Ändring i konkurrenslagen m.m.
Betänkande 1997/98:NU9
Näringsutskottets betänkande
1997/98:NU09
Ändringar i konkurrenslagen m.m.
Innehåll
1997/98 NU9 Ärendet I detta betänkande behandlas dels proposition 1997/98:130 om ändringar i konkurrenslagen (1993:20) m.m., dels två motioner som väckts med anledning av propositionen, dels - helt eller delvis - sju motioner från allmänna motionstiden.
Sammanfattning
I betänkandet tillstyrker utskottet regeringens förslag till förändringar i vissa bestämmelser i konkurrenslagen. I propositionen föreslår regeringen bl.a. att instansordningen ändras när det gäller Konkurrensverkets beslut om undantag, icke-ingripandebesked och ålägganden enligt konkurrenslagen. Innebörden i detta är att ett överklagande inom dessa områden i fortsättningen skall riktas till Marknadsdomstolen. Andra förslag till ändringar gäller s.k. automatiska undantag, Konkurrensverkets undersökning m.m. Vidare föreslås en ändring i sekretesslagen som innebär förstärkt sekretesskydd i domstol för uppgifter i mål och ärenden enligt konkurrenslagen. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1998. I ett antal motioner begärs att en effektivare konkurrenspolitik skall införas. Yrkandena tar sikte på att bestämmelser skall införas i konkurrenslagen som undanröjer möjligheter till en s.k. osund priskonkurrens och gynnande av kommunal verksamhet i förhållande till privata producenter inom t.ex. vård, skola och omsorg. Utskottet avstyrker dessa yrkanden med hänvisning bl.a. till att regeringen nyligen tillsatt Rådet för konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor. De aktuella motionsyrkandena följs upp i en reservation (m, c, fp, kd). Övriga motionsyrkanden med begäran om ändringar av konkurrenslagen för att möjliggöra regionalpolitiska hänsynstaganden respektive uppbrytning av företagskoncentrationer avstyrks likaså av utskottet. Yrkandet i den sistnämnda frågan följs upp i en reservation (v).
Propositionen
I proposition 1997/98:130 föreslås att riksdagen antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i konkurrenslagen (1993:20), 2. lag om ändring i lagen (1970:417) om marknadsdomstol m.m., 3. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100). Lagförslagen återges i bilaga.
Motionerna
De motioner som väckts med anledning av propositionen är följande: 1997/98:N13 av tredje vice talman Christer Eirefelt m.fl. (fp) vari yrkas att riksdagen 1. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om inriktningen på konkurrenspolitiken, 2. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att ändringen av marknadsbegreppet inte är avsett att medföra någon förändring av lagtillämpningen. 1997/98:N14 av Karin Falkmer m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen 1. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om marknadsbegreppet, 2. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om Konkurrensverkets ställning, 3. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om genomförande av förslagen i Underprissättningsutredningens betänkande. De motioner från allmänna motionstiden som behandlas här är följande: 1997/98:Fi205 av Carl Bildt m.fl. (m) såvitt gäller yrkandet (12) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om principerna för konkurrenspolitiken. 1997/98:Fi209 av Johan Lönnroth m.fl. (v) såvitt gäller yrkandet (17) att riksdagen beslutar om sådan ändring i konkurrenslagen att monopolliknande företag kan delas enligt vad som sägs i motionen. 1997/98:T217 av Karl Hagström m.fl. (s) såvitt gäller yrkandet (4) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att se över konkurrenslagstiftningen så att den inte utgör ett hinder för en effektiv regionalpolitik. 1997/98:N202 av Margareta E Nordenvall och Anna Åkerhielm (båda m) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag innebärande att konkurrenslagen görs tillämplig på alla tjänster inom sjukvård, skola och utbildning i enlighet med vad som anförts i motionen. 1997/98:N271 av Karin Falkmer m.fl. (m) såvitt gäller yrkandet (1) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om översyn av konkurrenslagen. 1997/98:N274 av Alf Svensson m.fl. (kd) såvitt gäller yrkandet (1) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en effektivare konkurrenspolitik. 1997/98:N309 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) såvitt gäller yrkandet (1) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om inriktningen av konkurrenspolitiken.
Utskottet
Bakgrund Den 1 juli 1993 trädde konkurrenslagen (1993:20) i kraft (prop. 1992/93:56, bet. NU17). I november 1995 tillkallades en särskild utredare (f.d. regeringsrådet Lars Jonson) med uppdrag att kartlägga och sammanställa erfarenheterna av den nya konkurrenslagen. Utredningen, som antog namnet Konkurrenslagsutredningen, redovisade i februari 1997 det nämnda uppdraget genom betänkandet Konkurrenslagen 1993-1996 (SOU 1997:20). Regeringen har vidare i februari 1997 gett Konkurrenslagsutredningen tilläggsdirektiv (dir. 1997:38). Enligt dessa skall utredaren göra en översyn av konkurrenslagens regler om prövning av företagsförvärv rörande regelverkets avgränsning, konstruktion och funktion. Som underlag för prövningen skall utredaren bl.a. ha EG-reglerna om kontroll av företagskoncentrationer. Dessa regler är för närvarande under översyn. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 30 juni 1998. I olika sammanhang har frågan huruvida konkurrenslagen i tillräcklig grad ger utrymme för de små företagens behov av att kunna samarbeta aktualiserats. Denna fråga utreds på regeringens uppdrag av en interdepartemental arbetsgrupp. Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 1 november 1998.
