Ändring i lagen (1985:193) om internationell järnvägstrafik
Betänkande 1990/91:LU14
Lagutskottets betänkande
1990/91:LU14
Ändring i lagen (1985:193) om internationell järnvägstrafik
Innehåll
1990/91 LU14
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet två lagförslag om ändringar i lagen om internationell järnvägstrafik (proposition 1990/91:43). Det ena förslaget är föranlett av att revisionsutskottet inom den Mellanstatliga organisationen för internationell järnvägstrafik beslutat om vissa ändringar i bihangen till 1980 års fördrag om internationell järnvägstrafik. Det föreslås att dessa ändringar skall införlivas med svensk rätt. Det andra lagförslaget innebär att framtida ändringar i fördraget som beslutas av revisionsutskottet automatiskt skall gälla som svensk rätt. Vidare behandlas en motion (mp) om avslag på det sist nämnda lagförslaget.
Utskottet tillstyrker att riksdagen antar det först nämnda lagförslaget samt att det andra förslaget antas som vilande. Motionen avstyrks av utskottet. Ställningstagandet har föranlett en reservation (mp).
Propositionen
I proposition 1990/91:43 föreslår regeringen (justitiedepartementet) efter hörande av lagrådet att riksdagen antar i propositionen framlagda förslag till 1. lag om ändring i lagen (1985:193) om internationell järnvägstrafik, 2. lag om ändring i lagen (1985:193) om internationell järnvägstrafik.
Motionen
Motion 1990/91:L15 av Elisabet Franzén m.fl. (mp) vari yrkas att riksdagen avslår förslaget om att införa den nya 3a§ i lagen om internationell järnvägstrafik.
Utskottet
Genom lagen (1985:193) om internationell järnvägstrafik har de delar av 1980 års fördrag om internationell järnvägstrafik (COTIF) som innehåller materiella bestämmelser om befordran av passagerare och gods (bihangen A och B till fördraget) införlivats med svensk rätt. Detta har skett genom föreskrifter om att bihangen i deras franska lydelse skall tillämpas som svensk lag, en lagstiftningsmetod som brukar kallas inkorporering. Lagstiftningen trädde i kraft den 1 maj 1985. Vid samma tidpunkt blev fördraget gällande för Sverige.
Ändringar i COTIF kan i vissa hänseenden beslutas av ett revisionsutskott inom Mellanstatliga organisationen för internationell järnvägstrafik (OTIF), som bildades genom fördraget. Revisionsutskottet är beslutsmässigt när majoriteten av medlemsstaterna är företrädda. Om inte en tredjedel av medlemsstaterna inom en viss tid har anmält invändning mot ett beslut som fattats av revisionsutskottet, träder de beslutade ändringarna i kraft för samtliga medlemsstater vid en bestämd tidpunkt. En stat som vill undgå att bli bunden av ändringarna måste säga upp fördraget.
Revisionsutskottet beslöt år 1989 om ändringar i bihangen A och B till COTIF. Riksdagen har godkänt att Sverige inte skall anmäla invändningar mot ändringarna (prop. 1989/90:120, bet. LU40, rskr. 251). Inte heller någon annan medlemsstat har anmält invändningar, och ändringarna träder därför i kraft den 1 januari 1991. Härefter har revisionsutskottet i maj 1990 beslutat om ytterligare ändringar i bihangen. Riksdagen har nyligen (prop. 1990/91:12, bet. LU4, rskr. 2) godkänt att invändning inte anmäls mot dessa ändringar.
I propositionen föreslås att de år 1989 beslutade ändringarna nu införlivas med svensk rätt genom inkorporering. Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 januari 1991.
Förslaget föranleder inte några erinringar från utskottets sida, och utskottet tillstyrker att det genomförs.
I propositionen föreslås vidare -- med hänvisning till 10kap. 5§ andra stycket regeringsformen (RF) -- att i lagen om internationell järnvägstrafik införs en bestämmelse om att framtida ändringar i bihangen A och B till COTIF som beslutas av revisionsutskottet automatiskt skall gälla här i landet. Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 januari 1992.
Genom den nämnda bestämmelsen i RF har öppnats en möjlighet för riksdagen att besluta om att framtida ändringar i en internationell överenskommelse skall gälla som lag här i landet under förutsättning att det i lag föreskrivits att också överenskommelsen skall gälla som svensk rätt. Ett sådant beslut får avse endast framtida ändringar av begränsad omfattning. Riksdagens beslut skall i princip fattas i samma ordning som gäller för grundlag men kan i brådskande fall fattas omedelbart med kvalificerad majoritet.
I motion L15 av Elisabet Franzén m.fl. (mp) yrkas avslag på förslaget att framtida ändringar i COTIF automatiskt skall gälla här i Sverige. Till stöd för yrkandet framhåller motionärerna att det inte kan godtas att ett internationellt organ skall kunna bestämma om regler som skall gälla i Sverige utan möjlighet för riksdagen att påverka lagstiftningen.
