningsområdet för massförstörelselagen. Den föreslagna utvidgningen avser obemannade luftfarkoster; biologiska agenser; utrustning som kan användas för tillverkning av biologiska eller kemiska vapen, biologiska agenser eller kemiska prekursorer; kärntekniska produkter samt programvara.
Vad avser obemannade luftfarkoster anför föredragande statsråd i propositionen, att det är angeläget att utvidga lagens omfattning så att den överensstämmer med det exportkontrollerade området i de länder som samarbetar inom MTCR för att begränsa spridningen av massförstörelsevapen.
Exportkontroll av vissa biologiska agenser, nämligen humana och animala patogener (patogen = sjukdomsalstrare), har införts eller håller på att införas i flertalet av länderna inom Australiengruppen. Regeringen bedömer att detta utgör ett tillräckligt skäl för att även Sverige inför ett förbud. Den i propositionen föreslagna lagstiftningen gör det också möjligt för regeringen att, om behov uppstår, genom förordning införa exportkontroll för växtpatogener.
Innebörden av propositionens förslag rörande utrustning är att den nu gällande regleringen avseende tillverkningsutrustning för framställning av biologiska stridsmedel (agenser) och kemiska stridsmedel utvidgas till att avse utrustning för framställning av såväl biologiska och kemiska vapen som biologiska agenser och kemiska prekursorer. Detta förslag skall ses mot bakgrund av Sveriges traditionella inställning i icke-spridningssammanhang och som ett uttryck för en önskan att Sverige inte blir ett genomgångsland för utförsel av produkter som inte fritt får exporteras från andra länder.
Förslaget till ändring av kärntekniklagen grundas, som nämnts, på en översyn av lagstiftningen på kärnenergiområdet (SOU 1991:95). Utredningen föreslår att utrustning eller material som har särskilt konstruerats eller iordningställts för bearbetning, användning eller framställning av kärnämne alltjämt skall omfattas av kärntekniklagen, medan dual use-produkter, dvs. i detta sammanhang utrustning eller material som annars är av väsentlig betydelse för framställning av kärnladdningar, skall omfattas av massförstörelselagen. De remissinstanser som i denna del yttrat sig över utredningen har varit positiva till förslaget, och regeringen anser det därför naturligt att nämnda dual use-produkter skall omfattas av bestämmelserna i massförstörelselagen. Regeringen anför att den vid utnyttjandet av föreslaget bemyndigande bör beakta vilka produkter som utförselkontrolleras i andra länder.
Enligt nu gällande bestämmelser förbjuds överföring av programvara avseende missilprodukter till mottagare i utlandet genom telekommunikation eller på annat liknande sätt. Däremot omfattas inte programvara särskilt utformad för utrustning som kan användas för tillverkning av biologiska eller kemiska vapen. Enligt regeringens uppfattning bör dessa områden täckas av en utvidgad exportkontroll. Också programvara av betydelse för framställning av kärnladdningar bör omfattas.
2. I propositionen redovisar regeringens nuvarande kriterier för tillståndsgivning. Utgående från de nya förslag som framläggs i propositionen redovisas därutöver reviderade kriterier samt kriterier för tillstånd för kärntekniska produkter. Redovisningen föranleder inget ärende till riksdagen.
3. Regeringen föreslår att förbudet mot upplåtelse och överlåtelse av tillverkningsrätt utvidgas till att gälla alla produkter enligt massförstörelselagen utom programvara.
4. I propositionen föreslås att avtal om tillägg till eller ändring av ett avtal genom vilket tillverkningsrätt upplåtits till någon utom landet eller om ändring av sådant avtal inte får ingås utan tillstånd av regeringen. Sålunda skall varje tillägg till eller ändring av tidigare avtal som rör de produkter som omfattas av avtalet underkastas regeringens prövning. Också förlängning av ett avtals giltighet skall underkastas regeringens prövning.
5. Förbudet mot att tillhandahålla tillverkningsutrustning som kan användas för att framställa biologiska eller kemiska stridsmedel och mot att tillhandahålla kemiska prekursorer som finns utom landet till någon i utlandet utvidgas till att gälla alla produkter som omfattas av lagen.