Allmänt om regeringens förslag Konkurrenslagsutredningen pekar på att det finns ett behov av vissa förändringar i konkurrenslagen i syfte bl.a. att underlätta lagtillämpningen. Utredaren menar att konkurrenslagen behöver förtydligas och förenklas i vissa avseenden. Konkurrensfrågor måste bli föremål för en snabbare och effektivare prövning än som sker i dag. Det är, anför utredaren, en prioriterad rättssäkerhetsfråga att företagen skall kunna få snabba besked samt att praxis utbildas som underlättar företagens bedömning av rättsläget. Regeringen föreslår därför flera ändringar i regelsystemet. I förslaget ingår att instansordningen ändras när det gäller Konkurrensverkets beslut om undantag, icke-ingripandebesked och ålägganden enligt konkurrenslagen. Förslaget innebär att dessa beslut skall överklagas till Marknadsdomstolen. Den nuvarande ordningen med två domstolsinstanser - Stockholms tingsrätt och Marknadsdomstolen - behålls för bl.a. frågor om konkurrensskadeavgift, kvarstad, särskild undersökning och företagsförvärv. Andra förslag till ändringar rör reglerna i konkurrenslagen om s.k. automatiska undantag, Konkurrensverkets undersökning m.m. Vidare föreslås en ändring i sekretesslagen (1980:100) som innebär förstärkt sekretesskydd i domstol för uppgifter i mål och ärenden enligt konkurrenslagen. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1998. Innan utskottet tar upp förslagen i propositionen behandlas vissa motions- yrkanden om inriktningen av konkurrenspolitiken.
Inriktningen av konkurrenspolitiken
Motionerna I motion 1997/98:T217 (s) yrkas att konkurrenslagstiftningen skall ses över så att den inte utgör ett hinder för en effektiv regionalpolitik. Motionärerna anser att den politiska styrningen av uppbyggnaden av landets infrastruktur måste återupprättas. Om staten återtar det politiska greppet över infrastrukturen blir det mindre lönsamt att "plocka russinen ur kakan", utan att de fördelar som konkurrensen kan ge går förlorade, lyder budskapet. En vital konkurrens skärper effektiviteten och ökar välståndet, anförs det i motion 1997/98:Fi205 (m). Insatser för att främja konkurrensen är ett viktigt inslag i en politik som gör Sverige mer utvecklingskraftigt. I motionen framhålls att det är framför allt inom områden av monopoliserad kommunal tjänsteverksamhet som mycket skulle kunna vinnas genom en målmedveten konkurrensutsättning. Skolan och vården skulle kunna göras bättre om fler fick delta med sitt kunnande. I princip all verksamhet som inte är myndighetsutövning bör utsättas för konkurrens, hävdar motionärerna. De menar att kommunerna skall koncentrera sig på kärnuppgifterna och inte på affärsverksamhet. Motionärerna anser att de kommunalt anställda bör få möjlighet att själva ta över verksamheten när den privatiseras, vilket skapar kontinuitet. Förändringsprocessen bör dock ske med stor varsamhet. Syftet är, uttalas det, att konkurrensutsättningarna och privatiseringarna skall leda till fördelar för alla. I motion 1997/98:N14 (m) framhålls att en fungerande konkurrenslagstiftning kräver en effektiv myndighetsutövning och tillsynsverksamhet. För att Konkurrensverket även i fortsättningen skall kunna ansvara för detta på ett bra sätt krävs att verket har en stark ställning som fristående myndighet med stor integritet. Motionärerna begär därför att riksdagen särskilt skall markera vikten av detta. I motionen efterfrågas vidare en förstärkning av konkurrensrätten inom flera områden. Kritik riktas mot regeringen för att den inte har förverkligat förslagen från den s.k. Underprissättningsutredningen i betänkandet Konkurrens i balans (SOU 1995:105). Syftet med Underprissättningsutredningens förslag var, påpekar motionärerna, att minimera problemen med osund konkurrens från skattefinansierad offentlig näringsverksamhet. Frågeställningen är enligt motionärerna fortfarande aktuell. I motionen hävdas att konkurrensproblemen som är kopplade till kommunal näringsverksamhet inte har minskat i omfattning. I motionen begärs ett tillkännagivande till regeringen om att förslagen i betänkandet Konkurrens i balans bör genomföras omgående. Enligt vad som sägs i motion 1997/98:N271 (m) är den konkurrensutsatta sektorn i Sverige för liten och en bidragande orsak till ekonomins bristande växtkraft. Motionärerna hävdar att omkring tre fjärdedelar av ekonomin har stått vid sidan av full internationell konkurrens. Onödiga och krångliga regler har hämmat marknadstillträde för småföretagen inom en rad sektorer och därmed hindrat konkurrens. I motionen uppges att bank- och försäkringsbolagen, liksom livsmedelsgrossisterna, länge har saknat internationella konkurrenter i Sverige. Den sammantagna effekten är, sägs det, högre priser för konsumenterna och en sämre fungerande ekonomi. Enligt motionärerna kostar den dåligt fungerande konkurrensen årligen det svenska folkhushållet omkring 180 miljarder kronor. I motionen diskuteras också konkurrensläget inom den offentliga sektorn. Motionärernas uppfattning är att frånvaro av konkurrens inom denna sektor har bidragit till höga kostnader och bristande förnyelse. I motionen anförs att en ökad konkurrens på områden med offentliga monopol medför att servicen blir mer varierad och bättre anpassad till medborgarnas önskemål samt att den kan ges med fortsatt hög kvalitet men till lägre kostnader. Enligt motionärerna riktar sig drygt hälften av alla anmälningar till Konkurrensverket mot kommuner, landsting och statliga organ. Ett liknande tema tillkännages i motion 1997/98:N202 (m). Här sägs att konkurrenslagens intentioner - att möjliggöra konkurrens på lika villkor för att stimulera kvalitet och utveckling - också borde omfatta sjukvårdstjänster samt skol- och utbildningsväsendet. Motionärerna finner det därför angeläget att konkurrenslagen görs tillämplig såväl på alla sjukvårdstjänster som på alla tjänster inom skola och utbildning. I motion 1997/98:N309 (fp) hänvisas till genomförda studier av konkurrenssituationen i Sverige. Undersökningarna pekar på, sägs det, att en stor del av de problem som kännetecknat svensk ekonomi under de senaste decennierna - snabba kostnadsstegringar, hög inflation, svag produktivitetsutveckling och svag ekonomisk tillväxt - kan förklaras av brister i konkurrensen. Lika entydigt, anför motionärerna, som brister i konkurrensen ringas in som ett av de mest grundläggande problemen i svensk ekonomi, rekommenderar studierna skärpta konkurrensregler, avregleringar och ökad importkonkurrens. Den konsekventa