Ändringar i fastighetsbildningslagen m.m.
Betänkande 1993/94:BoU4
Bostadsutskottets betänkande
1993/94:BOU04
Ändringar i fastighetsbildningslagen m.m.
Innehåll
1993/94 BoU4
Sammanfattning
I betänkandet behandlas proposition 1993/94:27 om ändringar i fastighetsbildningslagen (1970:988). Lagörslaget syftar till att bl.a. göra det möjligt att bilda mindre jordbruks- och skogsbruksfastigheter. Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 1994. Utskottet tillstyrker lagförslaget. Vidare behandlas fyra motioner från den allmänna motionstiden 1993. I motionerna tas upp andra frågor om fastighetsbildning m.m. än de som berörs i propositionen. Utskottet avstyrker motionsyrkandena.
Propositionen
Regeringen har i proposition 1993/94:27 föreslagit att riksdagen antar det i propositionen framlagda förslaget till lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988).
Motionerna
I betänkandet behandlas de under allmänna motionstiden 1993 väckta motionerna
1992/93:Bo408 av Lars Biörck (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om stärkandet av den enskildes rätt vid expropriation.
1992/93:Bo410 av Carl B Hamilton (fp) vari yrkas 3. att riksdagen hos regeringen begär att jordförvärvslagen för skogsbruksfastigheter avskaffas, 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ökade möjligheter att ge jakt- och fiskeservitut till avstyckade fastigheter.
1992/93:Bo413 av Alf Eriksson och Lisbeth Staaf-Igelström (s) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förändringar i jordförvärvslagen, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om fastighetsbildning med jakt- och fiskeservitut.
1992/93:Bo417 av Birgitta Hambraeus (c) vari yrkas att riksdagen beslutar ändra fastighetsbildningslagen för att underlätta omarrondering, i enlighet med vad som anförts i motionen.
Utskottet
Förslaget till lag om ändring i fastighetsbildningslagen
Fastighetsbildningslagen (FBL) innehåller bestämmelser om under vilka förutsättningar en fastighet kan nybildas eller ombildas och regler för förfarandet. Nybildning kan ske genom avstyckning, klyvning eller sammanläggning. Ombildning av en fastighet sker genom fastighetsreglering. I 3 kap. återfinns de grundläggande villkoren för all fastighetsbildning.
År 1990 beslutade riksdagen (bet. 1990/91:BoU3) om ändringar i 3 kap. i syfte att bättre anpassa FBL till de då gällande jord- och skogsbrukspolitiska målsättningarna och vidga möjligheterna att i samband med fastighetsbildning beakta skäl som främjar en positiv landsbygdsutveckling. Ändringarna innebär bl.a. att jordbruks- och skogsbruksfastigheter kan bildas även om företaget på fastigheten inte ger brukaren full utkomst (det s.k. företagsekonomiska villkoret i 3 kap. 5 § FBL).
Syftet med det nu aktuella lagförslaget, som främst rör ändringar av villkoren för bildande av jordbruks- och skogsbruksfastigheter, är att bättre anpassa FBL till rådande förhållanden på landsbygden efter de ändringar som skett de senaste åren i jord- och skogsbrukspolitiken.
Lagförslaget innebär bl.a. att det företagsekonomiska villkoret vid ny- och ombildning av jordbruks- och skogsbruksfastigheter mjukas upp ytterligare. Det bör enligt förslaget inte längre krävas att företaget på fastigheten ger brukaren hans huvudsakliga utkomst. Däremot skall företaget ge "ett godtagbart ekonomiskt utbyte", dvs. alltid lämna ett visst positivt bidrag till brukarens försörjning. Vid bedömningen skall enligt regeringsförslaget alltid kunna vägas in möjligheterna att kombinera verksamheten med annan varaktig verksamhet på orten. I glesbygd skall lägre lönsamhetskrav kunna ställas om fastighetsbildningen främjar bosättning och sysselsättning på orten. Även hänsynen till natur- och kulturvården skall beaktas. Nödvändiga bedömningar skall ske mot bakgrund av de jord- och skogsbrukspolitiska riktlinjer som råder vid tiden för fastighetsbildningen.
Vidare föreslås att det nuvarande kravet att åtgärden skall vara till övervägande nytta för jordbruksnäringen tas bort vid fastighetsbildning som berör jordbruksfastighet. I stället föreslås en bestämmelse om att fastighetsbildning inte får ske om åtgärden är ägnad att medföra någon olägenhet av betydelse för jordbruksnäringen. Förslaget innebär således en uppmjukning av skyddsreglerna för jordbruksnäringen som finns i 3 kap. 6 § FBL. För skogsnäringen och skogsmiljön föreslås en skärpning av skyddsregeln i 3 kap. 7 §. Fastighetsbildning som innebär en skadlig delning av en skogsbruksfastighet skall inte vara tillåten.
