Ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan
Betänkande 1995/96:KU12
Konstitutionsutskottets betänkande
1995/96:KU12
Ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan
Innehåll
1995/96 KU12
Sammanfattning
I betänkandet behandlas regeringens förslag till riktlinjer för det fortsatta arbetet med ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan. Regeringens principförslag omfattar den rättsliga regleringen, ekonomi och uppbörd, begravningsverksamheten, den kyrkliga egendomen och vården av kulturhistoriska värden. Riktlinjerna utgår från att Svenska kyrkan skall kvarstå som en öppen, demokratisk och rikstäckande folkkyrka. De innebär bl.a. att i regeringsformen införs särskilda regler om lagstiftning angående Svenska kyrkan och andra trossamfund och att Svenska kyrkan själv får reglera sina angelägenheter inom ramen för bestämmelserna i en lag men utan en från riksdagen delegerad normgivningskompetens. Vidare skall den kyrkliga egendomen efter en relationsändring stå till kyrkans förfogande och Svenska kyrkan kunna få ersättning för vården av den kulturhistoriskt värdefulla egendomen. Svenska kyrkans huvudmannaskap för den helt övervägande delen av begravningsverksamheten skall bestå. - Ett omfattande kompletterande utredningsarbete kommer att behöva göras för att utarbeta mera detaljerade förslag.
Utskottet föreslår att riksdagen godkänner de av regeringen föreslagna riktlinjerna.
Reservationer föreligger från v- ledamoten som anser att propositionen bör avslås, från fp-ledamöterna som önskar en tydligare förändring av relationerna mellan staten och Svenska kyrkan samt från m- och fp-ledamöterna i fråga om ersättningen till Svenska kyrkan för vården av kulturhistoriskt värdefull egendom.
Propositionen
1995/96:80 vari yrkas att riksdagen godkänner regeringens riktlinjer för det fortsatta arbetet med ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan.
Motionerna
1995/96:K1 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en öppen folkkyrka,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om statens ersättning till kyrkan för vård av kulturhistoriskt värdefull egendom.
1995/96:K2 av Gustaf von Essen (m) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att relationen mellan staten och Svenska kyrkan m.m. skall ordnas utifrån principen att full religionsfrihet skall råda,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att en lag omfattande alla trossamfund inkl. Svenska kyrkan skall utformas,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att de fria trossamfunden ges verkliga påverkansmöjligheter genom representation i det vidare utvecklingsarbetet,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att rimliga övergångslösningar för Svenska kyrkan skall skapas i avvaktan på full likställighet mellan Svenska kyrkan och övriga trossamfund.
1995/96:K3 av Ingbritt Irhammar (c) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att den föreslagna kyrkoavgiften skall benämnas kyrkoskatt.
1995/96:K4 av Lennart Hedquist m.fl. (m, fp, kds) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om rätt för Svenska kyrkan att själv få besluta om sin avgiftsstruktur.
1995/96:K5 av Alf Svensson m.fl. (kds) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ersättning till kulturhistoriskt värdefull egendom,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om utgångspunkten för Kyrkoutjämningsutredningens arbete,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om det fortsatta arbetet med personalfrågorna.
1995/96:K6 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att Svenska kyrkan inte skall vara ett offentligrättsligt subjekt,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att särbestämmelser om trossamfundet Svenska kyrkan inte skall förekomma i regeringsformen,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att lagen om trossamfund skall präglas av strikt tillämpning av principen att inomkyrkliga frågor skall avgöras av Svenska kyrkan själv.
1995/96:K7 av Kenneth Kvist m.fl. (v) vari yrkas
1. att riksdagen avslår regeringens proposition om Ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan,
2. att riksdagen hos regeringen begär förslag om skiljande av stat-kyrka enligt vad i motionen anförts,
3. att riksdagen hos regeringen begär förslag om hur begravningsverksamheten i framtiden skall skötas när Svenska kyrkan har frigjorts från staten,
4. att riksdagen hos regeringen begär en parlamentarisk utredning om hur kulturhistoriskt värdefulla kyrkobyggnader och kyrkoarkiven i framtiden skall garanteras god vård och gott omhändertagande enligt vad i motionen anförts om statens och kommunernas ansvar för dessa.
Utskottet
Inledning
Gällande bestämmelser
Regleringen av Svenska kyrkan
Regeringsformen innehåller i övergångsbestämmelserna bestämmelser om Svenska kyrkan (p. 9-12 och 14).
I dessa bestämmelser anges att grundläggande föreskrifter om Svenska kyrkan och om kyrkomötet, som är en församling av valda ombud för Svenska kyrkan, liksom föreskrifter som innebär ändring av det ändamål för vilket den kyrkliga egendomen är avsedd, utfärdas på samma sätt som riksdagsordningens huvudbestämmelser. Innan sådan lag beslutas skall kyrkomötets yttrande inhämtas. Föreskrifter om tillhörighet till Svenska kyrkan kräver samtycke av kyrkomötet. För vissa andra föreskrifter krävs yttrande av kyrkomötet.
I regeringsformen tillförsäkras medborgarna religionsfrihet, dvs. att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion, och skydd mot tvång att ge till känna sin åskådning i religiöst hänseende samt mot tvång att tillhöra trossamfund.
Den alldeles övervägande delen av viktiga bestämmelser om Svenska kyrkan finns i kyrkolagen (1992:300). Lagen är indelad i elva avdelningar. Där finns föreskrifter om Svenska kyrkan som trossamfund, om medlemskap i Svenska kyrkan, om den kyrkliga indelningen, om den lokala organisationen, om den regionala organisationen, om den centrala organisationen, om biskops- och prästtjänster, om kyrkomusiken, om den kyrkliga egendomen samt om de kyrkliga valen.
Svenska kyrkan som trossamfund är ett evangelisk-lutherskt trossamfund. Genom sina församlingar upprätthåller den en på demokratisk grund uppbyggd riksomfattande verksamhet.
Sverige är kyrkligt indelat i territoriella församlingar, pastorat, kontrakt och stift. Därutöver finns icke-territoriella församlingar.
Grundläggande föreskrifter om kyrkomötets sammansättning, valen till kyrkomötet, Svenska kyrkans centralstyrelse samt kyrkomötets uppgifter och normgivning finns i avdelningen om kyrkans centrala organisation. I kapitlet om kyrkomötet ges det lagstöd som kyrkomötet behöver för att kunna meddela föreskrifter i alla de ämnen där normgivningen kan delegeras enligt regeringsformen. Det anges således att kyrkomötet genom kyrklig kungörelse får meddela föreskrifter i följande ämnen.
1. Svenska kyrkans lära,
2. det kyrkliga ämbetet,
3. Svenska kyrkans böcker,
4. Svenska kyrkans sakrament, gudstjänst och övriga handlingar,
5. kollekter,
6. central verksamhet för evangelisation, mission och övrigt utlandsarbete samt diakoni,
7. kyrkomötets arbetssätt och verksamheten hos myndigheter under kyrkomötet.
Därutöver ges bemyndigande för kyrkomötet att vidaredelegera normgivningen i vissa ämnen till Svenska kyrkans centralstyrelse eller till domkapitel, kyrkliga kommuner och kyrkokommunala förvaltningsmyndigheter.
Beträffande skyldigheten att betala församlingsskatt finns föreskrifter i kommunalskattelagen (1928:370) och lagen (1951:691) om viss lindring i skattskyldigheten för den som icke tillhör Svenska kyrkan. Skattesatsen för församlingsskatt bestäms enligt de grunder som anges i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.
Bestämmelser om val till kyrkofullmäktige och till direktvalda kyrkoråd finns i lagen (1972:704) om kyrkofullmäktigval, m.m.. Bestämmelser om rösträtt vid dessa val finns dock i kyrkolagen.
Reglering av andra trossamfund
I fråga om andra trossamfund än Svenska kyrkan finns inte några särskilda regler för normgivningen. Föreskrifter om sådana trossamfund får meddelas i enlighet med regeringsformens allmänna bestämmelser. Sådana föreskrifter är närmast att hänföra till föreskrifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden inbördes. Sådana föreskrifter skall enligt 8 kap. 2 § regeringsformen meddelas genom lag.
Ärendets beredning
Regeringens förslag bygger på Kyrkoberedningens betänkande Staten och trossamfunden (SOU 1994:42), vilket varit föremål för en mycket bred remissbehandling. Regeringen har under våren 1995 vid partiledaröverläggningar informerat om det pågående arbetet med ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan. I enlighet med föreskrifterna i övergångsbestämmelserna till regeringsformen har regeringen vidare inhämtat kyrkomötets yttrande över sitt förslag.