storföretagspolitiken i Sverige har, lyder budskapet, skapat marknader där småföretag och nya entreprenörer möter stora svårigheter att ta sig in. Motionärerna menar också att ingen hänsyn tagits till riskerna för konsumenterna, i form av minskad inhemsk konkurrens och monopolmissbruk, som utvecklingen fört med sig. Folkpartiet liberalerna har i tidigare motioner till riksdagen föreslagit omfattande åtgärder för att komma till rätta med konkurrensproblem, påpekas det i motion 1997/98:N13 (fp). Det handlar bland annat om att så långt som möjligt undanröja olika former av etableringshinder för företagandet, att avveckla statliga och kommunala bolag, att konkurrensutsätta offentliga verksamheter och att avveckla det selektiva företagsstödet. Motionärerna begär att riksdagen i ett tillkännagivande till regeringen skall uttala att en ny inriktning på konkurrenspolitiken kommer att medföra betydande samhällsekonomiska vinster. En ökad avreglering bör ske för att ge utrymme för konkurrens, anförs det i motion 1997/98:N274 (kd). Konkurrenslagen bör skärpas och övervakningen bli effektivare; monopol och oligopol, både privata och offentliga, skall motverkas. I motionen anges att det i dagläget finns ca 2 000 kommunala bolag. Motionärernas uppfattning är att konkurrensen mellan dessa bolag och de privata är osund. Även här hänvisas till att drygt hälften av alla anmälningar till Konkurrensverket riktar sig mot kommuner, landsting och statliga organ. Motionärerna betecknar konkurrenssituationen som snedvriden och svår att komma åt med nuvarande lagstiftning. I motionen åberopas konkurrenslagens bestämmelser om underprissättning. Den tolkning som motionärerna gör är att om dessa föreskrifter i lagen skall kunna tillämpas krävs att aktören har en dominerande ställning på marknaden och att syftet med sådan prissättning är att slå ut konkurrenter.
Vissa kompletterande uppgifter I ett betänkande våren 1997 om vissa konkurrensfrågor (bet. 1996/97:NU9) framhöll utskottet (s. 16) vikten av en väl fungerande konkurrens. Utskottet kunde konstatera att offentliga regleringar i form av tvingande lagstiftning, och som leder till konkurrensbegränsande förfaranden mellan avtalsparter, inte kan angripas med stöd av konkurrenslagen. Allmänt sett ville utskottet understryka betydelsen av att de statliga konkurrensvårdande myndigheterna och även ansvariga kommunala förvaltningar utövar sådan tillsyn att konkurrenssnedvridande förfaranden påtalas och åtgärdas. I detta sammanhang hänvisade utskottet till ett konkurrenspolitiskt program som Svenska Kommunförbundet tagit fram och som enligt utskottets mening kunde innebära att genomlysningen i det kommunala förfarandet ökar och skapar förutsättningar för att nå en bättre och rättvis konkurrens. En sådan konkurrens skall, uttalade utskottet, vara ett verktyg för att stimulera att nya företag - oavsett ägare eller associationsform - startas så att ny sysselsättning kan skapas. I en reservation (m, c, fp, kd) argumenterades för att de stora offentliga monopolen som i dag svarar för tjänsteproduktionen inom sjukvård, skola, åldringsvård etc. skall öppnas upp så att en privat tjänsteproduktion inom dessa områden skyndsamt kan utvecklas. Vidare betonade reservanterna betydelsen av att konkurrensbegränsande förfaranden från olika kommunala aktörers sida påtalas och åtgärdas. Regeringen beslutade i december 1997 att inrätta Rådet för konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor (ordförande: f.d. förhandlingsdirektör Lars Ahlvarsson). Enligt direktiven (dir. 1997:145) för rådet skall uppgiften vara att, med beaktande av de olika grundförutsättningar som gäller för offentlig och privat sektor, söka undanröja konkurrenskonflikter mellan sektorerna. Rådet skall både analysera klagomål och formulera generella och långsiktiga spelregler på området. I rådets arbete kommer konkurrenssnedvridande prissättning att ägnas särskilt intresse. Med utgångspunkt i de erfarenheter rådet fortlöpande får av förhållandena på marknaden skall en samlad bild förvärvas om vad som kan vara en osund konkurrens. Med detta som underlag skall rådet diskutera principiella konkurrensfrågor, sprida information om goda exempel på en väl fungerande konkurrens och söka nå en samsyn för framtiden om hur de långsiktiga spelreglerna på området bäst formuleras. Rådet skall beakta att förutsättningarna för konkurrens skiljer sig åt i olika delar av landet. Rådet skall bedriva sin verksamhet under tre år och fortlöpande informera om resultatet av sitt arbete. Senast den 31 december 2000 skall rådet redovisa sina samlade erfarenheter och de resultat som uppnåtts. Om det finns behov får rådet lämna förslag till ytterligare åtgärder som rådet kan bedöma motiverade. För den kommunala sektorn gäller att kommunerna inom ramen för den kommunala självstyrelsen har att avgöra hur långt de vill gå i konkurrensutsättning. I boken Kommunala driftentreprenader - utgiven av Svenska Kommunförbundet (1997) - behandlas förutsättningar och riktlinjer för konkurrensutsättning inom äldre- och handikappomsorg, skola, fritid och kultur. Avsikten med publikationen är att den skall tjäna som stöd och fungera som handbok för förtroendevalda och tjänstemän inför och under det förändringsarbete som kan leda till konkurrensutsättning och upphandling av driftentreprenader inom de angivna områdena. I boken sägs att det kommunala intresset för driftentreprenader och andra alternativa driftsformer har ökat. Vissa uppgifter om alternativa driftsformer lämnas. När det gäller grupper med s.k. särskilt boende bor 8 % av den berörda gruppen i bostäder som drivs av entreprenörer. Cirka 4 % av hemtjänsten drivs i alternativ form. Mellan 2 och 3 % av eleverna inom grundskolan, särskolan och gymnasieskolan går i friskolor. Omkring 12 % av daghemsverksamheten och 4 % av fritidshemmen drevs år 1994 i alternativa former. Inom fritidsområdet ombesörjs omkring 20 % av de kommunalt ägda fritidsanläggningarna i alternativa driftsformer. Det sägs också att renodlad privatisering, dvs. avveckling av det kommunala huvudmannaskapet för en tidigare kommunalt finansierad verksamhet, är en marginell företeelse i det kommunala förändringsarbetet. Privatisering i sin egentliga betydelse är, enligt Kommunförbundet, juridisk möjlig endast i fråga om verksamheter inom den fakultativa (frivilliga) sektorn: kultur, fritid, bibliotek, energi och bostadsförsörjning m.m. En uppföljning pågår av det konkurrensprogram som Kommunförbundet antog år 1993. I en