Utskottet vill för sin del framhålla att enligt nu gällande ordning det i praktiken krävs två beslut av riksdagen vid varje ändring i COTIF som antagits av revisionsutskottet. Sålunda har riksdagen först att ta ställning till frågan huruvida Sverige skall anmäla invändning mot en beslutad ändring. Sedan klarhet vunnits i frågan huruvida ändringen kommer att träda i kraft skall riksdagen införliva ändringen med vår nationella lag. Detta förfarande är onekligen omständligt, och erfarenheterna från riksdagsbehandlingen av de ändringar i COTIF som genomförts år 1989 och 1990 visar att tidsmarginalerna för riksdagsbehandlingen ofta är knappa. Utskottet ser det därför som en praktisk fördel om framtida ändringar i COTIF som beslutas av revisionsutskottet kan gälla som svensk lag utan särskilt beslut av riksdagen i varje enskilt fall. Utskottet vill också framhålla att riksdagens möjligheter att påverka den närmare utformningen av de civilrättsliga reglerna för internationella järnvägstransporter är ytterligt begränsade för att inte säga obefintliga, sedan revisionsutskottet med erforderlig majoritet väl fattat ett beslut om ändring i COTIF. Som tidigare nämnts krävs det att minst en tredjedel av medlemsstaterna anmäler invändning mot en ändring som beslutats av revisionsutskottet för att ändringen inte skall träda i kraft. Om inte antalet invändningar blir tillräckligt stort återstår för Sverige endast att uppfylla sin folkrättsliga förpliktelse att införliva ändringen med svensk rätt eller att säga upp fördraget i dess helhet. Den omgång som det nuvarande förfarandet innebär står således inte i rimlig proportion till riksdagens möjligheter att utöva inflytande.
Till saken hör även att -- som redan nämnts -- en tillämpning av 10kap. 5§ RF förutsätter att det endast är fråga om framtida ändringar, som är av begränsad omfattning. Av propositionen framgår (s. 27) att lagrådet ägnade särskild uppmärksamhet åt spörsmålet huruvida de ändringar som enligt fördraget kan beslutas av revisionsutskottet är sådana att detta grundläggande krav blir tillgodosett. Lagrådet har därvid funnit att förutsättningarna för en tillämpning av bestämmelsen i regeringsformen är uppfyllda. I anslutning härtill vill utskottet understryka att ett bifall till förslaget i propositionen inte innebär att riksdagen för all framtid avhänder sig lagstiftningsmakten på det aktuella området. Skulle det mot förmodan visa sig att otillfredsställande resultat uppkommer har riksdagen alltid möjlighet att ingripa lagstiftningsvägen och upphäva regeln om att revisionsutskottets ändringsbeslut skall gälla här i landet.
På anförda skäl tillstyrker utskottet bifall till den föreslagna lagändringen och avstyrker bifall till motionen. I likhet med departementschefen anser utskottet att det inte finns anledning att frångå den beslutsordning som normalt skall tillämpas vid denna typ av lagstiftning. Den föreslagna ändringen i lagen om internationell järnvägstrafik bör därför antas genom två likalydande riksdagsbeslut med mellanliggande riksdagsval.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande lagförslaget 1
att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1985:193) om internationell järnvägstrafik,
2. beträffande lagförslaget 2
att riksdagen med avslag på motion 1990/91:L15 som vilande antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1985:193) om internationell järnvägstrafik. res. (mp)
Stockholm den 22 november 1990
På lagutskottets vägnar
Rolf Dahlberg
Närvarande: Rolf Dahlberg (m), Lennart Andersson (s), Stig Gustafsson (s), Ulla Orring (fp), Martin Olsson (c), Inger Hestvik (s), Allan Ekström (m), Bengt Kronblad (s), Gunnar Thollander (s), Lena Boström (s), Bengt Harding Olson (fp), Stina Eliasson (c), Elisabeth Persson (v), Elisabet Franzén (mp), Anita Jönsson (s), Gunilla Andersson (s) och Charlotte Cederschiöld (m).
Reservation
Lagförslaget 2 (mom. 2)
Elisabet Franzén (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 3 som börjar med "Utskottet vill" och slutar med "mellanliggande riksdagsval" bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets mening bör den nämnda bestämmelsen i RF tillämpas med stor försiktighet eftersom den innebär att riksdagen avhänder sig lagstiftningsmakten till ett internationellt organ. Den bör därför utnyttjas endast i fall då det står fullständigt klart att framtida ändringar av en internationell överenskommelse är sådana att parlamentarisk insyn i och inflytande över lagstiftningen kan undvaras. Så är uppenbarligen inte fallet med de ändringar som revisionsutskottet har behörighet att besluta om enligt 1980 års överenskommelse. Lagrådet har sålunda i sitt yttrande framhållit att vissa ändringar kan komma att få beaktansvärd materiell betydelse. Att under dessa förhållanden låta revisionsutskottets beslut om ändringar automatiskt bli gällande som lag här i landet är inte godtagbart och skulle enligt utskottets mening skapa ett farligt prejudikat. Ett bifall till den nu aktuella propositionen kan då åberopas till stöd för att andra internationella överenskommelser, där än mer betydelsefulla svenska intressen står spel, skall automatiskt gälla i Sverige. Vad som framstår som betänkligt med den i propositionen föreslagna ordningen är också -- som berörs i motionen -- att beslutsordningen i revisionsutskottet är sådan att en minoritet av medlemsstaterna kan genomföra ändringar vilka blir gällande trots att man från svensk sida har motsatt sig dem.
Med hänsyn till det anförda kan utskottet inte ställa sig bakom förslaget i propositionen. Utskottet tillstyrker således bifall till motionen.
dels att utskottets hemställan under moment 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande lagförslaget 2 att riksdagen med bifall till motion 1990/91:L15 avslår regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1985:193) om internationell järnvägstrafik.
I proposition 1990/91:43 framlagda lagförslag Bilaga