Principiella utgångspunkter
Propositionens huvudsakliga innehåll m.m.
Det principförslag om de framtida relationerna mellan staten och Svenska kyrkan som läggs fram i propositionen har som utgångspunkt att Svenska kyrkan skall kunna bevara sin identitet som en öppen, demokratisk och rikstäckande folkkyrka, vilket bör framgå av en särskild lag. Samtidigt uppnås en större likställighet i förhållande till andra trossamfund genom ett konstitutionellt skydd för alla trossamfund.
Principförslaget omfattar den rättsliga regleringen, ekonomi och uppbörd, begravningsverksamheten, den kyrkliga egendomen och vården av kulturhistoriska värden. Det innebär i huvudsak följande.
- I regeringsformen införs särskilda regler om lagstiftning angående Svenska kyrkan och andra trossamfund.
- Svenska kyrkan får själv reglera sina angelägenheter inom ramen för bestämmelserna i en lag men utan en från riksdagen delegerad normgivningskompetens.
- Frågan om handlingars offentlighet i Svenska kyrkan utreds ytterligare med inriktning på att offentlighetsprincipen skall tillämpas även i fortsättningen.
- En skyldighet för den som tillhör Svenska kyrkan att betala en lokalt beslutad kyrkoavgift ersätter nuvarande kyrkoskatt. Avgiften tas ut i proportion till inkomsten.
- Staten biträder Svenska kyrkan - eller annat trossamfund efter beslut av regeringen - med uppbörden av avgift.
- De praktiska, ekonomiska och rättsliga konsekvenserna för begravningsverksamheten i en ny stat-kyrkarelation utreds ytterligare. Svenska kyrkans huvudmannaskap för den helt övervägande delen av begravningsverksamheten skall bestå. Finansieringen av begravningsverksamheten skall vara lokalt förankrad. De som tillhör Svenska kyrkan betalar sina kostnader via kyrkoavgiften.
- Den kyrkliga egendomen står efter en relationsändring till kyrkans förfogande.
- Svenska kyrkan bör kunna få viss ersättning av staten för vården av den kulturhistoriskt värdefulla egendomen.
Ett kompletterande utredningsarbete behöver enligt propositionen genomföras för att utarbeta mer detaljerade förslag.
Den rättsliga regleringen enligt propositionen
Regeringens förslag innebär i fråga om konstitutionella frågor följande.
I regeringsformen förs in särskilda regler om lagstiftning angående Svenska kyrkan och andra trossamfund. Sådana föreskrifter får beslutas i samma ordning som gäller för huvudbestämmelserna i riksdagsordningen. Svenska kyrkan får själv reglera sina angelägenheter inom ramen för en lag men utan statsrättsligt grundad normgivningskompetens.
Församlingarnas kommunstatus upphör.
Frågan om handlingars offentlighet i Svenska kyrkan utreds ytterligare med inriktning på att offentlighetsprincipen skall tillämpas även i fortsättningen.
Någon reglering i regeringsformen av frågan om gemensam eller skilda lagar för Svenska kyrkan och övriga trossamfund föreslås däremot inte.
I fråga om lagstiftning i övrigt om Svenska kyrkan innebär förslaget följande.
Det som är principiellt viktigt och av grundläggande karaktär för Svenska kyrkan tas in i en särskild lag om Svenska kyrkan. Där anges bl.a. att kyrkan skall vara en evangelisk- luthersk kyrka med episkopal struktur, en öppen folkkyrka, demokratiskt uppbyggd och rikstäckande. Församlingarnas och stiftens roll och självbestämmande skall framgå. I lagen anges således vissa grundläggande bestämmelser om Svenska kyrkans organisatoriska uppbyggnad och om skyldigheten för dem som tillhör Svenska kyrkan att betala lokalt och regionalt beslutad kyrkoavgift. - Den närmare gränsdragningen mellan innehållet i lagen om Svenska kyrkan och en inomkyrklig reglering prövas i ett fortsatt utredningsarbete.
Lagstiftning om andra trossamfund torde enligt propositionen komma att handla om regler för exempelvis trossamfunds registrering.
Motioner
I en motion, 1995/96:K7 av Kenneth Kvist m.fl. (v), yrkas avslag på propositionen (yrkande 1) samt förslag om skiljandet av stat-kyrka enligt vad i motionen anförts (yrkande 2), och om hur begravningsverksamheten i framtiden skall skötas när Svenska kyrkan har frigjorts från staten (yrkande 3). Vidare begärs en parlamentarisk utredning om hur kulturhistoriskt värdefulla kyrkobyggnader och kyrkoarkiven i framtiden skall garanteras god vård och gott omhändertagande (yrkande 4).
Motionärerna anser att regeringsformens föreskrift om religionsfrihet räcker, och de anför att inga andra organisationer - politiska, fackliga eller andra - har någon särskild lag. De anser det strida mot föreningsfriheten att göra en särlagstiftning för trossamfunden och ifrågasätter hur vi skall klara försvaret av vår demokratisyn gentemot olika auktoritära uppfattningar om gudsstaten som överordnad människans lagar, om Svenska kyrkan får behålla sin särställning i förhållande till staten. Enligt motionärerna behövs inga ytterligare utredningar om konstitutionella och andra rättsfrågor, uppbördsförfarandet, den kyrkliga egendomens förvaltande och personalfrågor. Motionärerna medger att ett skiljande av Svenska kyrkan från staten kan medföra problem om det sker alltför hastigt och anser att en tioårsperiod är en väl tilltagen och lämplig övergångstid.
Beträffande frågan om kulturhistoriskt värdefulla kyrkobyggnader m.m. anser motionärerna att en lösning som kan diskuteras är att föra över alla kyrkobyggnader till att förvaltas av en särskild fond. Kostnaden för kulturhistoriskt värdefulla kyrkor är enligt motionärerna ett gemensamt ansvar och bör ligga på stat och kommun på samma sätt som kostnaden för slott, museer etc., medan vården av andra kyrkobyggnader bör skötas av samfunden.
En kritisk hållning till propositionen intas i motion 1995/96:K6 av Lars Leijonborg m.fl. (fp). I motionen begärs tillkännagivanden om att Svenska kyrkan inte skall vara ett offentligrättsligt subjekt (yrkande 1), om att särbestämmelser om trossamfundet Svenska kyrkan inte skall förekomma i regeringsformen (yrkande 2) och om att lagen om trossamfund skall präglas av strikt tillämpning av principen att inomkyrkliga frågor skall avgöras av Svenska kyrkan själv (yrkande 3).
Motionärerna anser att stora steg under de senaste åren tagits i riktning mot en lösning av frågan om att skilja kyrkan från staten men att regeringens förslag inte är en principiellt godtagbar och långsiktig lösning av frå gan. Ett ovillkorligt bifall till propositionen är enligt motionärerna inte vägen att nå ett avskaffande av statskyrkosystemet. De ifrågasätter vilken princip propositionen egentligen vilar på, om det är principen att kyrkan bör skiljas från staten eller om det snarare är en samling kompromisser mellan olika principer, som gör det omöjligt att veta vad Svenska kyrkan i framtiden har för ställning. Enligt motionärerna innebär propositionen att Svenska kyrkan kommer att behålla en sådan särställning att statskyrkosy stemet i praktiken består, och detta förhållande konstitueras främst av att Svenska kyrkan föreslås även i framtiden bli föremål för en relativt omfattande särlagstiftning och ev. också ett särskilt omnämnande i regeringsformen.
Bara utgångspunkten att Svenska kyrkan skall behandlas på samma sätt som andra trossamfund är enligt motionärerna förenlig med full religionsfrihet. Med hänsyn till historiska fakta och önskan att genomföra en reform i största möjliga samförstånd kan dock vissa undantag från en strikt likabehandling accepteras, åtminstone under en övergångstid. Detta gäller t.ex. tanken att Svenska kyrkan skulle kunna få hjälp från staten med insamling av medlemsavgifter, även om det i praktiken kan bli svårt för andra trossamfund att utnyttja en motsvarande hjälp. Motionärerna kan acceptera att det i en ny lag om trossamfund förs in vissa bestämmelser som reglerar kvarstående särskilda relationer mellan staten och trossamfundet Svenska kyrkan, men eftersom utformningen av denna lag är extremt viktig ur religionsfrihetssynpunkt måste regleringen inskränkas till det som är nödvändigt.