första etapp har en kartläggning genomförts i syfte att fånga förekomst och omfattning av alternativa driftsformer inom de s.k. mjuka sektorerna. En rapport om resultatet av kartläggningen är för närvarande föremål för remissbehandling. Avsikten är att under hösten 1998 i en andra etapp belysa effekter och erfarenheter av alternativ drift. Definitionen enligt sistnämnda rapport på vad som skall anses vara en alternativ driftsform är att det är en verksamhet som tidigare drivits, eller som skulle kunna drivas, i förvaltningsform men som numera drivs av någon annan än kommunen, i regel en privaträttslig organisation, och som helt eller delvis finansieras av kommunen. I kartläggningen görs en genomgång av alternativa driftsformer i bl.a. barnomsorg, grundskola, vuxenutbildning, måltidsverksamhet, gymnasieskola, äldreomsorg, individ- och familjeomsorg och kultur/fritid. Kartläggningen visar att inom individ- och familjeomsorg är förekomsten av alternativa driftsformer störst med en andel som anges till ca 13 %. För både grundskola och gymnasium svarar alternativen för ca 2,5 %. Av drygt 1,1 miljoner skolmåltider beräknas alternativen svara för ungefär 8 %. Inom barnomsorgen svarade den alternativa driften för ca 8 % av platserna. I rapporten görs bedömningen att inom de flesta av de aktuella områdena kommer andelen för alternativ drift att öka. Det nämns också att det inom ca 20 kommuner finns politiska beslut om att verksamheter skall överföras till alternativa former. I juli 1995 tillsatte regeringen en delegation för samverkan mellan offentlig och privat hälso- och sjukvård (ordförande: riksdagsledamoten (s) Iréne Vestlund). I december 1997 avlämnade delegationen sitt slutbetänkande Klara spelregler - en förutsättning för samverkan mellan offentlig och privat hälso- och sjukvård (SOU 1997:179). I rapporten nämns (s. 195) att delegationen har begärt att Konkurrensverket skall göra en sammanställning av inkomna klagomål inom hälso- och sjukvårdsområdet under de senaste två åren. Genomgången av ärendena visar, menar delegationen, att det är svårt att tillämpa konkurrenslagen på dessa områden. Själva beslutet att en verksamhet skall upphandlas är ett myndighetsbeslut som i sin tur bygger på politiska beslut. I dessa beslut är inte konkurrenslagen tillämplig. En av delegationens slutsatser (s. 196) är att konkurrenslagen är ett trubbigt instrument när det gäller att komma till rätta med bristande producentneutralitet inom stat och kommun. Delegationen finner det olyckligt att konkurrenslagen inte kan fungera som ett stöd för att utvecklingen av alternativa driftsformer stimuleras, men välkomnar med tillfredsställelse att regeringen tillsatt det nyssnämnda Rådet för konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor. I betänkandet föreslår delegationen också (s. 216) att det träffas en överenskommelse mellan regeringen och Landstingsförbundet om en målsättning att minst 25 % av all öppenvård inom respektive landsting och vårdgivarkategori bör bedrivas som personliga etableringar enligt vårdavtal eller bli föremål för upphandling i syfte att stimulera uppkomsten av alternativa driftsformer. Delegationen betonar att det är sjukvårdshuvudmännen själva som avgör avvägningen av omfattningen mellan enskilda vårdgivare och entreprenadlösningar där den landstingsdrivna verksamheten kan vara en bland flera anbudsgivare. Förslagen från delegationen har nyligen remissbehandlats, och arbetet med att sammanställa svaren pågår för närvarande i Regeringskansliet.
Utskottets ställningstagande Utskottet vill återigen framhålla betydelsen av en väl fungerande konkurrens med hänvisning till den vikt en sådan har för den svenska ekonomin. Av den nyss lämnade redogörelsen framgår att en rad processer nu är i gång som sammantaget syftar till att åstadkomma en väsentligt förbättrad konkurrenssituation under de närmaste åren. Kommunförbundets uppföljning av konkurrensprogrammet visar på att de alternativa driftsformernas ställning på de kommunala marknaderna har stärkts. Vidare vill utskottet uttrycka sin tillfredsställelse över det konkurrensövervakande samråd som kommer att äga rum hos det nybildade rådet för konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor. Även om rådet saknar sanktionsmöjligheter mot de aktörer som uppträder uppenbart konkurrensvidrigt på olika marknader är det utskottets fasta övertygelse att rådets ställningstaganden snabbt kommer att få en märkbar normerande verkan på beteendet. Det finns anledning att med stor uppmärksamhet följa rådets arbete. Utskottet vill understryka att syftet med konkurrenslagen är att förhindra konkurrensbegränsningar. Lagen är tillämplig på alla typer av näringsverksamheter som bedrivs på en konkurrensutsatt marknad, oavsett om det är fråga om privat eller offentlig verksamhet. Konkurrenslagen är däremot inte ett instrument för att avgöra vilka verksamheter som skall bedrivas i konkurrens. Denna fråga avgörs i annan lagstiftning, framför allt i de lagar som berör obligatoriska verksamheter inom kommuner och landsting. De konkurrensbegränsningar som är innebörden i sådana bestämmelser, eller som följer av en tillämpning av regelverken på grundval av politiska beslut, är en konsekvens av att tyngre skäl talar för att det allmänna både producerar och finansierar sådana tjänster. Emellertid ser utskottet goda skäl att utanför denna sektor upprätthålla och skärpa konkurrenstrycket. Syftet med sådan konkurrens är, enligt utskottets mening, att den skall vara ett verktyg för att åstadkomma bästa service till lägsta möjliga kostnad oavsett ägare eller associationsform. Utskottet vill erinra om att regeringen i den ekonomiska vårpropositionen (prop. 1997/98: 150 s. 29) meddelar sin avsikt att i en skrivelse till riksdagen eller i annat lämpligt sammanhang ta upp frågan om konkurrenspolitikens inriktning. Med anledning av det aktuella yrkandet i motion 1997/98:T217 (s) vill utskottet framhålla att om det av regionalpolitiska skäl finns anledning införa t.ex. avgifter för att finansiera verksamhet i glesbygd måste detta lagregleras i särskild ordning. Ett sådant avgiftssystem har t.ex. nyligen övervägts på postområdet, men införs inte nu. Om sådana regler skulle införas har det karaktären av en speciallagstiftning som måste beaktas vid tillämpningen av konkurrenslagen. Denna typ av frågor kan enligt utskottets mening inte hanteras genom ändringar i konkurrenslagen. Med det sagda avstyrker utskottet samtliga i denna del aktuella motionsyrkanden.
