Ändring i plan- och bygglagen m.m.
Betänkande 1993/94:BoU18
Bostadsutskottets betänkande
1993/94:BOU18
Ändring i plan- och bygglagen m.m.
Innehåll
1993/94 BoU18
Sammanfattning
I betänkandet behandlas de förslag till ändringar i plan- och bygglagen m.m. som regeringen lagt fram i proposition 1993/94:178 samt motioner väckta med anledning av propositionen. Förslagen avser bl.a. ett nytt system för bygglovsprövningen samt tillsyns- och kontrollförfarandet i samband med byggande. Bestämmelser om tekniska egenskapskrav på byggnader föreslås flyttas från plan- och bygglagen (PBL) till en ny lag om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag och avstyrker samtliga motioner.
I reservationer från s och nyd föreslås -- med skilda motiveringar -- att riksdagen skall avslå propositionen. V-ledamoten har i en meningsyttring anslutit sig till s-reservationen.
Utskottet avstyrker en motion (nyd) om möjligheten att i vissa fall nu reglera handelsändamål i äldre detaljplaner. Pågående utredningsarbete bör enligt utskottet avvaktas. I en reservation (nyd) föreslås riksdagen göra en ändring i PBL i linje med förslaget i motionen. I en motivreservation (s) anförs, med instämmande av (v), att någon ändring i PBL enligt förslaget i motionen inte bör göras.
Propositionen
Regeringen har i proposition 1993/94:178 föreslagit att riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10), 2. lag om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m., 3. lag om ändring i civilförsvarslagen (1960:74), 4. lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822), 5. lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152), 6. lag om ändring i lagen om byggfelsförsäkring (1993:320).
Lagförslagen har som bilaga 1 tagits in i betänkandet.
Motionerna
I betänkandet behandlas de med anledning av propositionen väckta motionerna
1993/94:Bo20 av Sonia Karlsson (s) vari yrkas att riksdagen avslår proposition 1993/94:178.
1993/94:Bo21 av Harriet Colliander m.fl. (nyd) vari yrkas att riksdagen avslår proposition 1993/94:178.
1993/94:Bo22 av Ulla Orring (fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att regeringen i förordningsarbetet för byggnaders egenskapskrav noga beaktar frågorna om tillgänglighet och användbarhet för handikappade.
1993/94:Bo23 av Jan Andersson (s) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag om ändringar i plan- och bygglagen där också frågor om tillgänglighet och användbarhet ingår.
1993/94:Bo24 av Oskar Lindkvist m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen avslår proposition 1993/94:178 samt hemställer att regeringen återkommer till riksdagen med ett samlat förslag till reformer inom plan- och bygglagstiftningen.
1993/94:Bo25 av Karl-Gösta Svenson (m) vari yrkas 1. att riksdagen beslutar att ikraftträdande avseende godkännandeområdet tidigareläggs till den 1 juli 1994, med hänsyn till vad som inom resp. område är tekniskt möjligt, 2. att riksdagen beslutar att organ med redan dokumenterad kompetens bereds möjlighet att verka fr.o.m. den 1 juli 1994.
1993/94:Bo26 av Lars Werner m.fl. (v) vari yrkas 1. att riksdagen beslutar att en nyproducerad byggnad skall få användas såvida en byggnadsnämnd inte förbjuder detta, 2. att riksdagen begär att regeringen återkommer med ett nytt förslag om kvalitetsansvarig i enlighet med vad som anförts i motionen om oklara ansvarsförhållanden, 3. att riksdagen begär att regeringen återkommer med förslag om förhandsprövning i enlighet med vad som anförts i motionen om bl.a. effektivaste sättet att förebygga byggfel, 4. att riksdagen avslår propositionens förslag om förändringar i egenskapskraven på byggnader.
1993/94:Bo27 av Dan Eriksson i Stockholm och Bo G Jenevall (nyd) vari yrkas att riksdagen beslutar sådan ändring i 8 kap. 11 § PBL som anförs i motionen.
Propositionens huvudsakliga innehåll
Den nuvarande bygglovsprövningen inskränks till att avse endast en prövning av lokaliseringen samt den närmare placeringen och utformningen av byggnaden m.m. Ett särskilt system införs för kontrollen av de tekniska egenskapskraven. Möjligheten att få särskilt förhandsbesked behålls.
Kommunerna föreslås genom beslut i detaljplan helt kunna befria från kravet på bygglov inom planområdet. I beslutet får som villkor uppställas att åtgärderna skall utföras på det sätt och inom den tid som anges i beslutet. Bygglovsbefrielse får dock inte medges om bygglov krävs för att tillvarata grannars intressen eller allmänna intressen.
Byggherren ges det fulla ansvaret för att byggnaden eller anläggningen uppfyller de tekniska egenskapskraven, medan byggnadsnämnden får ett renodlat tillsynsansvar.
Det nya kontrollsystemet föreslås utformas med utgångspunkten att byggherren bestämmer byggnadens utformning och kvalitet i tekniskt avseende och har ansvaret för byggnadens egenskaper gentemot köpare, brukare och tredje man. Systemet innehåller bl.a. momenten bygganmälan, byggnadsnämndens kontroll, byggsamråd, kontrollplan, slutbevis och kvalitetsansvarig.
De generella krav som ställs på byggnaders och andra anläggningars egenskaper samlas tillsammans med de krav som gäller för byggprodukter i en ny lag om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. Dessa egenskapskrav motsvarar de egenskapskrav på byggnader och anläggningar som nu finns i 3 kap. byggproduktlagen (BPL) och i 3 kap. 3--7 och 9 §§ PBL med undantag för att trevnads- och ändamålskravet i 3 kap. 5 § PBL ersätts med ett användbarhetskrav för bostäder. Kravet på driftsekonomi i 3 kap. 8 § PBL föreslås upphävas.
Sammanfattning av förslagen i motionerna
I de båda s-motionerna Bo20 och Bo24 samt i Ny demokratis partimotion Bo21 yrkas avslag på regeringsförslaget.
I dessa tre motioner anförs att PBL-utredningens slutbetänkande bör avvaktas och att riksdagen i ett sammanhang bör pröva de förslag till förändringar i PBL som kan bli följden av den pågående översynen.
I partimotionen från nyd förs fram tveksamhet till hur den enskilde "engångsbeställaren" skall kunna klara proceduren med byggsamråd. Motionärerna anser det häpnadsväckande att "lämplighetskravet" i 3 kap. 5 § PBL föreslås revideras.
I motion Bo24 (s) anförs att det är beklagligt att utredaren fick i uppdrag att i en första etapp se över samordningen mellan PBL och den nya byggproduktlagen, som trädde i kraft den 1 januari i år. Utredaren har sedan valt att till denna första etapp skilja ut även frågor om bygglov, tillsyn och kontroll i hela deras vidd. Därigenom har förslag presenterats som har samband med flera frågor som enligt regeringen kommer att behandlas i kommande etapper av utredningsarbetet. Bland dem erinrar motionärerna om plansystemet och frågan om det demokratiska inflytandet över plan- och byggprocessen.
Motionärerna anser det viktigt att reglerna om planering och byggande utformas så att därigenom garanteras en tillfredsställande avvägning mellan olika individers intressen, att de lösningar som förespråkas är lämpliga för sitt ändamål samt att de regler som beslutas blir bestående. Enligt dem svarar den föreslagna delreformen inte mot dessa förutsättningar. Förslagen som gör det möjligt att avskaffa bygglovsprövningen inom detaljplaneområden följs inte nu av förslag om hur motstående medborgar- eller partsintressen skall kunna beaktas tidigare i planprocessen. Tid till förberedelser inför genomförandet ges inte heller. Någon samlad beredning av reformerna inom PBL-systemet har inte kunnat genomföras därför att utredningsförslagen ännu inte föreligger i alla delar.
Regeringens förslag i propositionen om ändring i plan- och bygglagen, m.m. bör enligt motionärerna, som framgått ovan, avslås i nu förevarande skick.