Frågor som har med kyrkans tro och inre liv måste enligt motionärerna regleras inomkyrkligt, och de anser inte att det är statsmakternas sak att bestämma att Svenska kyrkan skall ha en episkopal struktur, att valsystemet vid interna kyrkliga val skall vara utformat på ett visst sätt, att kyrkoavgiften skall betecknas kyrkoskatt, att beslut i lägre instans skall kunna överprövas i en viss ordning, att offentlighetsprincipen skall tillämpas, att en viss ärendefördelning skall tillämpas mellan kyrkans lokala, regionala och centrala nivåer m.m.
Även i motion 1995/96:K2 av Gustaf von Essen (m) uttrycks en kritisk inställning. Motionären begär tillkännagivanden om att relationen mellan staten och Svenska kyrkan m.m. skall ordnas utifrån principen att full religionsfrihet skall råda (yrkande 1) och om att en lag omfattande alla trossamfund inkl. Svenska kyrkan skall utformas (yrkande 2). Vidare framställs yrkanden om de fria trossamfundens påverkansmöjligheter i det vidare utvecklingsarbetet och om rimliga övergångslösningar för Svenska kyrkan. Dessa yrkanden behandlas nedan i avsnittet om fortsatt utredningsarbete och relationsförändringens genomförande.
Regeringens förslag löser enligt motionären inte de grundläggande problemen utan riskerar att bevara strukturer och arbetssätt som inte visat sig framgångsrika i vad avser kyrkans och det kristna budskapets roll i samhällsutvecklingen. Motionären anser att det inte är rimligt att särbehandla ett trossamfund, utan alla trossamfund bör regleras i en lag utan någon reglering av bekännelse, utbredningsområde, uppbyggnad och organisation. Han anser vidare att staten inte bör ställa sådana krav på Svenska kyrkan eller ge den sådana uppdrag att den fortsättningsvis blir en del av det offentliga och omfattas av offentlighetsprincipen, att begravningsväsendet bör överföras till de borgerliga kommunerna, att många kyrkor, liksom vissa byggnader tillhöriga andra trossamfund, ingår i ett gemensamt kulturarv och att det därför är naturligt med ett statligt engagemang samt att uppbörd av kyrkoavgift bör kunna ske med hjälp av den statliga administrationen på samma villkor för alla trossamfund.
Propositionen välkomnas däremot i motion 1995/96:K1 av Carl Bildt m.fl. (m) som ett viktigt steg i arbetet att frigöra kyrkan från staten. Motionärerna begär ett tillkännagivande om vad i motionen anförts om en öppen folkkyrka (yrkande 1).
Enligt motionärerna bör det särskilt betonas att ett frigörande av kyrkan från staten inte får innebära att kyrkan skiljs från Sveriges historia eller identitet. Det är för dem av grundläggande betydelse att kyrkan ges möjlighet att verka som en öppen folkkyrka i alla delar av vårt land med ett levande församlingsliv såväl på landsbygden som i städerna, och de ser positivt på förslaget att införa en särskild lag om Svenska kyrkan med tydliga formuleringar om att kyrkan skall vara en öppen folkkyrka, demokratiskt byggd och rikstäckande. Motionärerna anför vidare att Svenska kyrkan i vårt land av hävd och tradition har en särställning i förhållande till andra samfund och det är därför varken lämpligt eller möjligt att helt jämställa Svenska kyrkan med dessa samfund. Mot den bakgrunden är det följdriktigt att utforma en särskild lag som innehåller det som är principiellt viktigt och av grundläggande karaktär för Svenska kyrkan.
Bakgrund
Frågan om Svenska kyrkans rättsliga ställning
Vid bedömning av frågan om kyrkans ställning i rättsligt hänseende bör noteras att det inte utan vidare kan sägas råda någon klar motsättning inom rättsordningen mellan offentlig rätt och civilrätt. Som utgångspunkt gäller dock att den offentliga rätten avser samhällets organisation och dess förhållande till de enskilda under utövning av samhällsorganens offentliga makt, medan civilrätten reglerar den enskilda sammanlevnaden människor emellan. Offentlig rätt har definierats som regler om statens organisation, statsorganens befogenheter, myndighetsförfarandet m.m. Stats- och förvaltningsrätt kan nämnas som centrala delar av den offentliga rätten. Även skatterätten hör till den offentliga rätten.
Stats- och förvaltningsrätten utgår visserligen från de statliga och kommunala organen och dessas verksamhet men har också som viktig uppgift att beakta individernas rättstrygghet. På alltfler områden inom det ekonomiska livet går civilrättsliga regler om rättsförhållanden mellan privatpersoner, företag och organisationer och offentligrättsliga kontrollregler in i varandra.
I sina skäl för förslaget om konstitutionellt skydd för trossamfund anger regeringen att behovet av särskilda regler om normgivning i fråga om Svenska kyrkan och andra trossamfund betingas av samfundens egenart som trossamfund. Det konstitutionella skyddet bör syfta till att säkerställa stabila förutsättningar för den särskilda verksamhet som trossamfund bedriver utan att bereda samfunden en rättslig särställning i andra hänseenden. Svenska kyrkan och andra trossamfund skall med andra ord liksom hittills kunna beröras av generellt verkande civilrättslig och offentligrättslig lagstiftning. De nya föreskrifterna om trossamfund i regeringsformen kommer att utgöra grunden för den särskilda normgivningen om Svenska kyrkans förhållanden. En sådan ny grundlagsbestämmelse skall kunna ge utrymme för att betrakta Svenska kyrkan som helhet som ett självständigt rättssubjekt samtidigt som församlingar och stift var för sig kan vara självständiga rättssubjekt.
Regeringen hänvisar i fråga om behovet av ett särskilt konstitutionellt skydd för trossamfund och särskilda regler för normgivningen om trossamfund till att ett civilrättsligt betraktelsesätt enligt Kyrkoberedningens betänkande inte alltid stämmer överens med trossamfundens önskemål.
I fråga om offentlighetsprincipens tillämpning inom Svenska kyrkan anser regeringen att det kan anföras vägande skäl för att handlingsoffentlighet skall bestå i mer eller mindre vidsträckt omfattning, även om kyrkan inte tilläggs någon offentligrättsligt grundad normgivningsmakt. Bl.a. pekar regeringen på att Svenska kyrkan, främst genom huvudmannaskapet för begravningsverksamheten, även fortsättningsvis kommer att kunna svara för en relativt omfattande myndighetsutövning. Även ansvaret för den omfattande del av vårt gemensamma kulturarv som utgörs av kulturbyggnader och inventarier liksom finansieringen av en lagstadgad kyrkoavgift talar i samma riktning. Härtill kommer att det finns en opinion inom kyrkan för att offentlighetsprincipen skall tillämpas även vid ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan.
Svenska kyrkan och religionsfriheten
I propositionen påpekas att ett framträdande inslag i den kritik som riktades mot Kyrkoberedningens förslag var att det gav Svenska kyrkan en särställning som med hänsyn till religionsfriheten inte kunde godtas. Kritiken grundades bl.a. på att Svenska kyrkan enligt Kyrkoberedningens förslag skulle få en inte obetydlig normgivningskompetens och på att statens anspråk skulle komma till uttryck i en särskild lag. Den inomkyrkliga normgivningskompetensen härleddes direkt från regeringsformen, och kyrkomötets och andra kyrkliga organs rätt att meddela föreskrifter delegerades från riksdagen.
Regeringen överger i propositionen tanken på en konstitutionellt grundad rätt för kyrkomötet att meddela föreskrifter, och regeringen anser att grunderna för den framförda kritiken då också bortfaller i allt väsentligt. Den rättsliga reglering av förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan som föreslås innebär inte att någon hindras att utöva sin religion, inte heller att någon skall tvingas att ge sin religiösa åskådning till känna eller att tillhöra ett trossamfund. Den föreslagna regleringen kan följaktligen enligt regeringens uppfattning inte anses oförenlig med regeringsformens bestämmelser om religionsfriheten.
En lag om Svenska kyrkan
Regeringen anser att staten, med hänsyn till Svenska kyrkans historia och tradition och till dess faktiska omfattning, bör medverka till att kyrkan behåller sin identitet och förblir rikstäckande och demokratiskt uppbyggd. I propositionen framhålls dock att detta inte innebär att staten bestämmer kyrkans identitet.