Ytterligare ett par ändringar i FBL föreslås i propositionen. Vid klyvning av fastighet skall förbud eller villkor för bl.a. skogsavverkning kunna meddelas. När det gäller förfarandet vid fastighetsbildningsmyndigheten föreslås att en ansökan om fastighetsbildning skall kunna avvisas i det fall sökanden har förelagts att betala förskott på förrättningskostnaderna men inte gör det.
Utskottet, som inte funnit anledning till erinran eller särskilt uttalande med anledning av propositionen, föreslår att riksdagen antar det som bilaga till detta betänkande fogade lagförslaget.
Motioner om fastighetsbildning m.m.
I det följande behandlar utskottet fyra motioner som rör frågor om expropriations-, jordförvärvs- och fastighetsbildningslagstiftningen. Motionerna har, som inledningsvis framgått, väckts under den allmänna motionstiden 1993. De har ingen omedelbar anknytning till förslaget om ändring i FBL som behandlats ovan.
Expropriationslagen
I motion 1992/93:Bo408 (m) föreslås att riksdagen bör ge regeringen till känna att expropriationslagen ses över i syfte att stärka den enskildes rätt. Det händer enligt motionären att kommunerna utnyttjar expropriationsmöjligheterna trots att hävdade starka samhällsintressen kan tillvaratas lika bra eller bättre av andra intressenter än kommunen. Även om markägaren kan visa att han har samma mål och äger resurser för att genomföra exploateringen kan kommunen enligt motionären vidhålla expropriationsansökan. I nu redovisat avseende anser motionären att expropriationslagen bör ändras.
Expropriationslagen medger att fastighet som tillhör annan än staten får tas i anspråk med äganderätt, nyttjanderätt eller servituträtt för vissa i lagen angivna ändamål. Som framgått av motionen är expropriationslagen utformad så att markägarens erbjudande att genomföra en av kommunen tänkt exploatering inte behöver tillmätas någon avgörande betydelse vid prövningen av om tillstånd till expropriation kan ges. En ståndpunkt som varit vägledande vid lagens tillkomst är att kommunen i princip skall ha företrädesrätt till mark som behövs för tätbebyggelse. Motivet för kommunens företrädesrätt har angetts vara att kommunen, som närmast ansvarig för den fysiska planeringen och byggandet, skall kunna föra en aktiv markpolitik. Tillstånd skall dock inte meddelas om ändamålet lämpligen bör tillgodoses på annat sätt eller olägenheterna av expropriationen från allmän och enskild synpunkt överväger de fördelar som kan vinnas genom den (2 kap. 12 §).
Såsom planlagstiftningen är utformad med ett på kommunen vilande ansvar för bebyggelseutvecklingen bör enligt utskottets mening grundprincipen i expropriationslagen om företrädesrätt för kommunen ligga fast. Motion 1992/93:Bo408 (m) avstyrks redan på denna grund. Det kan dock tilläggas att frågan om skyddet för äganderätten bör skrivas in i grundlagen, och vilka inskränkningar i äganderätten som bör vara tillåtna, har övervägts av den år 1991 tillkallade kommittén, som går under benämningen Fri- och rättighetskommittén. Övervägandena om bl.a. egendomsskyddet finns redovisade i delbetänkandet Fri- och rättighetsfrågor, del A, SOU 1993:40. Betänkandet har remissbehandlats. Ett lagförslag till riksdagen har aviserats hösten 1993.
Jordförvärvslagen
Frågor om jordförvärvslagen behandlas i två motioner. I den ena motionen, 1992/93:Bo410 (fp) yrkande 3, föreslås att förvärv av skogsbruksfastigheter inte skall omfattas av jordförvärvslagens bestämmelser. Enligt motionären skulle avverkningen öka och skogsvården förbättras om samhället inte blandade sig i fastighetsmarknaden på skogsområdet. I den andra motionen, 1992/93:Bo413 (s) yrkande 1, föreslås att en utredning tillsätts med uppgift att utforma lagen så att den främjar ett aktivt skogsbruk och en bättre arrondering av skogsmarken. Det kan enligt motionärerna ske om ägarstrukturen förbättras. Ett av problemen med lagstiftningen anses i båda motionerna vara att den förhindrar tillkomsten av skogsbruksföretag ägda av juridiska personer.