De anser dock att skäl finns att i vissa delar reformera PBL. De anför bl.a. att man vid bygglovsprövningen klarare bör skilja mellan lokaliseringsprövningen och kontrollen av att byggnaden uppförs enligt de byggnadstekniska krav som gäller. Vidare bör kommunerna i ökad omfattning kunna medge lättnader i tillståndsplikten inom områden med detaljplan i fråga om de förhållanden som redan prövats genom planen. Kvalitetssäkringen i byggprocessen behöver förstärkas och ett mera diversifierat kontrollsystem införas. De avvisar emellertid bl.a. förslaget i propositionen att förändra kravet på byggnaders ändamålsenlighet (3 kap. 5 § PBL), att avskaffa kravet på driftsekonomi (3 kap. 8 § PBL) och flytta över egenskapskraven i 3 kap. PBL till den av regeringen nya föreslagna lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.
Frågan om hur kravet på tillgänglighet i och användbarhet av byggnader för handikappade framöver skall komma till uttryck i byggnadslagstiftningen tas upp i motionerna Bo22 (fp) och Bo23 (s). Innebörden av förslaget i fp-motionen är att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att dessa frågor noga bör beaktas i den förordning som behövs för att fylla ut reglerna i den föreslagna nya lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. Innebörden av förslaget i s-motionen är att riksdagen bör ge regeringen till känna att frågorna om tillgänglighet och användbarhet bör behandlas i det regeringsförslag som blir aktuellt när pågående utredningsarete avslutats och behandlats på sedvanligt sätt.
I motion Bo26 (v) förs fram fyra förslag. Riksdagen bör besluta att en nyproducerad byggnad skall få användas såvida en byggnadsnämnd inte förbjuder detta. Riksdagen föreslås ge regeringen till känna att den skall återkomma med ett nytt förslag i avsikt att klargöra vissa ansvarsförhållanden om kvalitetsansvarig och om att förhandskontrollen i princip bör behållas. Slutligen föreslår motionärerna att riksdagen avslår propositionen i vad den avser förändringar i egenskapskraven på byggnader.
I motion Bo25 (m) föreslås att vissa av förslagen i propositionen skall träda i kraft den 1 juli 1994 dvs. ett halvt år tidigare än vad regeringen föreslagit.
Förslaget i motion Bo27 (nyd) är inte knutet till något förslag i den nu behandlade propositionen. Motionärerna förordar en ändring i PBL -- 8 kap. 11 § -- i syfte att göra det möjligt att i detaljplaner beslutade enligt PBL före den 1 april 1992 undanröja planbestämmelser som hindrar övergång från ett handelsändamål till ett annat inom detaljplaneområdet.
Utskottet
Tillsyns- och kontrollförfarandet m.m. enligt plan- och bygglagen
Efter ett även för svenska förhållanden mycket omfattande, ingående och långvarigt utrednings- och förberedelsearbete fattade riksdagen 1986 beslut om en lagreform inom plan- och byggområdet samt i fråga om hushållning med mark och vatten.
I proposition 1993/94:178 Ändring i plan- och bygglagen, m.m. som behandlas i detta betänkande, anförs bl.a. (s. 48) att regelsystemet beträffande bebyggelseplanering och byggnadsreglering i vissa avseenden med tiden kommit att utgöra en hämmande faktor på utveckling och tillväxt. Den önskvärda kvaliteten i byggandet har enligt propositionen inte alltid uppnåtts. I regeringsförslaget konstateras emellertid att regelsystemet i andra avseenden fungerat tillfredsställande och åtnjuter en betydande legitimitet hos medborgarna. I avsikt att mönstra ut vissa regler som inte bedöms nödvändiga, som har förlorat i aktualitet eller som kan utgöra hinder för en önskvärd samhällsutveckling läggs i propositionen fram förslag till inriktning, utformning och omfattning av regler som anses erforderliga för att skapa och vidmakthålla ett smidigt och rationellt förfarande bl.a. i vad avser tillsyn och kontroll av byggandet.
Att omprövning och förnyelse av den offentliga sektorn från tid till annan äger rum är positivt. Det är samtidigt tillfredsställande att den nu diskuterade lagstiftningen har sådan utformning att den i grunden kan tjäna sitt syfte även vid förändringar i samhällsutvecklingen och att den i sina huvuddrag kan användas utan att den mera grundligt behöver förändras.
Enligt utskottets mening kännetecknas den lagstiftning som är en väsentlig förutsättning för en önskvärd bebyggelseplanering av att den är tämligen robust och att den, som också framhålls i propositionen, åtnjuter betydande legitimitet. Det nu anförda innebär inte att det inte från tid till annan kan finnas anledning att reformera lagstiftningen så att den, även vid en delvis förändrad syn på samhällsutvecklingen, förmår svara upp mot de krav som kan och bör ställas på den.
Sedan några år pågår en förnyelse och utveckling av den samhälleliga sektorn, som bl.a. innebär att offentliga regelsystem bör omprövas för att ge den enskilde större valfrihet och ett ökat handlingsutrymme. Att regeringen nu förelägger riksdagen förslag om ändringar i byggnadslagstiftningen kan, mot bakgrund av bl.a. den förändrade syn på samhällets ansvar som numera får anses ha ett brett stöd, knappast anses förvånande. Lagstiftningen bör utformas så att den anpassas till och förmår möta denna förändring. Inte minst viktigt i det nu diskuterade sammanhanget är att ge PBL och anknytande lagstiftning en utformning som -- inom ramen för de krav som samhället bör hävda -- ger den enskilde större valfrihet och ett ökat handlingsutrymme samt i möjligaste mån också bidrar till en ökad effektivitet och till en decentralisering av offentliga uppgifter. Det är mot denna bakgrund förslagen i propositionen skall bedömas. Dessa förslag har sammanfattningsvis redovisats ovan.
Innan utskottet går in på förslagen i propositionen och i de motioner som väckts med anledning av den vill utskottet som en bakgrund till sina ställningstaganden i det följande något beröra det utredningsarbete som pågår avseende en översyn av plan- och bygglagstiftningen. Denna översyn görs av en särskild utredare. Han avgav i oktober 1993 delbetänkandet SOU 1993:94 -- Anpassad kontroll av byggandet. Det har remissbehandlats. Delbetänkandet och remissvaren ligger till grund för de förslag som läggs fram i den nu aktuella propositionen. Utredningen har nyligen (mars 1994) överlämnat sitt andra delbetänkande Miljö och fysisk planering -- SOU 1994:36. I detta delbetänkande lämnas förslag om större miljöhänsyn i fysisk planering och byggande, reglering i detaljplaner och detaljplaneprocessen, medborgarinflytandet i fysisk planering samt tillgängligheten i den fysiska planeringen för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Det remissbehandlas för närvarande. Remisstiden utgår den 30 juni 1994. Utredningen fortsätter sitt arbete med bl.a. instansordningen för överklagande på plan- och byggområdet. Utredaren räknar med att överlämna sitt slutbetänkande senast den 1 oktober 1994.
Som utgångspunkt för sitt ställningstagande tar utskottet inledningsvis upp vissa grundläggande frågor i propositionen och motionerna.
Ett första intryck av regeringsförslaget och förslagen i vissa motioner ger vid handen att det finns mera som förenar förslagen än vad som skiljer dem. En bärande tanke i propositionen är att utan ytterligare dröjsmål åstadkomma vissa förändringar i PBL-systemet för att därigenom ge denna lagstiftning en utformning som tar tillvara bl.a. de möjligheter till förenkling och decentralisering som kan finnas. En annan utgångspunkt är, som framgått ovan, att det måste anses både meningsfullt och motiverat att modernisera lagstiftningen och bringa den i takt med den förändrade syn på byggandet som varit för handen under de senaste åren. En bättre anpassning än för närvarande mellan lagstiftningen och de byggregler som nyligen reviderats i inte ringa omfattning är också en av utgångspunkterna. Dessa regler är i grunden en förutsättning för att hävda bygglagstiftningen och ge den genomslag.