En lag om Svenska kyrkan får enligt propositionen inte bli alltför omfattande. Den bör enbart omfatta det som absolut behövs för att trygga att Svenska kyrkan förblir ett demokratiskt uppbyggt och rikstäckande evangelisk- lutherskt trossamfund. Annars förfelas syftet med en omgestaltning av relationerna mellan staten och Svenska kyrkan. Den närmare omfattningen och utformningen av bestämmelserna kräver dock ytterligare analys och måste således bli en fråga för fortsatt utredning. - Utöver bestämmelser om Svenska kyrkans identitet bör enligt regeringens mening främst vissa grundläggande bestämmelser om Svenska kyrkans organisation tas in i lagen. Det bör anges klart att Svenska kyrkan som trossamfund är ett eget rättssubjekt som bl.a. kan förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter. Den bör innefatta bestämmelser om kyrkomötet som företrädare för Svenska kyrkan som helhet och högsta beslutande organ. Vidare bör det finnas bestämmelser om såväl den lokala som den regionala nivån inom Svenska kyrkan, dvs. om församlingarna och stiften. Lagen bör slå fast att församlingarna, som egna juridiska personer, med vissa undantag är territoriella och omfattar dem som tillhör Svenska kyrkan och är folkbokförda inom församlingen. En precisering behövs i fråga om de uppgifter och den grundläggande kompetens som tillkommer de olika kyrkliga nivåerna. Några grundläggande regler kan behövas om den kyrkliga egendomen. I lagen bör också enligt propositionen föreskrivas en skyldighet för dem som tillhör Svenska kyrkan att betala en lokalt respektive regionalt beslutad kyrkoavgift.
I ett fortsatt utredningsarbete får prövas bl.a. kyrkomötets förslag om behovet av ytterligare bestämmelser om de kyrkliga valen och en föreskrift om ett inomkyrkligt överprövningssystem. I det sammanhanget är det viktigt att grundläggande demokratifrågor blir ordentligt genomlysta.
Under remissbehandlingen framfördes kritik som går ut på att en särskild lag om Svenska kyrkan med den angivna inriktningen innebär en särbehandling av Svenska kyrkan som inte kan godtas och att det i stället bör göras en gemensam lag för Svenska kyrkan och övriga trossamfund. Regeringen medger att det förslag i fråga om lagreglering som läggs fram innebär en viss särbehandling av Svenska kyrkan på så sätt att några motsvarande regler inte kommer att finnas för andra trossamfund. En lagreglering av övriga trossamfund torde emellertid komma att handla om regler för exempelvis trossamfunds registrering, och regeringen anser mot den bakgrunden att en gemensam lag för samtliga trossamfund skulle få en så stark övervikt för Svenska kyrkan att det är lämpligare att reglera Svenska kyrkan i en lag för sig.
Utskottets bedömning
Fråga om avslag på propositionen
Frågan om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan har diskuterats och utretts under lång tid. De delreformer som successivt har genomförts i fråga om Svenska kyrkans förhållanden har inte inneburit att debatten i den grundläggande frågan om förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan har avstannat. Ett principförslag om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan har nu lagts fram. I propositionen framhålls att ett förslag i stat-kyrkafrågan måste ta hänsyn till såväl den inomkyrkliga opinionen som till de förutsättningar som finns i samhället i övrigt och att det är av helt avgörande betydelse att kunna hitta den rätta balanspunkten mellan Svenska kyrkans särskilda karaktär och ställning i det breda folkdjupet och behovet av att i formell mening förverkliga principen om religionsfrihet. Regeringens förslag syftar till att efter den mycket långa perioden av återkommande utredningar nu få till stånd en varaktig lösning av stat-kyrkafrågan.
Utskottet anser att det nu framlagda förslaget bör ligga till grund för fortsatt arbete och avstyrker motion 1995/96:K7.
Frågan om propositionens huvudsakliga riktlinjer
Utskottet vill till en början ta upp frågan om de föreslagna principerna kan anses strida mot religionsfriheten. Dessa principer innebär, som regeringen också framhåller, inte att någon hindras att, ensam eller tillsammans med andra, utöva sin religion och inte heller att någon tvingas att ge sin religiösa åskådning till känna eller att tillhöra ett trossamfund. En reglering enligt de föreslagna principerna strider således, enligt utskottets uppfattning, inte mot regeringsformens bestämmelser om religionsfriheten. Utskottet avstyrker motion 1995/96:K2 yrkande 1.
Regeringens principförslag innebär att i regeringsformen skall anges särskilda regler för lagstiftning om Svenska kyrkan och andra trossamfund. Utskottet anser att det inte är nödvändigt med något sådant tillkännagivande om att särbestämmelser om trossamfundet Svenska kyrkan inte skall förekomma i regeringsformen som begärs i motion 1995/96:K6 yrkande 2.
Den föreslagna regleringen i regeringsformen innebär att normgivning för trossamfund skall ske i särskild ordning. I övrigt skall såväl Svenska kyrkan som andra trossamfund kunna beröras av generellt verkande civilrättslig och offentligrättslig lagstiftning. Svenska kyrkan kommer inte att vara något statsorgan, och församlingarnas kommunstatus upphör. Även fortsättningsvis kommer dock Svenska kyrkan, främst genom huvudmannaskapet för begravningsverksamheten, att kunna svara för en relativt omfattande myndighetsutövning.
Utskottet anser med hänsyn till det anförda att motion 1995/96:K6 yrkande 1 inte bör föranleda något tillkännagivande till regeringen.
I propositionen framhålls att staten, med hänsyn till Svenska kyrkans historia och tradition och till dess faktiska omfattning, bör medverka till att kyrkan behåller sin identitet och förblir rikstäckande och demokratiskt uppbyggd. För att säkerställa detta behövs en viss begränsad lagstiftning. Utskottet delar den uppfattningen. Utskottet delar vidare uppfattningen att en lag om Svenska kyrkan inte får bli alltför omfattande.
Den närmare omfattningen och utformningen av bestämmelserna kräver dock, som framhålls i propositionen, ytterligare analys och skall ingå i det fortsatta utredningsarbetet. Utskottet utgår från att det förslag till lag om Svenska kyrkan som efter utredningsarbete kommer att läggas fram inte kommer att innehålla annat än vad som är nödvändigt för det i propositionen angivna syftet. Utskottet anser inte att det behövs något sådant tillkännagivande som begärs i motion 1995/96:K6 yrkande 3.
Utskottet delar vidare uppfattningen i propositionen att den skisserade lagregleringen av Svenska kyrkan, även om omfattningen begränsas, kommer att innebära en viss särbehandling av Svenska kyrkan. Den lagreglering som kan bli aktuell för andra trossamfund torde bli av betydligt mindre omfattning. En gemensam lag för samtliga trossamfund skulle således enligt propositionen få en så stark övervikt för Svenska kyrkan att det är lämpligare att reglera Svenska kyrkan i en lag för sig. Utskottet delar därför regeringens bedömning att det är lämpligare att reglera Svenska kyrkan i en särskild lag, och utskottet avstyrker därmed motion 1995/96:K2 yrkande 2.
I propositionen framhålls att det finns en i det närmaste total enighet om att Svenska kyrkan skall vara en öppen, demokratisk och rikstäckande folkkyrka. Att Svenska kyrkan bör behålla sin identitet och förbli rikstäckande och demokratiskt uppbyggd betonas på flera ställen i propositionen. Genom förslaget skapas enligt utskottets uppfattning förutsättningar för att Svenska kyrkan även i framtiden skall kunna verka som en öppen folkkyrka, så som begärs i motion 1995/96:K1 yrkande 1. Motionen dr härigenom i denna del tillgodosedd.
Med det anförda föreslår utskottet att riksdagen godkänner regeringens riktlinjer i denna del.
Andra särskilda frågor
Ekonomi och uppbörd
Regeringens förslag
De som tillhör Svenska kyrkan skall i stället för nuvarande församlingsskatt vara skyldiga att betala en kyrkoavgift som kostnadsfritt för Svenska kyrkan tas ut tillsammans med och på samma sätt som inkomstskatten. Avgiften grundas på den statligt beskattningsbara förvärvsinkomsten och avses tillgodose kyrkans behov på olika nivåer.
Även andra trossamfund skall efter beslut av regeringen kunna få hjälp vid uppbörden av avgifter från dem som tillhör samfunden.