Marknadsbegreppet
Propositionen I propositionen föreslås att ?den svenska marknaden? ersätts med ?marknaden? i de bestämmelser i konkurrenslagen som reglerar förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete (6 §), förbudet mot missbruk av en dominerande ställning (19 §) och prövningen av företagsförvärv (34 §). I samtliga dessa delar av lagen har prövningen av vad som skall anses vara den relevanta marknaden betydelse, framhålls det. Regeringen påpekar i propositionen (s. 25) att förändringen i fråga om marknadsbegreppet utgör ett redaktionellt förtydligande av att det här handlar om den relevanta marknaden. I propositionen hänvisas till att enligt förarbeten till konkurrenslagen innebär uttrycket ?den svenska marknaden? att det krävs att konkurrensen på den svenska marknaden berörs för att förbud skall råda för avtal etc. Vidare uttrycks bl.a. att det därvid saknar betydelse om de inblandade företagen har sitt säte i Sverige eller utomlands. Det avgörande är att effekten av det konkurrensbegränsande avtalet etc. måste inträda på den svenska marknaden. Det uttalas att den närmare avgränsningen av lagens tillämpningsområde i det här avseendet får överlämnas till rättstillämpningen och att praktiska och folkrättsliga regler sätter en gräns för extraterritoriell tillämpning av nationell lag. Regeringens uppfattning är - i likhet med Konkurrenslagsutredningen - att det blir tydligare att det är fråga om den relevanta marknaden om konkurrenslagens regler formuleras så att de avser konkurrensen på ?marknaden?.
Motionerna I motion 1997/98:N14 (m) erinras om att Konkurrenslagsutredningen har aktualiserat några mindre förenklingar och förtydliganden av lagstiftningen och som återfinns i den framlagda propositionen. Motionärerna välkomnar dessa förändringar, men vill tillfoga ett par preciseringar. I samband med att marknadsbegreppet i bl.a. 6 § konkurrenslagen ändras från "den svenska marknaden" till "marknaden" bör riksdagen, sägs det, markera att denna förändring av marknadsbegreppet inte får leda till en försvagad lagtillämpning. Ett liknande budskap framförs i motion 1997/98:N13 (fp). Motionärernas uppfattning är att den föreslagna förändringen av marknadsbegreppet i praktiken riskerar att försvaga konkurrenslagen. När någon form av konkurrensbegränsning och dess effekter skall avgöras ( med stöd av svensk lag - är det naturligt att betrakta marknaden i de svenska konsumenternas perspektiv. I motionen påpekas att när företag möter konkurrens på utländska marknader kommer detta inte alltid svenska konsumenter till godo. Budskapet i motionen är att eftersom förslaget inte är avsett att leda till någon förändring av lagtillämpningen med dess utgångspunkt i det svenska konsumentperspektivet bör riksdagen också tydligt markera detta.
Vissa kompletterande uppgifter Konkurrenslagsutredningen konstaterade (s. 101) att med ledning av inkomna synpunkter på konkurrenslagen framstår svårigheterna att bedöma vad som är relevant marknad och företagens andel därav som en väsentlig olägenhet. I utredningens författningskommentarer (s. 230) hänvisas till ett uttalande från Sveriges Industriförbund där det sägs att den relevanta marknaden är ett ekonomiskt begrepp och att i det enskilda fallet kan denna marknad vara större än den svenska marknaden. Utredningen ansåg att marknadsbegreppet bör användas på ett klarare sätt i konkurrenslagen. Den tolkning som utredningen gör är att uttrycket ?den svenska marknaden? synes i de aktuella paragraferna vara liktydigt med det svenska territoriet och närmast ha till syfte att avgränsa området för svensk jurisdiktion. Det påpekas att uttrycket inte förekom i den tidigare konkurrenslagen (1982:729) som i stället angav att lagen gällde konkurrensbegränsningar ?med verkan inom landet?. Utredningens slutsats var att marknaden i de aktuella bestämmelserna används som ett annat begrepp än det ekonomiskt-konkurrensrättsliga begreppet relevant marknad. Enligt utredningens uppfattning vore det klarare om konkurrenslagens regler formulerades så, att de avser konkurrensen på ?marknaden?, vilket då automatiskt innebär den i sammanhanget relevanta marknaden. Denna kan geografiskt vara det svenska territoriet eller ett större eller mindre område än detta. Ty, anförde utredningen, i den mån formuleringen ?den svenska marknaden? kan anses fungera som en allmän avgränsning av konkurrenslagens tillämpningsområde torde den funktionen kunna avvaras. Denna avgränsning följer av folkrättsliga regler och den s.k. effektprincipens tillämpning i svensk konkurrensrätt, dvs. att svensk lag enbart kan tillämpas inom landets gränser och att den effekt på marknaden som svenska myndigheter har att bedöma gäller påverkan på den svenska marknaden.