För att knyta an till förslaget i motion Bo24 (s) vill utskottet peka på att motionärerna liksom regeringen anser det viktigt att uppföljande reformer görs avseende plan- och bygglagstiftningen. Motionärerna delar bl.a. uppfattningen i propositionen att man vid bygglovsprövning klarare än i dag bör skilja mellan lokaliseringsprövningen och kontrollen av att byggnaden uppförs enligt gällande byggnadstekniska krav. Motionärerna delar också uppfattningen om att intentionerna i PBL i vad avser byggherrens ansvar för sitt byggnadsprojekt behöver förtydligas samt att kvalitetsaspekten i byggprocessen behöver förstärkas.
Kritiken i denna motion samt i Ny demokratis partimotion Bo21 och i motion Bo20 (s) går i huvudsak ut på att det är mindre väl valt av regeringen att nu förelägga riksdagen förslag till ändringar i byggnadslagstiftningen avseende främst tillsyns- och kontrollförfarande samtidigt som ett utredningsarbete pågår beträffande vissa andra frågor i denna lagstiftning. Motionärerna i motion Bo24 (s) har också invändningar beträffande den i propositionen föreslagna systematiska uppbyggnaden av lagstiftningen. De avvisar förslaget att flytta egenskapskraven i 3 kap. PBL till den nya föreslagna lagen om tekniska egenskapskrav på byggnader. De avvisar också förslaget att i samband därmed förändra det s.k. ändamålskravet (3 kap. 5 § PBL) och avskaffa kravet på byggnads driftsekonomi m.m. (3 kap. 8 § PBL). Att förändra kravet i 3 kap. 5 § PBL avvisas också i Ny demokratis partimotion Bo21 och i motion Bo20 (s).
Den i motionerna väckta frågan om det kan anses lämpligt för riksdagen att nu fatta beslut om vissa ändringar i PBL samtidigt som Plan- och byggutredningen fortsätter sitt arbete ger utskottet anledning anföra följande. Utskottet har bedömt frågan så att de förslag som regeringen nu förelägger riksdagen är av den karaktären att de inte kan anses ha ett så nära och omedelbart samband med den pågående översynen av bygglagstiftningen i övrigt att de inte nu bör kunna övervägas. Som framgått ovan tillmäter utskottet den omständigheten stor vikt att PBL reformeras och förnyas så att lagstiftningen förmår möta de krav som en delvis ny syn på ansvarsfördelningen mellan de i byggprocessen involverade innebär. Utskottet vill tillägga att de möjligheter som därvid finns bör tas tillvara utan ytterligare dröjsmål. Det finns enligt utskottets mening således goda skäl för riksdagen att ge sin anslutning till den ordning för en reformering av PBL m.m. som regeringen valt.
Med hänvisning till vad ovan anförts om vikten av en reformering av byggnadslagstiftningen m.m. avstyrker utskottet Ny demokratis partimotion Bo21 i motsvarande del samt motionerna Bo20 (s) och Bo24 (s) också denna motion i motsvarande del om avslag på propositionen m.m. Även vad i motion Bo26 (v) yrkande 3 föreslagits att det inte är lämpligt att minska på förhandsprövningen av byggnadsföretag är i realiteten att anse som ett avslag på propositionen. Även detta yrkande avstyrks av utskottet.
I fortsättningen av detta avsnitt av betänkandet behandlar utskottet propositionen i vad den mött invändningar i motioner.
Först behandlar utskottet vad i propositionen anförts om prövning och kontroll m.m. Regeringsförslaget innebär i stark sammanfattning följande.
Den nuvarande bygglovsprövningen inskränks till att avse endast en prövning av lokaliseringen samt den närmare placeringen och utformningen av byggnaden m.m. Ett särskilt system införs för kontrollen av de tekniska egenskapskraven. Möjligheten att erhålla ett särskilt förhandsbesked behålls. Byggherren ges det fulla ansvaret för att byggnaden eller anläggningen uppfyller de tekniska egenskapskraven medan byggnadsnämnden (BN) får ett renodlat tillsynsansvar.
Flera motiv anges i propositionen för att inskränka den nuvarande bygglovsprövningen till att avse endast en lokaliseringsprövning. Genom denna förändring undviks bl.a. sammanblandningen av tillståndsgivning och kontroll och den ologiska kopplingen mellan lokaliseringsfrågan och de tekniska egenskapskraven. Ytterligare motiv för förändringar av bygglovsprocessen är det nuvarande systemets oförmåga att säkerställa en god kvalitet i byggandet. Två olika förfaranden föreslås byggas upp. Förhandsprövningen genom bygglov bör omfatta bara lokaliseringsfrågorna i vid bemärkelse. Kontrollen av de tekniska egenskaperna hos ett byggnadsverk föreslås ske inom ramen för ett nytt kontrollsystem som utformas från den utgångspunkten att byggherren bestämmer byggnadens utformning och kvalitet i tekniskt avseende och har ansvaret för byggnadens egenskaper gentemot köpare, brukare och tredje man.
Utskottet vill redan i detta sammanhang understryka vikten av att kontrollsystemet reformeras så att byggherren ges ett större ansvar än i dag. Det finns mycket som tyder på att ett system i vilket byggherren tilldelas en annan roll i dag och ett större ansvar förmodligen kommer att innebära att mycket av de nuvarande bristerna i byggprocessen kommer att kunna elimineras.
Det i propositionen föreslagna kontrollsystemet innehåller bl.a. momenten bygganmälan, kontroll, byggsamråd, kontrollplan, slutbevis och kvalitetsansvarig.
Frågan om hur kontrollen bör utformas tas förutom i propositionen också upp i motionerna Bo24 (s) och Bo26 (v) yrkandena 1 och 2. I s-motionen anförs att intentionerna i PBL i fråga om byggherrens ansvar behöver förtydligas och kvalitetssäkringen i byggprocessen förstärkas. Motionärerna avvisar dock vissa delar av förslaget i propositionen om kontrollsystemets utformning. De föreslår bl.a. att BN övergångsvis skall kunna verka som konsult i princip inom ramen för den i propositionen föreslagna ordningen.
I motion Bo26 (v) yrkande 1 föreslås att en nyproducerad byggnad skall få användas såvida BN inte förbjuder detta. Regeringens förslag däremot innebär att BN skall ta ställning till i vilken omfattning en byggnad skall få användas om nämnden finner att det brister i förutsättningarna för att utfärda slutbevis. I yrkande 2 i motionen föreslås att ytterligare överväganden bör göras innan funktionen kontrollansvarig förs in i lagstiftningen.
Utskottet anser även beträffande kontrollsystemet m.m. att det i propositionen och i motion Bo24 (s) finns en gemensam syn på hur ett system bör utformas som bättre än dagens förmår möta de delvis förändrade krav som ställs och som tilldelar BN ett mera renodlat tillsynsansvar.
Utskottet vill med anknytning till propositionen i denna del (s. 71) och motion Bo24 (s) erinra om att BN enligt 11 kap. 1 § PBL skall lämna råd och upplysningar i frågor som rör nämndens verksamhet. Denna bestämmelse har, enligt den s.k. PBL-propositionen (prop. 1985/86:1 s. 306 och 307), tillkommit mot bakgrund av att en väl fungerande information om gällande regler för byggandet är en förutsättning för att bestämmelserna följs i praktiken.
Regeringen anser att denna informations- och rådgivningsskyldighet alltjämt bör gälla. Den bör enligt den nu behandlade propositionen ingå som en väsentlig del i byggsamrådet. Skyldigheten bör inriktas på innehållet i gällande regler och krav och inte utövas på ett sådant sätt att byggnadsnämnden faktiskt tar ansvaret för byggnadernas projektering eller fungerar som teknisk konsult.