Formerna för uppbörden av kyrkoavgiften och finansieringen av avgiftsuppbörden utreds ytterligare. Därvid får också frågan om kyrkoavgiftens benämning övervägas.
Motioner
Lennart Hedquist m.fl. (m, fp, kds) begär i motion 1995/96:K4 ett tillkännagivande om rätt för Svenska kyrkan att själv få besluta om sin avgiftsstruktur. De kritiserar att riksdagen genom ändring av lagen om Svenska kyrkan skall kunna besluta om ändringar i själva sättet att ta ut avgift, vilket ger kyrkan en särställning, samt att Svenska kyrkan inte själv kommer att få bestämma grunderna för sitt avgiftsuttag, utan detta kommer att följa förändringar i de beskattningsregler som riksdagen beslutar om för staten. Konstruktionen kan enligt motionärerna komma att innebära att Svenska kyrkan tappar medlemmar inte minst bland dem som skulle få en i absoluta tal mycket hög avgift. Det kunde därför vara bättre för Svenska kyrkan att uppbära en avgift med tak, som kan kompletteras med frivilliga gåvor av dem som vill ge till något särskilt ändamål i den egna församlingen. Det bör därför ankomma på Svenska kyrkan själv, bl.a. utifrån de erfarenheter kyrkan kan komma att få om lämplig avgiftsstruktur efter det att relationerna med staten ändrats, att ta ställning till hur den vill konstruera sin avgift. I vart fall anser motionärerna att detta tillhör de frågor som bör övervägas ytterligare i det utredningsarbete som pågår och inte nu låsas.
Ingbritt Irhammar (c) begär i motion 1995/96:K3 ett tillkännagivande att den föreslagna kyrkoavgiften skall benämnas kyrkoskatt. Som skäl anger hon bl.a. att kyrkoavgiften skall tas ut efter bärkraft samordnat med samhällets skattesystem, att de insamlade medlen, liksom den nuvarande församlingsskatten, skall användas till att finansiera församlingsverksamhet och de kyrkotillhörigas del i begravningskostnaderna och att detta var en viktig fråga för kyrkomötet.
Regeringens skäl för förslaget
För att Svenska kyrkans rätt att ta ut skatt bör upphöra talar enligt propositionen att staten så långt som möjligt bör hålla sig neutral i förhållande till olika trossamfund och att skatt endast kan beslutas av riksdagen eller en kommunal beslutande församling.
Enligt förslaget ställer staten krav på att Svenska kyrkan skall upprätthålla en demokratiskt uppbyggd rikstäckande verksamhet. En förutsättning för detta är enligt regeringen att förändringen av relationerna mellan staten och kyrkan inte innebär någon drastisk försämring av kyrkans ekonomi. Svenska kyrkan skall dessutom genom sina församlingar ansvara för det allmänna intresset att vårda de kulturhistoriskt värdefulla församlingskyrkorna liksom värdefull kulturegendom i övrigt. Av dessa skäl bör staten erbjuda Svenska kyrkan kostnadsfri uppbördshjälp, och av jämställdhetsskäl bör motsvarande erbjudande kunna riktas även till andra trossamfund men villkoras av att staten får ta ställning i varje enskilt fall och föreskriva erforderliga villkor.
En förutsättning för detta stöd från statens sida både till Svenska kyrkan och andra trossamfund är att hjälpen kan inordnas i det gällande uppbördssystemet.
Regeringen påpekar att det har diskuterats om den föreslagna avgiften har sådana drag att den bör betraktas som skatt. Kyrkoberedningen har analyserat frågan och funnit att övervägande skäl talar för att det medelstillskott som den som tillhör Svenska kyrkan har att lämna kan betecknas som en avgift, även om den offentligrättsliga regleringen kvarstår. Riksskatteverket har som en förutsättning för att avgiften skall kunna infogas i uppbördssystemet angett att den fullt ut kan behandlas som en skatt.
Frågan om den kyrkliga uppbördens benämning har, enligt vad regeringen noterar, blivit en symbolfråga under arbetet med ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan. Kyrkomötet har uttryckt starka önskemål om att kunna kalla avgiften för kyrkoskatt, samtidigt som stor enighet råder om att efter en relationsändring uppbörden statsrättsligt är en obligatorisk kyrkoavgift och att detta bör komma till uttryck i den blivande lagen. Denna utgångspunkt är enligt propositionen inte lätt att förena med önskemålet att kalla avgiften för kyrkoskatt utan att det uppstår oklarheter om uppbördens karaktär, och detta är inte bara en terminologisk fråga utan också ett spörsmål av praktisk betydelse i olika avseenden. Regeringen anser att ställning inte bör tas nu till benämningen utan frågan bör överlämnas till fortsatt övervägande i utredningsarbetet. I övrigt får också vissa tekniska frågor om utformningen av uppbördssystemet analyseras ytterligare med utgångspunkt från att den kyrkliga uppbörden fullt ut kan behandlas som skatt.
Utskottets bedömning
Utskottet vill i fråga om yrkandet i motion K4 att Svenska kyrkan skall ha möjlighet att själv besluta om sin avgiftsstruktur peka på dels att inom Svenska kyrkan finns starka önskemål om att avgiften skall vara så lik en skatt som möjligt, dels att en förutsättning för att avgiften skall kunna infogas i uppbördssystemet angetts vara att den fullt ut kan behandlas som en skatt. Enligt utskottets uppfattning kan den i motion K4 efterlysta friheten för kyrkan att själv bestämma avgiftsstrukturen vara svår att förena med de angivna förutsättningarna. Frågor av detta slag kan emellertid komma att beröras i det fortsatta utredningsarbetet. Motion 1995/96:K4 avstyrks.
I fråga om uppbördens benämning vill utskottet hänvisa till de överväganden som gjorts i propositionen och till de fortsatta överväganden i utredningsarbetet som där hänvisas till. Utskottet anser inte att något tillkännagivande är påkallat med anledning av motion 1995/96:K3.
Med det anförda föreslår utskottet att riksdagen godkänner regeringens riktlinjer i denna del.
Utskottet vill i detta sammanhang peka på att integritetsproblem och frågor om eventuellt sekretessbehov som kan uppstå i samband med den statliga uppbördshjälpen kommer att beaktas i det fortsatta utredningsarbetet.
Utjämningssystem
Gällande ordning
Det nuvarande utjämningssystemet inom Svenska kyrkan omfattar samtliga pastorat och stiftssamfälligheter men numera inte församlingarna. Utjämningen sker helt genom Kyrkofonden. Systemet är helt inomkyrkligt och involverar inte några statsbidrag eller andra statliga medel.
Huvudkomponenterna i systemet består av en allmän kyrkoavgift, en särskild kyrkoavgift och ett allmänt utjämningsbidrag. Den allmänna kyrkoavgiften är bestämd i lag och betalas av pastoraten till Kyrkofonden. Den särskilda kyrkoavgiften erhåller fonden med numera 50 % av nettovinsten på pastoratens lönetillgångar. Allmänt utjämningsbidrag lämnas ur fonden till pastorat och stiftssamfälligheter om deras skatteunderlag understiger det som motsvarar en viss garanterad skattekraft.
Pastorat och stiftssamfälligheter kan beviljas extra utjämningsbidrag om det allmänna utjämningsbidraget inte ger en tillfredsställande utjämningseffekt. Ytterligare en bidragstyp är kyrkobyggnadsbidraget som får beviljas ett pastorat för kostnadskrävande underhåll och restaurering av en kulturhistoriskt värdefull kyrka. Förutom allmänt utjämningsbidrag och eventuellt extra utjämningsbidrag får stiftssamfälligheterna stiftsbidrag för vissa kostnader, bl.a. för strukturbidrag som stiftsstyrelserna skall fördela mellan pastoraten för särskilda behov. Slutligen finns regler om inskränkning av allmänt utjämningsbidrag för det fall utjämningen kan leda till alltför stora sänkningar av utdebiteringen.
Kyrkofonden har till funktion inte bara att vara den utjämnande faktorn mellan Svenska kyrkans olika delar utan också att finansiera främst kyrkans riksorganisation och biskoparna samt pensioner och arbetsgivaravgifter m.m. för präster. Inom ramen för sin av regeringen fastställda budget är Kyrkofondens styrelse huvudansvarig för utjämningssystemet.
Regeringens förslag
Regeringen föreslår att de ekonomiska möjligheterna för Svenska kyrkan att bedriva en rikstäckande verksamhet skall tryggas främst av ett inomkyrkligt utjämningssystem genom kyrkofonden.