Jordförvärvslagens syfte har bl.a. varit att göra det möjligt för lantbruksnämnden att medverka till att jordbruksmark brukats effektivt och rationellt. Därför gällde fram till den 1 juli 1991 som huvudregel att lantbruksfastigheter inte kunde förvärvas utan tillstånd. Under år 1991 beslutades om väsentliga ändringar i jordförvärvslagen (bet. 1990/91:JoU26). Ändringarna innebar en långtgående avreglering. Förvärvslagstiftningen ansågs emellertid inte kunna avskaffas helt. Som skäl angavs att lagen varit effektiv när det gäller förvärv av juridiska personer, förvärv i glesbygd och förvärv i särskilt ägosplittrade områden. Krav på tillstånd för förvärv av lantbruksegendom gäller således för närvarande i nu angivna tre fall.
Avsikten med bestämmelserna om juridiska personers förvärvsrätt har varit att upprätthålla en balans mellan olika ägarkategorier. Den utredning som föregick ändringarna i jordförvärvslagen visade att ca 50 % av skogsarealen var privatägd. Om bestämmelserna skulle ändras ansåg utredningen det inte osannolikt att skogsbolagen på lång sikt skulle öka sitt markinnehav väsentligt (prop. 1990/91:155 s. 34). Departementschefen delade utredningens bedömning att bestämmelserna om juridiska personers förvärvsrätt borde bibehållas. Jordbruksutskottet, som beredde propositionen om ändringar i jordförvärvslagen, var enigt om att förvärvsprövningen för juridiska personer skulle behållas oförändrad.
Bostadsutskottet anser att i motionerna inte anförts några nya motiv som ger anledning att åter överväga behovet av att avskaffa förvärvsprövningen för skogsbruksfastigheter enligt jordförvärvslagen. Motionerna 1992/93:Bo410 (fp) yrkande 3 och 1992/93:Bo413 (s) yrkande 1 avstyrks. Utskottet vill såvitt avser arronderingsfrågan också erinra om att fastighetsbildningslagen utgör ett annat viktigt instrument för att uppnå bättre ägostruktur.
Fastighetsbildningslagen
I motionerna 1992/93:Bo410 (fp) yrkande 4 och 1992/93:Bo413 (s) yrkande 2 föreslås att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att möjligheterna att bilda jakt- och fiskeservitut vid vissa avstyckningar vidgas. Syftet med förslaget i motionerna är att stimulera passiva skogsägare att sälja huvuddelen av skogsarealen till skogsbruksföretag. Så skulle enligt motionärerna ske i större utsträckning om ägaren av den kvarvarande fastigheten med mangårdsbyggnaderna kunde få jakt- och fiskeservitut på den avstyckade skogsmarken.
Servitut kan bildas bl.a. genom avtal enligt bestämmelserna i 14 kap. jordabalken (JB) eller genom förrättning enligt fastighetsbildningslagens bestämmelser. Ett servitut innebär att fastighetsägaren på olika sätt kan dra nytta av en annan fastighet. Det är knutet till fastigheten och inte till innehavaren och kan gälla utan tidsgräns. På grund av de rättsverkningar som ett servitut har, uppställs i lagen vissa villkor för att servitut skall anses föreligga. Ett servitut skall vara ägnat att främja en ändamålsenlig markanvändning och avse ett ändamål av stadigvarande betydelse för fastigheten (14 kap. 1 § JB). Förrättningsservitut skall därutöver vara av väsentlig betydelse för fastighetens ändamålsenliga användning (7 kap. 1 § FBL).
Varken JB eller FBL innehåller något förbud mot bildande av jakt- och fiskeservitut. I propositionen med förslag till FBL uttalades en viss positiv inställning till fiskeservitut vid bildande av fritidsfastighet (prop. 1969:128 B s. 1158). I rättstillämpningen har också avgjorts att en upplåtelse av rätt till fritidsfiske kunde godtas som servitut (NJA 1976 s. 242).
Enligt utskottets mening bör servitutsbestämmelserna vara utformade så att fastigheter inte belastas på ett ur allmän synpunkt oacceptabelt sätt, vilket kan bli följden av en alltför vidsträckt användning av servitut vid fastighetsbildning. Utskottet är inte berett att föreslå ändringar av de villkor som uppställs för att ett servitut skall godtas. Ytterst får frågan om jakt- och fiskeservitut skall bildas överlämnas åt rättspraxis. Med det anförda avstyrker utskottet motionerna 1992/93:Bo410 (fp) yrkande 4 och 1992/93:Bo413 (s) yrkande 2.