Utskottets ställningstagande I motionerna 1997/98:N14 (m) och 1997/98:N13 (fp) uttrycks farhågor för att den av regeringen föreslagna ändringen i nyssnämnda delar av konkurrenslagen kan leda till en försvagad lagtillämpning som inte kommer svenska konsumenter till del. Utskottet konstaterar att det är fråga om en ändring vars syfte är att åstadkomma en större begreppslig harmonisering mellan den prövning som faktiskt görs och lagtexten. I denna del vill utskottet hänvisa till Konkurrensverkets remissvar över Konkurrenslagsutredningen, där det bl.a. sägs att vid prövningen av ett företags dominans beaktas i praktiken förhållanden på vidare geografiska marknader än Sverige utan att man för den skull behöver avgränsa en relevant geografisk marknad, sett i konkurrenslagens konsumentperspektiv, till något större område än Sverige. Konkurrensverket utgår från att de föreslagna förändringarna inte avses leda till någon faktisk förändring av lagtillämpningen med dess utgångspunkt i det svenska konsumentperspektivet. Utskottet vill framhålla att en försvagad lagtillämpning inte får ske med anledning av förändringen. Utskottet tillstyrker regeringens förslag till ändring i här berörda delar av konkurrenslagen. Det sagda torde också undanröja den oro som motionärerna fört till torgs i denna fråga. Något särskilt uttalande av riksdagen är därmed inte behövligt. Med det sagda avstyrker utskottet de två motionerna i här berörda delar.
Uppbrytning av företagskoncentrationer
Propositionen I propositionen hänvisar regeringen till att förslag om en lagregel som ger möjlighet att bryta upp företagskoncentrationer har prövats i samband med såväl 1982 års som 1993 års konkurrenslagstiftning. Regeringen konstaterar att utredningens bedömning är att inga erfarenheter talar för att frågan om uppbrytning av företag bör bedömas annorlunda nu än som skett i tidigare lagstiftningsärenden. Mot den bakgrunden är det regeringens bedömning att någon sådan regel inte heller nu bör införas i konkurrenslagstiftningen.
Motionen I Sverige har vi - till skillnad från exempelvis Förenta staterna - ingen lag som gör det möjligt att bryta upp marknadsdominerande företag, konstateras det i motion 1997/98:Fi209 (v). Förslag om att införa en sådan lag har tillbakavisats av olika utredningar, nu senast av Konkurrenslagsutredningen. Motiven har främst varit effektivitetsvinster som kan uppnås vid stordrift och koncentration, men också att Sveriges hemmamarknad är liten internationellt sett. Den nya konkurrenslagen visar, anser motionärerna, hur stark den borgerliga ideologin kring ägandet har trängt in också bland utredare som tillsatts av en socialdemokratisk regering. Arbetarrörelsen har alltid, anförs det, skilt på å ena sidan de naturliga monopol som staten bör äga och där vinster tillfaller alla, eller där förluster får täckas av alla, och å den andra sidan privatägda monopol eller oligopol där enskilda individer kan berika sig på en icke-konkurrensutsatt marknad. Av detta syns inte ett spår i utredningens resonemang, menar motionärerna, utan utredningen hänvisar bara till ägarrättsliga invändningar.
Vissa kompletterande uppgifter Enligt direktiven för Konkurrenslagsutredningen skulle - med ledning av erfarenheterna av förvärvsreglerna - en prövning ske av om det är motiverat att ha en särskild bestämmelse i konkurrenslagen som ger möjlighet att bryta upp starka företagskoncentrationer. Utredningen erinrade i sina överväganden i denna del (s. 148) om att motsvarande förslag hade prövats i samband med införandet av såväl 1982 års som 1993 års konkurrenslagstiftning. De argument som då framfördes, och inte vid något av de båda tillfällena ledde till att några bestämmelser infördes i konkurrenslagen, gick ut på att sådana bestämmelser skulle vara alltför långtgående och strida mot i Sverige tillämpade rättsprinciper. Farhågor uttrycktes också för att sådana bestämmelser kunde minska företagens motivation för investering och expansion i Sverige. I motiven (prop. 1992/93:56, s. 45) till den nuvarande konkurrenslagen uttalades att företagskoncentrationen var hög på flera marknader i Sverige, men att detta i vissa fall var en följd av att marknaden under lång tid varit reglerad. Det framhölls att internationalisering och avreglering kommer att medföra att flera marknader öppnas för nationell och internationell konkurrens. Konkurrenslagsutredningen konstaterade att det inte finns några erfarenheter från tillämpningen av konkurrenslagen som talar för att frågan om uppbrytning av företag bör bedömas annorlunda än som skett i tidigare lagstiftningsärenden. Utredningen hänvisade också till att det under utredningsarbetet inte från något håll framförts önskemål om en lagregel av detta slag. Inte heller, menade utredningen, har det framkommit några andra nya omständigheter som kan leda till en annan slutsats än tidigare. Snarast, fortsatte Konkurrenslagsutredningen, torde de skäl som kan tala för en lagreglering ha förlorat i styrka därför att förutsättningarna för konkurrens ökat på många områden genom bl.a. avregleringar, internationell regelharmonisering och upphävande av handels- och etableringshinder. Dessutom påpekade utredningen att företag med mycket stor marknadsdominans främst torde vara statligt ägda i branscher där det tidigare funnits statliga monopol, t.ex. inom kommunikationssektorn. Här erinrade utredningen om att statsmakterna kan bryta upp dessa starka företagskoncentrationer utan stöd av regler i konkurrenslagen.
Utskottets ställningstagande Utskottet finner ingen anledning att göra någon annan bedömning än regeringen i denna fråga. De skäl som regeringen redovisar med utgångspunkt i den prövning som Konkurrenslagsutredningen har gjort talar enligt utskottets uppfattning entydigt för att någon regel om uppbrytning av företag inte bör införas i konkurrenslagen. Med det sagda avstyrker utskottet motion 1997/98:Fi209 (v) i här berörd del.