Regeringen fäster enligt propositionen stor vikt vid att det kommer till stånd ett väl fungerande utjämningssystem, för vilket Svenska kyrkan bör överta ansvaret efter förändrade stat-kyrkarelationer.
Pågående utredning
En särskild utredning, Kyrkoutjämningsutredningen, har regeringens uppdrag (dir. 1994:52) att se över systemet för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan och lägga fram förslag om hur detta bör vara utformat i framtiden. Utredningsarbetet beräknas vara slutfört i början av år 1996. Det nya utjämningssystemet utformas enligt propositionen efter nuvarande förhållanden men skall också kunna tillämpas efter en förändring av relationerna mellan staten och Svenska kyrkan.
Utjämningssystemet skall enligt direktiven
- syfta till att utjämna skillnader i kyrkokommunernas skattekraft och i sådana kyrkokommunala kostnader som hänför sig till faktorer utanför respektive kommuns egen kontroll,
- liksom i dag bygga på helt inomkyrkliga avgifter och bidrag via Kyrkofonden,
- göra det möjligt att bedriva en rikstäckande kyrklig verksamhet av ungefär nuvarande omfattning,
- resultera i att väsentligen likvärdiga ekonomiska förutsättningar föreligger för den kyrkliga verksamheten inom landets olika delar,
- möjliggöra en finansiering av kyrkans riksorganisation och andra för hela kyrkan gemensamma kostnader såsom pensioner samt av kostnaderna för biskopar och domkapitel,
- vara långsiktigt hållbart och kostnaderna rymmas inom ramen för en balanserad budget för Kyrkofonden.
Motion
I motion 1995/96:K5 av Alf Svensson m.fl. (kds) begärs ett tillkännagivande om att utgångspunkten för Kyrkoutjämningsutredningens arbete bör vara att alla församlingar, både i städer och på landsbygd, skall få så goda arbetsbetingelser och förutsättningar som möjligt att verka och att alla som tillhör en kyrkoförsamling bör ha möjlighet att fira gudstjänst (yrkande 2).
Utskottets bedömning
Av Kyrkoutjämningsutredningens direktiv framgår att det utjämningssystem som utredningen skall utreda bl.a. skall göra det möjligt att bedriva en rikstäckande kyrklig verksamhet av ungefär nuvarande omfattning och resultera i att väsentligen likvärdiga ekonomiska förutsättningar föreligger för den kyrkliga verksamheten inom landets olika delar. Utskottet anser att motion 1995/96:K5 yrkande 2 bör vara tillgodosedd härigenom, och utskottet avstyrker motionen i denna del.
Den kyrkliga egendomen och kulturhistoriska värden
Gällande ordning
Från rättsliga utgångspunkter kan den kyrkliga egendomen delas in i kyrkokommunal egendom, som kyrkokommunen förfogar fritt över, fri förenings- och stiftelseegendom, som ofta tillkommit genom donationer och insamlingar under senare tid samt specialreglerad egendom.
På grund av det historiska sambandet mellan staten och Svenska kyrkan är den specialreglerade egendomen underkastad särskilda rättsregler till skydd för intresset att tillgångarna bevaras och används för de ändamål som de ursprungligen varit avsedda för. Den specialreglerade fasta egendomen består dels av kyrkor, kyrkogårdar och andra begravningsplatser, dels av vad som brukar kallas kyrklig jord. De fastigheter som tillhör den kyrkliga jorden är avsedda att garantera prästernas uppehälle och kyrkans bestånd. Till den specialreglerade lösa egendomen räknas inventarier i framför allt kyrkor och biskopsgårdar samt fonderade medel.
Den kyrkliga jorden och fonder med anknytning till den brukar kallas den kyrkliga finansförmögenheten. Den används inte direkt i den kyrkliga verksamheten utan tjänar främst som kapitalplacering.
Den största delen av den specialreglerade egendomen ägs av stiftelseliknande organ, i regel de olika församlingskyrkorna själva. Dganderättsförhållandena är emellertid många gånger oklara och kan i vissa fall inte ens efter omfattande utredningar klarläggas.
De kyrkliga kulturminnena har ett särskilt skydd enligt lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. I lagen slås inledningsvis fast att det är en nationell angelägenhet att skydda och vårda vår kulturmiljö och att ansvaret för detta delas av alla. I 4 kap. finns bestämmelser om de kyrkliga kulturminnena. Det är de kulturhistoriska värdena i kyrkobyggnader, kyrkotomter, kyrkliga inventarier och begravningsplatser som är skyddade. Kyrkobyggnaderna och kyrkotomterna skall vårdas och underhållas så att deras kulturhistoriska värde inte minskas och deras utseende och karaktär inte förvanskas. Även kulturhistoriskt värdefulla inventarier som hör till en kyrkobyggnad eller en annan kyrklig byggnad eller en begravningsplats skall förvaras och vårdas väl. I vården av själva begravningsplatsen skall dess betydelse som en del av vår kulturmiljö beaktas. Begravningsplatserna skall vidare vårdas och underhållas så att deras kulturhistoriska värde inte minskas eller förvanskas.
Underhåll av kyrkobyggnader är enligt kyrkolagen en församlingsangelägenhet. Kostnaderna för detta underhåll betalas i dag främst med den församlingsskatt som församlingarna och de kyrkliga samfälligheterna har rätt att ta upp.
Regeringens förslag
Regeringen föreslår att den kyrkliga egendomen även efter en relations ändring mellan staten och Svenska kyrkan skall stå till kyrkans förfogande. De rättsliga lösningar som krävs för att uppnå detta och trygga den kyrkliga egendomens bestånd för avsedda ändamål utreds vidare. I det fortsatta utredningsarbetet bör i möjligaste mån undersökas egendomens ursprung och omfattning.
I fråga om kulturhistoriska värden föreslår regeringen att Svenska kyrkan skall kunna få viss ersättning för vård av kulturhistoriskt värdefull egendom samt att omfattningen, utformningen och finansieringen av en sådan ersättning får utredas.
Ersättningen bör vara ett led i ett ömsesidigt åtagande av staten och Svenska kyrkan att bevara de kulturhistoriska värdena inom kyrkan, och detta bör komma till uttryck i en långsiktig överenskommelse mellan staten och kyrkan. En utgångspunkt för det fortsatta utredningsarbetet bör vara att Svenska kyrkans sammanlagda uttag av kyrkoavgift minskas i totalt samma omfattning som den statliga ersättningen. Givetvis innebär inte detta att man rubbar kyrkans rätt att självständigt bestämma avgiftsuttaget.
Motioner
I motion 1995/96:K1 av Carl Bildt m.fl. (m) begärs ett tillkännagivande om statens ersättning till kyrkan för vård av kulturhistoriskt värdefull egendom (yrkande 2).
Motionärerna anser inte att utgångspunkten att Svenska kyrkans sammanlagda uttag av kyrkoavgift skall minskas i totalt sett samma omfattning som den statliga ersättningen utgår är riktig. Församlingarna bör i stället kompenseras fullt ut av staten för kulturhistoriska överkostnader vad gäller de äldre kyrkobyggnaderna. En avgörande förutsättning för att Svenska kyrkan även efter en relationsförändring skall kunna utföra sina åligganden enligt kulturminneslagen är att kyrkans ekonomiska förutsättningar inte allvarligt rubbas i förhållande till vad som gäller i dag. De svenska församlingskyrkorna utgör en central del i vårt gemensamma kulturarv, och vården av den kulturhistoriskt värdefulla kyrkliga egendomen är en fråga om ett ömsesidigt åtagande mellan staten och Svenska kyrkan. Det gemensamma åtagandet bör stadfästas i en långsiktig överenskommelse mellan staten och kyrkan. Omfattningen, utformningen och finansieringen hör till sådant som måste utredas närmare.
Motionärerna hänvisar till att utredningen om ekonomi och rätt i kyrkan, den s.k. ERK-utredningen, föreslog att ersättningen till kyrkan borde utgå med 400 miljoner kronor per år, räknat i 1990 års penningvärde. Riksantikvarieämbetet och statens historiska museer framhöll att det angivna beloppet kunde komma att behöva justeras upp på grund av uppdämda renoveringsbehov och Kyrkofondens styrelse angav kostnaden till 450-550 miljoner kronor per år. Kyrkoberedningen föreslog att en utgångspunkt för fortsatta överväganden bör vara ett statligt åtagande i storleksordningen drygt 400 miljoner kronor per år. Motionärerna anser att de synpunkter och förslag avseende ersättningsfrågan som framkommit i de nämnda utredningarna bör tillmätas stor betydelse även i den fortsatta beredningen av frågan.