Vad i motion Bo24 (s) i motsvarande del förordats om kontrollsystemets utformning ligger delvis i linje med regeringens förslag.
Förslagen i motion Bo26 (v) yrkandena 1 och 2 om BN:s roll när det gäller användningsförbud av nyproducerad byggnad och om kvalitetsansvarig avstyrks. Utskottet kan inte finna att de förslag som motionärerna förordar skulle bidra till en bättre ordning än regeringens förslag.
Innebörden, omfattningen och utformningen av de s.k. egenskapskraven på byggnader och hur dessa krav skall hävdas i byggnadslagstiftningen behandlas i propositionen och i vissa motioner.
Denna fråga, som också den redovisats ovan, innebär i korthet följande. De tekniska egenskapskrav som i dag finns i 3 § BPL och i 3 kap. 3--7 och 9 §§ PBL föreslås med vissa undantag motsvara de tekniska egenskapskrav som skall ställas med stöd av den av regeringen föreslagna nya lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk. Trevnads- och ändamålsenlighetskravet i 3 kap. 5 § PBL föreslås ersättas med ett användbarhetskrav för bostäder. Det uttryckliga kravet på driftsekonomi m.m. i 3 kap. 8 § PBL föreslås upphävas. Det avses dock till viss del motsvaras av bestämmelsen 2 § i den föreslagna nya lagen. Där anges att byggnadsverk som uppförs eller ändras skall, under förutsättning av normalt underhåll, under en ekonomisk livslängd uppfylla vissa i lagen angivna väsentliga tekniska egenskapskrav.
De krav som föreslås tas in i den nya lagen skall enligt regeringens uppfattning ytterst hävdas genom att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas meddela de tillämpningsföreskrifter som behövs. Motivet för förslaget är enligt propositionen bl.a. att regleringen blir systematiskt redig och konsekvent och möjliggör smidiga förändringar i de krav som nu finns i byggproduktlagen och som Sverige genom EES-avtalet förbundit sig att anpassa till den tillämpning som vid varje tillfälle gäller i EES. Utskottet tillstyrker regeringens förslag om att egenskapskraven tas in i den föreslagna nya lagen.
Som bakgrund till sitt ställningstagande i denna del och med anledning av den oro som uttryckts i vissa motioner för att kraven kommer att efterges om de ytterst hävdas genom en förordning vill utskottet erinra om vad i propositionen anförs i frågan. Det avsnitt i propositionen utskottet syftar på är följande (prop. s. 105).
Överflyttningen till förordning innebär självklart inte i sig någon ändring av kravnivån. Det är helt och hållet en praktisk fråga om i vilket slag av författning som bestämmelser av olika detaljeringsgrad lämpligen återfinns. Den nu föreslagna uppdelningen är den normala på andra områden än byggandets. Inställningen bland en del remissinstanser i denna fråga tyder på att de befarar att regeringen skulle föra en annan politik än riksdagsmajoriteten, något som knappast är möjligt.
Som framgått ovan föreslås i propositionen att det i PBL i 3 kap. 5 § intagna s.k. trevnads- och ändamålskravet omformuleras och tas in i den nya lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk. Den delvis förändrade innebörd av kravet som förordas i propositionen anges innebära att det med stöd av kravet kommer att kunna ställas anspråk på att bostäder skall ha utrymme för vila, samvaro, måltider, hygien och förvaring samt utrustning för hygien och matberedning. I specialmotiveringen till den nu diskuterade paragrafen i den nya lagen anges i propositionen (s. 128) att det, bl.a. beträffande detta krav, närmast anses självklart att de motiv som i dag styr tillämpningen ersätts med funktionskrav avseende "en byggnads lämplighet för avsedd användning". Denna förändring får anses vara av lagstiftningsteknisk natur och motiverad av det förhållandet att reglerna bör bättre än i dag spegla den syn som kommer till uttryck i Boverkets bygg- och konstruktionsregler som trädde i kraft den 1 januari 1994.
Utskottet accepterar även vad i propositionen i denna del föreslagits.
Utskottet anser att vad i Ny demokratis partimotion Bo21 och motion Bo24 (s), båda motionerna i motsvarande del, samt motion Bo26 (v) yrkande 4 föreslagits till inte ringa del får anses tillgodosett om regeringens förslag genomförs.
Regeringsförslaget att flytta "handikappkravet" från PBL till den nya lagen kan utskottet acceptera med hänvisning till vad i propositionen anförts och vad ovan redovisats om att en överflyttning till en förordning i sig inte innebär någon ändring av kravnivån.
De invändningar mot propositionen i denna del som förts fram i motionerna Bo22 (fp) och Bo23 (s) och som går ut på att handikappkravet inte kommer att ges samma tyngd som i dag kan således inte anses berättigade.
Förslagen i motion Bo25 (m) om att delar av lagstiftningen skall träda i kraft redan den 1 juli 1994 avstyrks av utskottet. Den i propositionen föreslagna tidpunkten för ikraftträdande, den 1 januari 1995, är vald med tanke på det förberedelsearbete som behövs.
Vad i övrigt i propositionen föreslagits och anförts har inte givit utskottet anledning till erinran eller särskilt uttalande.
Utskottet föreslår att riksdagen antar de i propositionen intagna lagförslagen. Dessa har som bilaga 1 fogats till detta betänkande.
Handelsändamål i äldre detaljplaner
I motion Bo27 (nyd) tas upp en fråga som inte är direkt knuten till förslag i den nu behandlade propositionen. I motionen diskuteras åtgärder för att åstadkomma förbättringar i konkurrenshänseende inom främst livsmedelshandeln. Det anses utgöra ett hinder för konkurrensen att många äldre detaljplaner enligt PBL begränsar eller förhindrar möjligheterna att bedriva livsmedelshandel inom områden för handelsändamål. Motionärerna förordar en ändring i PBL -- 8 kap. 11 § -- i syfte att göra det möjligt att i detaljplaner beslutade enligt PBL före den 1 april 1992 undanröja planbestämmelser som hindrar övergång från ett handelsändamål till ett annat inom detaljplaneområdet.
Den i motionen diskuterade frågan behandlades av bostadsutskottet våren 1992. Före den 1 april 1992 kunde handelsändamålet i en detaljplan preciseras till en viss form av handel, och därvid kunde exempelvis livsmedelshandel begränsas eller förbjudas. I en proposition om småföretagarpolitiken (prop. 1991/92:51) föreslogs förändringar i PBL med innebörden att sådana begränsningar inte skulle kunna göras i planer som antogs efter ikraftträdandet av ändringen. Riksdagen antog ändringen i PBL och gav samtidigt regeringen till känna att ytterligare överväganden borde göras avseende konkurrensbegränsningar i redan gällande planer (bet. 1991/92:BoU10, rskr. 112).
Regeringen tog senare under år 1992 upp denna fråga i direktiven till Plan- och byggutredningen. Enligt direktiven bör utredaren belysa möjligheterna att ändra gällande planer i syfte att få till stånd ökad konkurrens inom handeln. I Plan- och byggutredningens andra delbetänkande, som nyligen lades fram och som för närvarande remissbehandlas, har också redovisats olika möjligheter att uppnå vad riksdagen förordat (se SOU 1994:36 s. 269--276). Av de möjligheter som prövats anser utredaren att en lagändring motsvarande förslaget i motion Bo27 (nyd) bäst svarar mot önskemålet att undanröja preciserade bestämmelser rörande handelsändamålet i gällande detaljplaner.