6. Propositionen innehåller också ett förslag om att regeringens rätt att återkalla ett meddelat tillstånd utvidgas till att även omfatta ingående av avtal och ändring av avtal som omfattas av lagen.
7. Den i propositionen föreslagna ändringen av kärntekniklagen innebär att utförsel av s.k. dual use-produkter inte längre skall prövas enligt kärntekniklagen utan enligt massförstörelselagen.
Utskottet
Inledning
Sedan propositionen 1992/93:154 avlåtits har riksdagen behandlat den däri (sidan 6) nämnda propositionen 1992/93:98 och antagit den i sistnämnda proposition föreslagna ändringen (momenten 3, 4 a och 5) av 1 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen; näringsutskottets betänkande 1992/93:NU11, riksdagsskrivelse 1992/93:136).
Någon fråga om ändringen av 1 §, moment c kärntekniklagen, som nu föreslås i proposition 1992/93:154 (s.6), förelåg ej vid riksdagens behandling tidigare under detta riksmöte.
Överväganden
Utskottet framhåller den vikt Sverige traditionellt lagt vid den del av det internationella nedrustningsarbetet som rör avtal om begränsning och eliminering av massförstörelsevapen. Det är, enligt utskottets uppfattning, därför naturligt att Sverige på sätt som anges i propositionen aktivt deltar i det vidare internationella samarbetet inom detta område.
De föreslagna lagändringarna är att se som ett led i de fortsatta svenska ansträngningarna att förhindra spridning av produkter som på olika sätt kan användas i massförstörelsesyfte. Mot bakgrund av detta övergripande syfte bedömer utskottet de kriterier för tillstånd vilka redovisas i propositionen som ändamålsenliga.
I propositionen (s. 20) sägs, att i fall av "export till ett land som deltar i relevant internationellt samarbete och som har tillfredsställande nationell exportkontroll bör regeringen, i sådant fall där någon risk för militär användning inte bedöms föreligga, kunna medge ett företag ett generellt tillstånd till utförsel eller förmedling för vissa produkter och viss tid. I sådana fall kan regeringen inte avkräva mottagaren ett slutanvändarintyg. Däremot bör ett sådant tillstånd kringgärdas med villkor och kontrollbestämmelser."
Utskottet delar härvidlag regeringens uppfattning. Utskottet utgår från att motsvarande villkor och kontrollbestämmelser föreskrivs också när fall uppkommer rörande generella tillstånd beträffande kärnteknikrelaterade dual use-produkter (propositionen s. 21).
I specialmotiveringen avseende förslaget till ändring av 8 § lagen (1991:341) om förbud mot utförsel av vissa produkter som kan användas i massförstörelsesyfte, m.m. sägs (s. 29) att möjligheterna att återkalla ett tillstånd "i princip endast bör utnyttjas när detta är nödvändigt".
Utskottet delar regeringens uppfattning beträffande omfattningen av rätten att återkalla givet tillstånd. Skäl för återkallande av tillstånd bör, enligt utskottets mening, vara av den karaktären att de, om de varit kända vid den ursprungliga tillståndsprövningen, medfört att tillstånd då icke beviljats.
Enligt utskottets förmenande bör ikraftträdandet sättas till den 1 april 1993.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande lagen (1991:341) om förbud mot utförsel av vissa produkter som kan användas i massförstörelsesyfte, m.m., att riksdagen antar det i proposition 1992/93:154 framlagda förslaget till lag om ändring av nämnda lag med den ändringen att ikraftträdandedatum bestäms till den 1 april 1993,
2. beträffande lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet, att riksdagen antar det i proposition 1992/93:154 framlagda förslaget till lag om ändring av nämnda lag med den ändringen att ikraftträdandedatum bestäms till den 1 april 1993.
Stockholm den 9 februari 1993
På utrikesutskottets vägnar
Daniel Tarschys
I beslutet har deltagit: Daniel Tarschys (fp), Alf Wennerfors (m), Maj Britt Theorin (s), Inger Koch (m), Margareta Viklund (kds), Lars Moquist (nyd), Karl-Göran Biörsmark (fp), Kristina Svensson (s), Berndt Ekholm (s), Peeter Luksep (m) och Ingbritt Irhammar (c).