Liknande synpunkter framförs i motion 1995/96:K5 av Alf Svensson m.fl. (kds), vari begärs ett tillkännagivande om ersättningen till kulturhistoriskt värdefull egendom (yrkande 1). Motionärerna anför att ett flertal av kyrkorna utgör en ovärderlig kulturskatt som även kommande generationer bör beredas möjlighet att få uppleva. De hänvisar till ERK- utredningens förslag att ett visst belopp per år skulle fastställas för det statliga åtagandet när det gäller vården av kyrkobyggnader, och de anser att den principen bör läggas fast inför det fortsatta beredningsarbetet. De framhåller att frågan behöver utredas grundligt och förutsättningar skapas för en acceptabel ersättningsnivå.
Regeringens skäl för förslaget
Regeringen framhåller att kyrkobyggnaderna intar en central plats i vårt svenska kulturarv och representerar många epokers arkitektur, byggnadshistoria och byggnadsteknik men också speglar samhällshistorien och att de kyrkliga kulturminnena har ett särskilt skydd enligt kulturminneslagen. Skyddet bör enligt regeringen behållas även vid ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan, och Svenska kyrkan bör även i framtiden genom sina församlingar och samfälligheter ha ansvaret för kyrkobyggnadernas vård och förvaltning, liksom för de kyrkliga inventarierna och de övriga kyrkliga kulturminnen som skyddas genom kulturminneslagen.
Bevarandet av de kyrkliga kulturvärdena är dock en angelägenhet för hela samhället och svenska folket och att det inte är rimligt att den totala kostnaden för detta allmänintresse bärs endast av Svenska kyrkans medlemmar.
Utgångspunkten att Svenska kyrkans sammanlagda uttag av kyrkoavgiften minskas i samma omfattning som den statliga ersättningen utgår motiveras av regeringen med att det med hänsyn till det samhällsekonomiska läget inte finns något samhällsekonomiskt utrymme för ökade insatser att vårda kulturhistoriskt värdefull egendom.
Utskottets bedömning
Som framhålls såväl i propositionen som i motionerna är bevarandet av de kyrkliga kulturvärdena en angelägenhet för hela samhället och svenska folket. Det är därför inte rimligt att den totala kostnaden för detta allmänintresse bärs endast av Svenska kyrkans medlemmar.
Utskottet instämmer i att ersättningen bör vara ett led i ett ömsesidigt åtagande av staten och Svenska kyrkan att bevara de kulturhistoriska värdena inom kyrkan, och detta bör komma till uttryck i en långsiktig överenskommelse mellan staten och kyrkan.
Utskottet konstaterar dock, i likhet med regeringen, att det med hänsyn till det ekonomiska läget inte finns något samhällsekonomiskt utrymme för ökade insatser att vårda kulturhistoriskt värdefull kyrklig egendom. Det får därför accepteras som en utgångspunkt för det fortsatta utredningsarbetet att Svenska kyrkans sammanlagda uttag av kyrkoavgift minskas i totalt samma omfattning som den statliga ersättningen. En motsatt ordning skulle innebära viss dubbelbetalning för församlingarnas medlemmar.
Med det anförda avstyrker utskottet motionerna 1995/96:K1 yrkande 2 och 1995/96:K5 yrkande 1. Utskottet föreslår att riksdagen godkänner regeringens riktlinjer i denna del.
Fortsatt utredning och genomförande
Regeringens förslag
Regeringen anser att fortsatt statligt utredningsarbete behövs i fråga om
- konstitutionella och andra rättsliga frågor,
- uppbörd av kyrkoavgift,
- begravningsverksamheten,
- den kyrkliga egendomen,
- vården av kulturhistoriskt värdefull egendom och kyrkoarkiven,
- personalfrågor.
Särskilda åtgärder bör enligt regeringen vidtas för att underlätta insyn i och samordning mellan utredningarna och samverkan bör ske mellan statens och kyrkans utredningsarbeten.
I utredningsarbetet kommer enligt regeringen att prövas de kostnader som reformen för med sig och hur de skall finansieras. Vägledande skall därvid vara en statsfinansiellt neutral lösning.
Det fortsatta statliga utredningsarbetet beräknas pågå fr.o.m. hösten 1995 t.o.m. våren 1997. Efter remissbehandling av utredningsförslagen bör enligt regeringen en grundlagsproposition kunna läggas fram i sådan tid att den kan behandlas av riksdagen första gången våren 1998 och andra gången efter riksdagsvalet hösten 1998. Beträffande de lagändringar som kräver kyrkomötets medverkan bör förslag kunna redovisas till 1998 års kyrkomöte. Reformen bör enligt regeringen kunna genomföras den 1 januari 2000.
Utredningsarbetet bör enligt regeringen bedrivas i nära samarbete med olika organ inom Svenska kyrkan, andra trossamfund, personalorganisationer m.fl. För att tillgodose behovet att samordna arbetet mellan de statliga utredningarna samt mellan dem och det kyrkliga utredningsarbetet och för att tillmötesgå berättigade krav på insyn avser regeringen att inrätta ett särskilt samrådsorgan.
Motion
I motion 1995/96:K5 av Alf Svensson m.fl. (kds) anför motionärerna att antalet kyrkligt anställda år 1993 uppgick till ca 25 500 och att det är mycket angeläget att den personal som på grund av förändringsarbetet tvingas sägas upp garanteras en rimlig avvecklingssituation. Dessa frågor måste enligt motionärerna tas på fullaste allvar och får inte förbises. I motionen begärs ett tillkännagivande om vad som anförts om det fortsatta arbetet med personalfrågorna (yrkande 3).
Gustaf von Essen (m) begär, som ovan nämnts, i motion 1995/96:K2 även tillkännagivanden om att de fria trossamfunden ges verkliga påverkans möjligheter genom representation i det vidare utvecklingsarbetet (yrkande 3), och om att rimliga övergångslösningar för Svenska kyrkan skall skapas i avvaktan på full likställighet mellan Svenska kyrkan och övriga trossamfund (yrkande 4).
Utskottets bedömning
Regeringen konstaterar i propositionen att personalfrågorna har varit förbisedda och kräver stor uppmärksamhet i det fortsatta utredningsarbetet, där de skall analyseras ingående, samt att frågor som har att göra med själva relationsändringen bör uppmärksammas särskilt. Vidare framhåller regeringen att det vidare utredningsarbetet bör bedrivas i nära samarbete med olika organ inom Svenska kyrkan, andra trossamfund, personalorganisationer m.fl.
Personalfrågorna är således uppmärksammade och kommer att ingå i det fortsatta utredningsarbetet. Utskottet anser därmed inte att något sådant tillkännagivande som begärs i motion 1995/96:K5 yrkande 3 behövs.
Som framgår ovan avser regeringen att det vidare utredningsarbetet bör bedrivas i nära samarbete även med andra trossamfund än Svenska kyrkan. Dessa trossamfund kommer således att delta i utredningsarbetet, och utskottet anser inte att något tillkännagivande behövs med anledning av motion 1995/96:K2 yrkande 3.
Enligt propositionen beräknas det fortsatta statliga utredningsarbetet pågå fr.o.m. hösten 1995 t.o.m. våren 1997, och efter fortsatt beredningsarbete beräknas förändringarna kunna genomföras den 1 januari 2000. Utskottet avstyrker motion 1995/96:K2 yrkande 4.
Med det anförda föreslår utskottet att riksdagen godkänner regeringens riktlinjer även i denna del.
Regeringens förslag i övrigt
Utskottet anser att de riktlinjer som regeringen har lagt fram i övrigt för det fortsatta arbetet med ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan bör godkännas.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande avslag på propositionen
att riksdagen avslår motion 1995/96:K7,
res. 1 (v)
2. beträffande propositionens huvudsakliga riktlinjer
att riksdagen med bifall till propositionen i denna del och med avslag på motionerna 1995/96:K1 yrkande 1, 1995/96:K2 yrkandena 1 och 2 och 1995/96:K6 godkänner regeringens förslag till riktlinjer för det fortsatta arbetet med ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan i denna del,
res. 2 (fp)
3. beträffande kyrkligt utjämningssystem
att riksdagen avslår motion 1995/96:K5 yrkande 2,
res. 3 (fp) - motiv.