Som framgått av redovisningen ovan pågår en beredning av den fråga som tas upp i motion Bo27 (nyd). Utskottet anser att resultatet av denna beredning bör avvaktas så att ett bättre underlag föreligger innan riksdagen tar ställning till frågan om reglering av handelsändamål i äldre detaljplaner. Motionen avstyrks således.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande avslag på propositionen m.m. att riksdagen med bifall till proposition 1993/94:178 och med avslag på motionerna 1993/94:Bo20, 1993/94:Bo21, 1993/94:Bo22, 1993/94:Bo23, 1993/94:Bo24, 1993/94:Bo25 och 1993/94:Bo26 antar de i propositionen intagna och som bilaga 1 till detta betänkande fogade förslagen till 1. lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10), 2. lag om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m., 3. lag om ändring i civilförsvarslagen (1960:74), 4. lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822), 5. lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152), 6. lag om ändring i lagen om byggfelsförsäkring (1993:320), res. 1 (s) res. 2 (nyd)
2. beträffande handelsändamål i äldre detaljplaner att riksdagen avslår motion 1993/94:Bo27. res. 3 (s)--motiv. res. 4 (nyd)
Stockholm den 19 maj 1994
På bostadsutskottets vägnar
Agne Hansson
I beslutet har deltagit: Agne Hansson (c), Oskar Lindkvist (s), Bertil Danielsson (m), Magnus Persson (s), Erling Bager (fp), Lennart Nilsson (s), Sören Lekberg (s), Mikael Odenberg (m), Rune Evensson (s), Ulf Björklund (kds), Birger Andersson (c), Marianne Carlström (s), Inga Berggren (m), Lars Stjernkvist (s) och Dan Eriksson i Stockholm (nyd).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Lars Werner (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Reservationer
1. Avslag på propositionen m.m. (mom. 1)
Oskar Lindkvist, Magnus Persson, Lennart Nilsson, Sören Lekberg, Rune Evensson, Marianne Carlström och Lars Stjernkvist (alla s) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar med "Efter ett" och på s. 11 slutar med "detta betänkande" bort ha följande lydelse:
Plan- och bygglagen (PBL) intar en central plats bland de lagar som anger förutsättningarna för utformningen av vårt samhälle. Den nuvarande plan- och bygglagen tillkom efter ett mycket omfattande utredningsarbete. När riksdagen 1986 fattade beslutet om PBL hade detta arbete i olika omgångar pågått i närmare två decennier. Den kunskap som erhållits under förberedelsearbetet med lagen låg till grund för det förslag som i mitten av 1980-talet förelades riksdagen. På grund av förslagets omfattning och komplexitet arbetade utskottet med förslaget i över ett år. För bostadsutskottets del är beredningen av PBL-förslaget år 1986 det ärende som hittills i särklass tagit längst tid i anspråk. Efter en omfattande arbetsinsats kom lagförslaget under denna process att revideras på flera punkter. Riksdagens beslut om PBL i november 1986 stöddes av en betydande majoritet.
Trots ett noggrant förberedelsearbete framstod det redan från början som mer eller mindre oundvikligt att behov av revideringar och förändringar skulle framkomma när erfarenheter av lagstiftningens praktiska tillämpning vunnits. En löpande utvärdering av lagens effekter har också lett fram till att ett flertal mindre förändringar genomförts under de år som PBL varit i kraft. Det är emellertid först i samband med det utredningsarbete som föregått den nu aktuella propositionen som en mer genomgripande omarbetning av PBL aktualiserats.
Efter att PBL nu varit i kraft i snart sju år kan det, som även framhålls i propositionen, konstateras att regelsystemet i huvudsak fungerat väl och även åtnjuter en betydande legitimitet hos medborgarna. I vissa avseenden framstår det dock som önskvärt att reformera lagstiftningen och anpassa den till samhällsutvecklingen samt till en delvis förändrad syn på bl.a. ansvarsfördelning och inflytande vid planering och byggande. Det är också nu möjligt att sammanställa erfarenheter från den praktiska lagtillämpningen i syfte att genomföra förenklingar och utmönstra onödigt omfattande regler och formkrav.
Utskottet ser mot denna bakgrund positivt på att ett arbete med att reformera PBL inletts. Det bör emellertid redan inledningsvis understrykas att väsentligt viktigare än att påskynda detta förändringsarbete är att förändringarna uppfattas som legitima av medborgarna och att lagstiftningens olika delar även i fortsättningen fungerar tillsammans. Det är också av stor vikt att tillräcklig tid ges för förberedelser inför genomförandet av reformer inom PBL-systemet. Erfarenheterna från PBL:s introduktion visar att det trots mycket omfattande utbildnings- och informationsinsatser tog relativt lång tid innan kunskapen om lagen fått tillräcklig förankring.
Vid riksdagsbehandlingen av olika frågor om fysisk planering i vid mening har ofta betydelsen av att besluten kan ses i ett längre perspektiv tillmätts stor vikt. Såväl för de olika aktörerna på bygg- och bostadsmarknaden som för de enskilda medborgarna är ett sådant synsätt nödvändigt och naturligt på ett samhällsområde där besluten ofta får konsekvenser för mycket lång tid framåt. Detta gäller givetvis inte minst de frågor som regleras i plan- och bygglagstiftningen. Behovet av långsiktighet ställer krav på inte minst de politiska partierna att agera kraftfullt och konsekvent för att uppnå bredast möjliga samsyn i de bygg- och bostadspolitiska frågorna.
Vad utskottet nu anfört leder fram till vissa slutsatser om de krav som bör ställas på den förestående förändringsprocessen. Dessa krav kan sammanfattas i följande punkter: förändringar bör endast genomföras i de delar där ett väl dokumenterat behov föreligger, förändringarna måste av medborgarna upplevas som relevanta, konsekvenserna av förändringarna avseende lagens materiella innehåll måste vara väl analyserade och belysta, förändringarna måste ha en så bred förankring som möjligt, förändringarna bör leda till förenklingar för den enskilde och ett fördjupat medborgarinflytande, de planerade förändringarna bör kunna bedömas i ett sammanhang, tillräcklig tid måste ges för att informera om förändringarna.
Beträffande regeringsförslagens innebörd hänvisar utskottet till propositionen samt till den sammanfattning som lämnats ovan i detta betänkande.
Utskottet har vid beredningen av den föreliggande propositionen kunnat konstatera att den i flera avseenden inte kan anses uppfylla de ovan redovisade kraven. Exempelvis kan vissa av de förändringar som nu föreslås avseende egenskapskraven på byggnader varken anses vara baserade på ett dokumenterat behov eller vara analyserade vad gäller effekterna av förändringarna. Vidare borde större ansträngningar gjorts för att förankra förslagen. Den relativt omfattande kritik som framkom under remissbehandlingen av utredningsförslaget från bl.a. kommunerna borde i högre grad kunnat beaktas.
Det kan även ifrågasättas om den föreslagna uppbyggnaden av kontrollsystemet i samband med bygglov innebär de förenklingar som bör eftersträvas. I bl.a. flera av de motioner som väckts med anledning av propositionen hävdas att systemet i första hand är anpassat för de stora byggföretagens behov. För den enskilde "engångsbyggaren" och det lilla byggföretaget anses dock systemet kunna leda till ökat krångel och större kostnader.
Bostadsutskottets främsta invändning mot den föreliggande propositionen är emellertid att förslagen inte kan bedömas i sitt sammanhang. Förslagen utgår från Plan- och byggutredningens första delbetänkande. Centrala delar av utredningens arbete redovisas dock i ett andra delbetänkande som nyligen färdigställts och som för närvarande remissbehandlas. Slutbetänkandet väntas läggas fram först hösten 1994. I de delar av utredningsarbetet som inte kunnat beaktas i propositionen behandlas bl.a. så viktiga frågor som miljöhänsyn i planering och byggande, översiktplanens roll i plansystemet, reglering i detaljplaner och detaljplaneprocessen, medborgarinflytandet samt tillgänglighetsfrågor. Som påpekas såväl i Ny demokratis partimotion som i s-motionerna framstår det som olyckligt att regeringen inte valt att avvakta utredningens övriga delar så att ett sammanhållet reformförslag hade kunnat presenteras för riksdagen. En sådan behandlingsordning hade också gett bättre förutsättningar för det informationsarbete som måste föregå en större reform i PBL-systemet.