Fastighetsbildningskostnaderna vid omarrondering
I motion 1992/93:Bo417 (c) tas upp fastighetsbildningskostnaderna vid frivilliga omarronderingar med utgångspunkt främst i förhållandena i Dalarna. Bl.a. anförs att intresset för sådana frivilliga förbättringar av fastighetsstrukturen är mycket positivt men att lantmäterikostnaderna upplevs som orimliga. Enligt motionären utgår inte statsbidrag när markbyten sker på frivillig väg. Hon anser därför att fastighetsbildningslagen bör ändras så att länsstyrelsen kan förmedla statsbidrag också vid en frivillig omarrondering.
Utskottet vill inledningsvis upplysa att frågor om bidrag till lantmäterikostnaderna inte regleras i FBL. Sådana bidragsbestämmelser finns däremot i förordningen (1978:250) om statligt stöd till jordbrukets rationalisering. Bidrag får lämnas i samband med yttre rationalisering till bl.a. lantmäterikostnader. Frågan om bidrag prövas av länsstyrelsen. För närvarande lämnas stöd till lantmäterikostnaderna för framför allt vissa större pågående omarronderingsprojekt i Kopparbergs län. Stöd för nya projekt bör enligt uttalande i budgetpropositionen 1992/93 bil. 10 inte beviljas från anslaget. Enligt vad utskottet erfarit utgår bidrag vanligtvis inte vid sådana markbyten av mindre omfattning som motionären synes syfta på. Möjlighet till viss nedsättning av kostnaderna finns dock genom lantmäteritaxans bestämmelse om s.k. städningssubvention. Viss avdragsmöjlighet för lantmäterikostnader vid rationaliseringsförvärv finns också genom att sådana kostnader räknas in i underlaget för skogsavdraget.
Enligt vad utskottet erfarit är det inte ovanligt att frivilliga markbyten i Dalarna kommer till stånd under medverkan av länsstyrelsens lantbruksenhet, som genom jordfonden har tillgång till en viss markreserv. Lantbruksenheten har hittills utan kostnader för markägarna förhandlat med dem och gjort nödvändiga värderingar samt upprättat avtal. Därefter har fastighetsbildningsmyndigheten utfört sedvanlig lantmäteriförrättning. Genom en sådan samverkan har lantmäterikostnaderna kunnat begränsas.
Frågan om bidrag till lantmäterikostnaderna vid omarrondering har behandlats tidigare av riksdagen (bet. 1990/91:BoU3) och avstyrkts med hänvisning till pågående utredning om fastighetsbildningskostnaderna. Motioner om vidgade avdragsmöjligheter inom skattesystemet för sådana kostnader har också behandlats och avstyrkts (1992/93:SkU21). Sedan en kommitté tillsatts med uppgift att se över bl.a. lantmäteriorganisationen har frågan om kostnader för fastighetsbildning överlämnats till denna kommitté. Den skall bl.a. utreda frågan om hur finansieringen av lantmäteriverksamheten bör utformas (dir. 1993:11). Utskottet anser det rimligt att avvakta resultatet av kommitténs arbete. Med det anförda avstyrker utskottet motion 1992/93:Bo417 (c).
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande lagförslaget att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988) som finns intaget som bilaga till detta betänkande,
2. beträffande egendomsskyddet att riksdagen avslår motion 1992/93:Bo408,
3. beträffande förvärvsprövningen för skogsbruksfastigheter att riksdagen avslår motionerna 1992/93:Bo410 yrkande 3 och 1992/93:Bo413 yrkande 1,
4. beträffande jakt- och fiskeservitut att riksdagen avslår motionerna 1992/93:Bo410 yrkande 4 och 1992/93:Bo413 yrkande 2,
5. beträffande lantmäterikostnaderna vid omarrondering att riksdagen avslår motion 1992/93:Bo417.
Stockholm den 18 november 1993 På bostadsutskottets vägnar
Agne Hansson
I beslutet har deltagit: Agne Hansson (c), Oskar Lindkvist (s), Knut Billing (m), Bertil Danielsson (m), Magnus Persson (s), Erling Bager (fp), Sören Lekberg (s), Mikael Odenberg (m), Rune Evensson (s), Ulf Björklund (kds), Britta Sundin (s), Birger Andersson (c), Marianne Carlström (s), Lars Stjernkvist (s) och Dan Eriksson i Stockholm (nyd).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Lars Werner (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Bilaga