Lagförslagen i övrigt
Propositionen Som tidigare nämnts föreslås en ändring i instansordningen när det gäller Konkurrensverkets beslut om undantag, icke-ingripandebesked samt ålägganden enligt 23 § första stycket, 25 och 45 §§ i konkurrenslagen. Dessa beslut skall överklagas till Marknadsdomstolen. En talan om åläggande enligt 23 § andra stycket i konkurrenslagen skall väckas i Marknadsdomstolen. Den nuvarande ordningen med två domstolsinstanser - Stockholms tingsrätt och Marknadsdomstolen - behålls för frågor om konkurrensskadeavgift, kvarstad, särskild undersökning och företagsförvärv. I lagen (1970:417) om marknadsdomstol m.m. anges (1 §) bl.a. att Marknadsdomstolen handlägger mål enligt de lagar som upptas i paragrafen. I en annan paragraf (2 §) föreskivs att talan inte får föras mot Marknadsdomstolens domar och beslut i mål enligt denna lag. Genom införandet av lagen (1996:242) om domstolsärenden handlägger Marknadsdomstolen nu även ärenden enligt konkurrenslagen. Regeringen föreslår därför att de två nämnda paragraferna ändras så att de står i överensstämmelse med nyssnämnda beslut. I propositionen påpekar regeringen (s. 59) att i mål och ärenden enligt konkurrenslagen råder speciella förhållanden beträffande uppgifter om företags affärsförhållanden. Det är i dessa mål och ärenden ofta fråga om prövning av grundläggande förutsättningar för hela företagets verksamhet: strategiska bedömningar, marknadsandelar, konkurrenssituation etc. Företagens behov av sekretess torde därför vara särskilt stort i dessa sammanhang, menar regeringen. Härtill kommer att företagen har en långtgående skyldighet att lämna uppgifter om sina förhållanden till Konkurrensverket. Det kan också förhålla sig så att Konkurrensverket erhållit uppgifter i samband med en undersökning hos företaget, mot företagets vilja. Enligt regeringens uppfattning talar starka skäl för att i domstol införa samma sekretesskydd för uppgifter i mål och ärenden enligt konkurrenslagen som gäller hos Konkurrensverket. En sådan bestämmelse bör enligt regeringen lämpligen utformas som ett tillägg till vad som i övrigt gäller i fråga om sekretess för uppgifter i mål och ärenden i domstol enligt 8 kap. 17 § sekretesslagen (1980:100) och gälla överklagade beslut av Konkurrensverket. Regeringen bedömer vidare att skyddsbehovet för företagens uppgifter är detsamma oavsett i vilken mål- eller ärendetyp de förekommer. Detta gäller även uppgifter i ärenden enligt 13 § tredje stycket i konkurrenslagen. Samtliga dessa mål och ärenden, liksom överklagade verksärenden, utmärks av att Konkurrensverket har möjligheter att under vissa förutsättningar avtvinga företagen uppgifter. Mot denna bakgrund anser regeringen att det förstärkta sekretesskyddet för företagens uppgifter bör omfatta även dessa mål och ärenden. Enligt regeringen får frågan om Konkurrensverkets behov av sekretess i sin utredande verksamhet övervägas i särskild ordning när underlag finns för detta.
Utskottets ställningstagande Utskottet har inget att erinra mot de framlagda lagförslagen och tillstyrker regeringens förslag.
Hemställan
Utskottet hemställer 1. beträffande inriktningen av konkurrenspolitiken att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Fi205 yrkande 12, 1997/98:T217 yrkande 4, 1997/98:N13 yrkande 1, 1997/98:N14 yrkandena 2 och 3, 1997/98:N202, 1997/98:N271 yrkande 1, 1997/98: N274 yrkande 1 och 1997/98:N309 yrkande 1, res. 1 (m, c, fp, kd) 2. beträffande marknadsbegreppet att riksdagen med avslag på motionerna 1997/98:N13 yrkande 2 och 1997/98:N14 yrkande 1 antar det i proposition 1997/98:130 framlagda förslaget till lag om ändring i konkurrenslagen (1993:20) såvitt avser 6, 19 och 34 §§, 3. beträffande uppbrytning av företagskoncentrationer att riksdagen avslår motion 1997/98:Fi209 yrkande 17, res. 2 (v) 4. beträffande lagförslagen i övrigt att riksdagen antar de i proposition 1997/98:130 framlagda förslagen till a) lag om ändring i konkurrenslagen (1993:20) i den mån det inte omfattas av utskottets hemställan i det föregående, b) lag om ändring i lagen (1970:417) om marknadsdomstol m.m., c) lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).
Stockholm den 26 maj 1998
På näringsutskottets vägnar
Birgitta Johansson
I beslutet har deltagit: Birgitta Johansson (s), Christer Eirefelt (fp), Reynoldh Furustrand (s), Karin Falkmer (m), Mats Lindberg (s), Sylvia Lindgren (s), Barbro Andersson (s), Marie Granlund (s), Chris Heister (m), Dag Ericson (s), Lennart Beijer (v), Nils-Göran Holmqvist (s), Ola Karlsson (m), Eva Goës (mp), Göran Hägglund (kd), Sten Tolgfors (m) och Kerstin Warnerbring (c).