Omfattande kritik mot uppläggningen av förändringsarbetet framkom för övrigt redan under remissbehandlingen av utredningens första delbetänkande. Det är enligt utskottets mening förvånande att denna kritik inte föranlett regeringen att överväga en annan ordning för beredningen av reformen. I remissvaren från den centrala nivån samt från dem som på lokal nivå närmast har att tillämpa lagen framförs stark kritik bl.a. mot den korta remisstiden som inte medgett en nödvändig granskning av lagförslagen samt mot uppdelningen av utredningsarbetet i etapper, något som omöjliggjort en helhetsbedömning av förslagen. Det kan mot denna bakgrund konstateras att kravet på en erforderlig förankring av föreslagna förändringar inte är uppfyllt. Lagrådet påpekade vid sin granskning att även den lagtekniska beredningen av regeringsförslagen borde genomförts med större noggrannhet.
Med hänvisning till det ovan anförda anser utskottet att tillräckligt underlag för riksdagens ställningstagande i de frågor som behandlas i propositionen för närvarande inte föreligger. Propositionen bör mot denna bakgrund avslås och regeringen anmodas att återkomma med ett sammanhållet förslag till erforderliga förändringar i PBL-systemet. Ett sådant riksdagsbeslut ansluter till vad i Ny demokratis partimotion Bo21 och i s-motionerna Bo20, Bo23 och Bo24 föreslagits. Det kan också anses ligga i linje med förslaget i motion Bo26 (v) yrkande 3. Detta yrkande, som går ut på att förhandsprövningen av ett byggprojekt inte bör minska i förhållande till dagens ordning, är av så grundläggande karaktär att bifall till detta yrkande i praktiken innebär att regeringsförslaget i dess nuvarande utformning inte kan anses lämpligt att förverkliga.
Det förhållandet att utskottet anser att de regeringsförslag som läggs fram inte bör antas i förevarande skick innebär dock inte att utskottet ställer sig helt avvisande till dem. Det kan visa sig vara lämpligt att inarbeta delar av det nu föreliggande förslaget till delreform i det förordade sammanhållna förslaget. Till ledning för regeringens fortsatta beredning av PBL-förslagen redovisar utskottet därför nedan sin inställning till vissa av de frågor som aktualiserats i propositionen samt i motionerna.
Utskottet kan instämma i regeringens uppfattning att kommunerna i större utsträckning bör kunna medge lättnader i tillståndsplikten inom områden med detaljplan. Det förutsätter dock att samtidigt bl.a. övervägs frågan om plansystemet, om hur medborgarinflytandet skall garanteras samt hur de närboende skall ges möjlighet att bevaka sina intressen. Dessa frågor kan inte anses tillräckligt beaktade i det förslag om minskad bygglovsplikt som läggs fram i propositionen. Även de viktiga frågorna om miljöhänsyn i planeringen måste beaktas i de fortsatta övervägandena.
Utskottet delar vidare uppfattningen att man vid bygglovsprövningen klarare än i dag bör skilja mellan lokaliseringsprövningen och kontrollen av att byggnad uppförs enligt de byggnadstekniska krav som gäller. Detta ger också möjlighet till att tydligare definiera gränserna mellan byggherrens och kommunens ansvarsområden.
Även i vad gäller den principiella uppbyggnaden av kontrollsystemet bör regeringsförslagets utgångspunkter delvis kunna accepteras. Systemet bör således i högre grad än i dag ge utrymme för egenkontroll för kvalificerade byggherrar. Det är emellertid nödvändigt att systemet utformas så att det bättre än förslaget i propositionen fungerar även för mindre byggprojekt, t.ex. för den enskilde som låter uppföra eller bygga om ett småhus i egen regi. I flera motioner har nämligen ifrågasatts om det föreliggande förslaget om kontrollsystem kan anses innebära förbättringar eller förenklingar för denna typ av projekt. Som regeringen själv konstaterar i propositionen (s. 83) har även ett stort antal remissinstanser hävdat att det av utredningen föreslagna systemet inte passar för majoriteten av ärenden hos byggnadsnämnden, vilka handlar om enkla åtgärder som fastighetsägaren själv utför.
Det är enligt utskottets mening således angeläget att kontrollsystemet ger möjlighet till större diversifiering så att formerna för kontrollen smidigt och rationellt kan anpassas till det enskilda projektet. Vid smärre byggnadprojekt bör en så enkel hantering med så få inblandade instanser som möjligt eftersträvas, givetvis utan att kravet på en motiverad kontroll eftersätts. I det sammanhanget bör övervägas förslaget om att behålla en samlad offentlig rådgivning och kontroll för dem som så önskar.
En del av regeringsförslaget som mött kritik i flertalet av motionerna gäller förändringarna i egenskapskraven för byggnader. Framför allt har uppmärksammats de delar av förslaget som gäller kraven på byggnaders ändamålsenlighet och trevnad (3 kap. 5 § PBL), tillgänglighet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga (3 kap. 7 §) samt på utförande som begränsar reparations-, underhålls- och driftkostnaderna (3 kap. 8 §).
Förslaget i propositionen innebär att egenskapskraven enligt PBL flyttas över till en ny lag om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. eller avskaffas. Överflyttningen innebär samtidigt att kraven i lag föreslås anges mer kortfattat än vad som gäller i dag. I stället skall närmare föreskrifter om tillämpningen meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Motivet för detta regeringsförslag är enligt propositionen bl.a. att regleringen på detta sätt blir redig och konsekvent samt att lagstiftningstekniken möjliggör smidiga förändringar i de krav som nu finns i byggproduktlagen (BPL) och som Sverige förbundit sig att anpassa till tillämpningen inom ramen för EES-avtalet.
Utskottet delar uppfattningen att en samordning mellan egenskapskraven i PBL och BPL i vissa avseenden kan vara önskvärd. Tillsammans med förslagen om en sådan samordning läggs dock, som framgått ovan, fram förslag med delvis annan innebörd. Vidare föreslås delar av de egenskapskrav som anges i PBL upphävas.
Enligt bostadsutskottets mening har regeringen inte fört fram något bärande skäl för förslaget om att kravet på trevnad och ändamålsenlighet i 3 kap. 5 § PBL bör omformuleras och ges en delvis annan innebörd. Vidare framgår det inte av propositionen vad innebörden avses bli enligt regeringsförslaget om att ett byggnadsverk skall uppfylla väsentliga tekniska egenskapskrav i fråga om "lämplighet för avsett ändamål". I författningskommentaren anges endast att regeringen har för avsikt att precisera detta krav. Det kan i och för sig hävdas att det normalt ligger i byggherrens eget intresse att uppfylla kravet på en byggnads ändamålsenlighet och trevnad och att någon reglering av dessa frågor inte behövs. Det kan dock inte uteslutas att byggherrens intressen ibland inte helt sammanfaller med den slutliga ägarens och med brukarnas. Särskilt på expanderande orter med bostadsbrist kan denna risk inte uteslutas.
Även vad gäller förslaget att ta bort det krav som i dag finns i PBL:s 3 kap. 8 § om att byggnader skall utföras med ett sådant material och på ett sådant sätt att reparations-, underhålls- och driftkostnader begränsas kan invändningar resas. Den byggherre som själv avser att förvalta byggnaden kan således förväntas bevaka dessa frågor utan att de närmare berörs i bygglovsprocessen. För köpare av t.ex. gruppbyggda småhus kan det dock vara en fördel om detta krav finns kvar.
I två motioner tas särskilt upp frågan om regleringen av tillgänglighetskravet. Regeringen föreslår att detta i fortsättningen skall regleras på samma sätt som övriga tekniska egenskapskrav och således flyttas från PBL till den nya lagen om tekniska egenskapskrav på byggnader m.m. Detta innebär samtidigt att kraven i mindre grad preciseras i lagtexten. Regeringen framhåller dock att de föreskrifter som skall utarbetas till den nya lagen i detta avseende kommer att i sak vara desamma som finns i nuvarande 3 kap. 7 § PBL.