4. beträffande vård av kulturhistoriskt värdefull egendom
att riksdagen med bifall till propositionen i denna del och med avslag på motionerna 1995/96:K1 yrkande 2 och 1995/96:K5 yrkande 1 godkänner regeringens förslag till riktlinjer för det fortsatta arbetet med ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan i denna del,
res. 4 (m, fp)
5. beträffande regeringens förslag i övrigt
att riksdagen med bifall till propositionen i denna del och med avslag på motionerna 1995/96:K2 yrkandena 3 och 4, 1995/96:K3, 1995/96:K4 och 1995/96:K5 yrkande 3 godkänner regeringens förslag till riktlinjer för det fortsatta arbetet med ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan i vad det inte berörts ovan under momenten 2 och 4.
Stockholm den 30 november 1995
På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s), Catarina Rönnung (s), Ingvar Johnsson (s), Widar Andersson (s), Birger Hagård (m), Tone Tingsgård (s), Birgitta Hambraeus (c), Björn von Sydow (s), Jerry Martinger (m), Barbro Hietala Nordlund (s), Kenneth Kvist (v), Pär- Axel Sahlberg (s), Peter Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp), Nils Fredrik Aurelius (m) och Ola Karlsson (m).
Kenneth Kvist (v) har dock endast deltagit i beslutet i fråga om avslag på propositionen.
Reservationer
1. Avslag på propositionen (mom. 1)
Kenneth Kvist (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 11 börjar med Frågan om och på s. 12 slutar med 1995/96:K7. bort ha följande lydelse:
De av regeringen föreslagna principerna för det fortsatta arbetet med att ändra relationerna mellan staten och Svenska kyrkan ger enligt utskottets mening mindre frihet för de religiösa samfunden. I stället för att Svenska kyrkan skiljs från staten dras fler samfund in under en form av statlig reglering. En särställning för Svenska kyrkan är enligt utskottets mening i längden inte försvarbar. Utskottet anser att dess position av folkkyrka får vidmakthållas utan särställning i förhållande till staten.
Utskottet anser att Svenska kyrkan liksom andra samfund skall vara helt fri från statlig reglering och att regeringsformens bestämmelser om religionsfrihet räcker. Propositionen bör således avslås och ett nytt förslag om skiljande av Svenska kyrkan från staten läggas fram. Inför ett sådant förslag bör belysas hur begravningsverksamheten skall organiseras sedan kyrkan skiljts från staten. Vidare bör en parlamentarisk utredning överväga hur kulturhistoriskt värdefulla kyrkobyggnader och kyrkoarkiv som är ett gemensamt intresse och ett ansvar för stat och kommun i framtiden skall garanteras god vård och gott omhändertagande.
Utskottet anser således i likhet med motionärerna i motion 1995/96:K7 att propositionen bör avslås och regeringen återkomma med ett annat förslag.
dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande avslag på propositionen
att riksdagen med bifall till motion 1995/96:K7
dels avslår regeringens förslag till riktlinjer för det fortsatta arbetet med ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan,
dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
2. Propositionens huvudsakliga riktlinjer (mom. 2)
Birgit Friggebo och Håkan Holmberg (båda fp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 12 börjar med Utskottet vill och på s. 13 slutar med i denna del. bort ha följande lydelse:
De av regeringen föreslagna riktlinjerna för det fortsatta arbetet strider visserligen inte i formell mening mot religionsfriheten men förslaget håller enligt utskottets uppfattning öppet för en sådan särbehandling av Svenska kyrkan att den även efter relationsförändringen kan betraktas som bärare av en statsreligion och i viss mån utgöra ett offentligrättsligt subjekt. Detta förhållande konstitueras främst av att Svenska kyrkan enligt riktlinjerna synes även i framtiden bli föremål för en relativt omfattande särlagstiftning. Med hänsyn till historiska fakta och till önskan att genomföra en reform i största möjliga samförstånd kan vissa undantag från en strikt likabehandling få accepteras. I en ny lag om trossamfund kan således behöva föras in bestämmelser om de särskilda relationer som kommer att kvarstå mellan staten och Svenska kyrkan. Med hänsyn till religionsfrihet och likabehandling mellan trossamfunden måste särregleringen dock inskränkas till vad som är absolut nödvändigt. Undantagen från likabehandlingsprincipen måste vara få och motiveras tydligt. Utskottet anser att det klart bör anges i riktlinjerna att frågor som har med kyrkans tro och inre liv inte skall regleras genom lag utan genom inomkyrkliga bestämmelser.
Några särbestämmelser om Svenska kyrkan i regeringsformen bör enligt utskottets mening inte komma i fråga.
Det anförda bör med bifall till motion 1995/96:K6 och med anledning av motion 1995/96:K2 yrkandena 1 och 2 ges regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande propositionens huvudsakliga riktlinjer
att riksdagen med bifall till motion 1995/96:K6 och med anledning av propositionen i denna del och motion 1995/96:K2 yrkandena 1 och 2 och med avslag på motion 1995/96:K1 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
3. Kyrkligt utjämningssystem (mom. 3)
Birgit Friggebo och Håkan Holmberg (båda fp) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 17 börjar med Av Kyrkoutjämningsutredningens och slutar med i denna del. bort ha följande lydelse:
Utskottet, som anser att frågan om arbetsbetingelserna för Svenska kyrkans församlingar bör avgöras inom Svenska kyrkan själv, avstyrker motion 1995/96:K5 yrkande 2.
4. Vård av kulturhistoriskt värdefull egendom (mom. 4)
Birgit Friggebo (fp), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m), Håkan Holmberg (fp), Nils Fredrik Aurelius (m) och Ola Karlsson (m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 20 börjar med Som framhålls och på s. 21 slutar med i denna del. bort ha följande lydelse:
Som framhålls såväl i propositionen som i motionerna är bevarandet av de kyrkliga kulturvärdena en angelägenhet för hela samhället och svenska folket. Det är därför inte rimligt att den totala kostnaden för detta allmänintresse bärs endast av Svenska kyrkans medlemmar. Vidare är församlingarna skyldiga att iaktta kulturminneslagens bestämmelser, och det kan vara rimligt att ge dem viss ersättning för underhållet av de kyrkliga kulturvärdena som kompensation för de inskränkningar och fördyringar som detta kan innebära.
Utskottet instämmer i att ersättningen bör vara ett led i ett ömsesidigt åtagande av staten och Svenska kyrkan att bevara de kulturhistoriska värdena inom kyrkan, och detta bör komma till uttryck i en långsiktig överenskommelse mellan staten och kyrkan.
Utskottet instämmer vidare i att ersättningen bör utformas så att den uppmuntrar till ett rationellt och effektivt underhåll med beaktande av de kulturhistoriska kraven och att den närmare omfattningen och utformningen bör utredas vidare med beaktande av det statliga stöd för kulturminnesvård som redan finns.
Utskottet kan däremot inte dela regeringens uppfattning att en utgångspunkt för det fortsatta utredningsarbetet skall vara att Svenska kyrkans sammanlagda uttag av kyrkoavgift minskas i totalt samma omfattning som den statliga ersättningen.
dels att utskottets hemställan under 4 bort ha följande lydelse:
4. beträffande vård av kulturhistoriskt värdefull egendom
att riksdagen med bifall till motion 1995/96:K1 yrkande 2 och med anledning av propositionen i denna del och motion 1995/96:K5 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1
Propositionen 1
Motionerna 2
Utskottet 3
Inledning 3
Gällande bestämmelser 3
Ärendets beredning 5
Principiella utgångspunkter 5
Propositionens huvudsakliga innehåll m.m. 5
Den rättsliga regleringen enligt propositionen 6
Motioner 6
Bakgrund 9
Utskottets bedömning 11
Andra särskilda frågor 13
Ekonomi och uppbörd 13
Utjämningssystem 16
Den kyrkliga egendomen och kulturhistoriska värden 17
Fortsatt utredning och genomförande2 1
Regeringens förslag i övrigt 23
Hemställan 23
Reservationer 24
1. Avslag på propositionen (mom. 1)24
2. Propositionens huvudsakliga riktlinjer (mom. 2) 25
3. Kyrkligt utjämningssystem (mom. 3)2 5
4. Vård av kulturhistoriskt värdefull egendom (mom. 4) 25
Gotab, Stockholm 1995