Reservationer
1. Inriktningen av konkurrenspolitiken (mom. 1) Christer Eirefelt (fp), Karin Falkmer (m), Chris Heister (m), Ola Karlsson (m), Göran Hägglund (kd), Sten Tolgfors (m) och Kerstin Warnerbring (c) anser dels att utskottets ställningstagande i avsnittet om inriktningen av konkurrenspolitiken bort ha följande lydelse: I likhet med vad som sägs i motionerna 1997/98:Fi205 (m), 1997/98:N14 (m), 1997/98:N202 (m), 1997/98:N271 (m), 1997/98:N13 (fp), 1997/98: N309 (fp) och 1997/98:N274 (kd) anser utskottet att kraftfulla åtgärder måste vidtas från regeringens sida för att driva på avregleringsarbetet i syfte att skapa utrymme för privata initiativ i kommuner och landsting. Utskottets uppfattning är att de stora offentliga monopol som i dag svarar för tjänsteproduktionen inom sjukvård, skola, åldringsvård etc. skall avregleras så att en privat tjänsteproduktion inom dessa områden skyndsamt kan utvecklas. Riksdagen bör hos regeringen begära förslag om ändringar i de lagar som styr den obligatoriska, kommunala verksamheten vad gäller sådana bestämmelser som förhindrar uppkomsten av konkurrerande alternativ till dagens monopol i det allmännas regi. Detta skulle skapa möjligheter för en mängd småföretagare att utveckla och expandera egna verksamheter inom tjänstesektorn i form av kooperativ och egna företag. Inte minst för de kvinnor som nu till stor del svarar för den offentliga välfärdsproduktionen vore det positivt att övergå från att vara anställd till att bli egen entreprenör. Om flera aktörer tillåts komma in på områden som nu är stängda för privata alternativ kommer detta att leda till nya arbetstillfällen samtidigt som ökad konkurrens innebär en effektivare användning av skattemedel. Enligt utskottets uppfattning skulle det dessutom leda till en mer småskalig företagsamhet, närhet i omsorgen, ökad valfrihet och en förbättrad välfärd för medborgarna. Vidare vill utskottet betona betydelsen av att konkurrensbegränsande förfaranden från olika kommunala aktörers sida påtalas och åtgärdas. Enligt utskottets uppfattning är inrättandet av Rådet för konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor en kraftlös åtgärd. Rådet har inga sanktionsmöjligheter till sitt förfogande för att komma till rätta med missbruk från företrädare för stat, kommuner och landsting riktat mot privata entreprenörer i syfte att gynna den egna produktionen. Utskottet ställer sig skeptiskt till idén att genom diskussion och informationsspridning om goda exempel kunna åstadkomma rättelse så att förfördelade privata entreprenörer tillåts konkurrera på lika villkor med offentliga producenter. Det är också mycket stora samhällsekonomiska kostnader förknippade med att under tre år skapa dröjsmål med att vidta åtgärder i avvaktan på rådets utvärdering av verksamheten. I stället bör, förutom de lagändringar som nyss förordats, en ny lagstiftning införas som på ett mer kraftfullt sätt än den nuvarande konkurrenslagen förhindrar underprissättning och osund konkurrens från det offentligas sida. En sådan lag i enlighet med förslaget från Underprissättningsutredningen bör enligt utskottets mening snarast underställas riksdagens prövning. Detta är en motsatt väg än den som förordas i motion 1997/98:T217 (s) att på förhand selektivt stödja vissa producenter för att vissa tjänster skall bli utförda. Detta vore enligt utskottets mening direkt olämpligt. Vidare kan ej heller de problem som utpekas i motionen hanteras genom ändringar i konkurrenslagen. Det utskottet nu har anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna. Med det sagda tillstyrker utskottet här behandlade motioner i berörda delar med undantag för det aktuella yrkandet i motion 1997/98:T217 (s). dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse: 1. beträffande inriktningen av konkurrenspolitiken att riksdagen med bifall till motionerna 1997/98:Fi205 yrkande 12, 1997/98:N13 yrkande 1, 1997/98:N14 yrkandena 2 och 3, 1997/98: N202, 1997/98:N271 yrkande 1, 1997/98:N274 yrkande 1 och 1997/98:N309 yrkande 1 och med avslag på motion 1997/98:T217 yrkande 4 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
2. Uppbrytning av företagskoncentrationer (mom. 3) Lennart Beijer (v) anser dels att utskottets ställningstagande i avsnittet om uppbrytning av företagskoncentrationer bort ha följande lydelse: Utskottet vill - i likhet med vad som anförs i motion 1997/98:Fi209 (v) - att riksdagen hos regeringen begär förslag till nya bestämmelser i konkurrenslagen som gör det möjligt att bryta upp marknadsdominerande företag. Utskottet finner ingen anledning till varför denna möjlighet inte skall finnas i den svenska lagstiftningen, när en sådan regel har en sådan framträdande och uppmärksammad roll i den amerikanska lagstiftningen. Det torde vara svårt att hävda att egendomsskyddet och äganderätten har ett svagare skydd i Förenta staterna jämfört med i Sverige, något som för svenskt vidkommande har varit ett starkt argument för att avvisa införandet av sådana bestämmelser. Enligt utskottets uppfattning bör man skilja på de naturliga monopol som staten bör äga och där vinster tillfaller alla - eller där förluster får täckas av alla - och privatägda monopol eller oligopol där enskilda individer kan berika sig på en icke-konkurrensutsatt marknad. Utskottet hyser farhågor för att storföretagskoncentrationen kommer att fortsätta om inte regelverket tillförs de nödvändiga instrumenten för att bryta denna utveckling. Det utskottet nu har anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna. Med det sagda tillstyrks motion 1997/98:Fi209 (v) i här aktuell del. dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följanden lydelse:
3. beträffande uppbrytning av företagskoncentrationer att riksdagen med bifall till motion 1997/98:Fi209 yrkande 17 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Regeringens lagförslag
1 Förslag till lag om ändring i konkurrenslagen (1993:20)
2 Förslag till lag om ändring i lagen (1970:417) om marknadsdomstol m.m.
3 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)
Innehållsförteckning
Ärendet.............................................1 Sammanfattning......................................1 Propositionen.......................................1 Motionerna..........................................2 Utskottet...........................................3 Bakgrund 3 Allmänt om regeringens förslag 3 Inriktningen av konkurrenspolitiken 4 Motionerna 4 Vissa kompletterande uppgifter 6 Utskottets ställningstagande 8 Marknadsbegreppet 9 Propositionen 9 Motionerna 10 Vissa kompletterande uppgifter 10 Utskottets ställningstagande 11 Uppbrytning av företagskoncentrationer 11 Propositionen 11 Motionen 11 Vissa kompletterande uppgifter 12 Utskottets ställningstagande 13 Lagförslagen i övrigt 13 Propositionen 13 Utskottets ställningstagande 14 Hemställan 14 Reservationer......................................15 1. Inriktningen av konkurrenspolitiken (m, c, fp, kd) 15 2. Uppbrytning av företagskoncentrationer (v) 16 Bilaga Regeringens lagförslag 18