Utskottet saknar skäl att ifrågasätta regeringens ambition att behålla de krav på tillgänglighet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga som finns i nuvarande PBL. Utskottet kan dock konstatera att tillgänglighetsfrågorna utförligt behandlas i Plan- och byggutredningens delbetänkande 2 (SOU 1994:36) som för närvarande är föremål för remissbehandling. Regleringen av dessa frågor kommer således återigen att behöva aktualiseras vid det fortsatta beredningsarbetet. Detta är således ytterligare ett exempel på att en sammanhållen behandling av reformbehoven inom plan- och bygglagstiftningen hade varit att föredra. Vad gäller tillgänglighetsfrågorna skulle en sådan behandlingsordning sannolikt kunnat minska den oro som nu uppstått bland dem som särskilt företräder olika handikappintressen.
De överväganden om regleringen av vissa egenskapskrav på byggnader som redovisats ovan bör beaktas av regeringen vid den fortsatta beredning som utskottet förordat. En möjlighet som därvid bör prövas är att behålla de paragrafer i 3 kap. PBL som utskottet närmare diskuterat, dvs. 5, 7 och 8 §§, i PBL. Det bör övervägas om det föreligger lika stort samordningsbehov med byggproduktlagen för dessa egenskapskrav som för de mer utpräglat tekniska kraven på hållfasthet, brandsäkerhet m.m. När ett nytt förslag till en sammanhållen PBL-reform presenteras är det vidare angeläget att regeringen utförligare än i den nu föreliggande propositionen redovisar i vilka avseenden som lagtexten kommer att kompletteras genom förordning och föreskrifter. Ostridigt är att riksdagen, genom att den av regeringen föreslagna nya lagens bestämmelser avses komma att preciseras i en förordning, avhänder sig en väsentlig del av det inflytande över plan- och bygglagstiftningen som den har i dag. Om riksdagen, beträffande den nu diskuterade lagstiftningen och i den omfattning som föreslås i propositionen, skall acceptera denna teknik är i hög grad tveksamt.
Utskottets nu redovisade överväganden innebär sammanfattningsvis att riksdagen med anledning av Ny demokratis partimotion Bo21 samt motionerna Bo20 (s), Bo23 (s), Bo24 (s) och Bo26 (v) yrkande 3 bör avslå propositionen samt ge regeringen till känna vad utskottet anfört. Utskottets ställningstagande innebär också att vad i motion Bo22 (fp) anförts om nödvändigheten att beakta tillgänglighetsfrågorna kommer att bli tillgodosett. Även de övriga frågor som tas upp i motion Bo26 (v) blir med den föreslagna ordningen tillgodosedda eller kommer att kunna övervägas under det fortsatta arbetet med en sammanhållen PBL-reform. Förslaget i motion Bo25 (m) om att tidigarelägga ikraftträdandet av delar av regeringens lagförslag låter sig inte förenas med vad utskottet förordat och avstyrks således.
Bostadsutskottet vill avslutningsvis understryka att en strävan i det fortsatta utredningsarbetet bör vara att uppnå en så bred uppslutning som möjligt bakom det kommande reformförslaget. Det är av detta skäl önskvärt att utredningsarbetet fortsättningsvis bedrivs med större möjlighet till insyn och delaktighet såväl från företrädare för de politiska partierna som från övriga berörda.
dels att moment 1 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
1. beträffande avslag på propositionen m.m. att riksdagen med anledning av motionerna 1993/94:Bo20, 1993/94:Bo21, 1993/94:Bo22, 1993/94:Bo23, 1993/94:Bo24 och 1993/94:Bo26 och med avslag på proposition 1993/94:178 samt motion 1993/94:Bo25 a) inte antar de i propositionen intagna förslagen till 1. lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10), 2. lag om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m., 3. lag om ändring i civilförsvarslagen (1960:74), 4. lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822), 5. lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152), 6. lag om ändring i lagen om byggfelsförsäkring (1993:320), b) som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om inriktningen m.m. av de fortsatta övervägandena,
2. Avslag på propositionen m.m. (mom. 1)
Dan Eriksson i Stockholm (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar med "Innan utskottet" och på s. 11 slutar med "detta betänkande" bort ha följande lydelse:
Utskottet delar alltså utgångspunkten för de förslag om ändring i PBL m.m. som läggs fram i propositionen. Regeringens vällovliga syfte har varit att avreglera, förenkla, förnya och utveckla den tekniska tillsyns- och kontrollverksamhet som i dag hävdas med stöd av PBL. Det är därför positivt att byggherren ges det fulla ansvaret för att en byggnad eller anläggning uppfyller de tekniska egenskapskraven och att byggnadsnämnden ges ett mera renodlat tillsynsansvar. Någon offentlig kontroll genom byggnadsnämndens försorg blir därmed inte aktuell.
Det kan också visa sig lämpligt att de nuvarande bestämmelserna om de tekniska egenskapskraven som finns i 3 kap. PBL flyttas till en ny lag. Motivet i propositionen för detta förslag är att det därmed blir möjligt att samla de generella kraven som ställs på byggnaders och andra anläggningars egenskaper med de krav som gäller för byggprodukter. I samband därmed föreslås, som framgått ovan, en revidering av vissa av egenskapskraven.
Även om det således finns goda skäl för regeringen att underställa riksdagen förslag till vissa ändringar i PBL anser utskottet att riksdagen likväl nu bör avslå propositionen. Som anförs i Ny demokratis partimotion Bo21 liksom i motionerna Bo20 (s), Bo23 (s) och Bo24 (s) är det viktigt att riksdagen ges möjligheter att bedöma de nu aktuella förslagen i ett större perspektiv.
Vad utskottet nu syftar på är följande omständighet. Ett utredningsarbete avseende en översyn av plan- och bygglagstiftningen pågår. Denna översyn görs av en särskild utredare. Han avgav i oktober 1993 delbetänkandet SOU 1993:94 -- Anpassad kontroll av byggandet. Det har remissbehandlats. Delbetänkandet och remissvaret ligger till grund för de förslag som läggs fram i den nu aktuella propositionen. Utredningen har nyligen (mars 1994) överlämnat sitt andra delbetänkande Miljö och fysisk planering -- SOU 1994:36. I detta delbetänkande lämnas förslag om större miljöhänsyn i fysisk planering och byggande, reglering i detaljplaner och detaljplaneprocessen, medborgarinflytandet i fysisk planering samt tillgängligheten i den fysiska planeringen för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Det remissbehandlas för närvarande. Remisstiden utgår den 30 juni 1994. Utredningen fortsätter sitt arbete med bl.a. instansordningen för överklagande på plan- och byggområdet. Utredaren räknar med att överlämna sitt slutbetänkande senast den 1 oktober 1994.
Utskottet anser att det utredningsarbete som nyligen avslutats och det som pågår är av grundläggande karaktär och av stor betydelse bl.a. för hur ett kontrollsystem enligt PBL bör utformas. Som också framgår bl.a. av Ny demokratis partimotion kan förslagen i det nu diskuterade delbetänkandet inte övervägas förrän utredningsarbetet avslutats. Många tunga remissinstanser delar denna uppfattning. Även Lagrådet har riktat kritik mot propositionen och bl.a. betonat vikten av att man i det fortsatta arbetet med en översyn av PBL utformar lagen så att de tillämpningsproblem som dagens system har i görligaste mån undviks.
Riksdagen bör avslå propositionen och därmed ge sin anslutning till avslagsyrkandena i de ovan angivna motionerna från Ny demokrati och Socialdemokraterna. Även vad i motion Bo26 (v) förordats får i sak anses innebära ett avslag på propositionen. Övriga motioner i vilka diskuteras enskildheter i regeringsförslaget avstyrks.
Vad utskottet anfört om det fortsatta beredningsarbetet bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
Nedan behandlar utskottet motion Bo27 (nyd) om möjligheten att i äldre detaljplaner enligt PBL precisera viss form av handel.
dels att moment 1 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
1. beträffande avslag på propositionen m.m. att riksdagen med anledning av motionerna 1993/94:Bo20, 1993/94:Bo21, 1993/94:Bo23, 1993/94:Bo24 och 1993/94:Bo26 och med avslag på proposition 1993/94:178 samt motionerna 1993/94:Bo22 och 1993/94:Bo25 a) inte antar de i propositionen intagna förslagen till 1. lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10), 2. lag om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m., 3. lag om ändring i civilförsvarslagen (1960:74), 4. lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822), 5. lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152), 6. lag om ändring i lagen om byggfelsförsäkring (1993:320), b) som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om inriktningen m.m. av de fortsatta övervägandena,
3. Handelsändamål i äldre detaljplaner (mom. 2, motiveringen)
Oskar Lindkvist, Magnus Persson, Lennart Nilsson, Sören Lekberg, Rune Evensson, Marianne Carlström och Lars Stjernkvist (alla s) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 11 börjar med "Som framgått" och slutar med "avstyrks således" bort ha följande lydelse:
Bostadsutskottet kan inte dela motionärernas uppfattning att den föreslagna förändringen skulle leda till förbättringar i konkurrenshänseende inom detaljhandeln. Tvärtom finns betydande risker för att förändringen skulle bidra till en utarmning av butiksnätet. Om kommunerna avhändes möjligheten att påverka butikernas lokalisering kan risken öka för att livsmedelshallar etableras i perifert belägna industriområden på bekostnad av närbutiker i bostadsområdena. Liknande överväganden har för övrigt gjorts även av Plan- och byggutredningen trots att man med hänvisning till sina direktiv sett sig nödsakad att lägga fram förslag liknande vad i motionen förordats (se SOU 1994:36 s. 272). Som utredaren konstaterar är i stället en planändring den naturliga åtgärden, om kommunen efter sedvanlig beredning önskar slopa en gällande restriktion i detaljplan avseende typ av handelsändamål.
Med hänvisning till vad utskottet ovan anfört avstyrks motion Bo27 (nyd).
4. Handelsändamål i äldre detaljplaner (mom. 2)
Dan Eriksson i Stockholm (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 11 börjar med "Som framgått" och slutar med "avstyrks således" bort ha följande lydelse:
Riksdagen har genom sitt tillkännagivande i frågan våren 1992 redan uttalat sig för behovet av att genom en lagändring undanröja möjligheterna att i detaljplan begränsa konkurrensen inom områden för handelsändamål. Vad saken nu gäller är att genomföra detta beslut. Förslaget i motion Bo27 (nyd) sammanfaller med ett av de alternativ som förs fram i Plan- och byggutredningens andra delbetänkande, Miljö och fysisk planering (SOU 1994:36).
Bostadsutskottet anser att skäl saknas för att ytterligare fördröja möjligheten att förbättra förutsättningarna för en ökad konkurrens i livsmedelsbranschen. Utskottet konstaterar att den föreslagna förändringen i PBL saknar direkt koppling till övriga frågor som bör övervägas inom ramen för beredningen av en sammanhållen PBL-reform. Motionsförslaget om att riksdagen bör besluta om en ändring i 8 kap. 11 § PBL tillstyrks således av utskottet.
Lagändringen föreslås utformas så att den omständigheten att övergång från ett handelsändamål till ett annat strider mot detaljplanen inte skall utgöra grund för att avslå en ansökan om bygglov. Till detta betänkande har utskottet som bilaga 2 fogat ett lagförslag med denna innebörd. Utskottet föreslår att riksdagen med anledning av motion Bo27 (nyd) antar detta lagförslag.
dels att moment 2 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
2. beträffande handelsändamål i äldre detaljplaner att riksdagen med anledning av motion 1993/94:Bo27 antar det som bilaga 2 till detta betänkande fogade förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10).
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet, eftersom partiet inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet.
Lars Werner (v) anför:
Jag ansluter mig till de till betänkandet fogade s-reservationerna.
Propositionens lagförslag
Bilaga 1
1 Förslag till Lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10)
2 Förslag till Lag om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.
3 Förslag till Lag om ändring i civilförsvarslagen (1960:74)
4 Förslag till Lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822)
5 Förslag till Lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152)
6 Förslag till Lag om ändring i lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring
Reservants förslag till [tillhör reservation 4 (nyd)] Bilaga 2 Lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10)1
Härigenom föreskrivs att 8 kap. 11 § plan- och bygglagen (1987:10) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 kap.
11 §
Ansökningar om bygglov för åtgärder inom områden med detaljplan skall bifallas om 1. åtgärden inte strider mot detaljplanen eller den fastighetsplan som gäller för området, varvid det förhållandet att genomförandetiden för detaljplanen inte börjat löpa utgör hinder mot att bygglov lämnas, 2. den fastighet och den byggnad eller annan anläggning på vilken åtgärden skall utföras a) stämmer överens med detaljplanen och med den fastighetsplan som gäller för området, eller b) avviker från dessa planer men avvikelserna godtagits vid en bygglovsprövning enligt denna lag eller vid en fastighetsbildning enligt 3 kap. 2 § första stycket andra meningen fastighetsbildningslagen (1970:988), och 3. åtgärden kan antas uppfylla kraven i 3 kap.
Om fastigheten i annat fall än som avses i första stycket 2 b inte stämmer överens med fastighetsplanen och om ansökningen kommer in före utgången av genomförandetiden för detaljplanen, skall sökanden föreläggas att inom viss tid visa att ansökan om förrättning gjorts för att genomföra den fastighetsindelning, som förutsätts i fastighetsplanen.
Beträffande sådana inre åtgärder i byggnader som anges i 1 § första stycket 4--6 och sådana yttre åtgärder på byggnader som anges i 3 § första stycket 1 skall bygglov lämnas även om förutsättningarna i första stycket 2 inte är uppfyllda.
Även om förutsättningarna i första stycket är uppfyllda, får bygglov till åtgärder på mark som enligt detaljplanen utgör kvartersmark för allmänt ändamål lämnas endast om ändamålet är närmare angivet i planen.
Om detaljplanen saknar bestämmelser om byggnadens användning och ansökningen avser bostadslägenhet som behövs för bostadsförsörjningen, får bygglov inte lämnas för sådana åtgärder som anges i 1 § första stycket 3.
Bygglov får lämnas till åtgärder som innebär mindre avvikelser från detaljplanen eller fastighetsplanen, om avvikelserna är förenliga med syftet med planen. I fall som avses i första stycket 2 b och 17 kap. 18 a § skall en samlad bedömning göras av de avvikande åtgärder som söks och de som tidigare godtagits.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Ansökningar om bygglov inom
ett område som får
användas för
detaljhandelsändamål
för åtgärder som
avses i 1 § första
stycket 3 skall bifallas, om
kraven i första stycket 2
och 3 är uppfyllda och det
nya ändamålet är att
hänföra till
detaljhandel.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994.
1 Lagen omtryckt 1992:1769
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1 Propositionen 1 Motionerna 2 Propositionens huvudsakliga innehåll 3 Sammanfattning av förslagen i motionerna 3 Utskottet 5 Tillsyns- och kontrollförfarandet m.m. enligt plan- och bygglagen 5 Handelsändamål i äldre detaljplaner 11 Hemställan 12 Reservationer 12 1. Avslag på propositionen m.m. (mom. 1) (s) 12 2. Avslag på propositionen m.m. (mom. 1) (nyd) 18 3. Handelsändamål i äldre detaljplaner (mom. 2 (s) motiveringen) 20 4. Handelsändamål i äldre detaljplaner (mom. 2) (nyd) 21 Meningsyttring av suppleant (v) 21 Bilaga 1 Propositionens lagförslag 22 Bilaga 2 Reservants lagförslag 53